[행정 판결문] 수원고등법원 2025누968 - 지목변경신청반려처분취소

 

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수 원 고 등 법 원

제 1 - 2 행 정 부

판 결

사 건 2025누968 지목변경신청반려처분취소

원고, 항소인 A

피고, 피항소인 B

제 1심판결 수원지방법원 2025. 6. 18. 선고 2024구합61804 판결

변 론 종 결 2026. 3. 20.

판 결 선 고 2026. 5. 22.

주 문

1. 원고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 원고가 부담한다.

청구취지 및 항소취지

제1심판결을 취소한다. 피고가 2023. 11. 10. 원고에게 시흥시 C 염전 14,994㎡, 같은

시 D 염전 15,394㎡에 관하여 한 지목변경 신청 반려처분을 취소한다.

이 유

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1. 제1심판결의 인용

이 사건에 관하여 이 법원이 적을 이유는, 아래와 같이 일부 수정하는 것 외에는 제

1심판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문

에 의하여 이를 그대로 인용한다.

○ 제1심 판결문 제12면 제5행과 제6행 사이에 다음을 추가한다.

『 이에 대하여 원고는, ‘토지가 일시적 또는 임시적 용도로 사용되는지 여부는 해당

토지가 기존의 지목상 용도로 회복할 가능성이 있는지를 기준으로 판단하여야 하는데,

이 사건 제1, 2토지는 해수 유입 차단, 염전시설의 부재, 개발제한구역 규제 등으로 더

이상 염전으로 이용될 수 없으므로, 그 지목이 종국적으로 잡종지로 변경된 것으로 보

아야 한다‘는 취지로 주장하나, ㉠ 위와 같이 공간정보관리법 시행령 제59조 제2항은

토지가 일시적 또는 임시적인 용도로 사용되는 경우에는 지목을 변경하지 아니하도록

규정하고 있는바, 앞서 본 관련 법령의 내용 및 취지 등에 비추어 볼 때 여기서 ‘일시

적 또는 임시적 용도’에 해당하는지 여부는 토지의 현재 이용현황, 해당 이용현황이 주

된 용도로 고착되었다고 볼 수 있는지, 관계 법령상 그와 같은 이용이 적법하게 허용

되는지 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것으로 보이는 점, ㉡ 이 사건 제1, 2

토지는 염전으로서의 이용이 중단된 이후 별도의 개발행위 허가 등을 거쳐 새로운 용

도로 이용되고 있다고 보기 어렵고, 현재까지도 특정한 주된 용도가 형성되었다고 인

정할 만한 자료가 없는 점, ㉢ 원고는 이 사건 제1, 2토지를 향후 물건 적치나 노외주

차장 등의 용도로 활용할 계획이라고 밝히고 있으나, 그와 같은 계획이 구체적으로 확

정되었다거나 관계 법령에 따른 허가 등을 받아 적법하게 실현 가능한 단계에 이르렀

다고 볼 자료도 없는 점 등을 종합하여 보면, 원고의 주장과 같이 이 사건 제1, 2토지

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가 염전의 기능을 상실하였다고 보더라도 그러한 사정만으로 곧바로 원고가 주장하는

잡종지의 용도 등 다른 특정 용도로 이 사건 제1, 2토지의 용도가 종국적으로 변경되

었다고 보기는 어렵고, 종전 용도로의 이용이 중단된 상태에서 일시적․임시적인 용도

로 사용되고 있을 뿐이라고 봄이 타당하다.』

○ 제1심 판결문 제12면 제15행과 제16행 사이에 다음을 추가한다.

『 ⑧ 원고는, ‘원고가 이 사건 폐전신고를 한 것은 맞지만, 이후 원고의 어떠한 작위

없이 주변 공공개발사업으로 인하여 해수 유입이 차단되어 이 사건 제1, 2토지의 염전

으로서의 이용가능성이 영구히 상실되게 된 것이므로, 공간정보관리법 시행령 제67조

제1항 제2호가 적용되어야 한다’는 취지로 주장하나, 국토계획법에 따라 토지의 형질변

경에 대한 개발행위 허가를 받아야 하는 토지의 경우 토지의 형상이 이미 변경되어 있

어서 토지의 형상변경을 위한 공사가 필요하지 않은 경우라도 형질변경에 대한 개발행

위 허가를 받아야 하는 점1), 앞서 살펴본 토지의 형질변경에 대한 개발행위 허가 기준

등에 따른 구체적인 심사 없이도 기존 용도로의 이용가능성이 사실상 폐지되었다는 이

유만으로 곧바로 지목변경이 허용된다고 보는 것은 위 개발행위허가제도의 취지를 몰

각시킬 우려가 있고, 이는 위 용도폐지의 원인이 주변 공공개발사업 등 외부 요인이라

고 하여 달리 볼 수는 없는 점 등을 고려하면, 원고가 주장하는 위와 같은 사정만으로

개발제한구역 내에 있는 이 사건 제1, 2토지에 관한 법적으로 허용된 이용가능성이 변

경되었다고 볼 수 없는 것은 마찬가지이다.2)』

1) 토지는 그 토지의 용도(지목)에 적합하게 이용되어야 한다. 어떤 토지를 그 지목과 달리 이용하기 위해서는 해당
토지의 용도를 적법하게 변경하기 위하여 국토계획법 제56조 제1항에 따른 개발행위(토지형질변경) 허가를 받아
야 한다. 그 토지의 실제 현황이 어느 시점에 공부상의 지목과 달라졌거나 또는 토지의 물리적인 형상을 변경하
기 위한 공사가 필요하지 않더라도 마찬가지이다. 개발행위(토지형질변경) 허가를 통해 먼저 해당 토지의 용도
(법적으로 허용된 이용가능성)를 적법하게 변경한 다음, 공간정보관리법 제81조에 따라 지적소관청에 지목변경
을 신청하여야 한다(대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두31839 판결 참조).

2) 원고가 들고 있는, ① 대법원 2004. 10. 15. 선고 2004두7252 판결은 대상 토지가 ‘하천공사’로 인하여 폐천부지

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2. 결론

그렇다면 제1심판결은 정당하므로, 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여

주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 이영미

판사 김나영

판사 심연수

가 되어 행정청이 하천법의 규정에 따라 이를 개인에게 양여하였고, 그 후 행정청이 위 토지에 대하여 잡종지임
을 전제로 종합토지세를 부과하였던 사안이고, ② 부산고등법원 2022. 4. 22. 선고 2021누22210 판결은 대상 토
지가 개발행위구역으로 지정되기 약 10년 전 이미 그 토지에서 운영되던 전오염전과 그 제조시설이 당시 시행
되던 염업정비임시조치법령에 따라 강제 철폐되었고(그 후로는 천일염전만이 정부의 허가에 따라 운영될 수 있
었다), 행정청도 위 토지에 대하여 잡종지임을 전제로 재산세를 부과해오고 있던 사안으로서, 이 사건과 사안이
달라 이 사건에 그대로 원용할 수 없다.