[행정 판결문] 서울행정법원 2023구합4117 - 옥외광고물표시허가신청반려처분취소

 

[행정] 서울행정법원 2023구합4117 - 옥외광고물표시허가신청반려처분취소.pdf

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서 울 행 정 법 원

제 7 부

판 결

사 건 2023구합4117 옥외광고물표시허가신청반려처분취소

원 고 주식회사 A

피 고 서울특별시 광진구청장

변 론 종 결 2024. 2. 29.

판 결 선 고 2024. 4. 18.

주 문

1. 피고가 2023. 6. 3. 원고에 대하여 한 옥외광고물표시 허가신청 반려처분을 취소한

다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

청 구 취 지

주문과 같다.

이 유

1. 처분의 경위

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가. 원고는 2023. 5. 10. 피고에게 서울 광진구 대 *** 889.9㎡(이하 ‘이 사건 토지’

라 한다) 지상 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다) 옥상에 가로 25.26m, 세로 9.4m 규

모의 LED전광판 옥외광고물 표시허가를 신청하였다.

나. 피고는 2023. 6. 3. 원고에게, 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한

법률(이하 ‘옥외광고물법’이라 한다) 시행령 제15조 제1항 가목에 저촉된다는 이유로

위 신청을 반려(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제5, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 위법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 건물은 엄연히 일반상업지역에 위치하고 있다. 그럼에도 피고는 이 사건

건물이 일반주거지역에 위치한다고 전제하고, 원고의 신청이 상업지역에 위치한 건물

에만 옥상간판을 설치하여야 한다는 옥외광고물법 시행령 제15조 제1항 가목에 저촉된

다고 보아 이를 반려하였으므로 위법하다.

나. 관계 규정

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 1983. 1. 29. 이 사건 건물에 관한 사용승인이 있었는데, 당시 건물이 위치한

이 사건 토지의 용도지역은 일반주거지역이었다.

2) 이후 이 사건 토지는 1996. 8. 1. 서울특별시고시 제1996-***호로 지구단위계

획구역으로 편입되었고, 해당 구역명은 2002. 4. 30. B 지구단위계획구역 변경결정 및

지구단위계획결정(서울특별시고시 제2002-***호)에 따라 ‘B 지구단위계획구역’으로 변

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경되었다. 2002. 4. 30. 고시된 B 지구단위계획에서는 이 사건 토지를 1지구 특별계획

구역으로 지정하고, 위 구역의 지구단위계획 지침을 아래와 같이 마련하였다.

3) 광진구는 2022. 6. 서울특별시고시 제2002-***호 도시계획 결정사항을 토대로

“광진구 B 지구단위계획 종합결정도서”를 발표하면서 이 사건 토지가 포함된 1지구 특

별계획구역의 지구별 계획내용에 관하여 ‘공개공지로 지하철 연결통로와 접한 지역에

쌈지공원 조성, 건축 한계선으로 구의로와 능동로변에 각 3m씩 지정, 건축물 형태 및

외관으로 지하철과 24시간 개방되는 입체 공공보행통로 조성’이라는 내용을 추가한 운

영지침을 마련하였다.

4) B 지구단위계획구역은 2011. 12. 8. 도시관리계획(B역지구 제1종지구단위계획

구역 및 계획) 결정(변경) 및 지형도면 고시(서울특별시고시 제2011-***호, 이하 ‘이 사

건 도시관리계획’이라 한다)에 따라 ‘B역지구 제1종지구단위계획구역’으로 구역명이 변

경되었다. 이 사건 도시관리계획에서는 이 사건 토지를 포함한 B1지구 특별계획구역의

계획지침을 아래와 같이 마련하였다.

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5) 한편 이 사건 건물의 신탁자 C 주식회사는 2022. 12. 30. 피고에게 이 사건 건

물의 건축물대장상 용도지역을 일반주거지역에서 일반상업지역으로 정정해달라는 내용

의 일반건축물대장 오기 정정 신청을 하였고, 피고는 그 무렵 위 신청에 따라 이 사건

건물의 일반건축물대장상 지역을 일반상업지역으로 정정하였다.

6) 그 직후인 2023. 2. 2. 원고가 위 건축물 대장을 근거로 하여 이 사건 옥외광고

물 심의신청을 하였는데, 피고는 2023. 3. 17. 이 사건 건물의 일반건축물대상의 지역

란 기재를 “그 밖에 기재사항 참조”로 다시 정정하고, 그 밖의 기재사항 란에 “용도:

일반상업지역(당초: 일반주거지역, (지구단위계획구역내용에 부합되는 경우에만 상향되

는 용도지역의 적용을 받음))” 기재를 추가하였으며, 2023. 5. 26. 그 밖의 기재사항 란

기재는 그대로 두고 지역 란 기재를 다시 일반주거지역으로 정정하였다.

7) 한편 이 사건 토지의 토지이용계획확인서상 국토의 계획 및 이용에 관한 법률

에 따른 지역·지구등 란에는 이 사건 건물의 일반건축물대장의 그 밖의 기재사항 란

기재와 마찬가지로 “일반상업지역(당초: 일반주거지역, (지구단위계획구역내용에 부합

되는 경우에만 상향되는 용도지역의 적용을 받음))”이라고 기재되어 있다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 9호증, 을 제2, 3, 6, 7, 9호증의 각 기재(가지번

호 있는 것은 가지번호 포함), 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 처분사유 추가 가능 여부

가) 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서 처분청은 당초 처분의 근거로

삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를

추가하거나 변경할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법

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률적으로 평가하기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초인 사회적 사실관계가 기

본적인 점에서 동일한지 여부에 따라 결정된다. 이와 같이 기본적 사실관계와 동일성

이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것이 허용되지 않는다고

해석하는 이유는 행정처분의 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를 구현

하고 행정처분의 상대방에 대한 신뢰를 보호하고자 함에 그 취지가 있고, 따라서 추가

또는 변경된 사유가 당초의 처분 시 그 사유를 명기하지 않았을 뿐 처분 시에 이미 존

재하고 있었고 당사자도 그 사실을 알고 있었다 하여 당초의 처분사유와 동일성이 있

는 것이라 할 수 없다(대법원 2006. 1. 13. 선고 2004두12629 판결 등 참조).

나) 피고는 이 사건 처분 당시 처분사유로 옥외광고물법 시행령 제15조 제1항

가목에 해당하지 않는다는 점만을 제시하였는데, 이 사건 소 계속 중인 2023. 12. 20.

에 준비서면을 제출하면서 교통수단의 안전과 이용자의 통행안전을 해칠 우려가 있는

광고물에 해당한다는 점(옥외광고물법 제5조 제1항 제2호)을 처분사유로 추가하겠다고

주장하였다.

다) 그러나 옥외광고물법 시행령 제1조 제1항 가목은, 옥상간판의 경우 국토의

계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)상 상업지역에 있는 건물에만

표시할 수 있다는 내용의 규정이고, 따라서 이 사건 처분사유는 이 사건 건물이 국토

계획법상 상업지역에 있는 건물이 아니라는 것이다. 그런데 피고가 추가한 처분사유는

해당 광고물이 교통수단의 안전과 이용자의 통행안전을 해칠 우려가 있는 광고물에 해

당한다는 것으로서 이 사건 처분사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 없고, 그

근거법령 역시 교통과 통행 안전을 확보하기 위한 옥외광고물법 제5조 제1항 제2호와

거주의 안녕과 건전한 생활환경을 보호하기 위하여 주거지역 내 옥상간판 표시를 금지

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한 옥외광고물법 시행령 제15조 제1항 가목으로 서로 다르다. 위 규정들은 각 입법취

지와 보호법익도 다르므로, 이 부분 처분사유 추가는 허용할 수 없다.

2) 재량권 일탈·남용 여부

가) 국토국토계획법상 도시지역에 대통령령으로 정하는 광고물등을 표시하거나

설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장 등에게 허가를 받거나 신고하여

야 하고(옥외광고물법 제3조 제1항 제1호), 옥상간판 표시 또는 설치를 허가대상이다

(옥외광고물법 시행령 제4조 제1항 제4호). 또한 옥외광고물법 시행령 제8조 제1호, 제

2호는 광고물 표시 또는 설치의 허가 및 신고 기준으로서 옥외광고물법 제5조에서 금

지되는 광고물이 아닐 것, 옥외광고물법 시행령 제3장부터 제5장까지 규정에서 정한

표시방법을 준수할 것 등을 정하고 있고, 그에 해당하는지 여부의 판단은 행정청에게

맡겨져 있다. 따라서 옥상간판의 설치 허가 여부는 원칙적으로 피고의 재량행위에 해

당한다고 봄이 타당하다.

나) 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 기초한 공익 판단의 여지를

감안하여 법원이 독자적인 결론을 내리지 않고 해당 행위에 재량권 일탈·남용이 있는

지 여부만을 심사하게 되고, 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단기준

이 된다(대법원 2018. 10. 4. 선고 2014두37702 판결 등 참조).

다) 앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거, 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있

는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 건물은 상업지역에 위치한 건물로 봄

이 타당하다. 따라서 이와 다른 전제에서 한 이 사건 처분은 재량의 전제가 되는 사실

을 오인한 것으로서 재량권을 일탈·남용하였다고 보인다.

(1) 국토계획법상 용도지역과 지구단위계획은 도시·군관리계획으로 결정되는데

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(국토계획법 제2조 제15호, 제36조 제1항, 제50조), B 지구단위계획구역 변경결정 및

지구단위계획결정(서울특별시고시 제2002-***호), 광진구 B 지구단위계획 종합결정도

서 및 이 사건 도시관리계획에서는 이미 이 사건 토지의 용도지역을 명확하게 ‘일반상

업지역’으로 지정하였다.

(2) 이 사건 건물의 일반건축물대장이나 이 사건 토지의 토지이용계획확인서

에 ‘지구단위계획내용에 부합되는 경우에만 상향되는 용도지역인 일반상업지역의 적용

을 받는다’는 기재가 있기는 하나, 정작 이 사건 도시관리계획을 비롯한 이전의 지구단

위계획에는 위와 같은 내용을 찾아볼 수 없다. 따라서 일반건축물대장과 토지이용계획

확인서의 위 기재만으로 이 사건 토지가 여전히 일반주거지역이라고 볼 수는 없다.

(3) 이 사건 토지가 포함된 B1지구 특별계획구역 계획지침(서울특별시고시 제

2011-***호)에 ‘구의로와 능동로변에 각 3m씩 전면공지 지정, 지하철 연결통로와 접한

지역에 쌈지공원 조성, 지하철과 24시간 개방되는 입체 공공보행통로 조성(지하철 2, 7

호선 환승기능포함 기획), 구역내 도로 등을 사업계획에 포함하여 설치·조성 후 기부채

납, 기부채납 면적 15% 이상(지하철 출입구 이설 등 포함)’이라고 기재되어 있기는 하

다. 그러나 ① 지구단위계획에서 용도지역, 건축물의 건폐율 또는 용적률에 관한 사항

을 별도로 정하고 있는 점(국토계획법 제52조 제1항 제1호, 제4호), ② 국토교통부장관

이 지구단위계획 수립기준을 정할 때 지구단위계획 내용 중 용적률이 높은 용도지역으

로 변경하는 사항이 포함되는 경우에는, 기존 용도지역의 용적률을 적용하되 공공시설

부지의 제공현황 등을 고려하여 용적률을 완화할 수 있도록 정한 점(국토계획법 제42

조의3 제2항 제6호) 등을 종합하면, 위 조건들은 이 사건 토지를 포함한 B1지구 특별

계획구역 내 토지가 일반주거지역 등에서 일반상업지역임으로 변경되었음을 전제로 향

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후 위 구역에서 건축되는 건축물의 용적률과 건폐율 등을 완화하기 위한 조건을 정한

것으로 보일 뿐으로 보인다. 실제 이 사건 도시관리계획에서는 건축한계선, 공공보행통

로, 공개공지 및 쌈지형공지 등을 용적률 인센티브 사항으로 규정하고 있다(을 제3호

증).

3. 결론

그렇다면 이 사건 처분은 위법하고 원고의 청구는 이유 있으므로, 이를 인용하기로

하여 주문과 같이 판결한다.

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[별지]
관계 규정

■ 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률
제3조(광고물등의 허가 또는 신고)
① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역ㆍ장소 및 물건에 광고물 또는 게시시설(이하 “광

고물등”이라 한다) 중 대통령령으로 정하는 광고물등을 표시하거나 설치하려는 자는 대통령
령으로 정하는 바에 따라 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 자치구의 구청
장(이하 “시장등”이라 한다)에게 허가를 받거나 신고하여야 한다. 허가 또는 신고사항을 변
경하려는 경우에도 또한 같다.

1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조에 따른 도시지역
③ 제1항에 따른 광고물등의 종류ㆍ모양ㆍ크기ㆍ색깔, 표시 또는 설치의 방법 및 기간 등 허가

또는 신고의 기준에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제5조(금지광고물등)
① 누구든지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 광고물등을 표시하거나 설치하여서는 아니

된다.
1. 신호기 또는 도로표지 등과 유사하거나 그 효용(效用)을 떨어뜨리는 형태의 광고물등
1의2. 소방시설 또는 소방용품 등과 유사하거나 그 효용(效用)을 떨어뜨리는 형태의 광고물

등
2. 그 밖에 교통수단의 안전과 이용자의 통행안전을 해칠 우려가 있는 광고물등
3. 「사행산업통합감독위원회법」 제2조제1호가목부터 다목까지에 따른 사행산업의 광고물등.

다만, 사행산업통합감독위원회에서 직접 표시ㆍ설치하는 광고와 사행산업사업자가 영업장
및 장외발매소의 위치를 표시ㆍ안내하기 위하여 영업장 및 장외발매소에 설치하는 광고
물등은 제외한다.

② 누구든지 광고물에 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 내용을 표시(제2호 및 제3호의 경
우에는 제작을 포함한다)하여서는 아니 된다.

1. 범죄행위를 정당화하거나 잔인하게 표현하는 것
2. 음란하거나 퇴폐적인 내용 등으로 미풍양속을 해칠 우려가 있는 것

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3. 청소년의 보호ㆍ선도를 방해할 우려가 있는 것
4. 「사행산업통합감독위원회법」 제2조제1호라목부터 바목까지에 따른 사행산업의 광고물로

서 사행심을 부추기는 것
5. 인종차별적 또는 성차별적 내용으로 인권침해의 우려가 있는 것
6. 그 밖에 다른 법령에서 광고를 금지한 것

■ 옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률 시행령
제4조(허가 대상 광고물 및 게시시설)
① 법 제3조제1항 각 호 외의 부분 전단에 따라 허가를 받아 표시 또는 설치(이하 “표시”라 한

다)를 해야 하는 광고물은 다음 각 호와 같다.
4. 제3조제5호에 따른 옥상간판(이하 “옥상간판”이라 한다)
제8조(허가 및 신고 수리의 기준)
법 제3조제3항에 따른 허가 및 신고 수리의 기준은 다음 각 호와 같다.
1. 광고물등의 표시가 법 제5조에 따라 금지되는 것이 아닐 것
2. 광고물등의 표시방법은 제3장부터 제5장까지의 규정을 준수할 것
제15조(옥상간판의 표시방법)
옥상간판은 다음 각 호의 기준에 따라 표시해야 한다.
1. 다음 각 목의 건물에만 표시할 수 있다.
가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 상업지역에 있는 건물(하나의 건물이 상업

지역과 다른 용도지역에 걸쳐 있는 경우에는 상업지역에 있는 것으로 본다) 및 같은
법에 따른 공업지역에 있는 건물(도시지역 외에 있는 공장 및 그 부속건물은 공업지역
에 있는 것으로 본다. 이하 같다). 다만, 시ㆍ도지사가 주거 또는 생활 환경이나 도시미
관을 해칠 우려가 있다고 인정하여 시ㆍ도 심의위원회의 심의를 거쳐 고시한 지역에
있는 건물은 제외한다.

■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제2조(정의)
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
15. “용도지역”이란 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율(「건축법」 제55조의 건폐율을 말

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한다. 이하 같다), 용적률(「건축법」 제56조의 용적률을 말한다. 이하 같다), 높이 등을 제
한함으로써 토지를 경제적ㆍ효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여
서로 중복되지 아니하게 도시ㆍ군관리계획으로 결정하는 지역을 말한다.

제24조(도시ㆍ군관리계획의 입안권자)
① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 관할 구역에 대하

여 도시ㆍ군관리계획을 입안하여야 한다.
제36조(용도지역의 지정)
① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도

지역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다.
1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다.
가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역
나. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역
제49조(지구단위계획의 수립)
② 지구단위계획의 수립기준 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관이 정한다.
제50조(지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정)
지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시ㆍ군관리계획으로 결정한다.
제52조(지구단위계획의 내용)
① 지구단위계획구역의 지정목적을 이루기 위하여 지구단위계획에는 다음 각 호의 사항 중 제

2호와 제4호의 사항을 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제1호의2를 내용으
로 하는 지구단위계획의 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 용도지역이나 용도지구를 대통령령으로 정하는 범위에서 세분하거나 변경하는 사항
1의2. 기존의 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도ㆍ종

류 및 규모 등의 제한을 대체하는 사항
2. 대통령령으로 정하는 기반시설의 배치와 규모
3. 도로로 둘러싸인 일단의 지역 또는 계획적인 개발ㆍ정비를 위하여 구획된 일단의 토지의

규모와 조성계획
4. 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도
5. 건축물의 배치ㆍ형태ㆍ색채 또는 건축선에 관한 계획
6. 환경관리계획 또는 경관계획

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7. 보행안전 등을 고려한 교통처리계획
8. 그 밖에 토지 이용의 합리화, 도시나 농ㆍ산ㆍ어촌의 기능 증진 등에 필요한 사항으로서

대통령령으로 정하는 사항
제139조(권한의 위임 및 위탁)
② 이 법에 따른 시ㆍ도지사의 권한은 시ㆍ도의 조례로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구

청장에게 위임할 수 있다. 이 경우 시ㆍ도지사는 권한의 위임사실을 국토교통부장관에게 보
고하여야 한다.

■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제42조의3(지구단위계획의 수립)
② 국토교통부장관은 법 제49조제2항에 따라 지구단위계획의 수립기준을 정할 때에는 다음 각

호의 사항을 고려해야 한다.
6. 지구단위계획의 내용 중 기존의 용도지역 또는 용도지구를 용적률이 높은 용도지역 또는

용도지구로 변경하는 사항이 포함되어 있는 경우 변경되는 구역의 용적률은 기존의 용도
지역 또는 용도지구의 용적률을 적용하되, 공공시설부지의 제공현황 등을 고려하여 용적
률을 완화할 수 있도록 계획할 것

■ 서울특별시 도시계획 조례
제68조(권한의 위임)
① 법 제139조제2항에 따라 시장의 권한에 속하는 사무중 별표 4의 사무를 구청장에게 위임한

다.
[별표 4]

권한위임 사무 (제68조 관련)

사 무 명 관계법령

1. 다음의 도시관리계획 입안에 관한 사무
(시 계획과 관련하여 필요하다고 인정할 때에는 시장이 입안할

수 있으며, 둘 이상의 자치구에 걸치는 경우에는 공동입안하거나
입안할 자를 정한다. 협의가 이루어지지 않을 경우에는 시장이 직

◦법 제24조부터
제28조까지
영 제18조부터
제22조까지

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. 끝.

접 입안하거나 입안할 자를 정할 수 있음)
가. 용도지역
나. 용도지구
다. 도시계획시설(철도, 궤도 신설은 제외 한다)
라. 지구단위계획구역의 지정 및 지구단위계획의 수립(기초조사 포

함)
마. 다목 또는 라목의 입안에 대한 주민 제안서의 처리

조례 제6조, 제7조