[행정 판결문] 서울행정법원 2024구합83773 - 부정당업자제재처분취소

 

[행정] 서울행정법원 2024구합83773 - 부정당업자제재처분취소.pdf

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서 울 행 정 법 원
제 1 3 부
판 결
사 건 2024구합83773 부정당업자제재처분취소
원 고 주식회사 A
피 고 조달청장
변 론 종 결 2025. 8. 21.
판 결 선 고 2025. 10. 2.
주 문
1. 피고가 2024. 9. 26. 원고에 대하여 한 4개월(2024. 10. 4.부터 2025. 2. 3.까지)의 
입찰참가자격 제한처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
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1. 처분의 경위
가. 원고는 조달청과, 20***. **. **. 계약기간을 20**. **. **.부터 20**. *. **.까지
로 정하여 원고가 우수제품으로 지정받은 태양광발전장치를 직접생산하여 각 수요기관
에 납품하기로 하는 수의계약을 체결하였고(계약번호: 비실명화로 생략), 20**. *. **. 
계약기간을 20**. *. **.부터 20**. *. **.까지로 정하여 위와 동일한 내용의 수의계약
을 체결하였으며(계약번호: 비실명화로 생략), 이후 9차례에 걸쳐 위 각 계약에 관한 
수정계약을 체결하였다(이하 위 각 수의계약과 수정계약을 통칭하여 ‘이 사건 계약’이
라 한다).
나. 태양광발전장치는 태양에너지를 직류전력으로 변환하는 ‘태양전지모듈’, 그 직류
전력을 인버터로 송전하는 ‘접속반’, 직류전력을 교류전력으로 변환하는 ‘인버터’, 태양
전지모듈이 고정된 형태로 설치될 수 있도록 설치되는 프레임인 ‘구조물’로 이루어져 
있다. 그중 태양광발전장치의 ‘구조물’은 태양광발전장치 자체를 지탱하는 기능을 하는 
‘지지대’, 지지대와 지지대 사이 또는 태양전지모듈과 지지대 사이를 연결하는 ‘연결대’, 
지지대를 지상 또는 건축물 등에 고정하는 ‘기초’ 등으로 구분된다.
다. 조달청은 2023. 11. 27.경부터 같은 해 12. 1.경까지 원고에 대한 불공정조달행위 
실태조사를 실시하였고, 조사 결과 원고가 이 사건 계약을 이행하는 과정에서 ① [별지 
1] 기재와 같이 구조물의 직접생산의무를 위반하였고(이하 ‘제1 처분사유’라고 한다), 
② [별지 2] 기재와 같이 접속반의 직접생산의무를 위반하였으며(이하 ‘제2 처분사유’라
고 한다), ③ [별지 3] 기재와 같이 조달청과 사전 협의 없이 계약규격에 명시된 수량·
사양과 다른 규격의 제품(모듈, 인버터, 접속반)을 각 수요기관에 납품하였다(이하 ‘제3 
처분사유’라고 한다)고 판단하였다.
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라. 이에 피고는 2024. 9. 26. 원고에게 ‘원고가 제1, 2, 3 처분사유와 같이 계약의 
이행을 부당하게 하거나 계약을 이행할 때에 부정한 행위를 하였다.’는 이유로 국가를 
당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 제27조 제1항 제1호, 구 
국가계약법 시행령(2024. 12. 24. 대통령령 제35088호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 
제76조 제3항 제1호, 구 국가계약법 시행규칙(2025. 1. 2. 기획재정부령 제1102호로 개
정되기 전의 것, 이하 같다) 제76조 및 [별표 2] ‘2. 개별기준’ 제3호 나목에 따라 4개
월(2024. 10. 4.부터 2025. 2. 3.까지)의 입찰참가자격 제한처분을 하였다(이하 ‘이 사건 
처분’이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 5 내지 8호증, 을 제1, 2, 9, 10호증(가지번호 있
는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
[별지 4] 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 원고 주장의 요지
다음과 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.
1) 원고는 구조물(지지대)과 접속반을 직접생산하여 각 수요기관에 납품하였고, 발
주서 및 세금계산서에 의하면 원고가 원자재 및 부품을 구매하여 구조물(지지대)과 접
속반을 직접생산한 사실을 확인할 수 있다. 그럼에도 피고는 객관적인 증거 없이 원고
의 내부 전산시스템(ERP)에 저장된 자료의 일부 기재만으로 원고가 다른 업체로부터 
구조물(지지대) 및 접속반 완제품을 구매하여 이를 각 수요기관에 납품하였다고 단정
하였다. 따라서 제1, 2 처분사유는 인정되지 않는다.
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2) 이 사건 계약 체결 시 계약서에 첨부된 규격서(이하 ‘이 사건 규격서’라고 한다)
에 의하면, 수요기관의 요청 또는 공급사의 사정에 따라 제품의 사양 등을 변경할 수 있
다. 각 수요기관의 실제 현장 여건 등에 맞추어 이 사건 규격서에 명시된 수량·사양과 
다른 규격의 제품을 납품할 필요가 있는 경우가 있었고, 원고는 수요기관의 요청 내지 
승인을 받고 현장 상황 등을 고려하여 이 사건 규격서와 다른 규격의 제품을 납품하였
다. 따라서 원고가 이 사건 규격서에 명시된 수량·사양과 다른 규격의 제품을 납품하였
다는 사실만으로 이 사건 계약을 부정하게 이행하였다고 볼 수 없으므로, 제3 처분사유
는 인정되지 않는다.
3) 설령 이 사건 처분의 처분사유가 인정된다고 보더라도, 원고의 매출 중 관급 
납품이 높은 비중을 차지하는 상황에서 이 사건 처분으로 인해 관급 거래가 전면 중단
될 경우 원고가 입게 될 손실이 지나치게 큰 점 등을 고려하여 보면, 이 사건 처분은 
지나치게 과중하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.
나. 제1, 2 처분사유의 인정 여부
1) 갑 제15, 16호증, 을 제5 내지 8, 11 내지 47호증의 각 기재 및 변론 전체의 취
지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정들을 종합하여 보면, 피고가 제출
한 증거들만으로는 원고가 구조물(지지대) 및 접속반을 직접생산하지 않았다고 인정하
기 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 
가) 원고가 주식회사 B(이하 회사명에서 ‘주식회사’ 내지 ‘유한회사’ 기재를 모두 
생략한다), C, D 등의 업체들과 거래한 내역과 관련하여 원고의 내부 전산시스템(ERP)
에 저장되어 있는 기안서나 견적서 등(을 제5 내지 7, 11 내지 47호증)의 품명 및 규
격 란에 ‘구조물 제작 및 설치’, ‘전기 및 구조물 공사’, ‘1식’ 등이라고 기재되어 있기는 
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하다. 그러나 원고가 구조물(지지대)과 접속반을 직접생산하기 위해 필요한 원자재 및 
부품들을 발주하면서 자재 전체 금액을 통합하여 하나의 금액으로 견적을 받을 경우에
는 편의상 ‘제작’ 또는 ‘1식’이라는 표현을 사용하였을 가능성을 배제할 수 없으므로, 
원고가 기안서나 견적서 등을 작성할 때 구조물(지지대)과 접속반의 직접생산에 필요
한 개별 자재들을 각각 구분하여 품명 및 비용을 표시한 후 각 비용을 합한 전체 금액
을 기재하지 않았다는 사정만으로 원고가 구조물(지지대) 제작 및 설치를 다른 업체에 
위탁하였다거나 다른 업체로부터 접속반 완제품을 구매하였다고 섣불리 단정하기는 부
족하다.
나) 원고와 D는 접속반 직접생산에 필요한 자재 목록(갑 제16호증)을 공유하고 
있었고, 위 목록은 접속반의 품명을 ‘E’, ‘F’, ‘G’으로 각각 구분한 후, 각 품명 별로 해
당 품명에 해당하는 접속반의 직접생산에 필요한 자재들을 나열하는 방식으로 작성되
어 있다. 이에 따라 원고는 D에 접속반 자재를 발주할 당시 기안서나 견적서의 품명 
및 규격 란에 개별 자재별 품목명을 일일이 기재할 필요 없이 원고와 D 사이에 공유
된 자재 목록에 기재된 품명만을 작성하는 방식으로 해당 품명에 해당하는 접속반의 
직접생산에 필요한 자재 목록을 일괄하여 구매하여 왔던 것으로 보인다. 이와 같은 사
정에 비추어 보더라도, 원고의 내부 전산시스템(ERP)에 저장되어 있는 자료에 기재된 
일부 표현만으로 원고가 D 등으로부터 접속반 완제품을 구매하였다고 단정하기는 부
족하다.
다) D의 홈페이지(을 제7호증의 4)에 원고에 대한 접속반 공급 실적이 D의 사업 
실적으로 기재되어 있기는 하다. 그러나 위 홈페이지의 기재만으로는 D가 원고에게 공
급한 접속반이 완제품인지 여부가 불분명하므로, 위와 같은 사정만으로 원고가 D로부
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터 접속반 완제품을 구매한 후 이를 수요기관에 납품하였다고 인정하기도 부족하다.
라) 피고는 원고로부터 구조물(지지대) 제작 및 설치를 위탁받았다고 판단한 업
체들이나 원고에게 접속반 완제품을 공급하였다고 판단한 업체들에 대하여 별다른 조
사를 실시하지 않았고, 원고의 내부 전산시스템(ERP)에 저장되어 있는 원고가 작성한 
자료들 외에 원고가 다른 업체에 구조물(지지대) 제작 및 설치를 위탁하였다거나 다른 
업체로부터 접속반 완제품을 구매하였다고 인정할 만한 객관적인 증거가 전혀 없다.
2) 오히려 원고는 B, C, D 등의 업체들로부터 구조물(지지대)과 접속반의 직접생
산에 필요한 원자재 및 부품을 구매하였다고 주장하면서 발주서 및 세금계산서(갑 제
9, 10호증)를 제출하였는데, 위 발주서 및 세금계산서에는 ‘구조물 자재 외’, ‘접속반 외
함 외’ 등이라고 기재가 되어 있거나 회로(퓨즈), PCB판, 전선, 전압 및 전류계, 차단
기, 각종 센서 및 케이블 등의 자재 명칭이 구체적으로 기재되어 있는바, 이는 원고의 
위 주장에 부합함을 알 수 있다. 또한 원고는 구조물(지지대)과 접속반을 직접생산하기 
위해 필요한 원자재 및 부품들을 발주하면서 자재 전체 금액을 통합하여 하나의 금액
으로 견적을 받을 경우에는 편의상 ‘제작’ 또는 ‘1식’이라는 표현을 사용하였다고 주장
하고 있는데, 원고의 위와 같은 주장을 배척할 만한 객관적인 자료가 없다.
3) 따라서 제1, 2 처분사유는 모두 정당한 처분사유로 인정되지 아니하므로, 원고
의 이 부분 주장은 이유 있다.
다. 제3 처분사유의 인정 여부
1) 관련 법리
국가계약법 제27조 제1항 제1호, 같은 법 시행령 제76조 제4항의 위임에 따른 
같은 법 시행규칙 제76조 및 [별표 2] ‘2. 개별기준’ 제3호 나목의 ‘부정한 행위를 한 
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자’란 설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰거나 이와 같은 정도로 사회통념
상 허용되지 않는 옳지 못한 방법을 적극적으로 사용하여 계약상 의무를 위반한 자를 
말한다(대법원 2024. 6. 27. 선고 2024두32393 판결 등 참조).
2) 판단
가) 앞서 든 증거들 및 을 제3호증의 기재에 의하면, 이 사건 계약에 적용되는 
｢물품구매(제조)계약 추가특수조건｣ 제24조에서 ‘원고는 지정받은 우수제품 규격과 상
이한 제품을 납품해서는 아니 된다. 다만 수요기관이 현장의 여건(주변 환경이나 외관
과의 조화, 설치장소의 특수성 등)에 따라 우수제품의 본질을 훼손하지 아니하는 경미
한 외형이나 재질의 변경 등을 서면으로 요구하는 경우, 원고는 조달청과 협의하여 우
수제품의 규격을 변경하여 납품할 수 있다.’고 규정하고 있는 사실, 원고가 조달청과 
아무런 협의 없이 [별지 3] 기재와 같이 총 58곳의 수요기관에 이 사건 규격서에 기재
된 것과 다른 수량 또는 사양의 태양광발전장치를 납품한 사실이 인정된다. 
나) 그러나 앞서 든 증거들, 갑 제11, 12호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 
의하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정들을 종합하여 보면, 원고가 각 수요기
관에 납품한 태양광발전장치가 단지 이 사건 규격서에 기재된 규격과 상이하거나 이와 
관련하여 조달청과의 협의를 거치지 않았다는 점만으로는 원고가 사회통념상 허용되지 
않는 옳지 못한 방법을 적극적으로 사용하여 계약상 의무를 위반하였다고 인정하기에 
부족하고, 달리 원고가 구 국가계약법 제27조 제1항 제1호의 ‘계약을 이행할 때에 부실·
조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자’에 해당한다고 볼 만한 증거가 없다. 
(1) 이 사건 규격서에는 ‘모듈 사양 및 인버터는 설계조건, 수요기관 요청 또
는 공급사의 사정에 의해 변경될 수 있다. 수요기관의 요청 및 현장 상황 등에 따라 
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태양전지모듈 및 인버터 모델이 변경될 시 한국에너지공단의 인증을 완료한 인증제품
을 공급하며, 설계용량은 변경 전 용량과 동일하거나 그 이상(110%)으로 구성하여야 
한다.’고 기재되어 있다. 태양광발전장치가 설치되는 각 수요기관의 현장 여건에 따라 
실제로 이 사건 규격서에 기재된 것과 동일한 규격의 제품을 설치하기 어려운 경우가 
있었고, 원고는 개별 현장 상황을 고려하여 부득이하게 이 사건 규격서에 기재된 것과 
다른 규격의 제품을 납품한 것으로 보인다. 이와 같은 과정에서 원고가 사회통념상 허
용되지 않는 부당한 방법을 적극적으로 사용하였다고 의심할 만한 정황이 보이지 않
고, 수요기관이 원고가 납품한 제품이 이 사건 규격서상 규격과 상이하다는 점에 대하
여 어떠한 이의를 제기하였다고 볼 만한 자료도 없다.
(2) [별지 3] 기재에 의하면 원고가 각 수요기관에 실제로 납품한 모듈, 인버
터, 접속반의 수량 및 사양이 이 사건 규격서에 기재된 규격과 상이하기는 하나, 원고
는 이 사건 규격서상 규격과 비교하여 수량을 줄이되 발전량이 더 큰 제품을 공급함으
로써 이 사건 규격서에서 정한 발전량을 상회하는 제품을 납품하였고, 원고가 각 수요
기관에 납품·설치한 태양광발전장치는 사용전검사를 통과하여 정상적으로 작동하는 것
으로 보인다. 
(3) 피고는 원고가 이 사건 규격서 기재와 다른 규격의 제품을 각 수요기관에 
납품하였다는 점만을 이유로 제3 처분사유가 정당한 처분사유로 인정된다고 주장하고 
있을 뿐, 원고가 이 사건 규격서 기재와 상이한 규격의 제품을 납품함으로써 이 사건 
계약의 공정성이 훼손되었다거나 각 수요기관에 설치가 완료된 태양광발전장치의 품질
이나 안전성 등이 객관적으로 저하되었다는 사정을 전혀 주장·증명하지 못하고 있다.
다) 따라서 제3 처분사유는 정당한 처분사유로 인정할 수 없으므로, 원고의 이 
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부분 주장 역시 이유 있다.
라. 소결론
결국 이 사건 처분은 처분사유가 인정되지 아니하므로, 재량권 일탈·남용 여부에 
관하여 더 나아가 살필 필요 없이 위법하여 취소되어야 한다.
4. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용한다.
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[별지 1]
제1 처분사유의 위반 내역
비실명화로 생략
끝.
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[별지 2]
제2 처분사유의 위반 내역
비실명화로 생략
끝.
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[별지 3]
제3 처분사유의 위반 내역
비실명화로 생략
끝.
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[별지 4]
관계 법령
■ 국가계약법
제27조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한 등) 
① 각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 "부정당업자"라 한다)에게는 2년 이
내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하며, 그 제한사실을 즉
시 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다. 이 경우 통보를 받은 다른 중앙관서의 장은 대통령령으
로 정하는 바에 따라 해당 부정당업자의 입찰 참가자격을 제한하여야 한다. 
1. 계약을 이행할 때에 부실·조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자
■ 구 국가계약법 시행령(2024. 12. 24. 대통령령 제35088호로 개정되기 전의 것)
제76조(부정당업자의 입찰참가자격 제한) 
③ 각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 "부정당업자"라 한다)에 대해서는 즉
시 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰참가자격을 제한해야 한다. (단서 생략)
1. 계약상대자, 입찰자 또는 제30조 제2항에 따라 전자조달시스템을 이용해 견적서를 제출하는 자로
서 법 제27조 제1항 제1호부터 제4호까지 및 제7호부터 제9호까지의 규정 중의 어느 하나에 해당
하는 자
④ 제3항에 따른 입찰참가자격 제한의 기간에 관한 사항은 법 제27조 제1항 각 호에 해당하는 행위별로 
부실벌점, 하자비율, 부정행위 유형, 고의·과실 여부, 뇌물 액수 및 국가에 손해를 끼친 정도 등을 고
려하여 기획재정부령으로 정한다. 
■ 구 국가계약법 시행규칙(2025. 1. 2. 기획재정부령 제1102호로 개정되기 전의 것)
제76조(부정당업자의 입찰참가자격 제한기준 등) 
영 제76조 제4항에 따른 부정당업자의 입찰참가자격 제한의 세부기준은 별표 2와 같다.
[별표 2] 부정당업자의 입찰참가자격 제한기준(제76조 관련)
1. 일반기준
나. 각 중앙관서의 장은 부정당업자가 위반한 여러 개의 행위에 대하여 입찰참가자격 제한을 하는 경
우 입찰참가자격 제한기간은 제2호에 규정된 해당 위반행위에 대한 제한기준 중 제한기간을 가장 
길게 규정한 제한기준에 따른다.
다. 각 중앙관서의 장은 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하는 경우 자격제한 기간을 그 위반행
위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려해 제2호에서 정한 기간의 2분의 1의 범위에서 줄일 수 있으며, 
이 경우 감경 후의 제한기간은 1개월 이상이어야 한다. (단서 생략)
2. 개별기준
끝.
입찰참가자격 제한사유 제재기간
3. 법 제27조 제1항 제1호에 해당하는 자 중 계약의 이행을 부당하게 하거나 계
약을 이행할 때에 부정한 행위를 한 자
나. 설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정한 시공을 한 자 6개월