[행정 판결문] 서울행정법원 2025구합56119 - 조정대상지역 지정처분 무효확인등

 

[행정] 서울행정법원 2025구합56119 - 조정대상지역 지정처분 무효확인등.pdf

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서 울 행 정 법 원
제 1 4 부
판 결
사 건 2025구합56119 조정대상지역 지정처분 무효확인등
원 고 별지1 명단과 같음
피 고 국토교통부장관
변 론 종 결 2026. 1. 15.
판 결 선 고 2026. 1. 29.
주 문
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다. 
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
청 구 취 지
피고가 2025. 10. 16. 국토교통부공고 제2025-1223호로 한 조정대상지역 지정처분 중 
별지2 지역에 관한 부분을 취소한다. 
이 유
1. 처분의 경위
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가. 원고들은 별지2 지역의 주택을 소유하거나 분양권을 보유하고 있는 사람들이다. 
나. 피고는 서울, 경기도 등 일부 지역에서 주택가격이 과열되는 양상을 보이자 주택
법 제63조의2 제1항에 따른 조정대상지역 지정을 검토하였고, 20**. **. **. 14:37경 
조정대상지역 지정을 위한 B위원회(이하 ‘심의위원회’라 한다) 개최하기로 결정하였다. 
심의위원회는 2025. 10. 14. 개최되었는데, 직전월 기준 최근 3개월간(2025. 6.∼8.) 통
계를 기초로 서울 전역과 경기도 12개 지역의 3개월간 주택가격상승률이 그 지역이 속
하는 시ㆍ도 소비자물가상승률의 1.3배를 초과하였다는 전제에서, 위 지역이 ① ‘주택
법 제63조의2 제1항 제1호’, ② ‘그 시행령 제72조의3 제1항 제1호 본문’, ③ ‘같은 호 
각목 중 하나’의 기준을 모두 충족시켰다고 보아 위 지역을 조정대상지역으로 지정하
기로 의결하였다. 
다. 피고는 20**. **. **. 조정대상지역 지정 등을 주요 내용으로 한 ‘주택시장 안정
화 대책’을 발표하였고, 2025. 10. 16. 국토교통부공고 제2025-1223호로 심의위원회 의
결과 동일하게 별지2 지역이 포함된 서울 전역과 경기도 12개 지역을 조정대상지역으
로 지정하였다(조정대상지역 지정처분 중 원고들이 취소를 청구하는 별지2 지역에 관
한 부분을 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
라. 한편, A는 주택법 제89조 제2항 제4호, 그 시행령 제91조 제2항 제3호에 따라 
피고로부터 위탁을 받아 매달 ‘전국주택가격동향조사’를 실시하여 시․군․구별로 주택
가격상승률 등에 관한 통계를 작성․공표해 오고 있다. A는 2025. 10. 13. 16시경 위
탁기관인 피고에게 2025. 9. 전국주택가격동향조사(이하 ‘9월 통계’라 한다)를 공표 전 
제공하였고, 2025. 10. 15. 9월 통계를 공표하였다. 그런데 9월 통계를 반영하여 최근 
3개월간(2025. 7.∼9.) 별지2 지역의 주택가격상승률을 계산할 경우 주택가격상승률이 
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그 지역이 속하는 시ㆍ도 소비자물가상승률의 1.3배를 하회하여 조정대상지역 지정기
준인 주택법 시행령 제72조의3 제1항 제1호 본문을 충족하지 못하게 된다(구체적인 수
치는 아래 표와 같다).
[인정근거] 갑 제1∼3, 7, 8호증, 을 제9, 18호증, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 관계 법령: 별지3과 같다. 
나. 원고들 주장의 요지
1) 행정처분의 위법 여부는 처분시를 기준으로 판단해야 한다. 그런데 이 사건 처분
일인 2025. 10. 16.에는 9월 통계가 이미 작성․공표된 상황이었고, 9월 통계를 반영하
여 최근 3개월간(2025. 7.∼9.)의 주택가격상승률을 산정하면 별지2 지역은 주택법 시
행령 제72조의3 제1항 제1호 본문의 요건을 충족하지 못한다. 
2) 9월 통계는 A가 2025. 10. 10. 작성한 자료로서 피고 및 심의위원회가 조정대상
지역 지정기준 충족 여부를 판단할 때 이미 존재하던 통계였고, 피고는 2025. 10. 13. 
(단위: %) 2025. 6.∼8. 통계 기준 2025. 7.∼9. 통계 기준
소비자물가
상승률(A)
주택가격
상승률(B)
변동률
(B/A)
소비자물가
상승률(A)
주택가격
상승률(B)
변동률
(B/A)
서울 강북구 0.21 0.55 2.64 0.55 0.51 0.93
서울 금천구 0.21 0.55 2.64 0.55 0.56 1.02
서울 도봉구 0.21 0.46 2.19 0.55 0.45 0.82
서울 중랑구 0.21 0.55 2.65 0.55 0.58 1.06
의왕시 0.25 0.69 2.74 0.63 0.54 0.86
성남시 중원구 0.25 0.69 2.77 0.63 0.75 1.19
수원시 장안구 0.25 0.39 1.58 0.63 0.36 0.57
수원시 팔달구 0.25 0.83 3.31 0.63 0.69 1.10
비실명화로 생략
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16시경 A로부터 9월 통계를 제공받았으므로, 심의위원회는 9월 통계를 반영하여 조정
대상지역을 심의했어야 했다. 
3) 설령 심의위원회가 9월 통계를 누락한 채 조정대상지역을 의결하였더라도, 피고
로서는 의결 이후 9월 통계를 반영하여 조정대상지역을 직권으로 수정할 수 있었는데
도, 처분 시까지 9월 통계를 반영하기 위한 아무런 조치를 취하지 않았다.
4) 따라서 이 사건 처분은 조정대상지역 지정기준 충족 여부에 관한 중대한 사실오
인이 있는 경우에 해당하여 위법하다. 
다. 조정대상지역의 입법취지와 법적 효과
1) 종래의 주택공급․거래에 관한 규제는 법령에서 정하는 기준에 따라 획일적으로 
적용되는 경우가 많아 지역별로 시장상황 변화에 시의적절하게 대응하는 데 한계가 있
었고, 특히 주택시장의 과열이 특정 지역에서 국지적으로 발생하는 경우 획일적인 규
제로는 이에 대응하는 것이 효율적이지 않았다. 그로 인해 피고는 2016. 11.경부터 ｢주
택공급에 관한 규칙｣에 ‘청약 조정대상지역’ 제도를 두어 청약 과열이 발생하거나 발생
할 우려가 있는 지역을 지정한 후 그 지역에 전매제한기간 강화 등의 규제를 적용하였
다. 이후에도 특정 지역을 중심으로 주택시장이 과열되는 현상이 계속되었고, 피고는 
2017. 8.경 조정대상지역에 청약에 관한 규제뿐만 아니라 양도소득세 중과․비과세 요
건 강화, 장기보유 특별공제 배제 등의 추가적인 세제 규제를 적용하였다. 국회는 
2017. 8. 9. 주택법을 개정하여 조정대상지역 지정에 관한 근거 조항을 추가하였는데, 
그 개정취지는 주택공급․거래가 과열되거나 과열될 우려가 있는 지역 등을 조정대상
지역으로 지정하여 지역별로 각종 규제가 유연하게 조정․적용되게끔 함으로써 주택 
시장상황 변화에 시의적절하게 대응하기 위함이다(2017. 7. 주택법 일부개정법률안 심
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사보고서 참조). 
2) 이에 따라 주택분양 등의 과열로 인하여 조정대상지역으로 지정될 경우 해당 지
역에는 주택거래와 관련한 대출․세제․청약 등에서 다양한 규제가 적용된다. 대출의 
경우 주택담보대출의 최대한도․LTV(담보인정비율) 제한, 6개월 이내 전입의무 부과, 
1주택자의 전세대출한도 제한 등의 규제가 적용되고, 세제의 경우 다주택자의 취득
세․양도소득세 중과, 비과세 요건 강화, 장기보유 특별공제 배제 등의 규제가 적용되
며, 청약의 경우 3년간의 주택 전매제한, 지역 거주자 우선공급, 국민․민영주택 등의 
1순위 자격요건 강화, 7년간의 재당첨 제한 등의 규제가 적용된다(구체적인 효과와 법
적 근거 및 규제의 도입취지는 별지4와 같다). 다만 피고는 조정대상지역 지정으로 인
하여 기존 주택 소유자․분양권자 등의 과도한 불이익을 방지하기 위하여 대부분의 규
제를 이 사건 처분일 이후 새롭게 발생한 법률관계에 적용하도록 하였다. 
라. 조정대상지역의 지정 기준과 절차
1) 피고는 주택법령에서 정한 정성적 요건과 정량적 요건을 모두 만족시키는 지역에 
관하여 주택분양 등의 과열로 인한 조정대상지역을 지정할 수 있다(법 제63조의2 제1
항 본문). 그 기준으로는 먼저 주택가격, 청약경쟁률, 분양권 전매량 및 주택보급률 등
을 고려하였을 때 주택 분양 등이 과열되어 있거나 과열될 우려가 있는 지역에 해당해
야 한다(정성적 기준, 법 제63조의2 제1항 제1호). 그리고 조정대상지역으로 지정하는 
날이 속하는 달의 바로 전달(직전월)부터 소급하여 3개월간의 해당 지역 주택가격상승
률이 그 지역이 속하는 시ㆍ도 소비자물가상승률의 1.3배를 초과한 지역에 해당해야 
한다(정량적 기준1, 시행령 제72조의3 제1항 제1호 본문). 마지막으로 ① 직전월부터 
소급하여 주택공급이 있었던 2개월 동안 해당 지역에서 공급되는 주택의 월별 평균 청
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약경쟁률이 모두 5대 1을 초과했거나 국민주택규모 주택의 월별 평균 청약경쟁률이 모
두 10대 1을 초과한 지역, ② 직전월부터 소급하여 3개월간의 분양권 전매거래량이 직
전 연도의 같은 기간보다 30% 이상 증가한 지역, ③ 해당 지역이 속하는 시ㆍ도의 주
택보급률 또는 자가주택비율이 전국 평균 이하인 지역 중 하나에 해당해야 한다(정량
적 기준2, 시행령 제72조의3 제1항 제1호 각목). 
2) 한편 조정대상지역 지정기준 충족 여부를 판단할 때 위 기간에 대한 통계가 없는 
경우에는 그 기간과 가장 가까운 월 또는 연도에 대한 통계를 그 기간에 대한 통계로 
본다(시행령 제72조의3 제2항, 제72조의2 제2항).
3) 나아가 피고는 심의위원회의 심의를 거쳐 조정대상지역을 지정하고(법 제63조의2 
제1항), 지정 과정에서 주택도시보증공사의 보증업무 및 주택도시기금의 지원 등에 관
한 사항, 주택 분양 및 거래 등과 관련된 금융ㆍ세제 조치 등에 관한 사항 등을 미리 
관계 기관과 협의할 수 있으며(법 제63조의2 제2항), 미리 시ㆍ도지사의 의견을 들어야 
한다(법 제63조의2 제3항). 
마. 조정대상지역 지정의 법적 성질과 사법심사의 방식
앞서 살펴본 주택법 제63조의2 제1항 본문의 문언과 조정대상지역 제도의 취지, 지
정 기준과 절차 등을 종합하면, 조정대상지역의 지정은 피고의 재량행위에 속한다. 이
러한 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 의한 공익판단의 여지를 감안하여 
원칙적으로 재량권의 일탈․남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 재량권의 일탈․
남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례․평등원칙 위반 등을 그 판단 대상으로 한다
(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결 참조).
바. 이 사건 처분에 재량권 일탈․남용에 해당하는 사실오인이 있는지
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1) 행정소송에서 처분의 위법 여부는 처분 당시의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 
판단하는 것이 원칙이다(대법원 2007. 5. 11. 선고 2007두1811 판결 참조). 이 사건 처
분 당시에는 9월 통계가 공표된 상황이었고, 9월 통계를 반영하여 최근 3개월간(2025. 
7.∼9.) 주택가격상승률을 계산할 경우 별지2 지역은 주택법 시행령 제72조의3 제1항 
제1호 본문의 지정 기준을 만족시키진 못한다.
2) 그러나 갑 제3호증, 을 제4∼8, 13, 14, 16∼18호증 및 변론 전체의 취지에 의하
여 알 수 있는 아래 사정들과 조정대상지역 지정 과정에서 반드시 심의위원회의 심의 
절차를 거치도록 규정한 주택법의 취지, 조정대상지역 지정에 관하여 피고에게 부여된 
재량 등을 아울러 고려하면, 피고가 이 사건 처분 당시 9월 통계를 반영하지 못하였다
고 하더라도, 이를 재량권 일탈․남용에 해당할 정도의 사실오인이라고 평가하기는 어
렵다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.
가) 피고가 심의위원회의 심의․의결과 다른 내용의 처분을 하는 것은 주택법의 
취지에 맞지 않다.
① 주택법에 의하면, 조정대상지역의 지정뿐만 아니라 해제 시에도 심의위원회의 
심의를 거쳐야 하고(제63조의2 제1항, 제5항), 피고는 반기마다 심의위원회 회의를 소
집하여 조정대상지역으로 지정된 지역별로 조정대상지역 지정의 유지 여부를 재검토하
여야 하며, 이 경우 재검토 결과 조정대상지역 지정의 해제가 필요하다고 인정되는 경
우에는 지체 없이 조정대상지역 지정을 해제하여야 한다(제63조의2 제7항). 조정대상지
역 지정․해제 자체는 피고의 권한이긴 하나, 그 과정에서 심의위원회의 심의는 반드
시 거쳐야 하는 필수적 절차이고, 심의를 거칠지 여부에 관하여 피고에게 재량이 부여
되어 있지 않다. 
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② 주거기본법에 의하면, 심의위원회는 주거종합계획의 수립․변경, 택지개발지구
의 지정ㆍ변경․해제, 분양가상한제 적용 지역의 지정․해제, 투지과열지구의 지정․해
제, 다른 법령에서 심의를 거치도록 한 사항 등을 심의․의결하기 위해 국토교통부 산
하에 설치된 합의제 행정기관이다(제8조 제1항). 심의위원회는 위원장을 포함하여 29명 
이내의 위원으로 구성하고(제8조 제2항), 위원장은 피고이며, 위원은 대통령령으로 정
하는 관계 중앙행정기관의 차관급 공무원, 한국토지주택공사의 사장, 주택도시보증공사
의 사장 등으로 구성하되, 그중 과반수를 주거정책의 대상계층을 대표하는 사람, 주거
정책에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람과 같은 민간위원으로 구성하여야 하고(제8조 
제3항), 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다
(제8조 제5항). 이러한 심의위원회의 권한, 업무, 위원 구성, 심의의 방식과 의결 정족
수 등을 고려하면, 심의위원회의 심의․의결은 각종 주거정책과 관련된 전문적 판단이 
요구되는 사항에 관하여 각계 전문가들이 다양한 이해관계를 조정하기 위한 절차라고 
할 수 있다. 특히 조정대상지역 지정과 같이 주택시장 전반에 중대한 영향을 미치고, 
대출․세제․청약 등 다수의 규제 조치를 수반하는 사항에 관하여 합의제 행정기관의 
심의․의결을 통하여 정책결정의 합리성을 다시 한 번 검토를 거친 것이므로, 이에 관
한 심의위원회의 심의․의결 결과는 존중되어야 한다.
③ 피고는 심의위원회의 심의․의결에 따라 이 사건 처분을 하였다. 심의위원회의 
심의․의결 시점과 피고가 조정대상지역을 지정․공고하는 시점 사이에는 불가피하게 
일정한 시간적 간격이 존재할 수밖에 없는데, 그 중간에 새로운 통계가 공표되었다고 
하여 심의위원회의 심의․의결과는 달리 피고가 별도의 절차를 거치지 아니한 채 직권
으로 조정대상지역 지정을 변경한다면, 이는 심의위원회의 심의를 필수적 절차로 규정
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한 주택법의 취지를 완전히 몰각시키는 결과를 초래한다. 따라서 피고가 심의위원회의 
심의․의결 이후 공표된 9월 통계를 조정대상지역 결정에 반영하지 않았다는 점만으로 
곧바로 이 사건 처분이 위법하다고 평가하기는 어렵다. 
나) 피고는 주택법 시행령 제72조의3 제2항에 근거하여 2025. 6.∼8. 통계를 활용했다.
① 법은 원칙적으로 불특정 다수인에 대하여 동일한 구속력을 갖는 사회의 보편타
당한 규범이므로 법의 표준적 의미를 밝혀 객관적 타당성이 있도록 해석하여야 하고, 
가급적 모든 사람이 수긍할 수 있는 일관성을 유지함으로써 법적 안정성이 손상되지 
않도록 하여야 한다. 한편 실정법은 보편적이고 전형적인 사안을 염두에 두고 규정되
기 마련이므로 사회현실에서 일어나는 다양한 사안에서 구체적 사안에 맞는 가장 타당
한 해결이 될 수 있도록 해석․적용할 것도 요구된다. 요컨대 법해석의 목표는 어디까
지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 한
다. 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하
게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 제․개정 연혁, 법질서 
전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적․논리적 해석방법을 추가적
으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 한다
(대법원 2018. 6. 21. 선고 2011다112391 전원합의체 판결 참조).
② 과거 시행되던 구 주택법(2021. 8. 10. 법률 제18392호로 개정되기 전의 것) 제
63조의2 제1항, 구 주택법 시행규칙(2022. 2. 11. 국토교통부령 제1107호로 개정되기 
전의 것) 제25조의3은 조정대상지역의 지정기준을 현행 법령과 동일하게 규정하면서
도, 시점별로 어떠한 통계를 반영하여야 하는지에 관한 별다른 규정을 두진 않았다. 그 
당시 주택가격상승률에 관한 직전월 통계는 매월 말일 공표되었기 때문에 구 주택법 
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시행규칙 제25조의3을 문언대로 해석․적용할 경우 심의위원회는 직전월 통계를 반영
하기 위해 매월 말일에만 개최될 수 있다는 문제점이 있었다. 이에 따라 피고는 2021. 
8. 31. 조정대상지역 지정기준에 관한 근거조항을 주택법 시행규칙에서 시행령으로 상
향하면서 동시에 ‘심의위원회 개최일 전일 기준 가장 최근 공표된 통계를 적용할 수 
있다’는 내용의 규정을 새롭게 추가하려고 했고, 2021. 9. 17. 그와 같은 내용의 주택법 
시행령 일부개정령안을 입법예고하였다. 그러나 법제처가 법령을 심사하는 과정에서 
입법예고안의 취지를 유지하되 자구를 일부 수정하였고, 최종적으로 2022. 2. 11. 주택
법 시행령이 개정되어 제72조의3 제2항, 제72조의2 제2항과 같이 ‘조정대상지역 지정
기준 충족 여부를 판단할 때 제1항 각 호에 규정된 기간에 대한 통계가 없는 경우에는 
그 기간과 가장 가까운 월 또는 연도에 대한 통계를 제1항 각 호에 규정된 기간에 대
한 통계로 본다’는 조항이 추가되었다. 이러한 입법 취지와 개정 연혁을 고려하면, 주
택법 시행령 제72조의3 제2항에서 정한 ‘조정대상지역 지정기준 충족 여부를 판단할 
때’란 심의위원회가 조정대상지역 지정 여부를 심의․의결하는 날을 의미하고 그때 검
토대상이 되는 통계는 그 전날까지 공표된 통계라고 해석함이 타당하다. 
③ 나아가, 앞서 살펴본 바와 같이 주택법은 조정대상지역 지정에 앞서 심의위원
회의 심의․의결을 필수적 절차로 규정하고 있고, 실제로도 피고는 심의위원회의 심
의․의결 내용 그대로 조정대상지역 지정 여부와 그 범위를 결정하고 있으므로, 주택
법 시행령 제72조의3 제2항의 ‘조정대상지역 지정기준 충족 여부를 판단할 때’는 피고
가 조정대상지역을 지정․공고하는 시점이 아니라, 심의위원회가 조정대상지역 지정 
여부를 실질적으로 심의․의결하는 날이라고 해석하는 것이 주택법의 취지에도 부합한다.
④ 이러한 해석에 따르면, 심의위원회가 개최되기 전날인 2025. 10. 13.까지 직전
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월인 9월 통계가 공표되지 않았으므로, 심의위원회는 주택법 시행령 제72조의3 제2항, 
제72조의2 제2항에 근거하여 그 기간과 가장 가까운 월을 기준으로 최근 3개월간
(2025. 6.∼8.)의 통계를 활용한 것이다. 
다) 심의위원회 개최 시까지 9월 통계가 공표되지 않았다. 
① 이에 관하여 원고들은 이미 9월 통계가 2025. 10. 10. 작성된 후 2025. 10. 13. 
피고에게 제공되었으므로, 주택법 시행령 제72조의3 제2항에 의하더라도 심의위원회 
개최 시 직전월의 통계가 없었던 것은 아니라고 주장한다. 
② 그러나 통계법은 통계의 ‘작성’과 ‘공표’를 명확하게 구분하고 있다. 통계작성기
관의 장은 통계를 작성한 때에는 그 결과를 공표 예정 일시를 별도로 정하여 고지한 
경우를 제외하고는 지체 없이 공표하여야 하고(제27조 제1항), 통계를 공표하는 때에는 
통계이용자가 통계를 정확하게 이용할 수 있도록 조사의 대상ㆍ방법 등 필요한 사항을 
함께 공표해야 하며(제27조 제2항), 통계작성기관의 장은 통계를 공표하는 때에는 국민
들이 신속하고 편리하게 이용할 수 있도록 통계데이터베이스의 구축 등 필요한 조치를 
하여야 한다(제28조 제1항). 이처럼 통계는 작성 이후 공표라는 절차를 거쳐 그 작성과
정과 내용이 국민에게 공개되는데, 이는 정책결정의 근거가 되는 통계가 공개적 검증
의 대상이 되도록 함으로써 의사결정 과정의 투명성을 확보하려는 데 그 취지가 있다. 
그런데 공표되지 않은 통계는 그 정보에 접근 가능한 사람이 제한되어 있을 뿐만 아니
라 그 존재와 내용 자체가 외부에 알려지지 않은 상태이므로, 공표되지 않은 통계를 
정책결정의 근거로 삼을 경우 의사결정 과정의 투명성이 크게 훼손될 우려가 있다. 
③ 아울러 통계의 공표는 그 산출과정과 결과에 관하여 외부로부터 검증을 받도록 
함으로써 통계의 정확성․신뢰성을 담보하는 기능을 수행한다. 반면 공표되지 않은 통
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계는 교차검증을 통한 오류발견이 용이하지 않고 그 정확성을 확인할 수 있는 수단도 
제한되므로, 이를 정책결정의 근거로 삼을 경우 해당 통계에 오류가 존재하더라도 이
를 인지하지 못한 상태에서 의사결정이 이루어질 수 있다. 실제로 2024년도 가계금융
복지조사에서 작성이 완료되었으나 아직 공표되기 전의 통계에서 산식오류가 발견된 
적이 있었는데, 이는 공표되지 않은 통계에 오류가 있을 수 있다는 점을 보여준다.
④ 이러한 이유로 조정대상지역 지정기준 충족 여부를 판단하는 데 활용할 수 있
는 통계는 심의위원회 개최 전날까지 공표된 통계라고 보아야 하고, 심의위원회 개최 
전날을 기준으로 직전월의 공표된 통계가 없다면 주택법 시행령 제72조의3 제2항, 제
72조의2 제2항에 따라 가장 가까운 월을 기준으로 최근 3개월간의 통계를 활용하여야 
한다. 비록 피고가 2025. 10. 13. A가 작성을 마친 9월 통계를 제공받긴 하였으나, 9월 
통계의 공표는 심의위원회 개최 이후인 2025. 10. 15.에야 이루어졌으므로, 피고가 심
의위원회에 9월 통계를 제공하지 않은 것이 위법하다고 볼 수 없다.
라) 심의위원회 개최와 이 사건 처분의 시기 선택이 위법하다고 볼 수도 없다. 
① 이 사건 처분 무렵 서울 및 경기도 일부 지역에서는 주택가격의 상승세와 매매
거래량 증가세가 가팔라지고 있었고, 그에 따른 주택가격 추가 상승에 관한 기대심리
가 확산되는 한편, 저금리 기조가 지속되는 상황에서 풍부한 유동성이 주택시장으로 
집중되는 양상이 나타나고 있었다. 주택시장은 국민의 주거안정은 물론 근로의욕, 소비 
활동, 자원의 합리적 배분 등 국민생활 전반에 미치는 영향이 매우 크므로, 피고로서는 
주택시장 과열이 심화되는 것을 방지하기 위해 신속한 대응을 할 필요성이 있었다. 피
고가 심의위원회 개최와 이 사건 처분의 시기를 선택한 것은 이러한 주택시장 상황에 
시의적절하게 대응하기 위한 정책적 판단으로 보이고, 이와 달리 고의적으로 9월 통계
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를 반영하지 않기 위해 그 시기를 선택하였다고 볼만한 자료는 없다.
② 또한 9월 통계가 이 사건 처분일 직전인 2025. 10. 15. 공표되었다고 하더라도, 
피고가 9월 통계를 반영하기 위해 다시 심의위원회를 개최하고, 관계기관 협의, 시ㆍ도
지사의 의견청취 등의 절차를 반복할 경우 주택시장 과열에 관한 대응시점을 놓칠 우
려가 크다. 특히 조정대상지역 지정기준에는 주택가격상승률 외에도 소비자물가상승률, 
청약경쟁률, 전매량, 주택보급률 등 다수의 지표가 포함되어 있고, 각 지표에 관한 통
계 공표일이 모두 동일한 것도 아니다. 심의위원회 의결 이후 조정대상지역 지정․공
고 시까지 개별 통계가 공표될 때마다 이를 반영하여 다시 조정대상지역 지정 절차를 
거치도록 한다면, 조정대상지역 지정이라는 정책수단의 실효성은 현저히 저하될 것으
로 보인다. 
③ 주택법에 의하면, 피고는 조정대상지역으로 유지할 필요가 없다고 판단되는 경
우에는 심의위원회의 심의를 거쳐 조정대상지역의 지정을 해제해야 하고(제63조의2 제
5항), 반기마다 심의위원회의 회의를 소집하여 조정대상지역으로 지정된 지역별로 지
정의 유지 여부를 재검토하여야 하며(제63조의2 제7항), 조정대상지역으로 지정된 지역
의 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 조정대상지역으로 유지할 필요가 없다고 판
단되는 경우에는 피고에게 그 지정의 해제를 요청할 수 있다(제63조의2 제8항). 이처럼 
주택법은 특정 시기의 통계 등으로 인해 조정대상지역으로 지정되더라도 그 이후 지정
기준 충족 여부나 필요성 등을 재검토 받을 수 있는 절차를 마련해두고 있다. 
마) 그 밖에 피고가 재량권을 일탈․남용하였다는 특별한 사정도 없다. 
① 별지2 지역은 2025. 6.∼8. 통계를 기준으로 주택법 시행령 제72조의2 제1항 
제1호 본문 및 각목에서 정한 정량적 기준을 모두 충족한다. 나아가 심의위원회는 가
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격, 거래량, 현장점검 결과, 시장전망, 분양․공급현황 등을 종합적으로 고려하여, 별지
2 지역이 주택법 제63조의2 제1항 제1호에서 정한 정성적 기준도 모두 충족한다고 판
단하였고, 그 심의내용에 합리성을 부정할 만한 별다른 사정을 찾아볼 수 없다. 
② 뿐만 아니라, 앞에서 살펴본 제1의 라.항 표를 보면 알 수 있듯이, 별지2 지역
의 주택가격상승률이 2024. 7.~9. 통계를 기준으로 그 지역이 속하는 시․도 소비자물
가상승률의 1.3배에 못 미친 이유는 해당 지역의 주택가격상승 추세가 멈추었기 때문
이 아니라 소비자물가상승률, 다시 말해 다른 물건들의 물가도 대폭 상승하였기 때문
에 그 상대적 비율이 하락한 것일 뿐이다. 즉, 2024. 9. 해당 지역의 주택가격상승 추
세가 멈추어 조정대상지역 지정으로 대응할 실질적 필요성이 사라진 것이 결코 아니다.
③ 한편, 원고들이 이 사건 소송을 제기한 가장 큰 이유는 조정대상지역 지정으로 
인하여 각종 규제가 적용됨에 따라 재산권 행사에 제한을 받기 때문이다. 그런데 피고
는 2025. 10. 16. 이 사건 처분을 함과 동시에 국토교통부공고 제2025-1225호로 별지2 
지역을 포함한 서울 전역 및 경기도 12개 지역에 관한 투기과열지구 지정처분을 하였
는데, 조정대상지역과 투기과열지구에 적용되는 각종 규제는 대부분 동일하거나 오히
려 투기과열지구가 더 강력하고, 다만 조정대상지역의 경우 세제와 관련한 규제가 추
가된 것뿐이다(구체적인 규제의 비교는 별지5와 같다). 주택법 제63조 제2항은 투기과
열지구의 지정기준 중 하나로 ‘해당 지역의 주택가격상승률이 물가상승률보다 현저히 
높은 지역’이라는 불확정개념을 사용하여 규정한 반면, 이에 대응한 조정대상지역 지정
기준은 ‘직전월부터 소급하여 3개월간의 해당 지역 주택가격상승률이 그 지역이 속하
는 시ㆍ도 소비자물가상승률의 1.3배를 초과한 지역’이므로, 투기과열지구 지정에 관한 
피고의 재량권이 조정대상지역 지정에서보다 더 넓다는 것을 알 수 있다. 
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④ 바로 그렇기 때문에 원고들은 투기과열지구 지정처분에 대하여 위법성을 주장
하여서는 승소하기 어려울 것으로 예상되자, 지정기준이 통계수치로 규정되어 있어 공
격하기 쉬운 조정대상지역 지정처분에 대해서만 이 사건 소송을 제기한 것으로 보인
다. 그러나 피고는 투기과열지구 지정처분만으로도 조정대상지역 지정처분과 대부분 
유사한 규제 효과를 달성할 수 있으므로, 만약 조정대상지역 지정기준을 충족하지 못
함을 인식하였다면 굳이 이 사건 처분을 동시에 강행할 특별한 이유를 찾기 어렵다(정
부와 국회가 관련 규제를 체계적으로 정비하지 않은 채 별다른 차이도 없는 유사한 규
제를 누더기처럼 덧붙이는 것에 대해 입법정책적으로 비판할 여지는 있겠지만, 실정법
제도에 따른 개별․구체적 처분이 위법한지 여부는 전혀 별개의 문제이다). 원고들은 
소제기 당시에는 주택법 시행령 제72조의3 제2항, 제72조의2 제2항이라는 특별규정의 
의미나 도입취지를 제대로 이해하지 못하였던 것으로 보이고, 9월 통계가 반영되지 않
은 채 이 사건 처분이 이루어진 경위에 대해 의문을 가지고 다투어볼 여지는 있었다고 
보인다. 그러나 원고들이 ‘이 사건 처분 당시를 기준으로 법령상 지정기준을 충족하지 
못한 것으로 보인다’고 담백하게 주장하는 것에 그치지 않고, 경위를 넘겨짚고 ‘피고가 
고의적으로 9월 통계를 누락하고 악의적으로 법령을 위반하였다’고 주장하는 것이야말
로 여론을 선동하려는 정치적이고 악의적인 프레임이라고 보일 뿐이다. 이 사건 처분
이 위법하여 취소되어야 하는지 여부와 상관없이, 투기과열지구 지정처분이 유효한 이
상 원고들에게 적용되는 각종 규제들이 모두 해소될 수는 없다는 점을 지적해 둔다.
3. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 이유 없으므로 모두 기각하고, 소송비용은 패소한 원고들
이 부담하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다.
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[별지1]
원고들 명단
비실명화로 생략
끝.
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[별지2]
조정대상지역 중 원고들이 주택 소유권 또는 분양권을 가지고 있는 지역
비실명화로 생략
끝.
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[별지3]
관계 법령
◈ 주택법
제63조(투기과열지구의 지정 및 해제) ① 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 주택가격의 안정
을 위하여 필요한 경우에는 주거정책심의위원회(시ㆍ도지사의 경우에는 ｢주거기본법｣ 제9조
에 따른 시ㆍ도 주거정책심의위원회를 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 심의를 거쳐 일정한 
지역을 투기과열지구로 지정하거나 이를 해제할 수 있다. 이 경우 투기과열지구는 그 지정 
목적을 달성할 수 있는 최소한의 범위에서 시ㆍ군ㆍ구 또는 읍ㆍ면ㆍ동의 지역 단위로 지정
하되, 택지개발지구(｢택지개발촉진법｣ 제2조 제3호에 따른 택지개발지구를 말한다) 등 해당 
지역 여건을 고려하여 지정 단위를 조정할 수 있다.
② 제1항에 따른 투기과열지구는 해당 지역의 주택가격상승률이 물가상승률보다 현저히 높은 
지역으로서 그 지역의 청약경쟁률ㆍ주택가격ㆍ주택보급률 및 주택공급계획 등과 지역 주택
시장 여건 등을 고려하였을 때 주택에 대한 투기가 성행하고 있거나 성행할 우려가 있는 지
역 중 대통령령으로 정하는 기준을 충족하는 곳이어야 한다.
제63조의2(조정대상지역의 지정 및 해제) ① 국토교통부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해
당하는 지역으로서 대통령령으로 정하는 기준을 충족하는 지역을 주거정책심의위원회의 심
의를 거쳐 조정대상지역(이하 “조정대상지역”이라 한다)으로 지정할 수 있다. 이 경우 제1호
에 해당하는 조정대상지역은 그 지정 목적을 달성할 수 있는 최소한의 범위에서 시ㆍ군ㆍ구 
또는 읍ㆍ면ㆍ동의 지역 단위로 지정하되, 택지개발지구(｢택지개발촉진법｣ 제2조제3호에 따
른 택지개발지구를 말한다) 등 해당 지역 여건을 고려하여 지정 단위를 조정할 수 있다.
1. 주택가격, 청약경쟁률, 분양권 전매량 및 주택보급률 등을 고려하였을 때 주택 분양 등이 
과열되어 있거나 과열될 우려가 있는 지역
2. 주택가격, 주택거래량, 미분양주택의 수 및 주택보급률 등을 고려하여 주택의 분양ㆍ매매 
등 거래가 위축되어 있거나 위축될 우려가 있는 지역
② 국토교통부장관은 제1항에 따라 조정대상지역을 지정하는 경우 다음 각 호의 사항을 미리 
관계 기관과 협의할 수 있다.
1. ｢주택도시기금법｣에 따른 주택도시보증공사의 보증업무 및 주택도시기금의 지원 등에 관
한 사항
2. 주택 분양 및 거래 등과 관련된 금융ㆍ세제 조치 등에 관한 사항
3. 그 밖에 주택시장의 안정 또는 실수요자의 주택거래 활성화를 위하여 대통령령으로 정하
는 사항
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③ 국토교통부장관은 제1항에 따라 조정대상지역을 지정하는 경우에는 미리 시ㆍ도지사의 의
견을 들어야 한다.
④ 국토교통부장관은 조정대상지역을 지정하였을 때에는 지체 없이 이를 공고하고, 그 조정대
상지역을 관할하는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 공고 내용을 통보하여야 한다. 이 경우 시장ㆍ
군수ㆍ구청장은 사업주체로 하여금 입주자 모집공고 시 해당 주택건설 지역이 조정대상지역
에 포함된 사실을 공고하게 하여야 한다.
⑤ 국토교통부장관은 조정대상지역으로 유지할 필요가 없다고 판단되는 경우에는 주거정책심
의위원회의 심의를 거쳐 조정대상지역의 지정을 해제하여야 한다.
⑦ 국토교통부장관은 반기마다 주거정책심의위원회의 회의를 소집하여 조정대상지역으로 지정
된 지역별로 해당 지역의 주택가격 안정 여건의 변화 등을 고려하여 조정대상지역 지정의 
유지 여부를 재검토하여야 한다. 이 경우 재검토 결과 조정대상지역 지정의 해제가 필요하
다고 인정되는 경우에는 지체 없이 조정대상지역 지정을 해제하고 이를 공고하여야 한다. 
⑧ 조정대상지역으로 지정된 지역의 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 조정대상지역 지
정 후 해당 지역의 주택가격이 안정되는 등 조정대상지역으로 유지할 필요가 없다고 판단되
는 경우에는 국토교통부장관에게 그 지정의 해제를 요청할 수 있다.
◈ 주택법 시행령
제72조의2(투기과열지구의 지정기준) ② 제1항 각 호에 따른 투기과열지구 지정기준 충족 여
부를 판단할 때 제1항 각 호에 규정된 기간에 대한 통계가 없는 경우에는 그 기간과 가장 
가까운 월 또는 연도에 대한 통계를 제1항 각 호에 규정된 기간에 대한 통계로 본다.
제72조의3(조정대상지역의 지정기준) ① 법 제63조의2 제1항 각 호 외의 부분 전단에서 “대통
령령으로 정하는 기준을 충족하는 지역”이란 다음 각 호의 구분에 따른 지역을 말한다.
1. 법 제63조의2 제1항 제1호에 해당하는 지역의 경우: 같은 항에 따른 조정대상지역(이하 
“조정대상지역”이라 한다)으로 지정하는 날이 속하는 달의 바로 전달(이하 이 항에서 
“조정대상지역지정직전월”이라 한다)부터 소급하여 3개월간의 해당 지역 주택가격상승률
이 그 지역이 속하는 시ㆍ도 소비자물가상승률의 1.3배를 초과한 지역으로서 다음 각 목
에 해당하는 지역
가. 조정대상지역지정직전월부터 소급하여 주택공급이 있었던 2개월 동안 해당 지역에서 
공급되는 주택의 월별 평균 청약경쟁률이 모두 5대 1을 초과했거나 국민주택규모 주
택의 월별 평균 청약경쟁률이 모두 10대 1을 초과한 지역
나. 조정대상지역지정직전월부터 소급하여 3개월간의 분양권(주택의 입주자로 선정된 지위
를 말한다) 전매거래량이 직전 연도의 같은 기간보다 30퍼센트 이상 증가한 지역
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다. 해당 지역이 속하는 시ㆍ도의 주택보급률 또는 자가주택비율이 전국 평균 이하인 지역
② 제1항 각 호에 따른 조정대상지역 지정기준 충족 여부를 판단할 때 제1항 각 호에 규정된 
기간에 대한 통계가 없는 경우에는 제72조의2제2항을 준용한다.
◈ 주거기본법
제8조(주거정책심의위원회) ① 주거정책에 관한 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 국토교
통부에 주거정책심의위원회(이하 이 조에서 “위원회”라 한다)를 둔다.
1. 제17조에 따른 최저주거기준 및 제19조에 따른 유도주거기준의 설정 및 변경
2. 주거종합계획의 수립 및 변경
3. ｢택지개발촉진법｣에 따른 택지개발지구의 지정ㆍ변경 또는 해제(지정권자가 국토교통부장
관인 경우에 한정하되, 같은 법 제3조제2항에 따라 국토교통부장관의 승인을 받아야 하
는 경우를 포함한다)
4. ｢주택법｣ 제58조에 따른 분양가상한제 적용 지역의 지정 및 해제
5. ｢주택법｣ 제63조에 따른 투기과열지구의 지정 및 해제
6. 다른 법령에서 위원회의 심의를 거치도록 한 사항
7. 그 밖에 주거복지 등 주거정책 및 주택의 건설ㆍ공급ㆍ거래에 관한 중요한 정책으로서 
국토교통부장관이 심의에 부치는 사항
② 제1항에 따른 위원회는 위원장 1명을 포함하여 29명 이내의 위원으로 구성한다.
③ 위원장은 국토교통부장관이 되고, 위원은 다음 각 호의 사람으로 한다. 이 경우 제5호에 따
라 위촉되는 위원이 전체위원의 과반수가 되도록 하여야 한다.
1. 대통령령으로 정하는 관계 중앙행정기관의 차관급 공무원
2. 해당 택지개발지구를 관할하는 시ㆍ도지사(제1항제3호의 사항을 심의하는 경우에 한정한다)
3. 한국토지주택공사의 사장
4. ｢주택도시기금법｣에 따른 주택도시보증공사의 사장
5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람으로서 국토교통부장관이 위촉하는 사람
가. 주거복지 등 주거정책의 대상계층을 대표하는 사람
나. 주거복지 등 주거정책에 관한 학식과 경험이 풍부한 사람
⑤ 위원회의 회의는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수의 찬성으로 의결
한다. 다만, 회의에 부치는 안건의 내용이 경미하거나 긴급한 사유로 회의를 소집할 시간적 
여유가 없는 경우 등에는 서면으로 심의ㆍ의결할 수 있고 그 의결방법은 재적위원 과반수의 
서면심의서 제출과 제출한 위원 과반수의 찬성으로 한다.
[끝]
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[별지4]
조정대상지역 지정 시 효과와 법적 근거 및 규제의 도입취지
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[별지5]
조정대상지역과 투기과열지구의 규제 비교
조정대상지역(과열지구 기준) 투기과열지구
지정효과 대출+세제+청약 등 대출+청약 등
대출
가
계
￭ 주택구입목적 주담대은행업감독규정
- LTV : 무주택(처분조건부 1주택) 40%, 다주택 0%
* 非규제지역(수도권 외) 무주택 70% / 유주택 0%
- 최대한도 6억원 제한
* 중도금대출은 제외, 잔금대출 전환 시 6억원 한도 적용
- 6개월이내 전입의무 부과
- 생애최초 70% + 전입의무(6개월이내)
* 생애최초 디딤돌대출은 1개월이내 전입의무 유지
￭ 생활안정자금목적 주담대 한도 : 무주택 최대1억원, 다주택 금지
* 非규제지역(수도권 외)은 해당없음, 수도권·규제지역 내 주택보유수 기준
￭ 주담대 대출만기 30년이내 제한
￭ 전세대출한도 2억원 일원화
￭ 소유권 이전 조건부 전세대출 금지
￭ 전세대출 보증비율 80%로 강화(非규제지역(수도권 외) 90%)
￭ 전세대출 보유 차주의 규제지역 내 3
억초과 APT취득과 규제지역 내 3억
초과 APT취득자의 전세대출 제한여
신심사모범규준,내규
￭ DTI 50%은행업감독규정
* 수도권APT 60%
* 서민·실수요자(8억이하) 60%
* 생애최초 60%
￭ DTI 40%은행업감독규정
* 수도권APT 60%
* 서민·실수요자(9억이하) 60%
* 생애최초 60%
￭ 중도금대출발급요건 강화(분양가격 10% 계약금 납부, 세대당 보증건수 1건 제한)
* 非규제지역 2건
사
업
자
￭ 비부동산 일반사업자 규제지역 내 주담대(사업자대출) 제한은행업감독규정
* 생활안정자금목적(1억원) 예외
￭ 수도권 및 규제지역 주택매매·임대사업자 LTV 0%은행업감독규정
* 非규제지역(수도권 외) 60%, 주택을 신규건설하며 최초 주담대·대환 등에는 미적
용
-
￭ 주택임대업 개인사업자대출 RTI
→1.5배 이상개인사업자대출 여신심사 모범규준
￭ 주택관련 수익증권 담보대출 시 신탁재산이 규제지역 주택일 경우 LTV 50% (2주
택이상 보유자 혹은 사업자일 경우 30%)은행업감독규정
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[끝]
세제
￭ 다주택자 취득세 중과지방세법
* 조정 2주택(비조정 3) 8%, 3주택(비조정 4) 12%
￭ 양도세 중과소득세법
* 2주택 기본세율+20%, 3주택 이상 기본세율+30%
(한시 배제중, '22.5~'26.5)
￭ 양도세 1세대1주택 비과세 요건 강화
* 보유2년 → 보유·거주 2년 
￭ 민간매입임대 종부세 합산배제 제외종부세법
-
전매
주
택 ▪수도권 3년, 지방 1년 전매제한주택법 시행령
오
피
스
텔
▪ 분양권·소유권 1년 전매제한건축물분양법
* 100실이상 건축물 대상 계약체결시부터 소유권이전등기시까지 1년간 전매제한
청약
주
택
▪지역 거주자 우선공급주택공급규칙
* 수도권 투기과열지구 내 주택의 경우 2년이상 거주자 대상 의무 우선공급
오
피
스
텔
▪지역 거주자 우선공급건축물분양법
* 규제지역 내 건축물 분양 시 20%내에서 해당지역 거주자 우선 분양
** 100실이상: 10%~20% / 100실미만: 10%이하에서 허가권자가 정하는 비율의 분양분
▪국민·민영주택 등의 1순위 자격요건 강화주택공급규칙
* 청약통장 가입후 2년 경과+납입횟수 24회 이상, 세대주, 무주택구성원으로 5년 
동안 무당첨
▪민영주택 가점제 적용비율 차등주택공급규칙
구분
규제지역
비규제지역
조정대상지역 투기과열지역
60㎡ 이하 가점제 40% (추첨 60%) 가점제 40% 이하
(지자체 결정)60 ~ 85㎡ 가점제 70% (추첨 30%)
85㎡ 초과 가점제 50%
(추첨제 50%)
가점제 80%
(추첨제 20%) 추첨제 100%
▪ 추첨제 무주택자 비율 적용 차등주택공급규칙
* (규제지역, 수도권, 광역시) 75% 무주택자→25% 1주택자→(남은 주택) 2주택 이상자
* (그 외 지역<비수도권, 비규제지역>) 주택 수 관계없이 추첨
▪ 무순위청약 청약홈 활용 의무 차등주택공급규칙
* (규제지역) 최소 2회 청약홈 활용 의무 / (비규제지역) 최소 1회 청약홈 활용 의무
▪재당첨 제한 7년주택공급규칙 ▪ 재당첨 제한 10년주택공급규칙
▪부적격 재당첨 제한 1년주택공급규칙
정비사업
▪ 재건축 조합원당 주택 공급수 1주택으로 제한도시정비법
* 예외적으로 1+1(60㎡ 이하) 허용 (종전 주택의 가격 또는 면적 이내)
-
▪ 조합원 지위양도 제한도시정비법
* (재건축) 조합설립인가~소유권이전
* (재개발) 관리처분인가~소유권이전
▪ 정비사업 분양(조합원/일반)
재당첨 제한 5년
기타
▪ 자금조달계획서 및 입주계획 신고 의무부동
산거래신고법 시행령
▪자금조달계획서 및 입주계획, 증빙자료 
신고 의무부동산거래신고법 시행령