[행정 판결문] 서울행정법원 2025구합53269 - 부작위위법확인

 

[행정] 서울행정법원 2025구합53269 - 부작위위법확인.pdf

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서 울 행 정 법 원
제 7 부
판 결
사 건 2025구합53269 부작위위법확인
원 고 A 
피 고 서울관악경찰서장
변 론 종 결 2025. 7. 10.
판 결 선 고 2026. 1. 22.
주 문
1. 피고가 2024. 10. 18. 원고에게 한 수사심의신청 접수 거부처분을 취소한다. 
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위
가. 피고는 20**. *. **. 원고가 고소한 사건(서울관악경찰서 20**-*****, 이하 ‘종전 
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수사사건’이라 한다)에 관하여 불송치결정을 하였다.
나. 이에 원고는 20**. **. **. 국민신문고를 통하여 서울특별시경찰청에 수사이의(심
의) 및 피진정인들에 대한 감찰·징계를 요청하는 내용의 민원을 제기하였다(이하 ‘이 
사건 민원’이라 한다). 
다. 이 사건 민원에 첨부된 진정서에는 종전 수사사건을 담당한 피고 소속 수사관과 
수사팀장, 수사과장 및 피고를 피진정인으로 특정하면서, 진정취지에 ‘종전 수사사건을 
기소의견으로 경정하고, 피진정인들을 중징계 및 고발한다.’는 내용이 기재되어 있고, 
진정사유로서 종전 수사사건의 결과인 불송치결정은 사실오인, 법리오해, 수사미진, 사
건청탁과 피진정인들의 비리 등 중대한 하자에 기초한 것으로서 부당하다는 취지가 기
재되어 있다.
라. 이 사건 민원을 이송받은 피고는 2024. 10. 18. 원고에게, ‘피진정인들의 수사규
정 위반 등은 확인되지 않아 징계 또는 고발 대상이 아니고, 불송치결정에 대한 이의
신청은 경찰서 수사지원팀, 수사심의신청은 서울경찰청 수사심의계에 문의하시기 바랍
니다.’라는 취지로 안내하였다(‘이 사건 회신’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1, 2, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취
지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 본안 전 항변에 관한 판단
가. 피고의 주장
이 사건 회신은 민원에 단순히 답변한 것일 뿐 원고의 법률상 지위나 권리·의무에 
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직접적인 변동을 가져오는 것이 아니므로 항고소송의 대상인 처분에 해당하지 않는다.
나. 관련 법리
1) 항고소송의 대상인 ‘처분’이란 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로
서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용(행정소송법 제2조 
제1항 제1호)’을 말한다. 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·
일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주
체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실질적 견
련성, 법치행정의 원리와 그 행위에 관련된 행정청이나 이해관계인의 태도 등을 고려
하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 
판결 등 참조). 
2) 국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠
다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 
그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위
가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발
동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다. 그리고 거부처분의 처분성
을 인정하기 위한 전제요건이 되는 신청권의 존부는 구체적 사건에서 신청인이 누구인
가를 고려하지 않고 관계 법규의 해석에 의하여 일반 국민에게 그러한 신청권을 인정
하고 있는가를 살펴 추상적으로 결정되는 것이고, 신청인이 그 신청에 따른 단순한 응
답을 받을 권리를 넘어서 신청의 인용이라는 만족적 결과를 얻을 권리를 의미하는 것
은 아니라고 할 것이므로, 국민이 어떤 신청을 한 경우에 그 신청의 근거가 된 조항의 
해석상 행정발동에 대한 개인의 신청권을 인정하고 있다고 보이면 그 거부행위는 항고
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소송의 대상이 되는 처분으로 보아야 할 것이고, 구체적으로 그 신청이 인용될 수 있
는가 하는 점은 본안에서 판단하여야 할 사항이다(대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두
20638 판결 등 참조).
3) 행정청에 대한 신청의 의사표시는 명시적이고 확정적인 것이어야 하고, 문서로 
이루어짐이 원칙이라 할 것인데(행정절차법 제17조 제1항), 사인이 행정청에 대한 문서
상의 의사표시가 이러한 신청행위에 해당하는지 여부는 그 문서의 내용과 작성 및 제
출의 경위와 시점, 취지 등 여러 사정을 종합하여 판단해야 할 것이다(대법원 2008. 
10. 23. 선고 2007두6212, 6229 판결 등 참조).
다. 판단
1) 앞서 든 증거 및 앞서 인정한 사실에다가 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있
는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 민원에는 구 경찰 수사사건 심의 등에 
관한 규칙(2025. 8. 11. 경찰청예규 제643호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 규칙’
이라 한다)에 따른 수사심의신청이 포함되어 있다고 봄이 타당하다.
가) 이 사건 규칙 제2조 제1항에서는 “사건관계인(고소인, 고발인, 피해자, 피의
자, 피조사자, 피진정인 및 그들의 대리인을 말한다)은 경찰 입건 전 조사·수사 절차 
또는 결과의 적정성·적법성이 현저히 침해되었다고 판단하는 경우 경찰관서(담당 수사
관이 소속된 경찰서 또는 시·도경찰청을 말한다)에 심의를 신청할 수 있다’고 규정하고 
있다. 
나) 이 사건 민원에 첨부된 진정서 내용을 보면, 진정취지에 종전 수사사건의 불
송치결정이 위법하다는 내용이 포함되어 있고, 진정경위에 수사심의 취지의 진정이라
는 점이 명시되어 있으며, 종전 수사사건 결과에 대하여 하자로 주장하는 사유들이 포
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함되어 있다. 즉 이는 종전 수사사건의 고소인인 원고가 불송치결정을 통지받은 후 수
사결과의 적정성 내지 적법성을 다투며 수사심의신청의 상대방인 경찰관서, 즉 서울특
별시경찰청을 수신자로 하여 제기된 것으로서, 종전 수사사건에 관한 수사심의신청에 
해당한다고 볼 수 있다. 
다) 한편 이 사건 규칙은 제2조 제4항 별지 제1호로 수사심의 신청서 서식을 정
하고 있고, 위 서식에는 ① 신청인 관련 사항(성명, 사건관련 신분, 주민등록번호, 전화
번호, 주소, 전자우편), ② 당해 사건 내용(사건번호, 죄명, 결정내용), ③ 수사심의신청 
이유를 기재하도록 되어 있다. 이 사건 민원에는 원고 관련 사항, 종전 수사사건 관련 
사항, 수사심의신청 이유가 자세하게 기재되어 위 서식에서 요구하는 모든 사항이 포
함되어 있다. 
라) 이 사건 민원에 피진정인들에 대한 감찰 내지 징계를 요청하는 내용 역시 
포함되어 있고, 이는 행정기관에 특정한 행위를 요구하는 것으로서 민원 처리에 관한 
법률(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 제2조 제1호 (가)목 4)항에서 정한 기타민원에 해당
하기는 한다. 그러나 위에서 본 것과 같이 이 사건 민원에 수사심의신청이 포함되어 
있는 이상, 기타민원이 포함되어 있다는 사정만으로 수사심의신청이 존재하지 않는다
고 볼 수 없다. 원고 또한 이 사건 민원을 제기하며 수사심의신청과 감찰·징계 요청이 
모두 존재함을 근거로 민원처리법 제2조 제5호가 정한 복합민원에 해당함을 명시하였
다.
2) 결국 이 사건 민원 중 수사심의신청 부분은 민원처리법 제2조 제1호 (가)목 1)
항에서 정한 법정민원에 해당하고, 이 사건 회신 중 수사심의신청에 관한 부분은 원고
의 수사심의신청 접수를 거부한 것이라고 봄이 타당하다. 따라서 원고는 민원처리법 
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제35조 제3항에 따라 이 사건 회신 중 수사심의신청 접수를 거부한 부분에 대하여 행
정소송을 제기할 수 있고, 그 부분은 항고소송의 대상인 처분에 해당하므로, 이와 다른 
전제에서 하는 피고의 본안 전 항변은 이유 없다.
4. 이 사건 회신 중 수사심의신청 접수 거부의 위법 여부
가. 이 사건 회신에 종전 수사사건 결과에 대한 수사심의신청 접수 거부가 포함되어 
있다는 점은 위에서 본 것과 같고, 사건관계인의 수사심의신청이 있는 경우 경찰관서
는 수사심의신청을 ‘접수해야’ 하므로(이 사건 규칙 제2조 제5항), 이 사건 회신 중 원
고의 수사심의신청 접수 거부는 위법하여 취소되어야 한다.
나. 피고는, 이 사건 규칙 제2조 제4항에서 수사심의신청 방식에 관하여 수사심의 신
청서를 작성하여 경찰관서에 제출하도록 규정하고 있고, 이 사건 민원에서 피진정인들
에 대한 감찰·징계를 요구하는 내용이 포함되어 있다는 점을 근거로 국민신문고에 접
수된 이 사건 민원을 수사심의신청으로 보아 접수하여야 할 의무까지는 없다는 취지로 
주장한다. 그러나 아래와 같은 이유로 피고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
1) 민원처리법 제12조 제4항에서는 민원인이 전자민원창구를 통하여 민원을 신청
하는 경우 해당 민원을 소관하는 행정기관에 민원을 신청한 것으로 본다고 규정하고 
있다. 따라서 이 사건 민원이 국민신문고에 접수되었더라도, 수사심의신청 소관부서인 
경찰관서에 민원을 신청한 것으로 간주된다고 봄이 타당하다. 
2) 이 사건 규칙 제6조 제1항에서도 타 기관에 접수되어 경찰관서에 이송된 진정 
등 사건은 그 내용에 따라 수사심의신청사건으로 접수, 처리할 수 있다고 규정하고 있
는바, 다른 기관에 진정 등의 방식으로 접수된 사건 또한 수사심의신청사건으로 접수
될 수 있음을 전제로 하고 있다. 나아가 경찰민원포털 홈페이지에서도 국민신문고 민
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원을 통하여 ‘수사이의’를 신청할 수 있도록 되어 있는데(갑 제5호증, 을 제6호증), 위 
수사이의는 경찰 수사결과에 따른 이의를 통칭하는 것으로서 수사심의신청도 포함되는 
것으로 보일 따름이다. 따라서 원고가 국민신문고에 민원을 제기하는 방법을 취하였다
는 사정만으로는 수사심의신청의 접수 거부사유가 존재한다고 볼 수 없다.
3) 수사심의신청 내용이 경찰공무원의 의무위반행위에 관한 것이거나 청문부서 소
관 사항이 포함된 경우에는 감찰부서 내지 청문부서에서 이를 접수·처리할 수 있으므
로(이 사건 규칙 제3조 제7항, 제5조), 이 사건 민원에 수사심의신청뿐만 아니라 피진
정인들에 대한 감찰·징계 요구가 포함되어 있다는 사정 또한 수사심의신청의 접수 자
체를 거부할 수 있는 사유에 해당될 수 없다.
4) 설령 이 사건 민원 내용이 다소 모호한 측면이 있었더라도, 피고로서는 민원처
리법 제22조 제1항에 따라 원고에게 보완을 요청하는 방법으로 이 사건 민원이 수사심
의신청에 해당한다는 점을 명확하게 파악한 후 이 사건 규칙에 따라 수사심의신청 사
건을 처리할 수 있었을 것으로 보인다. 그럼에도 피고는 막연히 이 사건 민원에 수사
심의신청 자체가 존재하지 않음을 전제로 이를 접수조차 하지 아니한 채 이 사건 회신
에서 수사심의신청 문의처를 안내하는 것에 그쳤는바, 그 접수거부에 정당한 사정이 
있다고 볼 수도 없다. 
5. 결론
원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
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[별지]
관계 법령
■ 민원 처리에 관한 법률
제2조(정의) 
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “민원”이란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말하며, 그 
종류는 다음 각 목과 같다.
가. 일반민원
1) 법정민원: 법령ㆍ훈령ㆍ예규ㆍ고시ㆍ자치법규 등(이하 “관계법령등”이라 한다)에서 정
한 일정 요건에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ특허ㆍ면허 등을 신청하거나 장부ㆍ대장 등
에 등록ㆍ등재를 신청 또는 신고하거나 특정한 사실 또는 법률관계에 관한 확인 또
는 증명을 신청하는 민원
4) 기타민원: 법정민원, 질의민원, 건의민원 및 고충민원 외에 행정기관에 단순한 행정절
차 또는 형식요건 등에 대한 상담ㆍ설명을 요구하거나 일상생활에서 발생하는 불편
사항에 대하여 알리는 등 행정기관에 특정한 행위를 요구하는 민원
5. “복합민원”이란 하나의 민원 목적을 실현하기 위하여 관계법령등에 따라 여러 관계 기관
(민원과 관련된 단체ㆍ협회 등을 포함한다. 이하 같다) 또는 관계 부서의 인가ㆍ허가ㆍ승
인ㆍ추천ㆍ협의 또는 확인 등을 거쳐 처리되는 법정민원을 말한다.
제12조의2(전자민원창구 및 통합전자민원창구의 운영 등) 
④ 민원인이 전자민원창구나 통합전자민원창구를 통하여 민원을 신청한 경우에는 관계법령등
에 따라 해당 민원을 소관하는 행정기관에 민원을 신청한 것으로 본다.
제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등) 
① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 
없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다.
제35조(거부처분에 대한 이의신청) 
① 법정민원에 대한 행정기관의 장의 거부처분에 불복하는 민원인은 그 거부처분을 받은 날부
터 60일 이내에 그 행정기관의 장에게 문서로 이의신청을 할 수 있다.
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③ 민원인은 제1항에 따른 이의신청 여부와 관계없이 「행정심판법」에 따른 행정심판 또는 「행
정소송법」에 따른 행정소송을 제기할 수 있다.
■ (경찰청) 구 경찰 수사사건 심의 등에 관한 규칙(2025. 8. 11. 경찰청예규 제643호로 개정되
기 전의 것)
제1조(목적) 
이 규칙은 수사심의 신청 사건의 처리, 수사 사건의 점검 및 경찰수사 심의위원회의 설치ㆍ운
영에 관한 사항을 정함으로써 수사의 공정을 확보함을 목적으로 한다.
제2조(신청) 
① 사건관계인(고소인, 고발인, 피해자, 피의자, 피조사자, 피진정인 및 그들의 대리인을 말한다)
은 경찰 입건 전 조사ㆍ수사 절차 또는 결과의 적정성ㆍ적법성이 현저히 침해되었다고 판
단하는 경우 경찰관서(담당 수사관이 소속된 경찰서 또는 시ㆍ도경찰청을 말한다)에 심의를 
신청(이하 "수사심의신청"이라 한다)할 수 있다. 
④ 사건관계인은 수사심의신청을 할 때 별지 제1호서식의 수사심의 신청서를 작성하여 경찰관
서에 이를 제출한다. 
⑤ 경찰관서는 제4항에 따른 수사심의신청을 접수해야 하며, 신청자와 충분한 상담을 하여야 
한다. 
제3조(수사심의신청에 따른 조사)
⑦ 수사심의계는 수사심의신청 사건 내용이 수사 절차에서의 청렴의무위반ㆍ인권침해ㆍ부정청
탁 등 「경찰 감찰 규칙」 제2조 제1호의 의무위반행위와 관련된 사항인 경우 경찰관서 감찰
부서에 이송할 수 있다. 
제5조(복합민원 접수ㆍ처리) 
청문부서의 소관 사항이 포함된 수사심의신청사건(이하 ‘복합민원’이라 한다)은 수사심의계장과 
청문부서장이 협의하여 접수ㆍ처리부서를 결정하고 그 결정된 내용을 민원인에게 통지한다.
제6조(타 기관 이송사건 등) 
① 타 기관에 접수되어 경찰관서에 이송된 진정 등 사건은 그 내용에 따라 수사심의신청사건
으로 접수, 처리할 수 있다. 
■ 행정소송법
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제2조(정의) 
① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “처분등”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 
또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용(이하 “處分”이라 한다) 및 행정심판에 대한 
재결을 말한다.
■ 행정절차법
제17조(처분의 신청) 
① 행정청에 처분을 구하는 신청은 문서로 하여야 한다. 다만, 다른 법령등에 특별한 규정이 
있는 경우와 행정청이 미리 다른 방법을 정하여 공시한 경우에는 그러하지 아니하다.
. 끝.