[행정 판결문] 대구고등법원 2023누12850 - 공장신설거부처분취소의 소

 

[행정] 대구고등법원 2023누12850 - 공장신설거부처분취소의 소.pdf

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대 구 고 등 법 원
제 1 행 정 부
판 결
사 건 2023누12850 공장신설거부처분취소의 소
원고, 항소인 주식회사 A
대표이사 B
소송대리인 변호사 윤인성, 이창은, 장혜민
피고, 피항소인 1. 영주시장
피 고 2. 영주시
대표자 시장 박남서
피고들 소송대리인 법무법인 범어 담당변호사 박찬주
피고 영주시장의 보조참가인
1. C

2. D

3. E

4. F
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5. G

피고 영주시장의 보조참가인들 소송대리인 변호사 하승수
제 1심판결 대구지방법원 2023. 11. 8. 선고 2022구합25706 판결
변 론 종 결 2024. 9. 27.
판 결 선 고 2024. 12. 20.
주 문
1. 제1심판결을 취소한다. 
피고 영주시장이 2022. 11. 21. 원고에게 한 공장신설거부처분을 취소한다. 
2. 원고의 피고 영주시에 대한 청구를 기각한다. 
3. 원고와 피고 영주시장 사이에 생긴 소송총비용 중 보조참가로 인한 부분은 피고 영
주시장의 보조참가인들이 부담하고, 나머지는 피고 영주시장이 부담한다. 원고와 피
고 영주시 사이에 생긴 소송비용은 원고가 부담한다. 
청구취지 및 항소취지
주위적으로, 주문 제1항과 같다. 예비적으로, 피고 영주시(이하 ‘예비적 피고’라 한다)는 
원고에게 5,894,406,215원 및 그중 300,000,000원에 대하여는 이 사건 소 변경신청서 
부본 송달일 다음 날부터, 5,594,406,215원에 대하여는 이 사건 청구취지 및 청구원인 
변경신청서 부본 송달 다음 날부터 각 다 갚는 날까지 연 12%의 비율로 계산한 돈을 
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지급하라[원고는 당심에서 피고 영주시장(이하 ‘주위적 피고’라 한다)에 대한 당초의 청
구를 주위적 청구로 하면서, 예비적 피고에 대한 손해배상청구를 예비적 청구로 추가
하였다]. 
이 유
1. 처분의 경위
가. 원고의 지위 등 
1) 원고는 2021. 8. 30. 비철금속 제조업 등을 영위할 목적으로 설립된 회사이고, 주
위적 피고의 보조참가인들은 영주시 H동, I동 또는 J면에 거주하는 주민들이다.
2) 원고는 2021. 11. 18. Q로부터 영주시 K 공장용지 14,687.8㎡ 및 그 지상 건물, L 
공장용지 150.2㎡ 중 1/2 지분, M 도로 422.8㎡ 중 1/4 지분을 매수하고, 2021. 12. 
17. 원고 명의로 소유권이전등기를 마쳤다.
나. 폐기물처리사업계획서 적정통보 등 
1) 원고는 영주시 N 및 O(이하 ‘이 사건 사업부지’라 한다)에서 연(鉛) 스크랩 등을 
가공하여 연괴를 생산하는 폐기물 최종재활용업을 영위하기 위하여 주위적 피고에게 
폐기물처리사업계획서(이에 따른 사업을 이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)를 제출하였다. 
2) 주위적 피고는 2021. 10. 12. 원고에게 폐기물관리법 제25조 제2항에 따라 아래와 
같은 폐기물처리(최종재활용업)사업계획서 적정통보(이하 ‘이 사건 적정통보’라 한다)를 
하였다. 
상호
(대표자)
업종 소재지 영업대상폐기물
처리
방법
재활용시설
검토
결과
주식회사 폐기물처리업 영주시 K, P ・고철, 비철금속 용해 ・용선로(1.7톤/hr×1기) 적정
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이 사건 적정통보에는 다음과 같은 부여조건이 부가되어 있다. 
3) 주위적 피고는 2021. 11. 15. 원고에 대하여 대기환경보전법 제23조 제1항에 따라 
아래와 같은 대기배출시설의 설치허가와 물환경보전법 제33조 제1항에 따라 폐수배출
시설 설치신고 수리를 하였다. 
A
(B)
(최종재활용업)
・그 밖의 폐금속류
・2차폐축전지(지
정 외)
(연괴
생산)
・이송시설(1.5HP×1기, 5.5HP×1기)
・도가니로(70톤×4기)
・주조시설(8.0㎥×1기)
・보관시설(450㎥)
생산공정
배출시설 방지시설
배출시설명 용량 수량
대기오염물질 
배출항목(배출시
설일련번호)
방지시설명 용량 수량
원자재입고-
용해-합금, 
정련-주조-검
사 및 출하
용선로 13.17㎥ 1대 납 및 그 화합물(1),
납 및 그 화합물(2), 
먼지(1), 먼지(2), 
질소산화물(1), 
질소산화물(2), 
황산화물(1), 
황산화물(2)
원심력집진시설 (1차) 1,000㎥/분 1대
여과집진시설 (2차) 1,000㎥/분 1대
(3차)
흡수에 의한 시설 
(4차)
1,000㎥/분 1대
1,000㎥/분 1대
원자재입고-
용해-합금, 
정련-주조-검
사 및 출하
도가니로 10.54㎥ 4대 여과집진시설 (1차) 500㎥/분 1.
원자재입고-
용해-합금, 
입자상물질 및 
가스상물질 
8㎥ 1대 흡수에 의한 시설 (2차) 500㎥/분 1.
□ 공통이행 조건(적합통보 부여조건)
1. 사업시행과 관련된 법규를 준수하고, 건축법 등 타 법령 중 인·허가를 받아야 할 사항은 
미리 관계 부서의 인·허가를 득한 후 폐기물처리업 허가를 신청하여야 합니다.
4. 동 사업시행으로 발생될 수 있는 주민생활 불편 또는 피해 등의 민원 및 환경오염 등이 
발생되지 않도록 하여야 하고, 민원 등이 발생할 경우에는 사업자의 책임 하에 해결하여
야 합니다. 
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다. 공장 건축허가 및 건축공사 
1) Q는 주위적 피고로부터 ‘공장 소재지 : 영주시 R 및 S, 공장의 업종 : 기타 1차 
비철금속 제조업, 공장 부지 면적 : 24,086㎡, 제조시설 면적 : 798㎡, 부대시설 면적 : 
1,235.4㎡’로 한 ‘T’의 공장설립 승인을 받고, 2017. 8. 1. ‘Ⓐ 일반철골구조 판넬지붕 
단층 공장 399㎡, Ⓑ 제1호 일반철골구조 판넬지붕 단층 공장 399㎡, Ⓒ 일반철골구조 
및 경량철골구조 판넬, 갈바륨 및 철판지붕 단층 공장 387.8㎡, 부속 일반철골구조 갈
바륨지붕 단층 창고 387.8㎡, 일반철골구조 갈바륨지붕 단층 창고 387.8㎡, 경량철골구
조 철판지붕 단층 사무실 54㎡, 경량철골구조 판넬지붕 단층 사무실 18㎡’1)을 신축하
여 공장설립을 완료하였고, 2017. 8. 2. 공장등록을 마쳤다. 
2) T 공장 소재지 토지는 2017. 8. 4. 토지개발사업이 완료되어 2017. 8. 7. ‘영주시 
K 공장용지 24,087.7㎡’로 지번 변경되었고, Q는 2017. 8. 11. 위 공장용지에 관한 소
유권보존등기를 마쳤다. 위 공장용지는 2018. 8. 28. 이 사건 사업부지인 영주시 K 공
장용지 14,687.8㎡, L 공장용지 150.2㎡와 P 공장용지 9,249.7㎡로 분할되었다. 토지분
할, 대장분리 등으로 인하여 T 공장건물 중 위 Ⓐ, Ⓑ 건물은 영주시 P 지상 건물로, 
Ⓒ 건물은 영주시 K 지상 건물로 등기되었다. 
3) Q는 이 사건 사업부지 등 토지와 Ⓒ 건물을 원고에게 매도하였고, 그 이후인 
2022. 3. 25. Ⓒ 건물 중 ’일반철골구조 갈바륨지붕 단층 창고 387.8㎡, 부속 일반철골
구조 갈바륨지붕 단층 창고 387.8㎡‘(이하 ’기존 건물‘이라 한다)만 존속하는 것으로 일
1) 건물등기부의 기재에 따른다. 
정련-주조-검
사 및 출하
발생시설
[성형시설]
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부멸실 등기가 이루어졌다. 
4) 원고는 2021. 11. 15. 주위적 피고에게 이 사건 사업부지에 있는 기존 건물을 제
외한 나머지 건물을 철거하고, 기존 건물에 공장 건축물[주건축물 제1동 공장 2,071.1
㎡, 주건축물 제2동 공장(사무실), 공동주택(기숙사) 422.4㎡, 부속건축물 제3동 공장(경
비실) 21.06㎡, 부속건축물 제4동 공장(콤퓨레샤실) 36㎡, 부속건축물 제5동 공장(광재
장) 49㎡]을 증축하는 내용의 건축허가를 신청하였다. 
5) 주위적 피고는 2021. 12. 8. 원고에게 건축법 제11조 제1항에 따라 건축면적 
3,163.96㎡, 연면적 3,375.16㎡ 규모의 공장(이하 ’이 사건 공장‘이라 한다) 건축을 허가
하는 아래와 같은 건축허가(증축)를 하였다. 위 건축허가 통지서에는 관련 사항 알림으
로 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(이하 ’산업집적법‘이라 한다) 제13조 제1
항에 따른 공장설립 승인신청이나 같은 법 제16조 제2항에 따른 공장등록 신청 안내가 
기재되어 있다. 
6) 원고는 2021. 11. 29.경 주식회사 U과 환경오염방지시설 제작·설치공사계약, 
2021. 12. 17.경 주식회사 W과 제련설비 제작·설치계약, 2021년 12월경 주식회사 X와 
전기, 소방, 통신공사 계약, 2022. 1. 9.경 Y 주식회사와 이 사건 공장 증축공사 도급계
약 등을 각 체결하고, 2022. 1. 14. 주위적 피고에게 착공신고(착공일 2022. 1. 14., 준
공일 2022. 4. 30.)를 하고 이 사건 공장 건축공사를 하였다. 원고는 2022년 5월 말경 
대지
위치
용도 연면적(㎡) 구조
층수 
동수 
건축주 검토결과
K
기)공장
증)공장(재활용업)
공동주택(기숙사)
기) 775.60
증)2,599.56
기)일반철골조 / 판넬
증)일반철골조 외 1 / 
판넬
기)1층2동
증)2층1동
1층4동
원고
-대지면적 증
(+16㎡)
-기존 부3~5동 
철거
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이 사건 사업부지에 높이 6m를 넘는 굴뚝(세정탑) 2기를 축조하였다.
7) 원고는 2022. 2. 28. 주위적 피고에게 증축 건물의 연면적 감소[주건축물 제1동 
공장 1,922.1㎡, 주건축물 제2동 공장(사무실), 공동주택(기숙사) 396㎡, 부속건축물 제
3동 공장(경비실) 37㎡, 부속건축물 제4동 공장(소방펌프실) 80㎡, 부속건축물 제5동 
공장(광재장) 49㎡]를 내용으로 하는 건축허가의 변경허가를 신청하였다. 주위적 피고
는 2022. 4. 13. 원고에게 건축법 제16조에 따라 아래와 같은 건축허가사항 변경허가
를 하였다[건축면적 3,063.44㎡, 연면적 3,259.7㎡, 이하 위 5)항의 건축허가와 위 변경
허가를 통틀어 ‘이 사건 건축허가’라 한다]. 
라. 공장설립 승인신청 및 불승인처분 
1) 원고의 2022. 5. 17.자 공장설립 승인신청 
가) 원고는 2022. 5. 17. 주위적 피고에게 산업집적법 제13조 제1항, 산업집적법 시
행령 제19조 제1항에 따라 아래와 같은 공장설립 승인신청을 하였다. 
나) 주위적 피고는 2022. 6. 22. 원고에게 ‘공장설립 승인신청 지역에 기존 공장 등
록된 업체가 있으므로 동일 지반상 공장설립(신설) 승인 불가’라는 사유로 원고의 위 
승인
신청
사항
공장 소재지 영주시 Z
(K 및 L 일부) 
지목 공장용지
용도지역 공업지역 생산품 연괴
업종
제조업
분류번호
연 및 아연 제련, 정련 및 합금 제조업(24213)
첨단업종(적용 범위)
규모
공장 부지 면적(㎡) 제조시설 면적(㎡) 부대시설 면적(㎡) 종업원 수
14,703.8 1,922.1 1,337.6 24명 
대지
위치
용도 연면적(㎡) 구조
층수 
동수 
건축주 검토결과
K
L
기)공장
증)공장(재활용업)
공동주택(기숙사)
기) 775.60
증.전)2,599.56
증.후) 2,484.1
기)일반철골조 / 판넬
증)일반철골조 외 1 / 
판넬
기)1층2동
증)2층1동
1층4동
원고
-면적감소
-위치이동
-정화조용량변경
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공장설립 승인신청을 반려하였다. 
다) 한편 주위적 피고는 2022. 6. 23. 원고에게 원고가 공작물 축조 신고를 하지 않
고 이 사건 사업부지에 높이 6미터를 넘는 굴뚝을 축조함으로써 건축법 제83조 제1항, 
건축법 시행령 제118조 제1항 제1호를 위반하여 수사기관에 고발하였다고 통지하면서, 
건축법 제79조 제1항에 따라 이 사건 공장 건축공사 중지 및 시정명령을 하였다. 
2) 주민들의 민원 제기 
가) 원고는 주위적 피고에게 폐기물처리사업계획서를 제출하며 이 사건 사업부지 
인근 AG마을 주민 17명의 주민동의서를 같이 제출하였는데, 위 주민동의서는 ‘이 사건 
사업부지에서 원고가 추진 중인 배터리 소재 부품인 연 제련 관련 사업에 충분한 설명
을 듣고 관련 사업의 설립 및 운영에 동의한다’는 내용이다. 
나) 그런데 위 주민들은 2022년 6월경 ‘공장관계자도 아닌 사람이 동네 주민들을 
찾아 개별로 방문하여 배터리 해체 공장 설립을 한다고 하여 공장 허가에 따른 동의를 
부탁하며 주민들의 생활에 불편이 전혀 없다고 주장하면서 동의서를 받아간 사실이 있
다. 나중에 여론에 의하면 위 내용과 전혀 다른 허위 사실이기 때문에 동의한 것을 철
회한다’는 내용의 사실확인서와 동의철회서를 작성하였고, AA공장반대대책위원회(이하 
‘반대대책위원회’라 한다)는 2022. 6. 17. 위 사실확인서와 동의철회서를 첨부하여 주위
적 피고에게 이 사건 공장 관련 모든 행정행위를 직권취소하라는 민원을 제기하였다. 
3) 원고의 2022. 7. 25.자 공장설립 승인신청 
가) Q는 2022년 7월경 주위적 피고에게 T 공장등록취소원을 제출하였다. 
나) 원고는 2022. 7. 25. 주위적 피고에게 공장설립 승인신청을 하였고, 공장설립 
승인으로 의제 처리되는 인·허가신청으로 굴뚝(세정탑) 2기 축조를 포함하는 내용의 건
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축법상 건축허가(허가사항변경) 신청 및 공작물 축조 신고를 함께 하였다. 
다) 주위적 피고는 2022. 8. 25. 원고에게 재차 시정명령을 하였고, 2022. 8. 26. 원
고가 이 사건 사업부지에 공작물 축조 신고를 하지 않고 굴뚝을 무단으로 설치함으로
써 건축법 제83조 제1항을 위반하여 건축허가 사항을 변경처리 할 수 없다는 등의 사
유(나머지 처분사유는 후술하는 이 사건 처분의 처분사유와 대체로 동일하다)로 원고
의 공장설립 승인신청을 불승인하였다(이하 ‘선행처분’이라 한다). 
라) 원고는 선행처분에 불복하여 2022. 9. 23. 경상북도행정심판위원회에 행정심판 
청구를 하였는데, 경상북도행정심판위원회는 2022. 10. 31. 원고의 청구를 기각하는 재
결을 하였다. 
4) 원고의 2022. 9. 21.자 공장설립 승인신청 
가) 원고는 2022. 9. 7.경 굴뚝 2기를 철거하고 2022. 9. 21. 피고에게 다시 아래와 
같은 공장설립 승인신청을 하였고(이하 ‘이 사건 신청’이라고 한다), 공장설립 승인으로 
의제 처리되는 인·허가신청으로 건축법상 건축허가(허가사항 변경) 신청(일괄처리사항 
공작물 축조 신고, 개발행위허가) 및 공작물 축조 신고를 함께 하였다. 

나) 피고는 2022. 11. 21. 원고에게 아래와 같은 이유로 이 사건 신청을 불승인하는 
처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
2) 영주시 K 공장용지 14,687.8㎡ 및 L 공장용지 150.2㎡ 중 16㎡
승인
신청
사항
공장 소재지 영주시 Z
(K 및 L 일부2)) 
지목 공장용지
용도지역 공업지역 생산품 연괴
업종
제조업
분류번호
연 및 아연 제련, 정련 및 합금 제조업(24213)
첨단업종(적용 범위)
규모
공장 부지 면적(㎡) 제조시설 면적(㎡) 부대시설 면적(㎡) 종업원 수
14,703.8 1,830.0 1,337.6 24명 
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1. 산업집적법 관련
공장설립 승인신청은 공장건설을 위한 건축허가신청 전에 하여야 하나, 공장설립 승인 전 
공장 건축이 진행되어 산업집적법 제13조 제1항 및 같은 법 시행령 제19조 제5항을 위
반하였습니다.
2. 환경관련법
1) 폐기물관리법 제25조에 따른 폐기물처리사업계획서 적정통보 시 부여조건인 아래의 
사항을 이행하지 않았습니다.
- 부여조건 1호 : 사업시행과 관련된 법규 준수(산업집적법, 건축법 등)
- 부여조건 4호 : 민원 등 발생 시 사업자 책임 해결
2) 주민들이 사업자의 사업 설명 시 작성된 주민동의서를 철회하였습니다.
3. 건축법 관련
건축허가사항 변경허가 건은 건축법 및 관련법상 적법하여야 하나, 
1) 폐기물관리법과 관련된 폐기물처리사업계획서 적정통보 시 부여된 조건을 미이행하였
습니다. 
2) 관련 기관과 협의한 결과 화재예방, 소방시설 설치⋅유지 및 안전관리에 관한 법률 시
행규칙 제4조에 따른 미비사항(보완)이 있습니다. 
3) 산업집적법 제13조 제1항 및 같은 법 시행령 제19조 제5항에 따른 공장설립 승인의 
절차상 위반사항이 있습니다. 
위 사항이 적법하게 처리되어야 건축허가사항을 변경처리 할 수 있습니다.
4. 기타사항 
또한 아래와 같은 사유 등으로 공장 설립 반대 민원이 지속적으로 발생하고 있습니다.
- 당해 공장이 도심의 대규모 주거 밀집 지역에 위치하게 됨으로서, 시민 대다수는 납을 
제련하는 과정에서 발생하는 매연 등으로 인한 권리 침해를 연일 호소하고 있고 이는 
타당하여 시민의 건강권·재산권·환경권이 침해된다는 점
- 산업집적법 제13조 제1항을 위반하여 승인을 받지 아니하고 위법으로 공장을 신설한 점
- 산업집적법 제14조의3 제1항을 위반하여 제조시설 설치승인을 받지 아니하고 위법으
로 제조시설을 설치한 점
- 폐기물관리법 폐기물처리업사업계획 부여조건 미이행(법규 미준수, 민원 발생 미해결)
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[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7, 9 내지 11, 14 내지 19, 24, 27, 66, 67, 
68, 71 내지 74, 114호증, 을가 제1 내지 7, 10, 20, 23호증, 을나 제1, 2, 
9, 10호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 영
상, 변론 전체의 취지 
2. 원고의 주장
가. 주위적 청구에 관한 주장 
이 사건 처분은 다음과 같이 처분사유가 부존재하거나, 사실오인 및 비례의 원칙, 신
뢰보호의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈‧남용한 것으로서 위법하므로 취소되어야 한다. 
1) 처분사유 부존재 
가) 산업집적법 제13조 제1항 및 같은 법 시행령 제19조 제5항 위반(이하 ‘제1처분
사유’라고 한다) 관련
원고의 이 사건 신청이 산업집적법 제13조 제1항 및 같은 법 시행령 제19조 제5
항(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다)을 위반하게 된 것은 주위적 피고의 산업집적법 제50
조에 반하는 이 사건 건축허가에 기인한 것이므로 공장설립 승인을 통해 위 건축허가
의 하자가 치유될 수 있고, 따라서 주위적 피고는 이 사건 규정 위반을 사유로 원고의 
이 사건 신청을 거부할 수 없다. 
나) 주민들의 민원(이하 ‘제2처분사유’라고 한다) 관련 
주위적 피고는 주민들의 반대 민원 존재만을 이유로 이 사건 처분을 하였으나 그
- 폐기물관리법 폐기물처리업사업계획서에 첨부된 주민동의서가 실제와 다른 설명으로 
동의를 구했다고 호소하고, 해당 주민이 동의를 철회하였다는 점
- 해당 부지가 타인 명의로 공장 등록된 곳이어서 공장 건축과 제조시설 설치가 불가한
데도 건설과 설치를 강행한 점
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것만으로 이 사건 신청의 불승인 사유가 될 수 없고, 민원 제기 사유의 하나로 환경훼
손 우려를 들고 있으나 이를 처분사유로 제시하지는 않았다. 설령 환경훼손 우려를 처
분사유로 본다고 하더라도 이 사건 공장은 충분한 환경오염방지시설을 갖추고 있어 관
련 법령상의 배출허용기준을 하회하는 오염물질이 배출될 것으로 예상되므로 주민들의 
건강권, 재산권, 환경권이 침해될 우려가 없어, 이를 처분사유로 삼는 것은 객관성·합리
성이 결여된 것이다.
다) 소방시설 설치에 관한 서류 미제출(이하 ‘제3처분사유’라고 한다) 관련 
이 사건 처분서에는 구 화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률 시
행규칙(2022. 12. 1. 행정안전부령 제360호 ‘소방시설 설치 및 관리에 관한 법률 시행
규칙’으로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘소방시설법 시행규칙’이라 한다) 제4조의 미비
사항이 구체적으로 어떤 것인지, 그 미비사항이 왜 건축허가사항 변경불허가 사유에 
해당하는지에 관하여 아무런 설명이 없는바, 이는 처분의 이유제시의무를 위반한 것으
로서 위법하다. 
라) 이 사건 적정통보 부여조건 위반(이하 ‘제4처분사유’라고 한다) 관련 
이 사건 적정통보에 부여된 조건은 단순 알림 사항에 불과하고, 부관의 일종이라
고 하더라도 ‘민원 등이 발생할 경우에는 사업자의 책임 하에 해결할 것’은 원고가 아
닌 다른 자의 태도나 이익에 따라 그 이행의 가능 여부가 좌우되는 것으로서 위법한 
부관에 해당하며, 공장설립 승인처분은 이 사건 적정통보와 별개의 행정행위이므로 위 
부관을 위반한 사실을 이 사건 처분사유로 삼을 수는 없다. 
2) 재량권 일탈·남용 
원고의 이 사건 규정 위반은 주위적 피고의 이 사건 건축허가에 기인한 것이고, 위 
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건축허가의 하자는 공장설립 승인으로 치유될 수 있음에도 위와 같은 절차 위반만을 
근거로 한 이 사건 처분에는 사실오인의 잘못이 있다. 
원고는 주위적 피고 소속 공무원들의 적극적인 투자유치와 이 사건 사업부지 추천
으로 이 사건 사업을 추진하면서 그들의 안내와 지도에 따라 이 사건 건축허가를 받고 
공장 건축을 진행하여 왔고, 이 사건 건축허가가 있는 이상 당연히 그 전제가 되는 공
장설립 승인이 이루어질 것으로 신뢰하였다. 그런데 주위적 피고가 이 사건 건축허가
와 이 사건 신청 안내를 통하여 공장설립 승인이 이루어질 것이라는 공적견해를 표명
하였음에도 갑자기 입장을 바꾸어 이 사건 규정 위반 등을 사유로 이 사건 처분을 한 
것은 신뢰보호의 원칙을 위반한 것으로서 위법하다.
주위적 피고는 이 사건 처분에 앞서 이미 이 사건 공장 설립으로 주민들의 생활환
경과 자연환경에 미칠 수 있는 영향을 심사하여 원고에게 이 사건 적정통보, 대기배출
시설 설치허가와 폐수배출시설 설치신고 수리, 이 사건 건축허가를 한 점, 이 사건 건
축허가 당시 공장설립 승인에 필요한 이 사건 사업계획에 대한 검토가 이루어진 점, 
이 사건 공장설립에 필요한 배출시설과 방지시설을 충분히 갖추었으므로 이 사건 공장
이 설립되더라도 인근 주민들의 건강권, 재산권, 환경권이 침해될 우려가 없어 이 사건 
처분으로 보호하여야 할 공익은 없거나 작은 반면, 원고는 이 사건 처분으로 인하여 
그 동안 지출한 건축비 등 막대한 금전적 손해를 입게 되는 점, 주위적 피고가 환경오
염물질의 배출을 엄격하게 관리하는 내용의 조건을 붙여 공장설립을 승인한 후 공장 
가동 과정에서 배출시설의 철저한 가동 및 원고의 관련 법령 준수 여부를 엄격하게 지
도‧감독하는 방안 등이 존재하는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 현저히 합리
성을 결여하였거나 비례의 원칙을 위반한 것으로서 위법하다. 
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나. 예비적 청구에 관한 주장 
예비적 피고 소속 공무원은 이 사건 건축허가 당시 공장설립 승인이 있는지 여부를 
검토하고 이에 적합하다고 판단될 경우에만 건축허가를 하여야 할 의무가 있음에도 이
러한 의무를 소홀히 한 채 산업집적법 제50조에 위반하여 이 사건 건축허가를 하였는
바, 이는 직무 집행을 하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반한 것에 해당한다. 원고는
위와 같은 예비적 피고 소속 공무원의 잘못으로 이 사건 공장 신설을 위하여 증축공사
비 등 관련 비용을 지출하여 합계 5,894,406,215원의 손해를 입었다. 따라서 예비적 피
고는 국가배상법 제2조 제1항에 따라 원고에게 위 손해를 배상할 책임이 있다. 
3. 관계 법령 
별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다. 
4. 주위적 청구에 관한 판단 
가. 관련 법리 
1) 산업집적법에 의하면, 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 설립 등을 하
려는 자는 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하고(제13조 제1항), 공장설립 등의 
승인을 할 때 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 공장과 진입로 부지
에 대한 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라고 한다) 56조 제1항
에 따른 개발행위허가 등을 받은 것으로 의제된다(제13조의2 제1항 제5호). 그리고 산
업집적법 시행령 제19조 제2항은 시장·군수 또는 구청장은 공장설립 등의 승인신청을 
받은 때에 그 신청이 산업집적법 등 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결
정하도록 규정하고 있다. 한편 국토계획법 제56조 제1항은 시장·군수 등의 허가 대상
이 되는 개발행위로 건축물의 건축 또는 공작물의 설치(제1호), 토지의 형질 변경(제2
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호) 등을 들고 있고, 제58조는 시장·군수 등은 개발행위허가신청 내용이 허가기준에 맞
는 경우에만 개발행위허가를 하되(제1항), 그 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기
반시설의 현황 등을 고려하여 용도지역의 구분에 따라 대통령령으로 정하도록 규정하
고 있다(제3항). 그중 특히 주변 지역과의 관계와 관련된 허가기준은 국토계획법 제58
조 제1항 제4호 및 제3항과 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] ‘개발행위허가
기준’ 제1호 (라)목 (2)항에서 정하고 있는데, 개발행위허가는 주변 지역의 토지이용실
태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·
호소·습지의 배수 등 주변 환경이나 경관과 조화를 이루고, 해당 지역과 그 주변 지역
에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계 파괴·위해 
등이 발생할 우려가 없는 경우에만 가능하다. 이러한 규정들을 종합하면, 공장설립 등
의 승인이 개발행위허가 요건을 갖추지 못한 경우 행정청은 이를 이유로 공장설립 등
의 승인을 거부할 수 있고, 개발행위허가는 허가기준과 금지요건이 불확정개념으로 규
정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단 영역에 속한다. 그
러므로 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙
적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하고, 사실오인과 비례·평
등원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 된다(대법원 2018. 4. 12. 선고 2017두71789 
판결 등 참조).
2) 건축주가 건축물을 건축하기 위해서는 건축법상 건축허가와 국토계획법상 개발행
위(건축물의 건축) 허가를 각각 별도로 신청하여야 하는 것이 아니라, 건축법상 건축허
가절차에서 관련 인허가 의제 제도를 통해 두 허가의 발급 여부가 동시에 심사·결정되
도록 하여야 한다. 즉, 건축주는 건축행정청에 건축법상 건축허가를 신청하면서 국토계
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획법상 개발행위(건축물의 건축) 허가 심사에도 필요한 자료를 첨부하여 제출하여야 
하고, 건축행정청은 개발행위허가권자와 사전 협의절차를 거침으로써 건축법상 건축허
가를 발급할 때 국토계획법상 개발행위(건축물의 건축) 허가가 의제되도록 하여야 한
다. 이를 통해 건축법상 건축허가절차에서 건축주의 건축계획이 국토계획법상 개발행
위 허가기준을 충족하였는지가 함께 심사되어야 한다. 건축주의 건축계획이 건축법상 
건축허가기준을 충족하더라도 국토계획법상 개발행위 허가기준을 충족하지 못한 경우
에는 해당 건축물의 건축은 법질서상 허용되지 않는 것이므로, 건축행정청은 건축법상 
건축허가를 발급하면서 국토계획법상 개발행위(건축물의 건축) 허가가 의제되지 않은 
것으로 처리하여서는 안 되고, 건축법상 건축허가의 발급을 거부하여야 한다(대법원 
2011. 1. 20. 선고 2010두14954 전원합의체 판결, 대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두
31839 판결 참조). 
나. 구체적 판단 
1) 처분사유의 존재 여부 
가) 제1처분사유 
앞서 든 증거에 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 및 사정을 
종합하면, 주위적 피고는 원고의 이 사건 규정 위반을 처분사유로 삼을 수 없다고 봄
이 타당하다. 
(1) 산업집적법에 의하면, 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설‧증설 
또는 업종변경을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장‧군수 또는 구청장
의 승인을 받아야 한다(제13조 제1항). 산업집적법 시행령에 의하면, 공장설립승인신청
은 공장건설을 위한 건축허가신청 전에 하여야 하며, 다만, 법 제13조의2 제1항에 따
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라 공장설립승인으로써 건축허가 또는 건축신고를 의제받으려는 경우에는 그러하지 아
니하다(제19조 제5항). 원고는 주위적 피고로부터 이 사건 건축허가를 받고 이 사건 공
장 건축공사에 착수한 후 이 사건 공장의 설립 승인을 구하는 이 사건 신청을 하였는
바, 이 사건 신청은 이 사건 규정에 반하는 것이기는 하다.
(2)　　 그런데 산업집적법 제50조는 ‘시장 등은 산업집적법에 따른 공장의 신설‧증설‧
이전 또는 업종변경에 관한 승인을 받지 아니한 자에 대하여는 관계 법령에 따른 공장
의 건축허가‧영업 등의 허가 등을 하여서는 아니 된다.’고 정하고 있으므로, 주위적 피
고는 원고에게 공장설립 승인을 받지 않았음을 사유로 건축허가의 발급을 거부하였어
야 한다. 
(3) 산업집적법에 의하면, 제13조 제1항에 따른 공장설립 등의 승인을 할 때 관계 
행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 공장과 진입로 부지에 대한 국토계획법 
제56조 제1항에 따른 개발행위허가와 건축법 제11조 제1항에 따른 건축허가를 받은 
것으로 의제된다(제13조의2 제1항 제5호, 제15호). 건축법에 의하면, 건축물을 건축하
려는 자는 시장·군수 등의 허가를 받아야 하고(제11조 제1항), 건축허가를 받으면 국토
계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 간주된다(제11조 제5항 제3호).
(4) 주위적 피고는 공장설립 승인을 받지 않았음을 사유로 원고의 건축허가의 발
급을 거부하지 않고, 오히려 건축허가 및 건축허가로 의제되는 개발행위허가에 대한 
심사를 완료하고 원고에게 이 사건 건축허가를 하고, 공사 착공신고를 수리하여 원고
가 이 사건 공장 건축공사에 착수하게 되었다. 이처럼 이 사건 건축허가 당시에 공장
설립 승인에 따라 의제되는 인·허가 사항인 건축허가, 개발행위허가에 대한 심사가 이
루어졌다고 할 것이므로, 주위적 피고는 원고의 공장설립 승인을 위한 이 사건 신청이 
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공장건설을 위한 건축허가신청 후에 이루어졌다는 절차적 하자만으로 공장설립 승인 
거부사유로 삼을 수는 없다고 할 것이다. 
나) 제2처분사유 
앞서 본 이 사건 처분의 경위와 내용에 비추어 볼 때, 이 사건 처분은 이 사건 사
업부지 인근 주민들을 비롯한 관내 주민들이 공장 신설을 반대하고 있는 사실에 더하
여 이 사건 공장이 자연환경·생활환경에 미치는 영향에 대한 주위적 피고의 재량적 판
단 결과 주민들의 건강권‧재산권‧환경권의 침해 우려가 있어 주민들의 위와 같은 반대
의견 또는 민원의 내용이 타당하다는 결론에 기인한 것이지 단순히 주민들의 민원이 
있다는 사실만으로 이 사건 처분이 이루어진 것은 아니하므로, 원고의 이 부분 주장은 
받아들일 수 없다. 위와 같은 주위적 피고의 재량적 판단이 비례의 원칙 위반 등 재량
권의 일탈·남용에 해당하는지 여부는 뒤에서 살펴본다. 
다) 제3처분사유 
이 사건 처분서에는 소방시설법 시행규칙 제4조에 따른 미비사항(보완)이 무엇인
지와 그것이 왜 건축허가사항 변경불허가 사유에 해당하는지에 대한 주위적 피고의 이
유제시가 없다. 한편 갑 제29호증, 을가 제8호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종
합하면, 주위적 피고는 2022. 10. 6.자 영주소방서장의 건축허가사항 변경신청에 따른 
협의에 따른 보완 회신에 근거하여 2022. 10. 20. 원고에게 ‘① 펌프실 위치변경에 따
른 내진 관련 서류 제출, ② 수조, 가압송수장치, 제어반 등을 바닥에 고정하는 경우 
기초(패드 포함) 부분의 구조안전성을 확인할 수 있는 서류 첨부(펌프실이 변경됨에 따
라 지반조건 등이 변경됨, 제어반 등의 부분에 대한 서류 제출), ③ 위치가 변경됨 따
른 구조확인서 및 구조계산서, ④ 펌프실 동결방지조치 확인 서류’를 보완하도록 요구
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하였고, 이후 원고는 주위적 피고가 요구한 내진 관련 서류, 구조확인서, 구조계산서 
등을 제출한 사실을 인정할 수 있을 뿐이고, 달리 원고의 이 사건 신청을 불승인할 정
도의 보완사항의 미비가 있다는 사실을 인정할 증거가 없다. 따라서 제3처분사유는 적
법한 처분사유가 되지 못한다. 
라) 제4처분사유
주위적 피고는 이 사건 적정통보를 하면서 원고에게 ‘이 사건 사업 시행과 관련된 
법규를 준수하고, 민원 등이 발생할 경우에는 사업자의 책임 하에 해결하여야 한다.’는 
내용의 조건을 부여한 사실은 앞서 본 바와 같다. 이는 폐기물처리사업 시행주체인 원
고가 관계 법령을 준수하고, 적극적으로 환경오염 방지대책을 강구하고 그 사업의 운
영 과정에서 인근 주민들의 반발이나 민원이 발생할 경우 이를 해소하기 위하여 최선
의 노력을 다하여야 한다는 의미로 보아야 할 뿐, 이에 더 나아가 원고가 인근 주민들
의 모든 요구사항을 수용하여 제기된 민원을 반드시 해결하여야 한다는 의미라고 볼 
수는 없다. 따라서 이 사건 적정통보 부여조건 위반이라는 제4처분사유도 적법한 처분
사유가 되지 못한다. 
2) 재량권 일탈·남용 여부 
앞서 든 증거, 갑 제21 내지 23, 30, 31, 36, 41 내지 49, 52, 53, 55, 56, 80, 81호
증, 을가 제15호증, 을나 제4호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지에 의하여 인정
되는 다음과 같은 사실 및 사정을 종합하면, 이 사건 처분은 사실오인이나 비례의 원
칙 위반으로 인한 재량권의 일탈·남용이 있어 위법하다고 봄이 타당하다. 따라서 원고
의 주위적 청구는 이유 있다. 
가) 이 사건 사업부지는 국토계획법상 일반공업지역의 용도지역에 속한다. 이 사건 
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사업부지로부터 약 2.5km 이내에 AB하우스, AC아파트, AD아파트 등이 조성되어 있으
나, 위 주거지역과 이 사건 사업부지 사이에는 253,122㎡ 규모의 AE농공단지, 307,682
㎡ 규모의 AF농공단지가 존재한다. 이 사건 사업부지로부터 약 200m 떨어진 거리에 
10여 가구가 거주하는 AG마을이 있는데, 국토교통부가 영주시 H동, J면 일원 
1,185,971㎡에 AH 국가산업단지를 조성(2027년 준공 예정)하기로 하고 2023. 8. 25. 
국가산업단지 지정을 승인함에 따라 머지않아 토지 등 취득 및 보상 절차, 이주 절차
가 이루어질 것으로 보인다. 
나) 산업입지의 개발에 관한 통합지침 제36조 제2항 제1호에 의하면 기존의 집단취
락과 인접한 지역에 대하여는 개별공장입지의 지정승인을 아니할 수 있기는 하나 주위
적 피고는 이를 이 사건 처분사유로 삼지 않았을 뿐만 아니라, 앞서 본 AG마을의 규
모, 이 사건 사업부지는 농공단지와 국가산업단지의 사이에 존재하게 되는 점, 이 사건 
신청 이전에 이미 이 사건 사업부지가 T의 개별공장입지로 지정되어 공장설립 승인이 
있었고 T의 공장설립 승인과 이 사건 신청 사이에 개별공장입지 선정기준에 별다른 변
동이 없어 보이는 점 등에 비추어 이 사건 사업부지는 기존의 집단취락과 인접한 지역
에 해당한다고 보기도 어렵다. 
다) 행정청은 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 등 생활환경과 
자연환경에 미치는 영향을 두루 검토하여 폐기물처리사업계획서의 적합 여부를 판단할 
수 있으며, 이에 관해서는 행정청에 광범위한 재량권이 인정된다(대법원 2017. 10. 31. 
선고 2017두46783 판결 등 참조). 주위적 피고는 이 사건 공장이 소규모 사업장으로 
위 공장에서 배출되는 대기오염물질이 배출허용기준을 엄격하게 준수한다면 시민의 건
강이나 지역의 환경오염을 우려할 정도로 대기 중에 누적되지 않을 것이라고 판단하여 
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2021. 10. 12. 원고에게 이 사건 적정통보를 하였고, 2021. 11. 15. 원고에 대하여 대기
배출시설의 설치허가와 폐수배출시설 설치신고 수리를 하였다. 주위적 피고는 해당 지
역과 그 주변 지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·
생태계 파괴·위해 등이 발생할 우려 등에 관한 개발행위허가 심사를 거쳐 2021. 12. 8. 
원고에게 이 사건 건축허가를 하였으며, 2022. 1. 14. 원고의 건축공사 착공신고까지 
수리하였다. 이에 따라 원고는 주위적 피고의 2022. 6. 23.자 공사 중지 명령과 공장설
립을 불승인하는 이 사건 처분이 이루어지기 전까지 이 사건 공장 신설을 위한 증축공
사와 제조시설 등 설치를 상당 부분 진행한 것으로 보인다. 
라) 공장설립 등의 승인이 개발행위허가 요건을 갖추지 못한 경우 행정청은 이를 
이유로 공장설립 등의 승인을 거부할 수 있고, 개발행위허가는 허가기준과 금지요건이 
불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단 
영역에 속함은 앞서 본 법리와 같고, 건축허가 시 의제되는 개발행위허가 역시 위 법
리와 같다. 이러한 행정청의 재량판단은 객관적이고 구체적인 자료를 근거로 하여야 
하고 단순히 막연한 가능성이나 우려에만 근거하여서는 아니 된다. 
마) 원고의 폐기물처리사업계획서, 대기배출시설 허가신청서, 이 사건 건축허가 신
청 시 제출한 사업계획서 및 이 사건 신청 시 제출한 사업계획서의 각 기재에 의하면, 
이 사건 공장은 고철, 비철금속, 그 밖의 폐금속류, 2차폐축전지(폐납배터리, 연 스크
랩)를 원료로 하여 용해로에 투입 한 다음 코크스와 함께 가열하여 용해한 후 정련 공
정을 거쳐 순연을 생산하거나 안티몬 등 첨가 금속을 투입·합금하여 주조 처리를 거쳐 
일일 평균 32.64톤, 일일 최대 40.8톤, 연간 평균 9,792톤, 연간 최대 12,240톤의 연괴
를 생산하는 공장이다. 그리고 위와 같은 공정 과정에서 납 화합물, 먼지, 황산화물, 질
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소산화물 등을 비롯한 대기오염물질 및 폐수를 통한 납, 노말핵산 등 오염물질이 발생
한다는 것이다. 
바) 대기환경보전법 제23조 제1항은 ‘배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정
하는 바에 따라 시·도지사의 허가를 받거나 시·도지사에게 신고하여야 한다.’고 규정하
고, 제25조 제1항 및 제2항은 ‘환경부장관은 배출시설의 효율적인 설치 및 관리를 위
하여 그 배출시설에서 나오는 오염물질 발생량에 따라 사업장을 1종부터 5종까지로 분
류하여야 하고, 사업장의 분류기준은 대통령령으로 정한다.’고 규정하고 있다. 대기환경
보전법 시행령 제13조에 따른 [별표 1의3]은 대기오염물질 발생량에 따른 사업장 분류
기준을 제시하면서 비고란에서 ‘대기오염물질 발생량이란 방지시설을 통과하기 전의 
먼지, 황산화물 및 질소산화물의 발생량을 환경부령으로 정하는 방법에 따라 산정한 
양을 말한다.’고 규정하고 있다. 
이를 근거로 대기환경보전법 시행규칙 제42조는 대기오염물질 발생량의 산정방법
을 규정하고, 대기환경보전법 시행규칙 제43조에 따른 [별표 10]은 ‘대기오염물질 배출
계수에 의한 시간당 대기오염물질 발생량 산정방법’에 관하여 제1호 가목에서 등유 등 
특정 연료에 대한 대기오염물질 배출계수를 열거하되, 제1호 나목에서 ‘가목에 기재된 
연료, 에너지 이외의 것을 사용하는 경우와 공정 등의 대기오염물질 배출계수는 국립
환경과학원장이 정하여 고시한다’고 규정하며, 제2호 가목에서 ‘배출계수를 통한 방법
으로 배출시설의 시간당 대기오염물질 발생량을 산정할 수 없는 경우에는 실측에 의한 
방법으로 산정한다’고 규정하고 있다. 나아가 시행규칙 [별표 10] 제1호 나목의 위임에 
따라 국립환경과학원장은 ‘배출시설의 대기오염물질 배출계수 고시’를 고시하여 왔다. 
위 고시 제3조 제1호는 ‘시행규칙 제43조 별표10 제1호 가목의 연료별 대기오염물질 
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배출계수를 적용 받는 연소시설 이외의 연료사용시설 및 기타연료 사용시설’을 고시 
적용 대상시설로 하고, 제4조는 ‘제3조에서 정한 적용 대상시설의 대기오염물질 배출계
수는 별표1 내지 별표3과 같다.’고 정하고 있으며, 제6조 제1호는 ‘제3조에서 정한 적
용대상시설에서의 대기오염물질 발생량은 제4조의 대기오염물질 배출계수를 이용하여 
산정한다’고 규정하고, 제2호는 ‘제1호의 방법이 불가능한 경우 국립환경과학원장이 인
정하는 대기오염물질 배출계수를 적용하여 대기오염물질 발생량을 산정할 수 있다’고 
규정하고 있다. 
원고의 대기배출시설 허가신청서의 기재에 의하면, 원고는 배출시설의 대기오염물
질 발생량 산정에 있어 LPG를 연료로 사용하는 도가니로의 경우 대기환경보전법 시행
규칙 제43조 [별표 10] 제1호 가목에 규정된 대기오염물질 배출계수를, 코크스를 연료
로 사용하는 용선로의 경우 배출시설의 대기오염물질 배출계수 고시 제4조 [별표 3]에 
규정된 기타 고체연료 대기오염물질 배출계수를 각 적용하였는바, 이러한 배출계수를 
적용함에 있어 어떠한 잘못이 있다고 볼 수 없다. 
사) 원고의 대기배출시설 허가신청서에 의하면, 원고는 용선로와 도가니로에서의 예
상 납 발생량을 주된 원료와 연료인 납과 코크스의 상대 비산율에 의거 먼지 발생량의 
10%로 산정하였는바, 종 산정을 위한 대기오염물질 발생량 산정대상인 먼지, 황산화
물, 질소산화물과 달리 납의 배출시설 예상 발생량을 산정함에 있어 위와 같은 원료와 
연료의 특성에 따른 상대 비산율을 적용한 것에 잘못이 있다고 보이지 않는다. 한편 
주위적 피고의 보조참가인들은 미국 환경청의 EPA 배출계수를 적용하면 원고의 재생 
납 제련 과정에서 대량의 납이 발생한다고 주장하나, 을나 제19호증의 기재만으로 이 
사건 공장의 납 발생량 산정에 있어 EPA 배출계수를 적용하여야 한다고 인정하기에 
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부족하고, 중간가공폐기물을 반입하여 제련하는 이 사건 공장에서는 전처리과정을 거
치지도 않으므로 위 배출계수를 그대로 적용할 수도 없다. 
아) 주위적 피고는 반대대책위원회 민원 등이 제기되자 이 사건 처분에 앞서 두 곳
의 전문기관으로 하여금 원고의 대기배출시설 허가신청서를 검토하도록 하였는데, 위 
전문기관들은 ‘대기배출시설의 배출유량은 후드 및 덕트의 사이즈 및 형태별로 적정한 
유량식으로 산정되었고, 배출계수가 적절하게 적용되었다. 원고가 배출시설의 납 예상 
배출량을 먼지의 10% 발생량으로 산정하였으나 실제로는 1% 미만 정도 배출될 것으
로 예상됨에 따라 허가 후 법정 측정 주기를 최소화할 것을 권고한다. 종 산정을 위한 
대기오염물질 연간 발생량 산정에 있어 가동일수, 배출농도, 배출유량, 연료 및 원료 
사용량, 단위 환산을 이용한 발생량 산정값이 적절히 이루어졌다.’, ‘방지시설의 제거효
율이 높게 설계되어 있고, 방지시설은 고효율의 집진기로 배출허용기준 이내로 충분히 
보장 가능하다. 오염물질농도에 비해 방지시설이 과하게 설계되어 있고, 배출되는 오염
물질의 농도는 배출허용기준 이내일 것으로 사료된다.’는 의견을 제시하였다. 
자) 산업집적법 시행령 제19조 제5항에서 공장설립 승인신청은 공장건설을 위한 건
축허가신청 전에 하도록 규정하고, 산업집적법 제50조에서 공장설립 승인을 받지 않은 
자에 대하여는 공장의 건축허가를 하여서는 아니 된다고 규정한 취지는 공장 건축물의 
건축허가를 받은 후 공장설립 승인을 받지 못하는 경우에 건축허가에 따른 공사 시행 
등으로 인하여 발생하게 되는 사회경제적으로 불필요한 손실 등을 방지하기 위한 것으
로 보인다. 주위적 피고는 원고에 대한 이 사건 적정통보, 대기배출시설 설치허가 및 
폐수배출시설 설치신고 수리, 이 사건 건축허가로 의제되는 개발행위허가에 이르기까
지 일련의 과정에서 환경훼손 우려에 대한 충분한 검토를 거쳐 광범위한 재량을 행사
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하였고, 비록 원고가 산업집적법상 절차를 위반하기는 하였으나 이는 이 사건 건축허
가에 기인한 것으로 이제 와서 위 절차 위반을 탓하며 재량행사의 기준을 합리적 근거 
없이 달리할 수 없고, 원고에게 경제적 손실을 부담시킬 수도 없다고 할 것이다. 
5. 예비적 청구에 관한 판단
앞서 살펴 본 바와 같이 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 하므로 원고의 주위적 
피고에 대한 청구가 인용되는 이상 이와 법률상 양립할 수 없는 원고의 예비적 피고에 
대한 손해배상금 지급 청구는 이유 없다. 
6. 결론
원고의 주위적 피고에 대한 주위적 청구는 이유 있어 인용하여야 한다. 제1심판결은 
이와 결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 이 
사건 처분을 취소하기로 한다. 원고의 예비적 피고에 대한 예비적 청구는 이유 없어 
기각한다.
재판장 판사 곽병수
판사 왕해진
판사 송민화
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별지 
관계 법령
■ 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "공장"이란 건축물 또는 공작물, 물품제조공정을 형성하는 기계ㆍ장치 등 제조시설과 그 부
대시설(이하 "제조시설등"이라 한다)을 갖추고 대통령령으로 정하는 제조업을 하기 위한 사
업장으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.
20. “공장의 설립”이란 공장을 신설 또는 증설하는 것을 말한다.
21. "공장의 신설"이란 건축물을 신축(공작물을 축조하는 것을 포함한다)하거나 기존 건축물의 
용도를 공장용도로 변경하여 제조시설등을 설치하는 것을 말한다.
제13조(공장설립등의 승인) 
① 공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설ㆍ증설 또는 업종변경(이하 “공장설립등”
이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 승인
을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 
사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장ㆍ군수 또
는 구청장에게 신고하여야 한다. 
제13조의2(인가ㆍ허가 등의 의제) 
① 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인을 할 때 해당 공장 및 진입로 부지에 대한 다음 각 
호의 허가ㆍ신고ㆍ면허ㆍ승인ㆍ해제 또는 용도폐지 등(이하 “인ㆍ허가등”이라 한다)에 관하
여 해당 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제5항 본문에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항
(제5항 단서에 따라 협의가 생략되는 경우를 포함한다)에 대하여는 해당 인ㆍ허가등을 받
은 것으로 본다. 
5. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항에 따른 개발행위(토지의 형질 변경 또
는 토지 분할만 해당한다)의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행
자의 지정 및 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 
15. 「건축법」제11조제1항에 따른 건축허가, 같은 법 제14조제1항에 따른 건축신고, 같은 
법 제19조제2항에 따른 건축물의 용도변경의 허가나 신고, 같은 조 제3항에 따른 기재
내용의 변경, 같은 법 제20조제1항ㆍ제3항에 따른 가설건축물 건축의 허가 또는 신고 
및 같은 법 제83조제1항에 따른 공작물 축조의 신고 
④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 인ㆍ허가등 또는 허가ㆍ신고의 의제를 받으려는 자(제
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1항제15호에 따라 건축허가 또는 건축신고의 의제와 함께 제14조제1항 각 호의 허가등의 
의제를 받으려는 자를 포함한다)는 공장설립등의 승인신청 시에 산업통상자원부령으로 정
하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다. 다만, 산업통상자원부령으로 정하는 서류는 제14
조에 따른 건축허가신청 시(제1항제15호에 따라 건축허가 또는 건축신고의 의제를 받으려
는 경우에는 공사착공 시)까지 사후에 제출할 수 있다. 
⑤ 시장ㆍ군수 또는 구청장이 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 하거나 제2항에 따라 
「사도법」 제4조에 따른 사도개설 등의 허가를 할 때 그 내용 중 제1항 및 제3항 각 호의 
어느 하나에 해당하는 사항이 있을 때에는 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 다만, 
시장ㆍ군수 또는 구청장이 제13조의4제2항에 따라 고시된 처리기준에 따라 승인을 하는 
경우에는 그러하지 아니하다.
제14조(공장의 건축허가) 
① 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 받은 자(같은 조 제2항에 따라 공장설립등의 승
인을 받은 것으로 의제되는 자를 포함한다. 이하 같다)에게 「건축법」 제11조에 따른 건
축허가를 하거나 같은 법 제14조에 따른 신고를 수리(제13조의2제1항제15호에 따라 공장
설립등의 승인 시에 건축허가 및 건축신고가 의제되는 경우를 포함한다)할 때 해당 시장ㆍ
군수 또는 구청장이 다음 각 호의 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ동의ㆍ심사 또는 신고(이하 “허가등”
이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 허
가등을 받은 것으로 본다. 
6. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항에 따른 개발행위(건축물의 건축 또는 
공작물의 설치만 해당한다)의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시ㆍ군계획시설사업의 시행
자의 지정 및 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가
7. 「건축법」 제20조제1항ㆍ제3항에 따른 가설건축물 건축의 허가 또는 신고 및 같은 법 
제83조에 따른 공작물축조의 신고
8. 「폐기물관리법」 제29조제2항에 따른 폐기물처리시설의 설치승인 또는 신고
10. 「대기환경보전법」 제23조제1항, 「물환경보전법」 제33조제1항, 「소음ㆍ진동관리법」 
제8조제1항에 따른 배출시설설치의 허가 또는 신고
② 제1항 각 호에 따른 허가등의 의제를 받으려는 자는 해당 공장의 건축허가신청 또는 건축
신고 시에 해당 법령에서 정하는 관련 서류를 함께 제출하여야 한다.
③ 시장ㆍ군수 또는 구청장이 「건축법」 제11조제1항에 따른 건축허가를 하거나 같은 법 제
14조제1항에 따른 건축신고를 수리할 때 그 내용 중 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 
사항이 있을 때에는 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다.
제50조(건축허가 등의 제한) 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 이 법에 따른 공장의 신설
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ㆍ증설ㆍ이전 또는 업종변경에 관한 승인을 받지 아니한 자에 대하여는 관계 법령에 따
른 공장의 건축허가ㆍ영업 등의 허가등을 하여서는 아니 된다. 
■ 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령 
제19조(공장설립등의 승인절차) 
① 공장설립등의 승인 또는 그 변경승인을 받으려는 자는 공장설립승인신청서에 산업통상자원
부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장·군수 또는 구청장에게 제출해야 한다. 이 경우 둘 
이상의 시·군·구(자치구인 구를 말한다)에 걸치는 부지에 공장설립등을 하려는 때에는 제18
조의2에 따른 공장건축면적이 가장 많이 포함된 구역을 관할하는 시장·군수 또는 구청장에
게 제출해야 한다. 
② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 공장설립등의 승인신청 또는 변경승인신청을 받은 
경우에는 그 신청이 법ㆍ이 영, 그 밖에 관계 법령에 적합한지를 검토하여 승인 여부를 결
정하여야 한다. 
⑤ 공장설립승인신청은 공장건설을 위한 건축허가신청 또는 건축신고 전에 하여야 한다. 다만, 
법 제13조의2제1항에 따라 공장설립승인으로써 건축허가 또는 건축신고를 의제받으려는 경
우에는 그러하지 아니하다. 
⑥ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제13조제1항에 따라 공장설립등의 승인을 할 때 필요한 세부
적인 기준을 정하여 이를 고시할 수 있다. 
■ 폐기물관리법
제25조(폐기물처리업) 
① 폐기물의 수집ㆍ운반, 재활용 또는 처분을 업(이하 “폐기물처리업”이라 한다)으로 하려는 
자(음식물류 폐기물을 제외한 생활폐기물을 재활용하려는 자와 폐기물처리 신고자는 제외
한다)는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처
리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시
ㆍ도지사에게 제출하여야 한다. 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에도 또한 
같다. 
② 환경부장관이나 시ㆍ도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리사업계획서를 다음 각 호의 
사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여
야 한다.
1. 폐기물처리업 허가를 받으려는 자(법인의 경우에는 임원을 포함한다)가 제26조에 따른 결
격사유에 해당하는지 여부
- 29 -
2. 폐기물처리시설의 입지 등이 다른 법률에 저촉되는지 여부
3. 폐기물처리사업계획서상의 시설ㆍ장비와 기술능력이 제3항에 따른 허가기준에 맞는지 여부
4. 폐기물처리시설의 설치ㆍ운영으로 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역의 수질이 악
화되거나 「환경정책기본법」 제12조에 따른 환경기준의 유지가 곤란하게 되는 등 사람
의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부
③ 제2항에 따라 적합통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 2년(제5항제1호에 따른 폐기물 
수집ㆍ운반업의 경우에는 6개월, 폐기물처리업 중 소각시설과 매립시설의 설치가 필요한 
경우에는 3년) 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설ㆍ장비 및 기술능력을 갖추어 
업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관
의, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시ㆍ도지사의 허가를 받아야 한다. 이 경우 
환경부장관 또는 시ㆍ도지사는 제2항에 따라 적합통보를 받은 자가 그 적합통보를 받은 사
업계획에 따라 시설ㆍ장비 및 기술인력 등의 요건을 갖추어 허가신청을 한 때에는 지체 없
이 허가하여야 한다. 
⑤ 폐기물처리업의 업종 구분과 영업 내용은 다음과 같다.
6. 폐기물 최종재활용업: 폐기물 재활용시설을 갖추고 중간가공 폐기물을 제13조의2에 따른 
폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 따라 재활용하는 영업
■ 대기환경보전법
제16조(배출허용기준) 
① 대기오염물질배출시설(이하 “배출시설”이라 한다)에서 나오는 대기오염물질(이하 “오염물
질”이라 한다)의 배출허용기준은 환경부령으로 정한다.
제23조(배출시설의 설치 허가 및 신고) 
① 배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시ㆍ도지사의 허가를 받거나 
시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다. 다만, 시ㆍ도가 설치하는 배출시설, 관할 시ㆍ도가 다른 
둘 이상의 시ㆍ군ㆍ구가 공동으로 설치하는 배출시설에 대해서는 환경부장관의 허가를 받
거나 환경부장관에게 신고하여야 한다. 
제25조(사업장의 분류) 
① 환경부장관은 배출시설의 효율적인 설치 및 관리를 위하여 그 배출시설에서 나오는 오염물
질 발생량에 따라 사업장을 1종부터 5종까지로 분류하여야 한다.
② 제1항에 따른 사업장 분류기준은 대통령령으로 정한다.
■ 대기환경보전법 시행령
- 30 -
제13조(사업장의 분류기준) 법 제25조제2항에 따른 사업장 분류 기준은 별표 1의3과 같다.
■ 대기환경보전법 시행규칙
제15조(배출허용기준) 법 제16조제1항에 따른 대기오염물질의 배출허용기준은 별표 8과 같다
제42조(대기오염물질 발생량 산정방법) 
① 법 제25조에 따른 대기오염물질 발생량은 예비용 시설을 제외한 사업장의 모든 배출시설별 
대기오염물질 발생량을 더하여 산정하되, 배출시설별 대기오염물질 발생량의 산정방법은 
다음과 같다. 
배출시설의 시간당 대기오염물질 발생량 × 일일조업시간 × 연간가동일수
제43조(배출시설의 시간당 대기오염물질 발생량) 제42조제1항에 따른 배출시설의 시간당 대기
오염물질 발생량은 별표 10에서 정한 방법으로 산정한다.
[별표 10] 배출시설의 시간당 대기오염물질 발생량 산정방법(제43조 관련)
[별표 1의3] 사업장 분류기준(제13조 관련)
종 별 오염물질발생량 구분
1종사업장 대기오염물질발생량의 합계가 연간 80톤 이상인 사업장
2종사업장 대기오염물질발생량의 합계가 연간 20톤 이상 80톤 미만인 사업장
3종사업장 대기오염물질발생량의 합계가 연간 10톤 이상 20톤 미만인 사업장
4종사업장 대기오염물질발생량의 합계가 연간 2톤 이상 10톤 미만인 사업장
5종사업장 대기오염물질발생량의 합계가 연간 2톤 미만인 사업장
비고: "대기오염물질발생량"이란 방지시설을 통과하기 전의 먼지, 황산화물 및 질소산
화물의 발생량을 환경부령으로 정하는 방법에 따라 산정한 양을 말한다.
1. 대기오염물질 배출계수에 의한 방법
배출시설의 시간당 대기오염물질 발생량 산정방법은 다음과 같다.
배출시설의 시간당 대기오염물질 발생량 = 가목 또는 나목에 따른 대기오염물질 배출계수 × 해당 시설
의 시간당 최대 연료사용량
가. 연료별 대기오염물질배출계수는 다음과 같다.
<대기오염물질 배출계수>
연 료 명
먼 지 황산화물 질소산화물
난방 산업 발전 난방 산업 발전 난방 산업 발전
등유 0.05 0.05 17.0S 2.16 2.16 2.16
- 31 -
■ 배출시설의 대기오염물질 배출계수 고시
제3조(적용 대상시설) 이 고시의 적용대상 시설은 다음 각호와 같다. 
1. 시행규칙 제43조 별표10 제1호 가목의 연료별 대기오염물질 배출계수를 적용 받는 연소시
설 이외의 연료사용시설 및 기타연료 사용시설 
2. 연료를 사용하지 않는 시설 중 먼지, 황산화물, 질소산화물 배출시설 
3. 시행규칙 제5조 별표3 2. 나의 30)의 폐수ㆍ폐기물ㆍ폐가스소각시설ㆍ동물장묘시설 
(황함량 0.001%)
등유
(황함량 0.1%)
0.24 0.24
0.071)
17.0S 2.40 2.40 2.40
14.71)
경유(황함량 
0.1, 0.05%)
0.24 0.24
1.672)
17.0S 2.40 2.40 2.40
53.42)
B-A유 0.84 0.84 5.28 5.99 5.99 5.99
B-B유 1.20 1.20 14.3S 2.47 2.47 2.47
B-C유(황함량
0.3～4.0%)
1.1S+0.39 1.1S+
0.39
14.3S 6.64 6.64 6.64
무연탄 5.0A 5.0A 19.5S 5.83 5.83 9.00
유연탄 5.0A 5.0A 19.0S 4.55 5.55 7.50
액화천연가스(LNG) 0.03 0.03 0.01 3.70 3.70 6.04
42.92)
액화석유가스(LPG) 0.07 0.07 0.01 2.18 2.28 2.28
비 고：1. A(회분함량)：무연탄(40%), 유연탄(10%)의 회분함량 값은 각각 40, 10임
2. S(황함량)：등유(0.1%), B-A유(1.5%), B-B유(1.2%), 무연탄(0.7%), 유연탄(0.5%)의 황함량 값은 각각 
0.1, 1.5, 1.2, 0.7, 0.5임
3. 배출계수단위：유류(g/ℓ), 석탄(g/㎏) 액화천연가스(g/㎥), 액화석유가스(g/㎏)
4. 환산계수：액화천연가스(1㎏=1.238㎥), 액화석유가스(1㎏=1.97ℓ=0.529㎥)
5. 주 1)：가스터빈
주 2)：내연기관
나. 가목 외의 연료 또는 에너지를 사용하는 경우와 공정 등의 대기오염물질 배출계수는 국립환경과학원장
이 정하여 고시한다.
2. 실측에 의한 방법
가. 제1호의 방법으로 배출시설의 시간당 대기오염물질 발생량을 산정할 수 없는 경우에는 다음의 산정방
법에 따라 산정한다.
배출시설의 시간당 대기오염물질 발생량 = 방지시설 유입 전의 배출농도 × 가스유량
나. 가목에 따른 방지시설 유입 전의 배출농도 및 가스유량은 「환경분야 시험ㆍ검사 등에 관한 법률」 제
6조제1항에 따라 환경부장관이 정하여 고시한 환경오염공정시험기준에 따라 측정한다.
- 32 -
제4조(대기오염물질 배출계수) 제3조에서 정한 적용 대상시설의 대기오염물질 배출계수는 별
표1 내지 별표3 과 같다.
제6조(대기오염물질 발생량 산정) 대기오염물질 발생량 산정방법은 다음 각호와 같다. 다만, 
제3조 각호의 시설 중 여러 개의 배출시설이 일련 또는 연속된 공정으로 이루어져 최종배
출구로만 배출되는 시설은 최종배출구에서의 발생량만을 적용한다. 
1. 제3조에서 정한 적용대상시설에서의 대기오염물질 발생량은 제4조의 대기오염물질 배출계
수를 이용하여 다음과 같이 산정한다. 
가. 시간당 대기오염물질 발생량(㎏/시간)
= 대기오염물질 배출계수(㎏/톤, ㎏/㎘, ㎏/103㎥) × 시간당 단위량(톤/시간, ㎘/시간, 
103㎥/시간 등) 
나. 연간 대기오염물질 발생량(톤/년)
= 시간당 대기오염물질 발생량 × 일일가동시간 × 연간가동일수 
2. 제1호의 방법으로 대기오염물질 발생량 산정이 불가능한 경우에는 국립환경과학원장이 인
정하는 대기오염물질 배출계수를 적용하여 대기오염물질 발생량을 산정 할 수 있다. 
[별표 3] 기타연료의 대기오염물질 배출계수(제4조 관련)
연료명
대기오염물질 배출계수
먼지 황산화물 질소산화물 단위
일산화탄소
0.03 0.01 3.70 kg/103㎥
메탄
에탄
아세틸렌
C1~C2가 주성분인 발생로가스 및 
혼성가스류
C3이상이 주성분인 가스류 0.07 0.01 2.28 kg/ton
납사
0.24 17.0S 2.40 kg/㎘
메탄올
에탄올
벤젠
톨루엔
기타 액체연료
목재 31.78 5.24 kg/ton
목재 팰릿 0.93 2.42 kg/ton
기타 고체연료 5.0A 19.5S 5.83 kg/ton
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※ C1, C2, C3는 탄소 수를 말함.
S는 연료 중 황 함량(%), A는 연료중 회분 함량(%)을 말함.
■ 건축법
제11조(건축허가) 
① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ
구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 
규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 
한다. 
③ 제1항에 따라 허가를 받으려는 자는 허가신청서에 국토교통부령으로 정하는 설계도서와 제
5항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 관계 법령에서 제출하도록 의무화
하고 있는 신청서 및 구비서류를 첨부하여 허가권자에게 제출하여야 한다. 다만, 국토교통
부장관이 관계 행정기관의 장과 협의하여 국토교통부령으로 정하는 신청서 및 구비서류는 
제21조에 따른 착공신고 전까지 제출할 수 있다.
⑤ 제1항에 따른 건축허가를 받으면 다음 각 호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 
공장건축물의 경우에는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의2와 제14조
에 따라 관련 법률의 인ㆍ허가등이나 허가등을 받은 것으로 본다. 
2. 제83조에 따른 공작물의 축조신고
3. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조에 따른 개발행위허가
■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제56조(개발행위의 허가) 
① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”
라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 
군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법
률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 
1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)
3. 토석의 채취
4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다)
5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위
- 34 -
제58조(개발행위허가의 기준) 
① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신
청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.
1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 
개발행위가「농어촌정비법」 제2조 제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 
등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다.
2. 도시ㆍ군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것
3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것
4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상
태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것
5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것
③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반
시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다.
■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제56조(개발행위허가의 기준) 
① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다. 
[별표 1의2] 개발행위허가기준(제56조관련)
1. 분야별 검토사항
검토분야 허 가 기 준
라. 주변지역과
의 관계
(1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 
및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조
화를 이루어야 하며, 도시·군계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에
는 그에 적합할 것
(2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질
오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생
할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가
능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 
설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다.
(3) 개발행위로 인하여 녹지축이 절단되지 아니하고, 개발행위로 배수가 변
경되어 하천·호소·습지로의 유수를 막지 아니할 것
- 35 -
■ 산업입지 및 개발에 관한 법률
제40조(입지지정 및 개발에 관한 기준)
① 국토교통부장관은 산업단지 외의 지역에서의 공장설립을 위한 입지 지정과 지정 승인된 입
지의 개발에 관한 기준을 작성·고시할 수 있다.
③ 제1항에 따른 기준을 작성하기 위하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
■ 산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령
제45조(입지지정 및 개발에 관한 기준의 작성)
① 법 제40조제1항의 규정에 의한 입지지정 및 개발에 관한 기준에는 다음 각호의 사항이 포
함되어야 한다.
1. 개별공장입지의 선정기준에 관한 사항
2. 산업시설용지의 적정이용기준에 관한 사항
3. 기반시설의 설치 및 정비에 관한 사항
4. 산업의 적정배치와 지역간 균형발전을 위하여 필요한 사항
5. 환경보전 및 문화재보존을 위하여 필요한 사항
6. 토지가격의 안정을 위하여 필요한 사항
7. 기타 다른 계획과의 조화를 위하여 필요한 사항
■ 산업입지의 개발에 관한 통합지침
제35조(입지지정업무의 처리)
① 시장·군수는 개별공장입지의 지정신청을 받은 경우에는 다음 각 호의 사항을 종합적으로 
검토하여 승인여부를 결정하여야 한다. 
2. 사업계획의 내용 및 입지규모의 적정여부 
3. 환경보전 및 문화재보존에 미치는 영향 
6. 공장방류수의 공공수역방류로 인하여 농업용 등 용수사용에 지장이 있는지 여부 
제36조(개별공장입지의 선정기준)
② 시장·군수는 다음 각 호에 해당하는 지역에 대하여는 개별공장입지의 지정승인을 하지 아
니할 수 있다. 
1. 기존의 집단취락과 인접한 지역
■ 구 화재예방, 소방시설 설치ㆍ유지 및 안전관리에 관한 법률(2022. 12. 1. 법률 제18522호 
‘소방시설 설치 및 관리에 관한 법률’로 전부개정되기 전의 것) 
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제7조(건축허가등의 동의 등) 
① 건축물 등의 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축(再築)ㆍ이전ㆍ용도변경 또는 대수선(大修繕)의 허가ㆍ
협의 및 사용승인(「주택법」 제15조에 따른 승인 및 같은 법 제49조에 따른 사용검사, 
「학교시설사업 촉진법」 제4조에 따른 승인 및 같은 법 제13조에 따른 사용승인을 포함하
며, 이하 “건축허가등”이라 한다)의 권한이 있는 행정기관은 건축허가등을 할 때 미리 그 
건축물 등의 시공지(施工地) 또는 소재지를 관할하는 소방본부장이나 소방서장의 동의를 받
아야 한다. 
④ 소방본부장이나 소방서장은 제1항에 따른 동의를 요구받으면 그 건축물 등이 이 법 또는 
이 법에 따른 명령을 따르고 있는지를 검토한 후 행정안전부령으로 정하는 기간 이내에 해
당 행정기관에 동의 여부를 알려야 한다. 
■ 구 화재예방, 소방시설 설치⋅유지 및 안전관리에 관한 법률 시행규칙(2022. 12. 1. 행정안
전부령 제360호 ‘소방시설 설치 및 관리에 관한 법률 시행규칙’으로 전부개정되기 전의 것) 
제4조(건축허가등의 동의요구) 
① 법 제7조제1항에 따른 건축물 등의 신축ㆍ증축ㆍ개축ㆍ재축ㆍ이전ㆍ용도변경 또는 대수선
의 허가ㆍ협의 및 사용승인(이하 “건축허가등”이라 한다)의 동의요구는 다음 각 호의 구분
에 따른 기관이 건축물 등의 시공지(施工地) 또는 소재지를 관할하는 소방본부장 또는 소방
서장에게 하여야 한다. 
1. 영 제12조제1항제1호부터 제4호까지 및 제6호에 따른 건축물 등과 영 별표 2 제17호가
목에 따른 위험물 제조소등의 경우: 「건축법」 제11조에 따른 허가(「건축법」 제29조
제1항에 따른 협의, 「주택법」 제16조에 따른 승인, 같은 법 제29조에 따른 사용검사, 
「학교시설사업 촉진법」 제4조에 따른 승인 및 같은 법 제13조에 따른 사용승인을 포함
한다)의 권한이 있는 행정기관
② 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관은 영 제12조제3항에 따라 건축허가등의 동의를 
요구하는 때에는 동의요구서(전자문서로 된 요구서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자
문서를 포함한다)를 첨부하여야 한다. 
1. 「건축법 시행규칙」 제6조ㆍ제8조 및 제12조의 규정에 의한 건축허가신청서 및 건축허
가서 또는 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경신고서 등 건축허가등을 확인할 수 있는 서류의 사본. 
이 경우 동의 요구를 받은 담당공무원은 특별한 사정이 없는 한 「전자정부법」 제36조
제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 건축허가서를 확인함으로써 첨부서류의 제
출에 갈음하여야 한다.
2. 다음 각 목의 설계도서. 다만, 가목 및 다목의 설계도서는 「소방시설공사업법 시행령」 
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제4조에 따른 소방시설공사 착공신고대상에 해당되는 경우에 한한다.
가. 건축물의 단면도 및 주단면 상세도(내장재료를 명시한 것에 한한다)
나. 소방시설(기계ㆍ전기분야의 시설을 말한다)의 층별 평면도 및 층별 계통도(시설별 계
산서를 포함한다)
다. 창호도
3. 소방시설 설치계획표
4. 임시소방시설 설치계획서(설치 시기ㆍ위치ㆍ종류ㆍ방법 등 임시소방시설의 설치와 관련한 
세부사항을 포함한다)
5. 소방시설설계업등록증과 소방시설을 설계한 기술인력자의 기술자격증 사본
6. 「소방시설공사업법」 제21조의3제2항에 따라 체결한 소방시설설계 계약서 사본 1부. 끝.