[행정 판결문] 서울행정법원 2025구합50268 - 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 취소 청구

 

[행정] 서울행정법원 2025구합50268 - 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시 취소 청구.pdf

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서 울 행 정 법 원
제 6 부
판 결
사 건 2025구합50268 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 
등에 관한 고시 취소 청구
원 고 별지4 원고 명단 기재와 같음
피 고 보건복지부장관
변 론 종 결 2026. 3. 20.
판 결 선 고 2026. 5. 22.
주 문
1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.
2. 소송비용은 원고들이 부담한다.
청 구 취 지
피고가 2024. 12. 31. 고시한 장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 
고시(보건복지부 고시 제2024-295호) 중 별지1 처분 목록 기재 각 규정에 관한 부분을 
취소한다.
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이 유
1. 처분의 경위
가. 원고들은 노인장기요양보험법 및 노인복지법에 따라 시설급여를 제공하는 장기
요양기관(노인요양시설)을 운영하는 사람들이다.
나. 피고는 2024. 12. 31. 노인복지법 시행규칙 별표4 중 6. 직원의 배치기준 부분을 
보건복지부령 제1082호로 개정하여 노인요양시설 직원의 배치기준 중 ‘요양보호사’ 부
분을 ‘입소자 2.3명당 1명’에서 ‘입소자 2.1명당 1명’으로 변경하였다(이하 ‘입소자 수:1’
과 같이 요양보호사 1명 대비 입소자 수를 표기한다).1) 위 노인복지법 시행규칙 부칙
(2024. 12. 31. 보건복지부령 제1082호) 제1조는 2025. 1. 1.을 시행일로 규정하고 있
고, 경과규정인 제2조는 위 변경된 별표 부분에 따른 요양보호사 배치기준 충족 기한
을 2026. 12. 31.까지로 규정하고 있다. 
또한 피고는 같은 날 노인장기요양보험법 제39조 제1항 및 제3항, 같은 법 시행
규칙 제32조의 위임에 따른 ｢장기요양급여 제공기준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 
고시｣를 보건복지부 고시 제2024-295호(2025. 1. 1. 시행)로 개정하면서, 제55조 제1항 
제1호 가목, 제56조 제1항 제2호 라목 및 마목, 제56조 제2항, 제56조의2를 별지2 조문
대비표 기재와 같이 요양보호사 인력 추가배치가산제도를 폐지하는 내용으로 변경하고 
이를 고시하였다(이하 위 조문대비표 기재와 같이 변경된 부분을 ‘이 사건 고시’라 하
고, 변경되기 전 고시를 ‘변경 전 고시’라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 12, 23호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번
호 포함), 변론 전체의 취지
1) 노인장기요양보험법 제31조 제1항, 같은 법 시행규칙 제23조 제2항 제2호에 따라 시설급여인 노인요양시설의 
시설 및 인력은 노인복지법 시행규칙 별표4에서 정한 시설 및 인력을 말한다.
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2. 관계 법령
별지3 기재와 같다.
3. 본안전항변에 대한 판단
가. 피고 주장의 요지
1) 이 사건 고시만으로 원고들의 권리․의무가 설정되거나 법률상 이익에 직접 영
향을 준다고 볼 수 없으므로, 이 사건 고시는 처분성이 없다.
2) 노인장기요양보험법은 ‘수급자’에게 장기요양급여를 제공하는 것을 목적으로 하
고, 장기요양기관을 운영하는 사람들에게 어떠한 권리를 보장하여 주기 위한 것이 아
니며, 원고들이 변경 전 고시를 통해 가산을 받고 있는지 여부도 불분명하므로, 원고들
은 이 사건 고시의 취소를 구할 법률상 이익이 없어 원고적격이 없다.
나. 판단
1) 관련 법리
가) 어떠한 고시가 다른 집행행위의 매개 없이 그 자체로서 직접 국민의 구체적
인 권리의무나 법률관계를 규율하는 성격을 가질 때에는 행정처분에 해당한다(대법원 
2006. 9. 22. 선고 2005두2506 판결의 취지 등 참조). 
나) 행정소송법 제12조 전문은 “취소소송은 처분 등의 취소를 구할 법률상 이익
이 있는 자가 제기할 수 있다.”고 규정하고 있고, 여기서 말하는 법률상 이익은 당해 
처분의 근거 법률에 의하여 직접 보호되는 구체적인 이익을 말하며, 간접적이거나 사
실적․경제적 이익까지 포함되는 것은 아니다(대법원 2006. 5. 25. 선고 2003두11988 
판결 등 참조). 
2) 구체적 판단
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가) 이 사건 고시는 시설급여비용 산정에 관한 기준을 규정한 것이고, 구체적인 
장기요양급여비용의 지급은 개별 장기요양기관의 비용 청구에 대한 국민건강보험공단
의 심사 및 그 결과에 따른 비용지급을 통해 이루어지기는 한다(노인장기요양보험법 
제38조 제1, 2항).
나) 그러나 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음 
각 사정을 종합하면, 이 사건 고시는 다른 집행행위 매개 없이 그 자체로서 직접 장기
요양기관을 운영하는 원고들의 권리․의무나 법률관계를 규율한다고 볼 수 있어 항고
소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하고, 원고들의 원고적격 역시 인정된다고 할 것
이다. 따라서 피고의 본안전항변은 이유 없다.
(1) 이 사건 고시는 행정규칙 형식으로 제정되기는 하였으나, 노인장기요양보
험법 제38조 제8항, 제39조 제3항, 같은 법 시행규칙 제32조 제2호 등과 결합하여 장
기요양급여비용 지급에 필요한 구체적 사항을 정한 것으로서 대외적으로 구속력을 갖
는 법규명령으로 기능한다.
(2) 국민건강보험공단은 장기요양기관의 급여비용 청구가 있는 경우 노인장기
요양보험법과 이 사건 고시를 포함한 관계 법령에서 정한 요건이 충족되는지를 심사하
여 청구의 적정성 및 급여비용 지급 여부 및 그 액수를 결정하게 되므로, 이 사건 고
시는 실질적으로 그 존재 자체로 규정하고 있는 내용과 같은 장기요양급여비용이 지급
되도록 하는 효과를 발생시킨다. 또한 이 사건 고시는 그 규율 대상과 내용이 일의적
이고 명확하다. 실제로 이 사건 고시로 인하여 치매전담실의 경우 및 수급자 감소에 
따른 한시적 추가배치가산을 제외하고는 요양보호사 추가배치가산이 더 이상 이루어지
지 않게 되었다.
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(3) 장기요양기관이 장기요양급여비용 청구에 대한 국민건강보험공단의 결정
을 다투면서 이에 적용된 이 사건 고시의 효력 유무를 다투도록 하는 것보다는 이 사
건 고시 자체를 행정처분으로 보아 직접 그 효력을 다투도록 하는 것이 처분당사자의 
권리구제 측면에서 더 유효적절하다.
(4) 노인장기요양보험제도는 노인 등에게 장기요양급여를 제공하여 노후의 건
강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어 주기 위한 제도이기는 하나(노
인장기요양보험법 제1조), 그 제도 실현은 장기요양기관의 서비스 제공 등을 통하여 
이루어지고, 이를 반영한 노인장기요양보험법은 장기요양급여의 종류와 내용 및 그 자
격요건 등뿐만 아니라 장기요양기관 및 장기요양급여비용 지급 등에 관하여 상세히 규
율하고 있는바, 장기요양기관 내지 그 운영자는 노인장기요양보험법 및 이 사건 고시
의 직접 수범자에 해당한다고 할 것이다.
(5) 원고들은 장기요양기관을 운영하는 사람들로서 이 사건 고시에 따라 장기
요양급여비용을 지급받게 되고, 변경 전 고시에 따라 지급받을 수 있었던 요양보호사 
추가배치가산점수를 받을 수 없게 되므로, 이 사건 고시에 의하여 직접 법률상 이익에 
영향을 받는 지위에 있다고 봄이 타당하다.
4. 이 사건 고시의 적법 여부
가. 원고들 주장의 요지
1) 피고는 한국보건사회연구원 수행의 ‘장기요양기관 인력배치기준 개선안 마련 연
구’(이하 ‘관련 연구’라 한다)에 기초하여 2021년경 장기요양위원회에 ‘2023년부터는 
2.3:1 기준을, 2025년부터는 2.1:1 기준을 시행하고, 2024년까지는 2.3:1 기준으로 초과 
인력에 대해 추가배치가산제도를 운영하되, 2025년부터는 운영하지 않겠다’고 보고하
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였고, 위 보고 내용과 같이 고시 개정을 추진하여 이 사건 고시를 하였다.
그런데 관련 연구는 2020. 6.부터 2020. 11.까지 사이에 ‘대부분의 장기요양기관
이 요양보호사 배치를 2.4:1 기준도 충족하지 못하던 2019년까지의 자료들’을 바탕으로 
진행된 것으로서 다수의 장기요양기관이 2.1:1 기준을 충족하는 현재 시점에 그대로 
적용하기 어려운 연구일 뿐만 아니라, 요양보호사 배치 기준을 2.1:1로 상향할 경우 인
력 추가배치가산제도가 불필요하다고 결론내리지도 않았다. 관련 연구의 후속 조치로 
진행된 ‘노인요양시설 수가체계 개선에 관한 연구’ 역시 현 시점과 동떨어진 2018~202
0년 사이 자료에 기반한 것이었다.
결국 이 사건 고시는 ‘요양보호사 배치가 2.5:1 정도로 2.1:1 기준에 현저히 미치
지 못하던 2019년경을 기준으로 2.1:1 달성 자체에 주안을 두고 마련된 정책’을 그대로 
시행한 것인데, 현재 시점 기준으로는 오히려 그 시행으로 인하여 장기요양기관이 요
양보호사를 2.1:1보다 상향된 기준으로 배치하여도 가산점수를 받지 못하게 됨에 따라 
요양보호사를 추가 배치할 수 없게 되고, 장기요양급여 수급자들은 1인당 요양보호사 
수가 줄게 되어 질이 저하된 서비스를 받게 되며, 요양보호사들은 1인당 업무가 늘어
나 그 처우가 악화되는 결과가 초래되게 되었다.
피고는 2019년경과 이 사건 고시가 개정․시행된 무렵인 2024년 말경~2025년 
초순경의 요양보호사 배치 현황 등을 고려하여 요양보호사 추가배치가산제도 유지 여
부에 대한 새로운 검토 및 충분한 의견 수렴 절차를 거쳐 정책을 현실에 맞게 수정하
였어야 하는데, 그러한 조치를 하지 않고 만연히 관련 연구를 바탕으로 이 사건 고시
를 하여 위와 같은 부정적 결과를 초래하였는바, 이 사건 고시는 헌법 제34조2), 노인
2) 제34조 
① 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다.
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장기요양보험법의 입법 취지 등에 반하며, 그 내용이 현저히 불합리하고 불공정하여 
입법재량의 한계를 일탈한 것으로 위헌․위법하다.
2) 설령 이 사건 고시가 입법재량의 범위 안에 있다고 하더라도, 이 사건 고시는 
아무런 경과규정 없이 공고 시로부터 약 한달 뒤 시행됨으로써 요양보호사 추가배치가
산제도에 관한 신뢰를 침해하였는바, 신뢰보호 원칙에 위반되어 위법하다. 
3) 또한 이 사건 고시는 노인요양시설에 대하여서만 요양보호사 추가배치가산제도
를 폐지함으로써 노인요양시설을 다른 장기요양기관과 합리적 이유 없이 차별하였으므
로, 평등원칙에 위반된다.
나. 판단
1) 인정사실
앞서 든 증거들, 갑 제4, 5, 14, 17, 21, 22호증, 을 제1 내지 6호증의 각 기재 
및 변론 전체의 취지에 의하면 다음 각 사실이 인정된다.
가) 피고는 한국보건사회연구원에 관련 연구 용역을 의뢰하여 2019. 8.경부터 같
은 해 11.경까지 1차 연구가 진행되었고, 2020. 6.경부터 같은 해 11.경까지 2차 연구
가 진행되었다. 관련 연구에서는 장기요양보험 관련 주요 환경 변화, 해외 장기요양기
관 인력배치기준, 인력배치기준 개편 시 고려하여야 할 사항, 고령화 등 인구구조적 요
인 및 노동관계법령 개정 등 정책 환경 변화에 따른 적정 인력배치 형태 등을 검토하
고 인력배치기준 개선방안을 제언하였는데, 그 제언의 주요 내용은 아래와 같다.
② 국가는 사회보장ㆍ사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다.
⑤ 신체장애자 및 질병ㆍ노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호
를 받는다. 
○ 적정 인력배치기준
입소자 2.1명당 요양보호사 1명 배치기준은 법정 공휴일 근로, 연차휴가의 100% 활용 
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나) 피고는 위 관련 연구 용역 결과를 2021. 5.경 2021년 제2차 장기요양위원회
에 보고하였고, 위 제2차 장기요양위원회에서는 2022년 장기요양 보장성 강화 검토 방
향에 관하여 ‘요양보호사 인력기준 개선을 통한 노인요양시설 서비스 기능 강화’ 등이 
논의되었다(을 제2호증 참조).
다) 피고는 2021. 5.경 A대학교 산학협력단에 ‘적정 인력기준 상향에 따른 인력
배치에 대한 보상수준 등 수가체계 개선’에 관한 연구 용역을 의뢰하였고, 위 산학협력
단은 피고에게 ‘노인요양시설 수가체계 개선에 관한 연구 – 적정 인력배치수준 및 급
여범위 설정을 중심으로 -’라는 제목의 보고서를 제출하였다. 위 연구는 국외 관련 제
도 및 사업 현황 조사, 2018. 1.경부터 2020. 12.경까지 노인요양시설 인력배치 현황 
및 관련 수가 청구 현황 자료 분석 등을 통하여 요양보호사 적정 인력배치 수준 및 적
정 수가를 검토하였는데, ‘2024년까지 2.3:1, 2025~2026년경까지 2.1로 요양보호사 인
력배치기준 상향 조정 및 그에 따른 연도별 수가 인상율과 재정 효과(2.1 기준으로 조
정 시 요양보호사 추가배치가산을 미반영하여 재정소요 규모를 산출함)’ 등에 관한 내
용을 담고 있다.
라) 2021. 9. 13. 개회된 2021년 제5차 장기요양위원회는 적정 월 평균 근로시
간(154.7시간)을 고려하여 요양보호사 1인당 수급자 수를 2.5명에서 2.1명까지 축소하
등을 반영한 결과로서 연차 사용의 자율성이 확보되고, 동료 요양보호사의 연차 사용에 
따른 업무강도와 업무량 증가 요인을 차단할 수 있는 효과를 가져올 것으로 기대할 수 
있는 등 적정 인력배치기준으로 검토됨
○ 과도기적 인력배치기준 
- 적정 인력배치기준인 2.1:1로 단기간에 급격하게 상향하기 전 중간 단계로서 완화된 
인력배치기준을 의미함
- <1안> 노인요양시설 규모에 따라 입소 현원 50명 이상인 경우 2.3:1, 나머지 규모의 
경우 2.2:1 배치가 적절함
- <2안> 2.3:1
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되 이를 단계적으로 시행하는 안을 마련하고, 위 안과 같이 노인요양시설 요양보호사 
배치 기준을 강화하고 이에 따라 종국적으로 요양보호사 추가배가산제도는 폐지하기로 
하였으며, 인력배치기준 개선 및 개정 인력배치기준에 따른 수가 운영을 위해 관련 시
행규칙 및 이 사건 고시 개정을 추진하기로 의결하였다. 위 안의 주요 내용은 아래 표 
기재와 같다.
마) 피고는 2022. 7. 22. 2.5:1에서 2.3:1로 인력배치기준을 개선함에 따른 시설
급여비용 조정 등 고시 개정을 추진하였고, 2023. 8. 17. ‘제3차 장기요양기본계획’을 
통하여 ‘요양보호사 배치기준을 현행 2.5:1에서 2022. 10.경부터 2.3:1의 단계를 거쳐 
2025년까지 2.1:1로 개선한다’는 내용의 요양보호사 인력배치기준 개선 추진사항 및 일
정을 발표하였다. 그 주요 내용은 아래 표 기재와 같다.
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바) 피고는 2024. 6. 28. 개회된 제2차 장기요양위원회에 ‘노인요양시설 요양보
호사 인력배치기준 강화방안’ 및 관련 법령 개정 계획 등을 보고하였다. 위 강화방안의 
주요 내용은 아래 표 기재와 같다.
사) 피고는 2024. 8. 27. 제3차 장기요양 실무위원회를 통해 인력배치기준 강화
에 따른 인력추가배치가산 폐지 등을 논의하였고, 2024. 9. 3. 제4차 장기요양 실무위
원회를 통해 인력배치기준 강화에 따른 수가안, 인력추가배치가산 폐지, 재정 효과 등
에 관한 논의를 진행하였다. 제4차 장기요양 실무위원회의 주요 논의 내용은 아래 표 
기재와 같다.
아) 피고는 2024. 5. 29., 같은 해 9. 10., 같은 해 9. 26. 공급자 단체 간담회를, 
○ 수가안 추진 방향
- 추가 배치 요양보호사 인력운용비를 반영한 25년도 기준 수가(2.1:1)를 마련하고, 한
시적으로 기존 인력기준(2.3:1) 유예 적용을 받는 노인요양시설을 위해 이중 수가체계
(2.1:1 미달 기관은 2.3:1의 수가를, 충족 기관은 2.1:1의 수가를 각 적용) 유지
- 수가인상률: 2.1:1 수가안의 경우 7.37%, 2.3:1 수가안의 경우 2.12%
○ 요양보호사 추가배치에 대한 가산 폐지 및 재정효과
- 21년 장기요양위원회 의결을 통해 요양보호사 배치 강화에 따라 25년경부터 인력추
가배치 가산 폐지 확정
- 목표 수준인 2.1:1 도달 시 본 급여의 80% 수준 가산을 적용받던 추가 배치 인력이 
기본수가 적용 대상으로 포함되어 소요 재정 증가
- 인력추가배치 가산 제도는 정책목표 달성을 유도하기 위해 운영되는 것으로 2.1:1 배
치까지 가산제도 운영 전제
- 25년 인력추가배치 가산 폐지 시행을 앞두고 공급자 위원 중심으로 유연한 인력 조정
이 어려운 상황 등을 감안하여 가산 제도 유지 필요성이 제기되기도 하였음
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2024. 9 20., 같은 해 10. 25. 가입자 단체 간담회를 각각 실시하였는데, 위 각 간담회
에서 요양보호사 인력 배치기준 강화에 따른 추가배치가산제도 폐지, 수가 이원화 운
영 등의 사항이 논의되었다.
자) 피고는 2024. 12. 31. 이 사건 고시를 하였다.
2) 이 사건 고시가 상위법령에 위반하거나 입법재량의 범위를 벗어났는지 여부
위 인정사실과 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음 
각 사정들을 관련 법령의 내용과 취지 등에 비추어 보면, 이 사건 고시는 상위 법령의 
위임 취지에 어긋나 객관적으로 명백하게 부당하거나 사회통념상 현저하게 그 타당성
을 결여하였다고 볼 수 없으므로, 이 사건 고시는 적법하다. 따라서 이에 반하는 원고
들의 주장은 이유 없다.
가) 장기요양급여제도는 국가의 한정된 보험 재원을 바탕으로 운영되는 것으로
서, 장기요양급여의 종류와 내용 및 장기요양급여비용 산정은 광범위한 정책적 입법재
량의 영역에 있다고 할 것이다. 이 사건 고시는 노인요양시설 요양보호사 추가배치가
산에 관한 장기요양급여비용 산정 방법을 규율하는 규정으로, 피고는 그 규정 내용을 
정함에 있어 노인요양시설 운영․입소자 수․요양보호사 배치 등에 관한 현황, 입소자
에게 제공되는 적정 서비스의 정도, 지속가능한 범위 내에서 투입될 수 있는 보험 재
정의 규모 등을 고려하여 추가배치가산제도 운영에 관하여 광범위한 정책적 입법재량
을 가진다.
나) 피고는 2020년경부터 2024년경까지 사이에 연구 용역 발주, 장기요양위원회 
및 그 실무위원회의 심의․의결 등을 통하여 노인요양시설 요양보호사 수 적정 기준을 
수립하고자 한 결과, 요양보호사의 적정 월 평균 근로시간(154.7시간)을 바탕으로 배치
- 12 -
기준을 2.1:1로 설정하고, 단계적으로 2022. 10.경부터 2.3:1, 2025년경부터 2.1:1 기준
에 따라 장기요양급여비용을 지급하기로 하고, 2.1:1 기준 기본수가를 7.37% 인상하기
로 하였으며, 이 사건 고시 제56조의2에 따른 한시적 초과배치 가산을 인정하되 종국
적으로 추가배치가산제도를 폐지하기로 하였다. 이 사건 고시가 이루어지기까지 짧지 
않은 기간 관련 연구 등을 바탕으로 피고 측 및 관련 이해관계인들로 구성된 위원회의 
지속적인 논의 진행 등이 이루어진 점 및 그 연구․논의 등의 내용에 비추어 볼 때 이 
사건 고시가 충분한 검토 절차 없이 이루어진 것이라거나, 2.1:1의 기준이 현저히 불합
리하게 설정된 것이라고 보기 어렵다.
다) 이 사건 고시에 따라 노인요양시설 요양보호사 추가배치가산제도가 폐지되
기는 하였으나, ① 추가배치가산제도는 기본적으로 요양보호사 적정 배치기준 달성을 
유도하기 위하여 운영되는 것으로, 기본 인력배치기준이 적정 배치기준보다 하향된 기
준일 경우에는 유도책으로서 기능하고, 적정 배치기준이 곧 기본 인력배치기준인 경우
에는 그 목적이 이미 달성된 상태에 놓이게 되는 점, ② 장기요양위원회 의결을 통하
여 요양보호사 적정 배치기준이 2.1:1로 설정되었고, 단계적으로 인력배치기준을 상향
하여 기본 인력배치기준이 2.1:1로 시행됨에 따라 적정 배치기준이 새로 설정되기 전
까지는 그러한 유도가 불필요하다고 볼 수 있는 점, ③ 기본 인력배치기준이 2.1:1로 
상향됨에 따라 기준수가 역시 인상된 점, ④ 2024. 6.경 기준으로 2.1:1보다 상향된 기
준으로 요양보호사를 배치하여 추가배치가산점수를 부여 받는 노인요양시설은 전체 시
설의 약 35%에 불과한 점, ⑤ 장기요양급여 보험 재정의 한정성과 건전성 측면에서, 
상향된 기본 인력배치기준과 추가배치가산제도를 동시에 운영하는 것에는 상당한 어려
움이 있다고 보이는 점 등에 비추어 보면, 기본 인력배치기준을 적정 인력배치기준으
- 13 -
로 검토된 2.1:1로 운영함에 따라 추가배치가산제도를 폐지하는 것은 객관적으로 부당
하다거나 비합리적이라고 보이지 않는다.
라) 기본 인력배치기준을 2.1:1로 하면서도 추가배치가산제도를 운영하여 노인요
양시설이 가능한 많은 요양보호사를 배치할 수 있도록 하는 것이 이상적일 수도 있으
나, 그 경우 현재보다 더 많은 규모의 재정이 소요되게 될 것이고 이는 결국 우리 사
회 공동체 전체의 부담으로 귀속되게 되므로, 무조건 바람직하다고 쉽사리 단정할 수
도 없다. 여기에다 추가배치가산제도의 기능을 더하여 볼 때, 그 제도 시행 여부에 선
행하여 연구․숙의 등을 통한 적정 인력배치기준 설정이 이루어짐이 타당한데, 현 시
점에서 그러한 선행 과정이 존재하지도 않으므로 추가배치가산제도 운용 필요성이 충
분히 검증되었다고 보기 어렵다.
원고들은, 피고가 과거 기준으로 설정된 적정 배치기준인 2.1:1을 만연히 시
행하였고, 2025~2026년경 기준으로 요양보호사 적정 배치기준이 2.1:1보다 상향 조정
되어야 하므로 이 사건 고시에 앞서 관련 검토가 선행되었어야 한다는 취지로 주장한
다. 그러나 ① 피고가 2.1:1의 기준을 수립한 것이 2021년경이기는 하나, 현재 약 5년
이 경과하였을 뿐이고, 2024. 6.경 기준으로 2.1:1보다 상향된 기준으로 요양보호사를 
배치하여 추가배치가산점수를 받는 노인요양시설 비율이 35% 정도에 불과한 점, ② 현
재 2021년경에 비하여 2.1:1 기준을 충족하는 노인요양시설 비율이 늘어나게 되었는데, 
피고가 적정 배치기준을 2.1:1로 설정하고 단계적으로 기본 인력배치기준을 이에 수렴
하도록 정책을 시행한 것이 그 주요 원인 중 하나로 보이는 점, ③ 피고는 2021년경 
장기요양위원회를 통하여 2.1:1의 기준을 설정하였을 뿐만 아니라, 2024년경에 이르기
까지 관련 논의를 지속한 점, ④ 적정 인력배치 기준에 관한 연구 내지 정책 수립은 
- 14 -
특정 시점을 기준으로 수행될 수밖에 없고, 요양보호사 인력배치기준에 관한 정책은 
여러 이해관계자들이 관여되고 대규모 재정 소요가 동반되는 정책으로 한번 수립되면 
비교적 장기간에 걸쳐 단계적으로 시행되는 특성이 있으므로, 연구․숙의․정책 수립 
시점과 정책의 실현 시점 사이에 시간적 간격이 생길 수밖에 없는 점, ⑤ 그러한 시간
적 간격 발생의 불가피성에도 불구하고 정책 시행 시점에 늘 새로운 검토가 필요하다
고 본다면 정책 시행이 사실상 불가능해질 우려가 있는 점, ⑥ 제출된 자료들만으로는 
관련 연구 기준 시점 및 수행 시점인 2018~2020년경 및 적정 인력배치기준 수립 무렵
인 2021년경부터 현재까지 사이에 2.1:1 기준을 그대로 시행하는 것이 현저히 불합리
하다고 볼 정도의 사정변경이 생겨 적정 배치기준이 2.1:1보다 상향 조정되어야 한다
고 보기도 어려운 점 등을 종합하면, 원고들 주장과 같은 사정만으로 이 사건 고시가 
위법하다고 볼 수는 없다.
3) 이 사건 고시가 신뢰보호 원칙, 평등원칙에 위반되는지 여부
앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음 각 사정을 종합
하면, 피고가 요양보호사 추가배치가산제도의 지속적 운영에 관한 공적인 견해를 표명
하였다거나, 위 운영에 관한 원고들의 신뢰를 침해하였다고 볼 수 없고, 이 사건 고시
가 다른 장기요양기관과 비교하여 합리적 이유 없이 노인요양시설을 차별한 것으로 볼 
수 없으므로, 이 사건 고시에 신뢰보호 원칙이나 평등원칙 위반의 위법이 있다고 볼 
수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.
가) 이 사건 고시의 내용과 그 시행 시점 등은 2021년경부터 2024년경까지 사
이에 장기요양기관 운영자들에게 충분히 알려진 것으로 보인다.
(1) 피고는 장기요양위원회의 논의와 의결을 거쳐 이 사건 고시를 하였다. 장
- 15 -
기요양위원회는 위원장 1인과 부위원장 1인을 포함한 16인 이상 22인 이하의 위원으
로 구성되는데, 위원장은 보건복지부차관이 되고, 나머지 위원들은 ‘① 근로자단체, 사
용자단체, 시민단체(｢비영리민간단체 지원법｣ 제2조에 따른 비영리민간단체를 말한다), 
노인단체, 농어업인단체 또는 자영자단체를 대표하는 자(소위 ’가입자 대표‘), ② 장기
요양기관 또는 의료계를 대표하는 자(소위 ’공급자 대표‘), ③ 대통령령으로 정하는 관
계 중앙행정기관의 고위공무원단 소속 공무원, 장기요양에 관한 학계 또는 연구계를 
대표하는 자, 국민건강보험공단 이사장이 추천하는 자’ 중에서 ①~③에 해당하는 사람
을 각각 동수로 하여 구성된다. 2021년경부터 2024년경까지 이 사건 고시와 관련된 장
기요양위원회 논의와 안건 보고 및 의결 등에도 가입자 대표와 공급자 대표 등이 참석
하였다.
(2) 또한 피고는 2023년경 이 사건 고시 내용을 거의 동일하게 담은 장기요양
기본계획을 발표하였고, 2024년경 여러 차례에 걸쳐 가입자 대표 및 공급자 대표와 간
담회를 진행하였다.
(3) 실제로 공급자 단체 측은 장기요양위원회 등을 통하여 2025년 인력 추가
배치가산 폐지 시행을 앞두고 ‘유연한 인력 조정이 어려운 상황에서 입소자 사망 등 
수급자 수 감소에 따른 수입 감소 및 요양보호사 인건비 일부 보전이 필요하므로 추가
배치가산제도 유지가 필요하다’는 의견을 밝혔고, 피고는 ‘요양보호사 배치 강화에 따
라 재정이 추가 투입되고, 2023년 기준 모든 급여 유형에서 경영수지가 흑자이며, 노
인요양공동생활가정과 단기보호를 제외한 노인요양시설, 방문요양․목욕․간호, 주야간
보호 시설에서 경영손익이 흑자로 조사되는 상황에서, 일시적 입소자 감소에 따른 시
설 수입 감소분을 보전하는 것이 적절한지’ 등에 관한 검토를 거쳐 이 사건 고시를 한 
- 16 -
것으로 보인다(을 제4호증 참조).
나) 피고는 지속적으로 이 사건 고시 내용과 같은 취지의 공표를 하였을 뿐이고, 
피고가 추가배치가산제도의 지속적 운영에 대한 공적인 견해를 표명하였다고 볼 만한 
자료가 없다. 또한 피고는 공급자 단체 측 의견을 반영하여 이 사건 고시 제56조의2를 
통하여 입소자 수 감소를 감안한 한시적 추가배치가산제도를 규정한 것으로 보이고, 
기본 인력배치기준을 규정한 노인복지법 시행규칙 제23조 제2항 제2호 별표4 제6호를 
보건복지부령 제1082호로 개정하면서 그 부칙으로 기본 인력배치기준 2.1:1 준수 기한
을 2026. 12. 31.까지로 하여 위 시행규칙 시행일인 2025. 1. 1.부터 1년 간의 유예기
간을 두었는바, 아무런 경과조치를 취하지 않았다고 보기도 어렵다.
다) 주야간보호기관, 단기보호기관에 대하여는 추가배치가산제도가 유지되고 있
기는 하나, ① 노인요양시설은 시설급여 시설인 반면, 주야간보호기관과 단기보호기관
은 재가급여 시설인 점, ② 노인요양시설은 상대적으로 건강 상태 등이 더 좋지 않아 
입소한 수급자들에게 장기요양급여를 제공하는 시설인 반면, 재가급여 시설은 상대적
으로 경증인 수급자들을 대상으로 하루 중 일정한 시간(주야간보호기관) 또는 보건복
지부령으로 정한 범위 내에서 일정 기간(단기보호기관) 장기요양기관에 보호하여 장기
요양급여를 제공하는 시설인 점, ③ 요양보호사 기본 인력배치기준이 주야간보호기관
은 7:1이고, 단기보호기관은 4:1로서 노인요양시설의 2.1:1 기준에 비하여 상당한 정도
로 완화되어 있는 점, ④ 이 사건 고시로서 노인요양시설에 대하여만 적정 배치기준으
로 검토된 2.1:1 기준을 시행하게 되었고, 이에 상응하여 기본수가가 인상된 점 등을 
종합하면, 장기요양기관의 성격, 대상 수급자의 유형과 제공하는 장기요양급여의 내용, 
기본 인력배치기준과 기본수가 등에 있어 노인요양시설과 주야간보호․단기보호기관은 
- 17 -
서로 상이하여 같은 시설로 보기 어렵고, 이 사건 고시가 노인요양시설에 대하여서만 
요양보호사 추가배치가산제도를 폐지한 것에 합리적 이유가 없다고 볼 수도 없다.
4) 소결론
이 사건 고시에는 원고들 주장과 같은 위법사유가 없고, 달리 위법 사유가 있다
고 볼 만한 사정이나 자료도 없다.
5. 결론
그렇다면 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 
판결한다. 
- 18 -
별지1
처분 목록
- 19 -
별지2
조 문 대 비 표
변경 전 고시 이 사건 고시
제55조(인력추가배치 가산) 
① 시설급여기관, 주ㆍ야간보호기관 및 단기
보호기관이 요양보호사, 사회복지사, 간호
(조무)사, 물리(작업)치료사 직종에 대해 
제48조의 인력배치기준을 초과하여 배치
하고, 추가로 배치한 직종별로 다음 각 
호의 기준을 충족한 경우 가산한다. 
1. 요양보호사: 1인당 입소자 수가 다음 각 
목의 어느 하나에 해당하는 경우 
가. 노인요양시설: 2.2명 미만(노인요양시
설 내 치매전담실 1.9명 미만) 
제55조(인력추가배치 가산) 
① 좌동
1. 좌동 
가. 삭제 
제56조(인력추가배치 가산 금액 등) 
① 인력 추가배치 가산금액은 다음의 식과 
같이 산출하고 구체적인 사항은 다음 각 
호와 같다.

2. 가산 점수는 추가 배치한 종사자의 직종
별로 다음 각 목에 따라 산정한다. 
가. 요양보호사 또는 간호(조무)사: 1인당 
1.2점 
라. 가목에도 불구하고 노인요양시설의 
요양보호사는 1인당 0.1점을 추가로 
산정한다. 
② 가산점수 인정범위는 입소자수 규모에 따
라 다음과 같으며 치매전담실이 있는 노
인요양시설, 치매전담실이 있는 주ㆍ야간
보호기관의 경우 전체 입소자 수로 산정
한다. 다만, 노인요양시설의 제1항 제2호 
다목 및 라목은 가산점수 인정범위에 포
함하지 않는다.
-표 삽입을 위한 여백-
제56조(인력추가배치 가산 금액 등) 
① 좌동
2. 좌동 
가. 좌동 
라. 삭제 
마. <신설> 가목에도 불구하고 노인요양시
설의 경우 가목의 요양보호사 가산점
수를 산정하지 아니한다. 다만, 노인요
양시설 내 치매전담실에 제48조의 인
력배치기준을 초과하여 요양보호사를 
추가배치한 경우 각 실별 최대 2명까
지 요양보호사 1인당 1.3점을 가산한
다. 
② 가산점수 인정범위는 입소자수 규모에 따
라 다음과 같으며 치매전담실이 있는 노
인요양시설, 치매전담실이 있는 주ㆍ야간
보호기관의 경우 전체 입소자 수로 산정
한다. 다만, 노인요양시설 및 주ㆍ야간보
호기관의 제1항 제2호 다목, 마목 및 제
56조의2는 가산점수 인정범위에 포함하지 
않는다.
-표 삽입을 위한 여백-
- 20 -
<신설>
제56조의2(노인요양시설 요양보호사 초과 배
치 한시 가산) 
제44조제1항제1호의 급여비용을 산정하는 노
인요양시설(치매전담실 제외)의 입소자 수가 
감소하여 전월 대비 요양보호사 의무배치인
원이 감소한 경우 다음 각 호에 따라 노인요
양시설 요양보호사 초과 배치 한시 가산을 
산정한다. 
1. 제48조의 인력배치기준을 초과하여 배치
된 요양보호사 1인당 1.3점의 가산 점수
를 산정한다. 단, 가산이 인정되는 요양
보호사 수는 전월 대비 감소한 의무배치
인원 수를 한도로 한다. 
2. 요양보호사 초과 배치 한시 가산은 연간 
6회의 범위 내에서 해당 월에 대하여 적
용한다. 
3. 치매전담실과 일반실이 있는 노인요양시
설의 경우 입소자의 실간 이동으로 일반
실의 입소자 수가 감소한 경우는 제외한
다. 
- 21 -
별지3
관계 법령
▣ 노인장기요양보험법
제31조(장기요양기관의 지정) 
① 제23조 제1항 제1호에 따른 재가급여 또는 같은 항 제2호에 따른 시설급여를 제공하는 장
기요양기관을 운영하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력
을 갖추어 소재지를 관할 구역으로 하는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청
장으로부터 지정을 받아야 한다. 
② 제1항에 따라 장기요양기관으로 지정을 받을 수 있는 시설은 「노인복지법」 제31조에 따른 
노인복지시설 중 대통령령으로 정하는 시설로 한다.
제38조(재가 및 시설 급여비용의 청구 및 지급 등) 
① 장기요양기관은 수급자에게 제23조에 따른 재가급여 또는 시설급여를 제공한 경우 공단에 
장기요양급여비용을 청구하여야 한다.
② 공단은 제1항에 따라 장기요양기관으로부터 재가 또는 시설 급여비용의 청구를 받은 경우 
이를 심사하여 그 내용을 장기요양기관에 통보하여야 하며, 장기요양에 사용된 비용 중 공
단부담금(재가 및 시설 급여비용 중 본인부담금을 공제한 금액을 말한다)을 해당 장기요양
기관에 지급하여야 한다.
⑧ 제1항부터 제3항까지 및 제7항의 규정에 따른 재가 및 시설 급여비용의 심사기준, 장기요
양급여비용의 가감지급의 기준, 청구절차, 지급방법 및 지급 보류의 절차ㆍ방법 등에 관한 
사항은 보건복지부령으로 정한다.
제39조(장기요양급여비용 등의 산정) 
① 보건복지부장관은 매년 급여종류 및 장기요양등급 등에 따라 제45조에 따른 장기요양위원
회의 심의를 거쳐 다음 연도의 재가 및 시설 급여비용과 특별현금급여의 지급금액을 정하
여 고시하여야 한다. 
② 보건복지부장관은 제1항에 따라 재가 및 시설 급여비용을 정할 때 대통령령으로 정하는 바
에 따라 국가 및 지방자치단체로부터 장기요양기관의 설립비용을 지원받았는지 여부 등을 
고려할 수 있다.
- 22 -
③ 제1항에 따른 재가 및 시설 급여비용과 특별현금급여의 지급금액의 구체적인 산정방법 및 
항목 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 
제45조(장기요양위원회의 설치 및 기능) 
다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 보건복지부장관 소속으로 장기요양위원회를 둔다.
1. 제9조제2항에 따른 장기요양보험료율
2. 제24조부터 제26조까지의 규정에 따른 가족요양비, 특례요양비 및 요양병원간병비의 지급
기준
3. 제39조에 따른 재가 및 시설 급여비용
4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 주요 사항
제46조(장기요양위원회의 구성) 
① 장기요양위원회는 위원장 1인, 부위원장 1인을 포함한 16인 이상 22인 이하의 위원으로 구
성한다.
② 위원장이 아닌 위원은 다음 각 호의 자 중에서 보건복지부장관이 임명 또는 위촉한 자로 
하고, 각 호에 해당하는 자를 각각 동수로 구성하여야 한다.
1. 근로자단체, 사용자단체, 시민단체(「비영리민간단체 지원법」 제2조에 따른 비영리민간단체
를 말한다), 노인단체, 농어업인단체 또는 자영자단체를 대표하는 자
2. 장기요양기관 또는 의료계를 대표하는 자
3. 대통령령으로 정하는 관계 중앙행정기관의 고위공무원단 소속 공무원, 장기요양에 관한 학
계 또는 연구계를 대표하는 자, 공단 이사장이 추천하는 자
③ 위원장은 보건복지부차관이 되고, 부위원장은 위원 중에서 위원장이 지명한다.
④ 장기요양위원회 위원의 임기는 3년으로 한다. 다만, 공무원인 위원의 임기는 재임기간으로 
한다.
제47조(장기요양위원회의 운영) 
① 장기요양위원회 회의는 구성원 과반수의 출석으로 개의하고 출석위원 과반수의 찬성으로 
의결한다.
② 장기요양위원회의 효율적 운영을 위하여 분야별로 실무위원회를 둘 수 있다.
③ 이 법에서 정한 것 외에 장기요양위원회의 구성ㆍ운영, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으
로 정한다.
- 23 -
▣ 노인장기요양보험법 시행규칙
제23조(장기요양기관 지정기준 등)
② 법 제31조제1항에서 “보건복지부령으로 정하는 장기요양에 필요한 시설 및 인력”이란 다음 
각 호의 구분에 따른 시설 및 인력을 말한다.
2. 시설급여를 제공하려는 자: 「노인복지법 시행규칙」 별표 4에 따른 시설 및 인력
제32조(재가 및 시설 급여비용의 산정방법 및 항목) 
법 제39조제3항에 따른 재가 및 시설 급여비용의 구체적인 산정방법 및 항목은 다음 각 호와 
같다. 이 경우 세부적인 산정기준은 보건복지부장관이 정하여 고시한다.
1. 재가급여
가. 방문요양 및 방문간호: 방문당 제공시간을 기준으로 산정한다.
나. 방문목욕: 방문횟수를 기준으로 산정한다.
다. 주ㆍ야간보호: 장기요양 등급 및 1일당 급여제공시간을 기준으로 산정한다.
라. 단기보호: 장기요양 등급 및 급여제공일수를 기준으로 산정한다.
마. 기타재가급여: 복지용구의 품목별, 제공 방법별 기준으로 산정한다.
2. 시설급여: 장기요양 등급 및 급여제공일수를 기준으로 산정한다.
▣ 노인복지법 시행규칙
○ 별표4
6. 직원의 배치기준
직종
별
시설
별
시
설
의
장
사무
국장
사회
복지
사
의사
또는
계약의사
간호사
또는
간호조
무사
물리치
료사
또는
작업치
료사
요양
보호
사
사무원영양사 조리원 위생원 관리인
노
인
요
양
시
설
입
소
자
30
명
이
상
1명
1명
(입
소자
50명
이상
인
경우
로
한정
함)
1명
(입소
자
100명
초과
할
때마
다
1명
추가)
1명 이상
입소자
25명당
1명
1명
(입소
자
100명
초과
할
때마
다
1명
추가)
입소
자
2.1명
당
1명
(치매전
담실은
2명당
1명)
1명
(입소
자
50명
이상인
경우로
한정함)
1명
(1회
급식인
원이
50명
이상인
경우로
한정함
)
입소자
25명당
1명
1명
(입소
자
100명
초과할
때마다
1명
추가)
1명
(입소자
50명
이상인
경우로
한정함)
입 1명 1명 1명 1명 입소 1명
- 24 -
○ 노인복지법 시행규칙 부칙(2024. 12. 31. 보건복지부령 제1082호)
제1조(시행일) 
이 규칙은 2025년 1월 1일부터 시행한다.
제2조(노인요양시설의 직원배치기준에 관한 경과조치) 
소
자
30
명
미
만
10
명
이
상
자
2.1명
당
1명
(치매전
담실은
2명당
1명)
비고 
1. 의료기관의 일부를 시설로 신고한 경우에는 의료기관의 장(의료인인 경우만 해당
한다)이 해당 시설의 장을 겸직할 수 있다.
2. 사회복지사는 입소자에게 건강유지, 여가선용 등 노인복지 제공계획을 수립하고, 
복지증진에 관하여 상담ㆍ지도해야 한다. 
3. 의사는 한의사를 포함하고, 계약의사는 의사, 한의사 및 치과의사를 포함한다.
4. 의료기관과 협약을 체결하여 의료연계체계를 구축한 경우에는 의사 또는 계약의
사를 두지 않을 수 있다.
5. 요양보호사는 요양서비스가 필요한 노인에게 신체활동지원 서비스와 그 밖의 일
상생활지원 서비스를 제공해야 한다. 
6. 영양사 및 조리원이 소속되어 있는 업체에 급식을 위탁하는 경우에는 영양사 및 
조리원을 두지 않을 수 있다.
7. 세탁물을 전량 위탁하여 처리하는 경우에는 위생원을 두지 않을 수 있다.
8. 모든 종사자는 시설의 설치ㆍ운영자와 근로계약이 체결된 사람이어야 한다.
9. 노인요양시설 내 치매전담실과 치매전담형 노인요양공동생활가정의 경우에는 보
건복지부장관이 정하여 고시하는 자격을 갖춘 프로그램관리자를 두어야 한다.
10. 노인요양시설 내 치매전담실과 치매전담형 노인요양공동생활가정의 경우에는 해
당 시설의 장, 요양보호사 및 프로그램관리자는 보건복지부장관이 정하여 고시하
는 치매전문교육을 이수해야 한다.
- 25 -
이 규칙 시행 당시 종전의 규정에 따라 설치ㆍ운영 중인 노인요양시설은 2026년 12월 31일까
지 별표4 제6호의 개정규정에 따른 직원의 배치기준을 충족해야 한다. 끝. 
- 26 -
별지4
원고 명단
비실명화로 생략
끝.