[행정 판결문] 서울행정법원 2022구합58605 - 판매중지처분취소

 

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서 울 행 정 법 원

제 1 부

판 결

사 건 2022구합58605 판매중지처분취소

원 고 주식회사 A

피 고 조달청장

변 론 종 결 2024. 3. 15.

판 결 선 고 2024. 4. 19.

주 문

1. 피고가 2022. 3. 3. 원고에 대하여 한 3개월의 판매중지처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

청 구 취 지

주문과 같다.

이 유

1. 처분의 경위

가. 원고와 피고의 다수공급자계약 체결

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원고는 건설업, 건설자재 판매, 체육(운동)시설업, 탄성포장업 등을 목적으로 하는

주식회사로 피고와 체육시설탄성포장재(이하 ‘이 사건 물품’이라 한다)에 관하여 계약

기간을 2017. *. *.부터 2023. *. *.까지로 한 다수공급자계약(이하 ‘이 사건 계약’이라

한다)을 체결하고, 피고가 운영하는 B 온라인 종합쇼핑몰(이하 ‘종합쇼핑몰’이라 한다)

에 이 사건 물품을 등록한 뒤 납품하였다.

나. 피고의 원고에 대한 판매중지

피고는 원고에 대한 제보를 접수한 뒤 2020년부터 2021년까지 직접생산여부에

대하여 조사를 실시하였고, 그 결과 원고가 아래 표에 기재된 납품 건과 관련하여 직

접 생산의무를 위반하여 납품하였다고 판단하였다. 이에 피고는 2022. 3. 3. 원고에 대

하여 구 물품 다수공급자계약 특수조건(2019. 12. 31. 개정되어 2020. 4. 1. 시행된 조

달청공고 제2019-***호, 이하 ‘개정 후 특수조건’이라 한다) 제17조 제13호에 따라 이

사건 물품을 종합쇼핑몰에서 3개월간(2022. 3. 7.부터 2022. 6. 6.까지) 판매할 수 없도

록 판매중지를 하였다(이하 ‘이 사건 판매중지’라고 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취

지

2. 본안전 항변에 관한 판단

가. 피고의 주장

이 사건 판매중지는 원고와 피고가 대등한 지위에서 체결한 이 사건 계약에 따라

연번 요구번호 수요기관 식별번호 수량(㎡) 납품금액(원) 납품일자

1 번호 생략 C지원청
22911274(2종) 541 34,028,900 2019.

12. 13.22911276(6종) 648 40,629,600

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이루어진 계약상 조치에 불과하므로, 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 않는다.

나. 관련 법리

항고소송의 대상인 ‘처분’이란 ‘행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서

의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용(행정소송법 제2조 제

1항 제1호)’을 의미하는 것으로, 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는

추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 그 행

위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실

질적 견련성, 법치행정의 원리와 그 행위에 관련된 행정청이나 이해관계인의 태도 등

을 고려하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원

합의체 판결 참조).

다. 판단

앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 내지 사

정들을 종합하여 보면, 이 사건 판매중지는 행정청인 피고가 행하는 구체적 사실에 관

한 법 집행으로서의 공권력의 행사이고 그 상대방인 원고의 권리·의무에 직접 영향을

미치므로, 항고소송의 대상인 처분에 해당한다고 판단된다. 따라서 피고의 본안전 항변

은 이유 없다.

1) 가) 조달사업에 관한 법률(이하 ‘조달사업법’이라 한다) 제21조 제1항은 ‘피고는

수요물자 조달과정에서 공정성을 해치는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위(불

공정 조달행위)에 대하여 신고를 접수하고, 그 신고 내용의 조사를 위하여 필요한 경우

소속 공무원으로 하여금 계약상대자 등에게 자료의 제출을 요구하거나 사무소 등을 방

문하여 시설·서류 등을 조사하게 할 수 있다’고 규정하면서, 제2호에서 ‘직접생산기준을

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위반하여 납품하는 행위’를 들고 있다. 또한 같은 법 제21조 제4항은 ‘피고는 불공정

조달행위가 확인된 계약상대자 등에 대해서는 시정을 요구할 수 있으며, 국가를 당사

자로 하는 계약에 관한 법률(이하 ’국가계약법‘이라 한다) 등 관계 법령이나 계약조건

에 따라 처분 등 조치를 취하여야 한다’고 규정하고 있다.

나) 이에 따라 행정규칙인 B 종합쇼핑몰 운영규정(2021. 3. 3. 조달청고시 제

2021-*호, 이하 ‘운영규정’이라 한다) 제8조 제1호는 물품 다수공급자계약 특수조건 제

17조 각 호에 해당하는 경우 해당 계약상품을 종합쇼핑몰에서 판매중지 시킬 수 있도

록 규정하고, 피고가 이 사건 판매중지의 근거로 든 개정 후 특수조건 제17조 제13호는

‘계약담당공무원은 계약상대자의 직접생산 위반 등 위반 행위를 추정할 신빙성 있는

근거자료가 있어 사실 여부를 조사 중인 경우 계약담당공무원이 조사 결과를 통보받을

때까지 종합쇼핑몰에서의 판매를 중지할 수 있다’고 규정하면서, 제13호에서 ‘계약상대

자의 위반행위를 추정할 신빙성 있는 근거자료가 있어 사실여부를 조사중인 경우: 계

약담당공무원이 조사 결과를 통보받을 때까지’라고 규정하고 있다.

다) 이와 같은 관련 규정에 비추어 보면, 이 사건 판매중지는 조달사업법과 그

에 따라 제정·시행되는 행정규칙에 근거하여 이루어졌음을 알 수 있다.

2) 피고는 조달업무를 전자적으로 처리하기 위하여 전자조달시스템을 구축하여야

하고(전자조달의 이용 및 촉진에 관한 법률 제12조 제1항), 수요기관의 장은 피고에게

조달물자의 구매·공급 계약 또는 시설공사 계약의 체결을 요청하려는 경우에는 천재지

변이나 전산장애 등 불가피한 사유가 없는 한 전자조달시스템을 이용하여야 한다(같은

법 제13조). 수요물자의 납품을 위해서는 종합쇼핑몰에 물품을 등록하여야 하므로, 이

사건 판매중지는 계약상대자의 직접적이고 구체적인 법률상 이익인 종합쇼핑몰을 통하

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여 수요기관에 해당 품목을 판매할 수 있는 지위를 직접 제한하거나 침해하는 행위에

해당한다(대법원 2018. 11. 29. 선고 2015두52395 판결 등 취지 참조).

3) 조달청은 정부가 행하는 물자의 구매·공급 및 관리에 관한 사무와 정부의 주요

시설공사 계약에 관한 사무를 관장하기 위하여 설치된 행정청인데, 조달청의 장인 피

고는 이 사건 판매중지와 같은 조치를 통해 직접생산의무를 위반한 계약상대자가 종합

쇼핑몰에서 물품을 판매하는 것을 막아 이 사건 계약과 같은 개별 계약의 성실한 이행

을 확보함과 동시에 자신이 구축·운용하는 종합쇼핑몰의 안전성, 신뢰성 및 공정성 확

보라는 공익도 달성할 수 있다.

3. 이 사건 판매중지의 위법 여부

가. 원고 주장의 요지

1) 절차적 하자에 관한 주장

피고는 이 사건 판매중지를 하며 개정 후 특수조건 제17조 제13호만 제시하였

을 뿐 대외적으로 구속력 있는 구체적인 법률 또는 시행령을 적시하지 않았다. 또한

이 사건 물품의 직접생산 위반 내용에 관하여 ‘타사 폴리우레탄수지를 구입하여 납품

하였다’는 취지만 제시하였을 뿐 어떤 근거에서 그와 같은 판단에 이르렀는지 제시하

지 않았다. 이와 같이 피고는 행정절차법 제23조를 위반하여 처분의 원인되는 사실을

제대로 적시하지 않아 원고의 행정구제절차에 지장이 발생하였으므로, 이 사건 판매중

지는 절차위반의 하자가 있어 위법하다.

2) 위임입법의 한계 일탈

개정 후 특수조건 제17조 제13호는 조달사업법에서 위임한 범위를 넘어, 불공정

조달행위가 확인되지 않는다고 하더라도 추정할 만한 자료가 있는 경우에 판매중지를

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할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 위임입법의 한계를 일탈하여 무효이다. 따라서 무

효인 개정 후 특수조건 제17조 제13호를 근거로 한 이 사건 판매중지는 위법하다.

3) 처분사유의 부존재

원고는 폴리우레탄수지를 직접 생산할 수 있는 설비를 갖추고, 원재료를 구입한

뒤 공정을 거쳐 생산한 물품을 시공현장까지 운송하여 시공했다. 그럼에도 피고는 특

별한 근거 없이 전자세금계산서가 허위 작성되었다거나, 특정 기간의 공장 전기사용량

이 적었다는 이유만으로 직접생산의무 위반을 추정할 수 있는 신빙성 있는 근거자료가

있다고 판단하였으므로 이 사건 판매중지는 그 처분사유가 존재하지 않아 위법하다.

4) 재량권 일탈ㆍ남용

이 사건 판매중지는 2020. 4. 1.부터 시행된 개정 후 특수조건을 그 시행 전 위

반행위에 사전합의 내지 법령의 근거 없이 소급적용한 것이고, 직접생산의무 위반 여

부에 대한 근거자료가 부족한 상황에서 이루어졌다. 반면, 원고는 중소기업진흥회 조사

결과 직접생산의무 위반 사실이 없는 것으로 확인되더라도 아무런 보상을 받을 수 없

으며, 이 사건 판매중지는 임시적인 처분임에도 사실상 종국 처분과 다름없이 3개월

동안 판매를 중지시키는 것이어서 원고에게 지나치게 불이익하다. 따라서 이 사건 판

매중지는 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

나. 관계 법령

[별지 1] 기재와 같다.

다. 절차적 하자의 존부에 관한 판단

1) 관련 법리

행정청이 처분을 할 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여

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야 하고(행정절차법 제23조 제1항), 이 경우 행정청은 처분의 원인이 되는 사실과 근거

가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다(행정절차법 시행령

제14조의2). 다만 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에

서 적절히 대처할 수 있도록 하는 처분의 근거 및 이유 제시 제도의 취지에 비추어,

처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의

근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고

볼 수는 없다. 이때 ‘이유를 제시한 경우’는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당

해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자

가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하

여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다(대법

원 2019. 1. 31. 선고 2016두64975 판결 등 참조).

2) 판단

갑 제2, 3호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은

사실 내지 사정들에 비추어 보면 원고로서는 이 사건 판매중지 당시 어떠한 근거와 이

유로 처분이 이루어진 것인지 충분히 알 수 있어 이에 대한 불복절차로 나아가는 데에

별다른 지장이 없었다고 판단된다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

가) 피고는 2021. 12. 29. 원고에 대하여 이 사건 판매중지에 관한 사전통지를

하면서 ‘원고의 위반행위에 대한 중소벤처기업부 및 중소기업중앙회 조사결과를 통보

받을 때까지 원고의 다수공급자계약 물품 체육시설탄성포장재를 개정 후 특수조건 제

17조 제13호에 의거 판매중지할 예정입니다’라고 기재하였다. 이와 같이 이 사건 사전

통지에 개정 후 특수조건 제17조 제13호가 명시된 이상, 그에 관한 구체적인 법률 또

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는 시행령이 명시되지 않았다고 하여도 원고로서는 이 사건 판매중지의 근거를 충분히

알 수 있을 것으로 보인다.

나) 이 사건 사전통지의 붙임 문서에는 조사결과가 ‘타사 폴리우레탄수지를 구입

하여 납품’이라고 명시되어 있고, 구체적인 납품요구 건의 요구번호, 수요기관, 식별번

호, 납품금액, 납품일자까지 특정되어 있으므로, 원고는 어떠한 근거와 이유로 이 사건

판매중지가 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나

아가는 데 별다른 지장이 없었을 것으로 보인다.

다) 피고가 이 사건 판매중지 과정에서 구체적으로 원고가 어느 회사로부터 어

느 정도의 수량을 구입하여 직접생산 의무를 위반하였는지까지 제시하지는 않았던 것

으로 보이나, 그와 같은 세부적인 내용이나 자료까지 적시되어야만 원고가 행정구제절

차로 나아갈 수 있다고 보기는 어렵다.

라. 위임입법의 한계 일탈 여부에 관한 판단

조달사업법 제21조 제1항, 제4항은 직접생산기준을 위반하여 납품하는 행위에 대

하여 조사하고, 관계 법령이나 계약조건에 따라 처분 등 조치를 취할 수 있도록 규정

하고 있고, 위 조항의 위임을 받은 운영규정 제8조 제1호는 ‘물품 다수공급자계약 특수

조건 제17조 각 호에 해당하는 경우’ 계약담당공무원이 해당 계약상품을 종합쇼핑몰에

서 판매중지 시킬 수 있도록 규정하고 있으며, 개정 후 특수조건 제17조 제13호는 “계

약상대자의 위반행위(담합, 품질불량, 직접생산 위반, 원산지 위반 등)를 추정할 신빙성

있는 근거자료가 있어 사실여부를 조사중인 경우: 계약담당공무원이 조사 결과를 통보

받을 때까지”라고 규정하고 있음은 앞서 살펴본 바와 같다.

이 사건 판매중지는 위와 같은 조달사업법, 운영규정 등에 근거한 것이므로 위

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임입법의 한계를 일탈하였다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

마. 처분사유 존부에 관한 판단

1) 인정사실

가) 이 사건 물품의 직접생산은 ‘고무분말, 바인더, 폴리우레탄수지 중에서 1개

이상을 해당 원자재를 구입, 보유 생산시설과 인력을 활용하여 각 생산공정별 공정도

에 맞게 직접생산하고 현장에서 포설하는 것’을 말하고, 구체적인 직접생산 확인기준은

[별지 2] 기재와 같다.

나) 피고는 2019. 8. 27. 원고에게 수요기관을 ‘D교육청 DC지원청’으로, 납품기

한을 ‘2019. 12. 15.’로 하여 이 사건 물품에 관한 납품요구를 하였다. 이에 따라 원고

는 E 인조잔디 운동장 조성공사(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)에 이 사건 물품을 납품하

였다.

다) 피고는 F 주식회사(이하 ‘F’라 한다)로부터 확보한 F의 매출장(이하 ‘이 사건

매출장’이라 한다), 거래명세표(이하 ‘이 사건 거래명세표’라 한다)와 원고의 전기사용량

등을 근거로 2022. 3. 3. 원고에 대하여 이 사건 판매중지를 하였는데, 이 사건 매출장,

이 사건 거래명세표, 원고의 전기사용량 등 관련자료의 구체적인 내용은 아래와 같다

(을 제1호증 참조).

(1) 이 사건 매출장에는 F의 원고에 대한 2019. 3. 31.부터 2019. 12. 31.까지

매출 내역이 아래 표와 같이 기재되어 있다.

전표일자 거래처 품명 공급가액 부가세 합계
2019. 3. 31. 원고 polyol외 3,570,480 357,048 3,927,528
2019. 4. 30. 원고 polyol외 4,647,250 464,725 5,111,975
2019. 6. 30. 원고 polyol외 29,192,200 2,919,220 32,111,420

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(2) 이 사건 거래명세표에는 원고가 2019. 12. 6. F로부터 HS-G707(바인더)

1,728㎏ 및 HS-60(우레탄 수지) 864kg등을 구매한 것으로 기재되어 있고, 비고란에

‘E-정선군’라고 기재되어 있다.

(3) 피고는 폴리우레탄수지 직접생산 업체인 주식회사 G(이하 ‘G’라 한다)와

폴리우레탄수지 직접생산 위반 의심업체인 주식회사 H(이하 ‘H’라 한다) 및 원고의

2019. 10.부터 2020. 1.까지의 전기사용량을 비교하였는데, 그 구체적인 내역은 아래와

같다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2) 판단

가) 개정 후 특수조건 제17조 제13호는 직접생산의무 위반 여부에 관한 조사가

완전히 종료되지 않은 상태에서 ‘직접생산의무 위반을 추정할 신빙성 있는 근거자료’만

2019. 10. 2019. 11. 2019. 12. 2020. 1.
G

(직접생산업체)
2,408kw 4,227kw 6,061kw 5,523kw

H
(위반 의심업체)

612kw 772kw 1,656kw 1,650kw
원고

(위반 의심업체)
545kw 651kw 914kw 2,460kw

2019. 7. 31. 원고 polyol외 32,413,480 3,241,348 35,654,828
2019. 8. 31. 원고 polyol외 15,047,680 1,504,768 16,552,448
2019. 9. 30. 원고 polyol외 570,610 57,061 627,671
2019. 10. 31. 원고 polyol외 13,149,720 1,314,972 14,464,692
2019. 11. 30. 원고 polyol외 32,791,450 3,279,145 36,070,595
2019. 12. 31. 원고 polyol외 19,769,120 1,976,912 21,746,032

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을 근거로 하여 계약상대자에게 종합쇼핑몰 판매중지라는 불이익을 가할 수 있도록 규

정하고 있다. 그런데 중소기업유통센터의 조사 결과 계약상대자의 직접생산의무 위반

이 없는 것으로 확인되더라도, 관계 규정상 ‘침해된 계약기간 및 이미 발생한 불이익’

에 대한 보상과 관련하여 아무런 규정이 없는바, 실제로 계약상대자가 직접생산의무를

위반하지 않았음에도 불구하고 판매중지로 인하여 계약상대자에게 돌이킬 수 없는 손

해가 발생하는 것을 방지할 필요가 있는 점 등에 비추어 볼 때, 피고가 보유한 근거자

료가 ‘직접생산의무 위반을 추정할 신빙성 있는 근거자료’에 해당하는지 여부는 엄격하

게 해석·적용함이 타당하다.

나) 앞서 인정한 사실에다가 앞서 든 증거, 갑 제7, 8, 10, 11, 15 내지 21, 26호

증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함. 이하 같다), 을 제7호증의 각 기재, 변론 전

체의 취지에 의하여 인정되는 다음 각 사정을 종합하여 보면, 피고가 원고에 대하여

이 사건 판매중지를 할 무렵에 ‘원고가 직접생산의무를 위반하였다고 추정할 만한 신

빙성 있는 근거자료’가 있었다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 판매중지의 처분사유가

존재하지 않는다.

(1) 피고는 이 사건 매출장, 이 사건 거래명세표, 원고의 전기사용량 등을 근

거로 원고에 대하여 이 사건 판매중지를 하였다. 그런데 이 사건 매출장에 기재되어

있는 전표일자, 공급가액 및 부가가치세와 이 사건 거래명세표의 납품년월일, 공급가액

및 부가가치세가 일치하지 않아 어떠한 내역을 신뢰해야 하는지 알기 어렵다. 그럼에

도 피고는 위 자료들의 신빙성에 관한 추가 확인절차 없이 이 사건 판매중지를 하였

다.

(2) 이 사건 거래명세표에 의하면, 원고가 F로부터 2019. 12. 6. 상당량의 바

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인더와 우레탄 수지를 납품받은 것으로 보이고, 그 배송 장소가 E로 보이기는 한다.

그러나 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 판매중지가 원고에게 회복하기 어려운 손해를

발생하게 할 수 있다는 점을 고려하면, 피고로서는 이 사건 거래명세표를 곧바로 원고

의 직접생산의무를 위반을 추정하게 하는 신빙성 있는 자료로 볼 것이 아니라, 이 사

건 거래명세표와 같은 거래가 실제로 이루어졌는지, 나아가 원고가 F로부터 납품받은

바인더와 우레탄 수지가 이 사건 공사에 사용되었는지 여부에 관한 최소한의 확인 절

차는 거쳤어야 한다. 그러나 피고가 이러한 확인 절차 등을 거쳤다는 사정은 보이지

않는다.

(3) 원고의 2019. 10.부터 2020. 1.까지의 전기사용량이 폴리우레탄수지 직접

생산 업체인 G에 비하여 적기는 하나, 원고와 G의 규모, 운영상황, 납품요구 수량 등

에 관한 정보가 없어 그 전기사용량만으로 원고가 직접생산의무를 위반하였다고 보기

부족하고, 이 사건 거래명세표와 결합하여 살펴보더라도 마찬가지이다.

(4) 한편, 원고가 2022. 1. 13. 조달청에 제출한 의견서(갑 제4호증)에 첨부된

세금계산서는 이 사건 매출장에 기재된 2019. 11. 30.자 매출내역과 일치하고 있는데,

원고의 해명에 신빙성이 있을 가능성이 있음에도, 피고가 이에 관하여 원고나 F로부터

의견을 청취하거나 그들에게 질의한 사정은 보이지 않는다.

(5) 원고가 제출한 발주의뢰서, 거래명세표, 전자세금계산서(갑 제10호증의 2

내지 4 참조, 피고는 위 각 서류가 허위의 서류라고 주장하나 이를 인정할 만한 증거

가 없다)에 의하면, 원고는 2019. 11. 12. 및 2019. 12. 6. F로부터 우레탄수지 등의 주

원료인 폴리올(POLYOL), DF-2000, TF-4000 및 포장캔 등을 구입한 사실이 확인된다.

이와 같은 자료들은 원고가 직접 생산하였을 가능성을 내포하는 자료임에도, 피고는

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위 각 자료들은 살펴보지 않은 것으로 보이고, 특히 원고나 F에 관련 자료를 요구한

적도 없는 것으로 보인다.

(6) 원고는 F로부터 납품받은 바인더나 우레탄 수지는 직접생산의무가 없는

다른 공사에 사용하였다는 취지로 주장하고 있다. 비록 원고의 주장에 의심스러운 사

정들이 없는 것은 아니나, 원고가 실제로 이 사건 공사 외에도 다른 납품 요구를 받았

던 이상 피고로서는 다른 가능성에 대한 최소한의 검토는 거쳤어야 할 것으로 보인다.

(7) 결국 이 사건 판매중지의 근거가 된 이 사건 매출장, 이 사건 거래명세

표, 전기사용량 등만으로는 원고가 직접생산의무를 위반하였다고 추정할 만한 신빙성

있는 근거자료라고 보기 어렵다.

바. 재량권 일탈·남용 여부에 관한 판단

설령 처분사유가 존재한다고 보더라도, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하

여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 판매중지는 재량권을 일탈·

남용하여 위법하다고 판단된다. 따라서 이를 지적하는 원고의 주장은 이유 있다.

1) 피고가 이 사건 판매중지의 근거로 삼고 있는 개정 후 특수조건 제17조 제13호

는 ‘계약담당공무원은 계약상대자의 위반행위(담합, 품질불량, 직접생산 위반, 원산지

위반 등)를 추정할 신빙성 있는 근거자료가 있어 사실여부를 조사 중인 경우에는 계약

담당공무원이 조사결과를 통보받을 때까지 종합쇼핑몰에서의 판매를 중지할 수 있다’

는 것으로서, 이 사건 계약체결 이후인 2019. 12. 31. 신설되고 2020. 4. 1.부터 시행되

었다. 그런데 이 사건 판매중지가 실질적으로는 과거의 위반행위에 대한 제재로서의

성격을 가지는 점에 비추어 보면, 2020. 4. 1. 전에 이미 행해진 직접생산의무 위반행

위와 관련하여 그 후 신설된 위 규정을 적용하여 원고에게 불이익한 처분을 하는 것은

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원칙적으로 허용되지 않는다고 할 것이다.

2) 피고는 ‘이 사건 판매중지는 장래에 대하여만 물품의 판매를 정지하는 것이므로

소급효가 문제되지 않고, 설령 소급효가 있다고 하더라도 이는 부진정소급에 해당한다

’고 주장한다. 그러나 원고의 직접생산의무위반 행위는 2019. 12. 13. 완료되었으므로,

위 행위에 관하여 2020. 4. 1. 만들어진 개정 후 특수조건을 적용하는 것은 이미 종료

된 사실관계 또는 법률관계에 사후적으로 정한 제재조치를 부과하는 결과가 된다. 설

령 이를 부진정소급에 해당한다고 보더라도, 구 물품 다수공급자계약 특수조건(2019.

12. 31. 조달청공고 제2019-***호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개정 전 특수조건’이라

한다) 제16조의2 제1항 제1호에 의한 긴급 사전거래정지와 개정 후 특수조건 제17조

제13호에 의한 판매중지 조치는 원고의 반증자료의 제출 기회 보장, 실질적인 판매중

지기간 등에서 큰 차이가 있어 원고가 절차적·실체적 측면에서 예상치 못한 과도한 불

이익을 받을 우려가 있으므로 달성하고자 하는 공익과 신뢰보호 사이의 균형이 지켜졌

다고 보기도 어렵다.

3) 피고는 ‘동일성을 유지하며 장기간 계속되는 다수공급자계약의 성격상 2020. 4.

1. 전의 위반행위에 대하여도 개정 후 특수조건을 적용할 필요가 있고, 이 사건 계약과

관련된 입찰공고문(을 제7호증)에도 다수공급자계약특수조건을 비롯하여 계약에 적용

되는 관련 규정의 개정이 있는 경우 계약 이행에 관하여도 개정된 규정이 적용된다는

점을 명시하고 있다’고도 주장한다. 그러나 위 입찰공고문에 의하더라도 “공고기간 중

관련규정의 개정이 있는 경우, 그 시점 이후 계약진행(계약추진, 계약체결 및 계약이행

등)은 개정된 규정이 적용된다”고 기재되어 있는바, 개정 후 특수조건은 개정 이후의

행위에만 적용되어야 한다는 취지로 해석된다. 나아가 위와 같은 입찰공고문의 내용만

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으로 원고가 계약상 의무위반에 대하여 기존보다 더 불이익한 제재를 받겠다는 동의가

있었다고 평가하기도 어렵다.

4) 피고는 원고의 직접생산의무위반행위가 확인된다면 개정 전 특수조건을 적용하여

긴급 사전거래정지를 할 수 있는 반면, 원고는 이 사건 판매중지가 계속되는 동안 실질

적으로 계약기간을 보장받지 못하게 되고, 중소기업유통센터의 조사결과 향후 원고의 직

접생산의무 위반이 없는 것으로 확인되더라도 침해된 계약기간이나 이미 발생한 불이익

에 대한 어떠한 보상도 청구할 수 없다. 특히 이 사건과 같이 중소기업유통센터의 조사

가 상당 기간 지속된 경우, 위반행위의 확인이 없는 상태에서 피고의 일방적 조치로 인

해 원고의 계약기간이 사실상 단축되거나 원고가 갖는 지위가 형해화 될 우려도 적지

않다. 따라서 이 사건 판매중지로 인해 달성하고자 하는 공익에 비해 원고가 입는 불이

익이 과도하다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이

판결한다.

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[별지 1]

관계 법령

▣ 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률
제11조(직접생산 확인 취소 등)
① 중소벤처기업부장관은 제9조제4항에 따라 직접생산을 하는 것으로 확인을 받은 중소기업자

에 대하여 직접생산 확인기준 충족 여부와 직접생산 이행 여부에 대하여 조사할 수 있다.
② 중소벤처기업부장관은 제1항에 따른 조사결과 중소기업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해

당되는 때에는 그 중소기업자가 받은 직접생산 확인을 취소하여야 한다.
3. 공공기관의 장과 납품 계약을 체결한 후 하도급생산 납품, 다른 회사 완제품 구매 납품

등 직접생산하지 아니한 제품을 납품하거나 직접생산한 완제품에 다른 회사 상표를 부착
하여 납품한 경우

제34조(권한의 위임ㆍ위탁)
② 제8조제2항, 제9조제4항, 제10조, 제11조, 제13조제2항, 제20조의2, 제20조의3, 제25조 및

제26조에 따른 중소벤처기업부장관의 업무의 일부는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중앙
회 또는 「중소기업진흥에 관한 법률」 제69조제1항에 따른 중소기업제품ㆍ벤처기업제품 판
매회사에 위탁할 수 있다.

▣ 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 시행령
제27조(업무의 위탁 등)
① 중소벤처기업부장관은 법 제34조제2항에 따라 다음 각 호의 업무를 중소기업중앙회 또는

중소기업제품ㆍ벤처기업제품판매회사(「중소기업진흥에 관한 법률」 제69조에 따른 중소기업
제품ㆍ벤처기업제품에 대한 판로의 확보를 지원하기 위한 회사를 말한다. 이하 이 조에서
같다)에 위탁할 수 있다

4. 법 제11조에 따른 직접생산 확인의 취소 및 청문의 시행

▣ 조달사업에 관한 법률
제12조(제3자를 위한 단가계약)

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① 조달청장은 수요기관이 필요로 하는 수요물자를 제조ㆍ구매 및 가공하는 등의 계약을 할 때
미리 단가만을 정하여 계약(이하 “제3자를 위한 단가계약”이라 한다)을 체결할 수 있다.

제13조(다수공급자계약)
① 조달청장은 수요기관이 필요로 하는 수요물자를 구매하기 위하여 품질ㆍ성능 또는 효율 등

이 같거나 비슷한 종류의 수요물자를 수요기관이 선택할 수 있도록 2인 이상을 계약상대자
로 하여 제12조에 따른 계약(이하 “다수공급자계약”이라 한다)을 체결할 수 있다.

② 계약상대자는 다수공급자계약을 체결하는 경우 계약가격을 계약상품(성능ㆍ사양이 계약상품
과 동등 이상인 계약상대자의 상품을 포함한다)의 시장거래가격(계약상대자가 수요기관과
직접 계약을 체결하는 경우의 가격 또는 계약상대자가 시장에 공급한 가격을 말한다)과 같
거나 시장거래가격보다 낮게 유지하여야 한다.

③ 조달청장은 계약상대자가 정당한 이유없이 제2항을 위반한 경우 계약금액과의 차액을 납품
금액에서 감액하거나 계약상대자에게 청구할 수 있다.

④ 다수공급자계약의 체결, 차액의 감액 및 청구 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제21조(불공정 조달행위의 조사)
① 조달청장은 수요물자 조달과정에서 공정성을 해치는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는

행위(이하 “불공정 조달행위”라 한다)에 대하여 신고를 접수하고, 그 신고 내용의 조사를 위
하여 필요한 경우 소속 공무원으로 하여금 계약상대자, 입찰자 또는 B(「전자조달의 이용 및
촉진에 관한 법률」 제2조제4호에 따른 B을 말한다. 이하 같다)을 이용하여 견적서를 제출
하는 자(이하 이 조에서 “계약상대자등”이라 한다)에게 자료의 제출을 요구하거나 사무소ㆍ
사업장ㆍ공장 등을 방문하여 시설ㆍ서류 등을 조사하게 할 수 있다.

2. 직접생산기준을 위반하여 납품하는 행위
④ 불공정 조달행위가 확인된 계약상대자등에 대해서는 시정을 요구할 수 있으며, 「국가를 당

사자로 하는 계약에 관한 법률」 등 관계 법령이나 계약조건에 따라 처분 등 조치를 취하여
야 한다.

▣ 조달사업에 관한 법률 시행령
제13조(다수공급자계약)
① 조달청장은 법 제13조에 따른 다수공급자계약(이하 “다수공급자계약”이라 한다)의 입찰에

참가한 입찰자의 재무 상태 및 납품 실적 등의 평가를 통해 기획재정부장관과 협의하여 정

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한 기준에 적합한 자를 선정하고, 선정된 자를 대상으로 한 가격협상을 통해 낙찰자로 결
정된 2인 이상을 계약상대자로 정한다.

② 제1항에도 불구하고 계약의 특성에 따라 필요한 경우 수요물자별로 작성(공통규격의 경우
에는 1개만 작성)된 예정가격에 대한 입찰금액의 비율이 낮은 입찰자의 순서로 낙찰자를
결정하여 2인 이상의 계약상대자를 정할 수 있다.

③ 수요기관의 장은 다수공급자계약을 체결한 계약상대자로부터 조달청장이 정하여 고시하는
금액 이상의 수요물자를 구매하려는 경우 조달청장이 기획재정부장관과 협의하여 정하는
기준에 따라 둘 이상의 계약상대자로 하여금 제안서를 제출하도록 하고, 그 제안서의 심사
결과에 따라 해당 수요물자를 납품할 자를 선택해야 한다.

④ 조달청장은 법 제13조제3항에 따라 계약금액과의 차액을 납품금액에서 감액하거나 청구하
려는 경우 그 사유와 차액 및 의견제출 기한 등을 미리 서면으로 계약상대자에게 통지해야
하고, 차액의 감액 또는 청구가 확정된 경우에는 그 내용을 서면으로 통지해야 한다.

⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 다수공급자계약의 체결 등에 관하여 필요한 사
항은 조달청장이 기획재정부장관과 협의하여 정한다.

▣ 구 B 종합쇼핑몰 운영규정(2021. 3. 3. 조달청고시 제2021-6호)
제1조(목적)
이 규정은 조달청이 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제22조, 「조달사업에 관한 법
률 시행령」제12조, 제13조 및 제14조에 따른 단가계약 등을 체결한 수요물자들을 수요기관에
공급하기 위해 "B 종합쇼핑몰"(이하 "종합쇼핑몰"이라 한다) 에 등록 및 관리하는데 필요한 사
항을 정하는 것을 목적으로 한다.
제8조(판매중지)
계약담당공무원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 계약상품을 종합쇼핑몰
에서 판매중지 시킬 수 있다.
1. 다수공급자계약 상품 : 「물품 다수공급자계약 특수조건」제17조 각 호에 해당하는 경우 또는

「용역 다수공급자계약 특수조건」제28조 각 호에 해당되는 경우

▣ 구 물품 다수공급자계약 특수조건(조달청공고 제2019-254호)
제1조(적용범위)

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이 특수조건(이하 "조건"이라 한다)은 조달청이 집행하는 다수공급자계약에 적용하며, 이 조건
에서 따로 정하는 경우를 제외하고는 「(계약예규) 물품구매(제조)계약일반조건」(이하 "일반조건
"이라 한다)에서 정하는 바에 따른다.
제2조(정의)
이 조건에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
16. "거래정지"란 다수공급자계약의 입찰ㆍ계약체결ㆍ계약이행 등의 과정(이하 다수공급자계약

2단계경쟁을 포함한다)에 있어 계약상대자의 부당ㆍ부정 행위, 계약조건 위반 등의 사유로
종합쇼핑몰을 통한 거래를 일정 기간 동안 중단하는 조치를 말하며, "판매중지"란 거래정
지 사유 외의 사유로 종합쇼핑몰을 통한 거래를 일정 기간 동안 중단하는 조치를 말한다.

제17조(판매중지)
계약담당공무원은 계약상대자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 종합쇼핑몰에서의
판매를 중지할 수 있다.
13. 계약상대자의 위반행위(담합, 품질불량, 직접생산 위반, 원산지 위반 등)를 추정할 신빙성

있는 근거자료가 있어 사실여부를 조사중인 경우: 계약담당공무원이 조사 결과를 통보받을
때까지

▣ 물품 다수공급자계약 특수조건 부칙 <조달청공고 제2019-254호, 2019. 12. 31.>
1. 이 규정은 2020년 4월 1일부터 시행한다. 다만, 제2조 제6호 단서는 2020년 1월 1일부터

시행하며 시행한 후의 현실 여건의 변화 등을 검토해야 하는 2022년 12월 31일까지 효력을
가진다.

▣ 구 물품 다수공급자계약 특수조건(조달청공고 제2019-17호)
제16조(거래정지)
① 계약담당공무원은 계약상대자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 최소 1개월에서

최대 24개월 범위 내에서 종합쇼핑몰에서의 거래를 정지할 수 있다. 다만, 조합계약을 체결
한 조합원사가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 조합원사에 한하여 거래
를 정지하여야 한다.

⑥ 계약담당공무원은 거래정지사유가 발생한 경우 해당 계약상대자에게 거래정지 사유, 최대
거래정지기간, 거래정지에 대한 의견 제출기한(의견제출은 서면 또는 대면으로 가능하며,

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정해진 기한 내에 의견이 없을 경우 의견 없음으로 간주한다는 내용을 포함한다) 등을 사
전에 통보하여야 한다.

제16조의2(긴급 사전거래정지)
① 계약담당공무원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제16조 제6항의 규정에도

불구하고, 계약상대자에게 거래정지 할 것임을 통보한 후 1일 근무시간 이내에 신빙성 있는
반증자료의 제출이 없을 경우 1개월간 해당 계약상대자(조합계약의 경우 해당 조합원사)의
관련 세부품명에 대하여 거래를 정지할 수 있다.

1. 계약상대자의 위반행위(담합, 품질불량, 직접생산 위반, 원산지 위반 등)를 추정할 신빙성
있는 근거자료가 있고, 긴급하게 거래정지 조치를 취할 필요가 있는 경우

⑤ 계약담당공무원은 제1항에도 불구하고, 긴급 사전거래정지를 연장하거나 1개월을 초과하여
거래를 정지할 필요가 있는 경우에는 구매업무심의회 심의를 거쳐 결정하여야 한다.

▣ 구 다수공급자계약 특수조건(조달청공고 제2016-124호)
제22조의2(거래정지)
① 계약상대자가 다음 각호의 어느 하나에 해당할 경우 1월 이상 24월 이하의 범위 내에서 종

합쇼핑몰에서의 거래를 정지할 수 있다.
22. 그 밖에 계약조건 등 관련규정에 의한 계약위반 사실이 있는 경우
⑥ 계약담당공무원은 거래정지사유가 발생한 경우에는 해당 계약상대자에게 거래정지사유와

최대 거래정지기간 및 거래정지에 대한 다른 의견제출기한(서면 또는 대면으로 가능하며,
정해진 기한내에 의견이 없을 경우 의견 없음으로 간주한다는 내용을 포함한다) 등을 사전
에 통보하여야 하며 거래정지가 최종 확정된 경우에는 서면으로 통보한다.

제22조의3(긴급 사전거래정지)
① 계약담당공무원은 계약상의 의무이행과 관련하여 다음 각 호의 경우에는 제22조의2제6항의

규정에도 불구하고, 계약상대자에게 거래정지 할 것임을 통보한 후 1일 근무시간 이내에 신
빙성 있는 반증자료의 제출이 없을 경우 거래를 정지할 수 있다.

1. 계약상대자의 위반행위(담합, 품질불량, 직접생산위반, 원산지 위반 등)를 추정할 신빙성
있는 근거자료가 있고, 긴급하게 거래정지 조치를 취하지 않을 시 수요기관의 피해가 예
상되는 경우

⑤ 계약담당공무원은 제1항 제1호에 의한 긴급 사전거래정지를 할 경우에는 조달청 구매업무

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심의회 심의를 거쳐야 한다.
⑥ 긴급 사전거래정지의 기간은 1개월 이내로 하며, 조달청 구매업무심의회 심의를 거쳐 그 기

간을 연장할 수 있다.

▣ 전자조달의 이용 및 촉진에 관한 법률
제12조(전자조달시스템의 구축ㆍ운용 등)
① 조달청장은 조달업무를 전자적으로 처리하기 위하여 전자조달시스템을 구축하여야 한다.
제13조(전자조달시스템을 이용한 계약 체결의 요청)
수요기관의 장은 「조달사업에 관한 법률」에 따라 조달청장에게 조달물자의 구매ㆍ공급 계약
또는 시설공사 계약의 체결을 요청하려는 경우에는 전자조달시스템을 이용하여야 한다. 다만,
천재지변이나 전산장애 등으로 인한 불가피한 사유가 발생한 경우에는 그러하지 아니하다.

▣ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률
제12조(계약보증금)
① 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 국가와 계약을 체결하려는 자에게 계약보증금을

내도록 하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 계약보증금의 전부 또는 일부의
납부를 면제할 수 있다.

② 제1항에 따른 계약보증금의 금액, 납부방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
③ 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약상대자가 계약상의 의무를 이행하지 아니하

였을 때에는 해당 계약보증금을 국고에 귀속시켜야 한다. 이 경우 제1항 단서에 따라 계약
보증금의 전부 또는 일부의 납부를 면제하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 계
약보증금에 해당하는 금액을 국고에 귀속시켜야 한다.

제27조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한 등)
① 각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에게

는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하며,
그 제한사실을 즉시 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다. 이 경우 통보를 받은 다른
중앙관서의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 부정당업자의 입찰 참가자격을 제한
하여야 한다.

9. 그 밖에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자

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나. 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등
계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자

▣ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령
제76조(부정당업자의 입찰참가자격 제한)
② 법 제27조제1항제9호 각 목 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 자”란 다음 각 호의 구분

에 따른 자를 말한다.
2. 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자
가. 정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행(제42조제5항에 따른 계약이행능력심사를

위하여 제출한 하도급관리계획, 외주근로자 근로조건 이행계획에 관한 사항의 이행
과 제72조 및 제72조의2에 따른 공동계약에 관한 사항의 이행을 포함한다)하지 아
니하거나 입찰공고와 계약서에 명시된 계약의 주요조건(입찰공고와 계약서에 이행을
하지 아니하였을 경우 입찰참가자격 제한을 받을 수 있음을 명시한 경우에 한정한
다)을 위반한 자

▣ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙
제76조(부정당업자의 입찰참가자격 제한기준 등)
영 제76조제4항에 따른 부정당업자의 입찰참가자격 제한의 세부기준은 별표 2와 같다.

[별표 2]
부정당업자의 입찰참가자격 제한기준(제76조 관련)

입찰참가자격 제한사유 제재기간

13. 영 제76조제2항제2호가목에 해당하는 자
다. 계약상의 주요조건을 위반한 자

3개월

- 23 -

[별지 2]

직접생산 확인기준

끝.