[행정 판결문] 광주고등법원 2022누13038 - 도시관리계획결정 및 지형도면고시처분 등 취소청구

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광 주 고 등 법 원
제 1 행 정 부
판 결
사 건 2022누13038 도시관리계획결정 및 지형도면고시처분 등 취소청구
원고, 피항소인 김○○
피고, 항소인 광주광역시 동구청장
제 1심판결 광주지방법원 2022. 10. 13. 선고 2021구합13575 판결
변 론 종 결 2023. 5. 11.
판 결 선 고 2023. 6. 15.
주 문
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다. 
3. 소송총비용은 원고가 부담한다. 
청구취지 및 항소취지
1. 청구취지
피고가 2020. 10. 15. 광주광역시 동구 고시 제2020-93호로 한 광주도시관리계획결정 
및 지형도면 고시 중 제1심판결 별지1 목록 기재 부동산에 관한 부분을 취소하고, 
피고가 2020. 11. 13. 광주광역시 동구 고시 제2020-104호로 한 광주도시계획시설 
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사업시행자지정 중 제1심판결 별지1 목록 기재 부동산에 관한 부분을 취소한다.
2. 항소취지
주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위 등 
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 아래와 같이 일부를 고쳐 쓰는 외에는 
제1심판결 이유 중 “1. 처분의 경위 등” 항목의 기재와 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 
민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다. 
○ 제1심판결 제3쪽 1, 2줄의 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’
이라고 한다)”을 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2021. 1. 12. 법률 제17898호로 개
정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라고 한다)”로 고쳐 쓴다.
○ 제1심판결 제3쪽 2, 3줄의 “도시․군계획시설의 결정 구조 및 설치에 관한 규칙”을 
“도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙(2019. 12. 27. 국토교통부령 
제679호로 개정되기 전의 것)”으로 고쳐 쓴다. 
○ 제1심판결 제3쪽 7줄의 “같은 법 시행령”을 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률 
시행령(2021. 7. 6. 대통령령 제31877호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법 시행령’
이라고 한다)”으로 고쳐 쓴다. 
○ 제1심판결 제3쪽 아래에서 1, 2줄의 “산 11 토지는 맹지가 되는 것을 방지하고 
향후 도로설치를 위하여 시설경계 일부를 조정하겠다”를 “산11 토지의 맹지화를 방지
하기 위한 향후 도로설치를 위하여 산1-1 일부분을 제척하여 시설경계를 변경하겠다”
로 고쳐 쓴다. 
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○ 제1심판결 제5쪽 글상자 아래 2줄의 “을 제2, 6, 7, 8, 17, 22, 23호증의 각 기재”
를 “을 제2, 5, 6, 7, 8, 15, 17, 22, 23호증의 각 기재 및 영상”으로 고쳐 쓴다. 
2. 원고의 주장
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 아래와 같이 일부를 고쳐 쓰는 외에는 
제1심판결 이유 중 “2. 원고의 주장” 항목의 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 
민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다. 
○ 제1심판결 제6쪽 3, 4줄의 “같은 법 제22조 제2항에 따른 공고절차 및 제28조
에 따른 주민의견 청취 등의 절차”를 “국토계획법 시행령1) 제22조 제2항에 따른 공고
절차 및 국토계획법 제28조에 따른 주민의견 청취 등의 절차”로 고쳐 쓴다. 
3. 관계 법령
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 아래와 같이 일부를 고쳐 쓰는 외에는 
제1심판결 이유 중 “3. 관계 법령” 및 제1심판결 별지2 기재와 같으므로, 행정소송법 
제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다. 
○ 제1심판결 제17쪽 3, 4줄의 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2021. 10. 8. 법률 
제18472호로 개정되기 전의 것)”을 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2021. 1. 12. 법률 
제17898호로 개정되기 전의 것)”로 고쳐 쓴다. 
○ 제1심판결 제26쪽 아래에서 10줄의 “광주광역시 도시계획 조례(2019. 10. 15. 조례 
제5269호로 개정되기 전의 것)”를 “광주광역시 도시계획 조례”로 고쳐 쓴다. 
○ 이 판결 별지 “추가 관계 법령”을 추가한다. 
4. 판단 
1) 원고 소장(6쪽)에 “법 제22조 제2항”으로 기재되어 있으나, 그 내용에 비추어 보면 “시행령 제22조 
제2항”의 오기임이 분명하다. 
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가. 제①, ②, ③주장에 관한 판단 
이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심판결 이유 중 해당 항목의 기재와 
같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 그대로 인용
한다. 
나. 제④주장에 관한 판단
1) 관련 법리 
행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 행정에 관한 전문적․기술적 판
단을 기초로 관련되는 행정수단을 종합․조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 
질서를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행위를 말한다. 행정주체는 구체
적인 행정계획을 입안․결정할 때 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정
주체의 위와 같은 형성의 자유가 무제한적이라고 할 수는 없고, 행정계획에서는 그에 
관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 사이에서나 사익 사이
에서도 정당하게 비교․교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 
입안․결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 
포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여
된 경우에는 그 행정계획 결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다(대법원 
2014. 7. 10. 선고 2012두2467 판결 등 참조). 그러나 재량에 의한 행정처분이 그 재량권 
행사에 하자가 있었거나 그 한계를 벗어난 것이어서 위법하다는 점은 원칙적으로 그 
행정처분의 효력을 다투는 자가 이를 주장․증명하여야 한다(대법원 1987. 12. 8. 선고 
87누861 판결 등 참조).
2) 인정사실
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다툼 없는 사실, 을 제11 내지 14, 16, 18, 19, 24 내지 29, 31 내지 39호증의 
각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음 사실을 인정할 수 있다. 
○ 광주동부경찰서는 1982년에 건축되어 법적 내구연한인 40년을 경과하였다. 
○ 2011. 9.경 구조안전진단 결과보고서에 따르면, 광주동부경찰서는 건축물 
전반에 걸쳐 균열 및 누수현상 등 결함이 많고 시공 품질상태가 저급하며, 슬래브, 보, 
기둥의 부재내력이 다소 부족하며 수선유지관리비가 막대할 것으로 평가되었고, 2013. 
3.경 석면조사 결과보고서에 따르면, 건물 연면적 합계 5,932.54㎡ 중 석면을 함유하고 
있는 자재가 시공된 면적은 총 3,699.97㎡이다. 
○ 광주동부경찰서장은 청사 노후화, 보수비용 누적, 주차공간 협소로 인한 민원인 
및 직원 불편 등을 해소하기 위하여 2007년경 구 광주광역시청, 2011년경 구 광주여고, 
2013년경 계림제7구역재개발구역, 2014년경 학동삼거리, 학동4구역재개발구역, 2015년경 
지원중학교 폐교부지 등 여러 부지를 검토하고 광주동부경찰서 신축·이전 사업을 추진
하였으나 모두 무산되었다. 광주동부경찰서 이전 부지 선정위원회는 2017. 2.경 이 사
건 토지를 광주동부경찰서 신축·이전 부지로 선정하였다. 
○ 광주동부경찰서장은 2021. 9. 3. 원고가 제출한 의견서 내용을 일부 반영하여 
산11까지의 통행로 확보를 위해 도로계획을 변경하는 내용의 도시관리계획결정(변경) 
입안신청을 하였고, 피고는 2021. 9. 24. 도시관리계획결정(변경)에 따른 주민 의견청취 
공고를 하였다(광주광역시 동구 공고 2021-1236호). 
○ 이에 원고는 ‘아래 지도의 검게 칠해진 코너 부분을 아스팔트 포장도로로 해 
주기를 요망한다’는 취지의 주민의견서를 제출하였다. 
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○ 이 사건 토지는 국토계획법상 보전녹지지역에 해당하고, 이 사건 토지 중 
답 300-2, 301, 302의 3개 필지는 농지에 해당하는데 그 지상에 농지전용허가 없이 
원고의 건축물(금어사)이 건축되어 있다. 피고가 2021. 4. 12. 원고를 농지법위반으로 
고발하자 원고는 2022. 1. 10. 피고에게 농지원상복구 확약서를 제출하였고, 피고는 
2022. 1. 12. 원고의 농지 원상복구 확약서 제출 및 공익사업의 원활한 시행을 위하여 
고발을 취하하였다. 현재 금어사는 비어있고 원고는 위 건축물을 사용하고 있지 않다. 
○ 이 사건 시설부지는 서쪽과 남쪽, 북쪽이 높고 동쪽이 낮은 지형이고 답 
300-2, 301, 302 토지는 동쪽에 위치해 있으며, 그곳은 다른 지번에 비하여 낮고 
경사도가 없는 편이다. 이 사건 도시관리계획결정처분에서 위 답 300-2, 301, 302의 
3개 필지를 제척할 경우 나머지 시설부지의 평균 경사도는 16.9도이다.
3) 구체적 판단
위 인정사실 및 인용증거, 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 
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있는 다음과 같은 사실 및 사정을 앞서 본 법리에 비추어 살펴보면, 이 사건 각 처분의 
공익적 필요성이 인정되고 원고가 주장하는 사정들을 감안하더라도 피고가 이 사건 
도시관리계획결정처분을 하면서 이익형량을 전혀 하지 않았다거나 이익형량의 고려 
대상에 포함시켜야 할 사항을 누락하였다고 보기 어렵고, 이 사건 도시관리계획결정
처분이 달성하려는 공익과 침해되는 사익에 대한 합리적인 비교·교량 없이 이루어졌다고 
보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 
가) 이 사건 각 처분은 행정계획에 해당하고 피고는 이 사건 각 처분을 입안·결
정함에 있어 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 
나) 광주동부경찰서는 1982년에 건축되어 이미 40년의 청사 내구연한을 경과하
였고 건물 노후화로 인한 막대한 수선유지관리비가 필요할 것으로 평가되었으며, 석면이 
포함된 천정재가 상당 부분 남아있어 직원 및 민원인 등이 발암물질에 노출되어 있다. 
또한 청사 부지가 협소하여(1,300여 평) 주차공간이 부족하고 장애인의 편의시설 등이 
부족하여 민원인의 불편이 크고 경찰서 내 이중주차로 긴급차량의 출동에도 지장이 
초래되는 등 이 사건 도시관리계획결정처분에 따른 이 사건 시설을 설치해야 할 공익상 
필요성이 충분이 인정된다. 
다) 광주동부경찰서장은 청사 신축·이전을 위하여 2007년경부터 수차례 청사 부지를 
물색하고 신축사업을 추진하였으나 모두 무산되었고, 2017년경 부지선정위원회에서 
이 사건 시설 부지를 선정하여 사업 추진 이후 약 20년 만에 도시관리계획결정(변경) 
입안신청을 하여 광주동부경찰서 신축·이전계획을 추진하게 되었다. 
라) 피고는 국토계획법령의 의견청취 절차를 적법하게 거쳤고, 원고의 재산권 
침해를 최소화하기 위하여 원고의 의견을 반영하여 원고 소유의 산11 토지가 맹지가 
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되지 않도록 이 사건 시설 부지의 경계를 조정하고 도로계획을 변경하여 도로를 개설
하기로 하는 도시관리계획결정(변경)처분을 하였고, 원고는 위 도시관리계획결정(변경)
처분 과정에서 제출한 의견서에 ‘아스팔트 포장도로 요청’만을 기재하였을 뿐 답 
300-2, 301, 302의 3개 필지 제척에 대하여는 별다른 의견을 제출하지 않았다. 이에 
따르면 피고는 원고의 의견을 반영하고 재산권을 보호하기 위하여 최선의 노력을 다 
한 것으로 볼 수 있다. 
마) 이 사건 토지는 국토계획법상 보전녹지지역에 해당하는 토지로서, 이 사건 
처분 이전에도 이미 원고의 토지이용권 등 소유권 행사에 어느 정도 제한이 있는 상태
였고, 답 300-2, 301, 302의 3개 필지는 농지로 그 지상에 농지전용허가 없이 건축물
(금어사)이 건축되어 있어 원고가 원상복구의무를 부담하고 있으며 형사 고발되기도 
하였다. 현재 금어사는 비어있고 원고가 사용하고 있지 않은 상태이다. 
바) 반면 이 사건 시설부지는 서쪽과 남쪽, 북쪽이 높고 동쪽이 낮은 지형이고 
답 300-2, 301, 302 3개 필지는 다른 지번에 비하여 낮고 경사도가 없는 편이어서 위 
3개 필지는 환경훼손 방지 및 재해위험을 최소화하기 위하여 제척하기 어려운 토지로 
보인다. 특히 이 사건 도시관리계획결정처분에서 위 답 300-2, 301, 302의 3개 필지를 
제척할 경우 나머지 시설 부지의 평균 경사도가 16.9도로 되어 이 사건 광주도시조례 
제29조 제2항 제2호에서 정하는 개발행위허가기준인 ‘경사도 16도 이하’의 기준을 
갖추지 못하게 된다. 이에 따르면 위 3필지는 시설 부지에 반드시 필요한 토지이고 
피고는 재산권 보호라는 원고의 사익과 이 사건 시설 설치의 필요성, 환경훼손 방지 및 
재해위험 최소화라는 공익을 적정하게 형량한 것으로 보인다. 
사) 이 사건 각 처분은 이 사건 시설 부지를 광주동부경찰서 시설부지로 결정한 
것으로, 이 사건 각 처분 자체만으로는 이 사건 토지의 수용권이 부여되는 것은 아니
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므로, 이 사건 각 처분 자체로 이 사건 토지에 관한 원고의 처분권이 제한되거나 소유
권을 상실하게 되는 것은 아니며, 설령 향후 매수협의가 이루어지지 않아 토지수용이 
된다고 하더라도 원고는 정당한 보상을 받을 수 있고, 보상금증액청구 소송을 통해서 
정당한 보상금 액수를 다툴 수 있으므로 이 사건 각 처분으로 인하여 원고에게 회복 
불가능한 손해가 발생하게 된다고 볼 수도 없다. 
5. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하여야 하는데, 제1심판결은 이와 
결론이 달라 부당하므로, 피고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고, 원고의 청구를 
기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 
재판장 판사 김성주
판사 김정민
판사 김달하
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별지 
추가 관계 법령
■ 광주광역시 도시계획 조례
제29조(개발행위허가의 기준)
② 토지의 형질변경이나 토석채취의 경우에는 영 제56조 별표1의2 제1호에 따라 시장은 다음 
각 호의 요건을 모두 갖춘 토지에만 개발행위를 허가할 수 있다. 
2. 경사도가 16도 이하인 토지. 다만, 경사도가 16도 이하인 토지라도 경사도가 10도 이상인 
토지는 허가권자가 해당 도시계획위원회의 심의를 거쳐 주변지역에 지장이 없다고 인정되는 
때에 개발행위허가를 할 수 있다. 끝. 
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