[행정 판결문] 제주지방법원 2025구합606 - 반려처분취소

 

[행정] 제주지방법원 2025구합606 - 반려처분취소.pdf

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제 주 지 방 법 원
제 1 행 정 부
판 결
사 건 2025구합606 반려처분취소
원 고 A
피 고 제주시장
변 론 종 결 2025. 8. 26.
판 결 선 고 2025. 10. 14.
주 문
1. 피고가 2024. 11. 5. 원고에게 한 공유수면 점용․사용 변경허가 반려처분을 취소한
다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위
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○ 원고는 ‘B’라는 상호로 수상레저 사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 영위하는 
자로, 2016. 7. 8. 피고로부터 제주시 E(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 관하여 공유수
면 점용․사용 허가를 받았고, 이후 허가기간을 지속적으로 연장하여 오다가 2023. 10. 
13. 피고로부터 최종적으로 연장허가(허가기간 2023. 11. 1. ~ 2024. 10. 31.)를 받았다
(이하 이 사건 신청지에 관한 공유수면 점용․사용 허가를 ‘이 사건 점용허가’라 한다). 
○ 원고는 위 허가기간 만료 무렵인 2024. 9. 23. 이 사건 점용허가의 연장을 신청
(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)하였다.
○ 피고는 이 사건 신청을 검토한 후, 2024. 9. 26. 원고에게 공유수면 관리 및 매립
에 관한 법률(이하 ‘공유수면법’이라 한다) 제8조 제4항, 같은 법 시행령 제12조 제1항 
제4호 및 같은 법 시행규칙 제7조 제1항 제4호에 따라 공유수면 점용․사용 관련 권
리자의 동의서(이하 ‘이 사건 동의서’라 한다)를 2024. 10. 21.까지 보완하여 제출할 것
을 요청하였다. 
○ E어촌계는 2024. 10. 18. 피고에게 이 사건 신청을 불허할 것을 요청하는 공문을 
발송하였다.
○ 피고는 2024. 11. 5. 이 사건 동의서가 제출되지 않았다는 이유로 이 사건 신청을 
반려하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 
○ 원고는 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였으나 제주특별자치도
행정심판위원회는 2025. 1. 20. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다. 
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 14호증, 을 제1, 2, 3, 7, 10호증의 기재, 변론 
전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
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가. 원고의 주장
이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 재량권을 일탈․남용하였거나, 신뢰보호의 원
칙 등을 위반한 것으로서 위법하다. 
① 피고는 공유수면의 효율적 이용이라는 공익과 사익을 종합적으로 고려하여 독
립적으로 판단하여야 함에도 오로지 E어촌계가 동의하지 않는다는 이유만으로 이 사
건 처분을 하였는바, 이는 재량권 행사를 해태한 것이다. 
② E어촌계는 실질적으로 어업활동을 하지 않고 있기 때문에 이 사건 점용허가를 
연장하더라도 E어촌계의 어업권이 침해되지 않는다. 원고가 E지역에서 최초로 카약체
험장 운영을 시작한 이후 원고를 따라 유사한 형태의 수상레저업을 영위하는 사업자가 
많아지면서 해당 지역의 관광산업이 활성화 되었고, E어촌계는 사업자들로부터 발전기
금을 받으며 그에 따른 간접적 이익을 얻었다. 그런데 E어촌계는 원고의 영업기반을 
빼앗아 직접 사업을 영위할 목적으로 돌연 동의를 거부하였는바, 이와 같은 E어촌계의 
동의권 행사 방식은 권리남용에 해당한다. 
③ 피고는 2016년부터 원고의 연장 신청을 허가함으로써 이 사건 신청지를 계속 
점용․사용할 수 있다는 정당한 신뢰를 부여하였음에도 일방적으로 이에 반하는 처분
을 하였으므로 신뢰보호의 원칙에 위반된다. 
④ 다른 사업자가 ‘F’라는 상호로 이 사건 신청지 인근에서 E어촌계의 동의를 받
아 원고와 동일한 수상레저 사업을 하고 있는바, E어촌계가 원고에 대하여만 동의를 
거부하거나 피고가 이 사건 신청에 대하여만 반려한 것에 아무런 합리적인 이유를 찾
을 수 없으므로, 평등의 원칙에도 반한다. 
⑤ 피고는 원고에 대한 공유수면 점용․사용 허가를 수차례 연장하면서 E어촌계
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의 동의를 얻을 것을 요건으로 하지 않았는데, 아무런 사전 고지 없이 이 사건 신청에 
대하여만 E어촌계의 동의서를 요구하는 것은 부당하다. 
⑥ 피고가 이 사건 처분의 근거로 삼은 제주시 공공수면 합리적 이용․관리 지침
은 내부 지침에 불과하므로, 이를 근거로 이 사건 신청을 거부할 수 없다.
⑦ 앞서 든 사정들과 원고가 이 사건 사업을 영위함으로써 해당 지역의 관광산업 
활성화에 직접적으로 기여할 수 있는 반면, 이 사건 신청이 거부될 경우 원고의 사업
기반을 모두 빼앗기게 되어 원고에게 심각한 경제적 손해를 야기하게 되는 점 등을 고
려하면, 이 사건 처분은 비례의 원칙에 반한다. 
나. 관련 규정 및 법리
1) 공유수면법 제12조는 ‘공유수면관리청은 제8조에 따라 점용․사용허가를 할 
때에 그 허가로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 
’권리자‘라 한다)가 있으면 그 허가를 하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하
나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.’고 규정하면서 제1호에서 ‘공유수면 점
용․사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용․사용에 동의한 경우’를 정하고 있다. 
한편, 공유수면법 시행령 제12조 제1항은 공유수면법 제12조 각 호 외의 부분 본문에
서 ‘대통령령으로 정하는 권리를 가진 자’란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 
말한다고 규정하고, 제4호에서 ‘수산업법 제7조에 따른 어업면허를 받은 자’를 정하고 
있으며, 같은 시행령 제12조 제4항은 공유수면관리청은 법 제12조 제2항에 따라 피해
가 예상되는 권리에 해당하는지를 판단할 때에 ‘해당 점용․사용허가나 협의 또는 승
인으로 제1항 각 호에 따른 권리자가 그 권리의 목적에 따라 공유수면 또는 인접한 토
지를 이용할 수 없게 되는지 여부’(제1호), ‘피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치
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를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접 토지를 적정하게 이용할 수 없는지 여
부’(제2호)의 각 기준을 검토하여야 한다고 규정하고 있다.
2) 공유수면법에 따른 공유수면의 점용․사용허가는 특정인에게 공유수면 이용권
이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분으로서 그 처분의 여부 및 내용의 결정은 원
칙적으로 행정청의 재량에 속한다. 그리고 공유수면 점용․사용허가로 인하여 인접 토
지 소유자 등에게 인접한 토지를 적정하게 이용할 수 없게 되는 등의 피해를 받을 우
려가 있는지 여부는, 공유수면법 시행령 제12조 제4항 각 호에서 정한 기준과 아울러 
인접 토지 소유자 등이 토지나 인공구조물을 소유 또는 점유하게 된 경위와 그 이용 
상황, 공유수면 점용․사용의 기간과 목적, 공유수면 점용․사용이 인접 토지나 인공구
조물의 이용에 미치는 영향의 내용과 정도 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 한다
(대법원 2014. 9. 4. 선고 2014두2164 판결 등 참조). 
3) 처분의 근거 법령이 행정청에 처분의 요건과 효과 판단에 일정한 재량을 부여
하였는데도, 행정청이 자신에게 재량권이 없다고 오인한 나머지 처분으로 달성하려는 
공익과 그로써 처분상대방이 입게 되는 불이익의 내용과 정도를 전혀 비교형량하지 않
은 채 처분을 하였다면, 이는 재량권 불행사로서 그 자체로 재량권 일탈․남용으로 해
당 처분을 취소하여야 할 위법사유가 된다(대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판
결, 대법원 2016. 8. 29. 선고 2014두45956 판결, 대법원 2017. 8. 29. 선고 2014두
10691 판결 등 참조).
다. 인정사실
○ 피고가 이 사건 처분 과정에서 원고에게 보완을 요청한 내용을 보면, 이 사건 신
청에 관한 권리자가 있다는 이유로 E어촌계의 동의서 제출을 요구하였을 뿐, 이 사건 
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사업 영위로 E어촌계의 어업권에 미칠 영향이나 이를 감소시킬 수 있는 방안 등에 관
한 요구를 한 바 없다. 
○ E어촌계의 어업면허구역에는 E어촌계의 동의를 받아 원고와 동일한 내용의 수상
레저사업(카약체험)을 하는 ‘F’의 사업장이 있다. 원고와 F의 사업장은 아래 그림 ①, 
② 부분에 위치한다. 
<그림 생략>
○ 원고는 2016년부터 이 사건 신청지에서 수상레저사업을 영위하여 왔고, E어촌계
는 위 기간 동안 원고의 공유수면 점용․사용 허가 및 연장에 관하여 동의서를 제공하
였다. 
○ 원고는 2021년경 E어촌계와 사이에 협약기간을 2021. 7. 1.부터 2024. 6. 31.까지
로 하여 이 사건 사업에 관한 업무협약서(이하 ‘이 사건 협약서’라 한다)를 체결하였는
데, 그 구체적인 내용은 아래와 같다. 
협약서
제1조 계약의 목적
E읍 E리 어촌계(E어촌계, 이하 갑)와 B(원고, 이하 을)는 제주의 아름다운 풍광과 깨끗
한 바다를 품은 G 바다와 공유수면을 이용한 수상레저사업(카약체험)을 통해 E리의 아
름다운 자연을 대내외적으로 홍보함과 동시에, 많은 관광객이 청정 관광산업을 이용함
으로써 지역경제를 활성화하고 지역주민의 일자리 창출 및 지역주민의 복지향사에 상
호 협력을 목적으로 한다.
제3조 갑의 업무내용
가. 을의 사업의 영위에 필요한 제반 인허가 사항에 협조한다. 
나. 을의 원활한 업무수행을 위해 공유수면 사용 동의를 한다. 
제4조 을의 업무 내용
가. 행정관청에 운영 주체로서 허가권을 갖는다. 
다. 카약을 이용한 영업권 및 매표소의 운영권을 갖고 그 외 부대시설 확충 및 운영
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○ 원고는 이 사건 사업을 영위하면서 E어촌계에게 이 사건 협약서에 따른 발전기
금을 포함하여 2,700만 원의 금원을 지급하였다. 
○ E어촌계는 이 사건 협약기간이 만료될 무렵인 2024. 5. 29. 원고에게 “총회를 걸
쳐 어촌계 직영으로 결정이 된바, 임대차계약(협약서)의 갱신거절 및 해지를 통보한
다.”는 내용의 내용증명 우편을 발송하였다. 
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3, 4, 10, 19호증, 을 제10호증의 기재 내지 영상, 변
론 전체의 취지
라. 판단
앞서 든 증거, 앞서 인정한 사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정․판단되는 
다음의 근거들을 종합하면, 피고는 이 사건 신청의 허가에 따른 E어촌계의 피해 발생 
여부 등에 대한 실질적인 재량심사를 하지 않은 채 E어촌계의 동의가 없다는 이유로 
이 사건 처분을 하였다고 판단되고, 이는 결국 그 권한을 성실히 행사함으로써 국민의 
권익을 보호하여야 할 행정청이 처분상대방의 권리가 부당하게 제한되지 않도록 할 주
의를 제대로 기울이지 아니한 것으로서, 합리성이 현저히 결여된 재량권의 행사라고 
봄이 타당하다. 
1) 피고는, 이 사건 신청지는 백합 조개 및 문어 채취 조업이 가능한 마을어업 구
역으로 이 사건 신청을 허가하는 경우 입어 제한 등 E어촌계의 어업권 침해가 예상된
에 대하여는 갑과 협력하여 결정한다. 
제6조 발전기금
가. 을은 공유수면 동의에 대한 감사의 목적으로 아래와 같이 지급한다. 
구분 금액(년) 비고
발전기금 700만 원
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다고 주장한다. 그러나 E어촌계 어업활동의 구체적 내용이나 이 사건 신청허가에 따른 
어업권 침해가능성을 파악할 수 있는 아무런 자료가 제출되지 않은 점, 해안가 주변의 
수면에서 인력으로 구동되는 카약을 이용한 레저활동이 어촌계의 어업권을 침해한다고 
섣불리 단정하기 어렵고, 이 사건 신청지의 면적이 넓지 않은 점, 원고는 E어촌계 마
을어업 구역에서 2016년부터 이 사건 사업을 계속하여 왔고 동일한 마을어업구역에서 
F가 마을어촌계의 동의를 받아 같은 내용의 레저사업을 영위하고 있는 점 등을 고려하
면, 피고의 주장 및 제출 증거만으로 원고의 이 사건 신청지의 점용․사용으로 E어촌
계 어업권의 피해가 예상된다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 
2) 앞서 본 이 사건 처분과정에서의 피고의 보완요구 내용에 비추어 보면, 피고는 
이 사건 신청으로 인하여 E어촌계가 어업권의 침해를 입게 되는지 여부 또는 피해를 
방지하는 시설의 설치와 같은 조치를 하지 아니하고서는 그 공유수면 또는 인접 토지
를 적정하게 이용할 수 없는지 여부 등에 대해 구체적인 검토를 하지 않은 채, 오히려 
E어촌계의 동의 여부에 따라 기계적으로 허가여부를 판단하였던 것으로 보이므로, 이 
사건 처분과 관련한 공익과 이 사건 신청지의 이용실태, 원고가 투입한 자금과 노력 
등 사익 사이에 제대로 된 이익형량이 이루어졌다고 볼 수 없다.
3) 피고는 제주시의 공공수면 합리적 이용․관리계획에 의하면 공유수면을 이용한 
수상레저사업의 영업행위를 위한 점용․사용허가는 원칙적으로 불허 대상이라고도 주
장하나, 공유수면법 제12조 등 관계 법령에서 공유수면 점용․사용 허가신청을 할 경우 
공유수면 점용․사용 관련 권리자의 동의를 받도록 요구하고 있는 취지는, 해당 공유수
면의 점용․사용허가로 인하여 기존 권리자의 권리가 침해되는 것을 방지하면서 그 신
청자와 기존 권리자 사이의 협의를 통해 이해관계를 조절하고자 하는데 있는 점을 고려
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하면, 공유수면 이용을 두고 레저사업자와 어업행위자 사이에 갈등이 발생한다는 이유로 
영업행위를 위한 공유수면 점용․사용허가를 원칙적으로 금지하는 위 지침의 기준을 
그대로 적용하는 것은 관계 법령의 취지에 부합하지 않는 것으로서 불합리하다고 볼 
여지도 충분하다. 
4) E어촌계는 F의 공유수면 점용․사용에 동의한 이유에 관하여 F는 원고와 달리 
어촌계와의 충분한 협의를 통해 마을의 실질적인 상생 노력을 다하였다는 이유를 들고 
있으나, 이를 확인할 아무런 자료가 없을 뿐만 아니라, E어촌계가 드는 사정은 어업권 
침해 우려의 관점에서 동의 여부를 달리할 정도의 차이라고 보기 어렵고, 그밖에 E어
촌계가 원고의 사용․점용허가 신청에만 동의하지 않을 합리적인 이유도 찾을 수 없
다. 
5) 이 사건 신청지의 이용 경과, 이 사건 협약서의 내용, 원고의 사업은 지역관광 
활성화라는 공통의 목적 하에 E어촌계와 상호 협력에 따라 장기간 이루어진 것으로 
보이는 점, 그런데 E어촌계는 이 사건 신청 무렵 이 사건 사업의 규모나 내용에 특별
한 변화가 없음에도 동의를 거부한 점 등을 고려하면, E어촌계는 원고와의 분쟁 또는 
이 사건 사업을 직접 영위할 의사로 동의를 거부한 것이 아닌지 의심이 들고, 달리 이 
사건 점용허가가 연장되더라도 E어촌계가 향유하던 어업권에 새삼 어떠한 악영향을 
미친다고 볼만한 사정을 찾기 어렵다. 
마. 소결론
이 사건 처분은 재량심사를 하지 않았으므로 위법하다(원고의 재량권 불행사 주장
을 받아들여 이 사건 청구를 받아들이는 이상, 신뢰보호의 원칙 등 나머지 주장에 대
하여는 더 나아가 살피지 않는다). 
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3. 결론
이 사건 청구는 이유 있으므로 인용한다. 
재판장 판사 홍순욱
판사 류지원
판사 이승현