[행정 판결문] 대구고등법원 2021누3852 - 가족수목장림 처리불가 통지 취소

 

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대 구 고 등 법 원
제 행 정 부
판 결
사 건 누 가족수목장림 처리불가 통지 취소2021 3852 
원고 항소인, A
소송대리인 법무법인 율원
담당변호사 곽내원
피고 피항소인, 대구광역시 달성군수
제 1 심 판 결 대구지방법원 선고 구합 판결2021. 7. 22. 2021 21011 
변 론 종 결 2021. 12. 10.
판 결 선 고 2022. 1. 21.
주 문
1. 원고의 항소를 기각한다. 
2. 항소비용은 원고가 부담한다. 
청구취지 및 항소취지
제 심판결을 취소한다1 . 피고가 원고에게 한 가족수목장림 처리불가 통지2020. 10. 7. 
처분을 취소한다.
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이 유
처분의 경위1. 
가 원고는 피고에게 소유의 대구 달성군 가창면 중략 임야 . 2020. 9. 21. , B ( ) 13,719
중 이하 이 사건 임야 라 한다 에 관하여 가족수목장림 조성신고 이하 이 12.0 ( ‘ ’ ) ( ‘㎡ ㎡
사건 신고 라 한다 를 하였다’ ) .
나 위 임야는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 이하 국토계획법 이라 한다 상 자 . ‘ ’( ‘ ’ )
연녹지지역이고 개발제한 구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 이하 개발제한구, ‘ ’( ‘
역법 이라 한다 상 개발제한구역으로 지정된 곳이다’ ) . 
다 . 피고는 원고에게 다음과 같은 이유로 이 사건 신고를 불수리한다2020. 10. 7. “ ”
는 취지의 통보 이하 이 사건 처분 이라 한다 를 하였다( ‘ ’ ) .
라 원고는 이에 불복하여 대구광역시행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나 위 . , 
행정심판위원회는 원고의 청구를 기각하였다2021. 1. 25. .
인정근거 다툼 없는 사실 갑 제 호증의 각 기재 가지번호 있는 것은 이를 포, 1, 2, 3 (【 】
함한다 이하 같다 변론 전체의 취지. ), 
이 사건 처분의 적법 여부2. 
불가사유◎ 
개발제한구역법 제 조 및 같은 법 시행령 제 조 제 항 별표 제 호 거목 규정에 부적 12 13 1 ( 1 1 ) 
합 되는 것으로 판단되어 처리 불가 수목장림 배치계획 없음( ).
산지관련 참고 사항 ※ 
산지관리법 제 조의 및 같은 법 시행령 제 조의 제 항에 따른 설치조건에 적합하고 15 2 18 3 4 , 
같은 법 시행규칙 제 조의 에 따라 산지일시사용기간 년이 만료되면 해당산지는 산지관15 4 3
리법 제 조에 따라 복구하여야 함39 .
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가 원고의 주장 . 
개발제한구역법령이 적용되지 않는다는 주장 1) 
원고가 조성하고자 하는 가족수목장림은 개발제한구역에 위치해 있기는 하나 건축, , 
물의 건축이나 공작물의 설치 행위가 존재하지 아니하여 토지의 형질변경을 가져오지 
아니하므로 개발제한구역법에 따른 시장 등의 허가를 받을 필요가 없다 그럼에도 피고, . 
는 이 사건 신고가 토지의 형질변경을 가져오는 것임을 전제로 개발제한구역법령을 적, 
용하여 이 사건 처분을 하였으므로 위 처분에는 법률을 잘못 적용한 위법이 있다, . 
재량권의 일탈 남용 주장 2) ·
수목장림은 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 되는 시설로 분류되고 가 , 
족수목장림은 건축물의 건축이나 공작물의 설치행위가 없으므로 환경파괴나 난개발의 
위험이 없다 그럼에도 피고가 이와 같은 사정을 제대로 검토하지 아니한 채 이 사건 . 
신고를 불수리하였으므로 이 사건 처분에는 재량권을 일탈 남용한 위법이 있다, · .
나 관계 법령 . 
별지 관계 법령 기재와 같다 ‘ ’ .
다 판단 . 
개발제한구역법령 적용을 이유로 한 처분사유의 존부 1) 
가 관계 법령의 구체적 규정 ) 
장사 등에 관한 법률 이하 장사법 이라 한다 제 조 제 호 제 호 제 호는 ‘ ’( ‘ ’ ) 2 3 , 13 , 14○ 
화장한 유골의 골분을 수목 화초 잔디 등의 밑이나 주변에 묻어 장사하는 것을 자연· · ‘
장 이라 하고 자연장으로 장사할 수 있는 구역을 자연장지 라 하며 그중 산림자원의 ’ , ‘ ’ , ‘
조성 및 관리에 관한 법률 이하 산림자원법 이라 한다 에 정한 산림에 조성하는 자연’( ‘ ’ )
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장지를 수목장림 이라고‘ ’ 규정하고 있다 . 
장사법 제 조 제 항 제 호 제 항 제 항 제 항은 국가 시 도지사 또는 시 16 1 1 , 3 , 4 , 10 “ , ·○ 
장 군수 구청장이 아닌 자는 면적이 제곱미터 미만인 것으로서 구의 유골을 자연· · 100 1
장하거나 민법에 따라 친족관계였던 자의 유골을 같은 구역 안에 자연장할 수 있는 구
역을 개인 가족자연장지로 조성할 수 있고 가족자연장지를 조성하려는 자는 · , 평면도, 
가족자연장지의 소재지를 파악할 수 있는 위치도 또는 사진 소유권 증명 서류 또는 , 
토지 소유자의 사용승낙서 등의 서류를 갖추어 관할 시장 등에게 신고하여야 하며 관, 
할 시장 등은 제 항에 따른 신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 장사법에 적합하면 3
신고를 수리하여야 한다 고 규정하고 있다 이에 따라 ” . “시장 등이 가족자연장지 중 가
족수목장림에 대하여 신고를 수리한 때에는 산지관리법 제 조의 에 따른 산지일시사15 2
용 신고와 산림자원법 제 조에 따른 입목벌채 등의 신고가 있는 것으로 본다 고 규정36 ”
하고 있다. 
한편 ○ 개발제한구역법 제 조 제 항 제 호 가목에 따르면 개발제한구역에서는 건12 1 1 , 
축물의 건축 및 용도변경 공작물의 설치 토지의 형질변경 등의 개발행위를 할 수 없, , 
으나 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설로서 대통령령으로 , 
정하는 건축물의 건축이나 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경의 경우에는 
시장 등의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다 그 위임을 받은 개발제한구역법 시행령 . 
제 조 제 항 별표 제 호 거 목은 개발제한구역 내의 토지에 설치할 수 있는 시13 1 [ 1] 1 ( ) , 
설의 한 종류로 장사법에 정한 수목장림 을 규정하면서 그 설치 범위에 관한 요건으‘ ’ , 
로 해당 시장 등이 설치하려는 지역 주민의 의견을 청취하여 수립하는 배치계획에 , “
따를 것 수목장림 관리 운용에 필요한 사무실 유족편의시설 공동분향단 주차장 등 , · , , , 
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필수시설은 최소한의 규모로 설치할 것 을 규정하는 등 장사법 및 장사법 시행령에는 ”
두고 있지 않은 제한규정을 추가로 두고 있다.
나 개발제한구역법령의 적용 여부 ) 
입법목적 등을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각기 정하고 있는 
경우 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 풀이되지 아니하는 , 
한 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 인 허가를 받아야 한다 다만 이러한 경· . 
우 그중 하나의 인 허가에 , · 관한 관계 법령 등에서 다른 법령상의 인 허가에 관한 규정·
을 원용하고 있는 경우나 그 행위가 다른 법령에 의하여 절대적으로 금지되고 있어 그
것이 객관적으로 불가능한 것이 명백한 경우 등에는 그러한 요건을 고려하여 인 허가 ·
여부를 결정할 수 있다 대법원 선고 두 판결 대법원 ( 2002. 1. 25. 2000 5159 , 2010. 9. 9. 
선고 두 판결 등 참조2008 22631 ). 
그런데 앞서 본 바와 같이 장사법과 개발제한구역법은 서로 인 허가에 관한 규정을 , ·
원용하고 있지는 않으나 개발제한구역법에서는 일정한 개발행위를 절대적으로 금지하, 
고 다만 개발제한구역 내의 토지에 설치할 수 있는 시설의 한 종류로 장사법에 정한 , 
수목장림 을 규정하면서 그 설치 범위에 관하여 장사법 및 장사법 시행령에는 두고 ‘ ’ , 
있지 않은 일정한 제한규정을 추가로 두고 있다. 
따라서 이 사건 처분과 관련하여 장사법 이외에 개발제한구역법령도 적용된다 이와 . 
다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 
다 개발제한구역법령 위반 여부 ) 
갑 제 호증 을 제 호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 이 사 4 , 1, 2, 3 , ① 
건 임야는 국토계획법에 따른 자연녹지지역 및 개발제한구역법에 따른 개발제한구역에 
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해당하는 사실 대구광역시 달성군에는 개발제한구역법 제 조 제 항 제 호 가목, 12 1 1 , ② 
같은 법 시행령 제 조 제 항 별표 제 호 거목에서 정한 수목장림 배치계획 이 별13 1 [ 1] 1 ‘ ’
도로 수립되어 있지 아니한 사실 원고가 이 사건 신고를 위하여 제출한 신청서 갑 , (③ 
제 호증의 에는 자연장 형태 란에 수목장림 만 기재되어 있을 뿐 그 수목장림의 구3 1) ‘ ’ ‘ ’ , 
체적인 형태나 규모 등은 기재되어 있지 않은 사실을 인정할 수 있다.
위 인정사실에 의하면 이 사건 신고가 수리될 경우 원고는 이 사건 신청지에 다양 , , 
한 형태의 가족 수목장림을 설치할 수 있게 되므로 개발제한구역에 설치할 수 없는 , 
공작물의 설치 가능성도 있다 그렇다면 이 사건 신고는 위와 같은 개발제한구역법령. 
에 위배될 수 있으므로 피고는 이를 이유로 이 사건 신고를 불수리할 수 있다고 할 , 
것이다. 
이에 대하여 원고는 , 원고가 계획하고 있는 수목장림은 수목장지 내 식재된 나무 옆 
일정한 면적의 토지를 센티미터 이상 흙을 파내고 그 구덩이에 화장한 유골의 골분30 , 
이 담긴 용기를 묻고 다시 흙을 덮고 비석이나 패찰 호석을 다는 방식이어서 건축물 , 
또는 공작물의 설치 토지의 형질변경과 같은 개발행위를 전혀 수반하지 않는다는 취, 
지로 주장한다. 
그러나 앞서 본 관련 규정의 문언 조문 체계를 종합하여 볼 때, , 개발제한구역법 시 
행령 별표 에서 개발제한구역법 제 조 제 항 제 호 가목에서의 개발제한구역의 존[ 1] 12 1 1
치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 건축물이나 공작물의 한 종류로서 수목장림 을 ‘ ’
규정하고 있는 것은 가족 수목장림의 설치가 토지의 형질변경에 해당함을 전제로 하, 
고 있다.
게다가 원고가 제출한 이 사건 신고의 신청서에는 가족자연수목장림을 설치할 위치 , 
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자연녹지지역 내 와 면적 만이 표시되어 있을 뿐 구체적으로 어떠한 시설을 설( ) (12.0 ) , ㎡
치할 것인지 어떠한 내용의 시설을 설치할 것인지는 전혀 표시되어 있지 않다 즉 이 , . 
사건 신고가 수리될 경우 원고는 장사법 제 조 제 호 제 호 제 호에 따른 자연장, 2 3 , 13 , 14
지 중 가족수목장림 설치를 위해 별다른 제한 없이 수목 화초 잔디 등의 밑이나 주변· ·
에 묻어 장사지낼 수 있게 되며 산지관리법 제 조의 에 따른 산지일시사용과 산림자, 15 2
원법 제 조에 따른 입목벌채 또한 가능하게 된다 이와 같은 행위는 산지의 형질을 36 . 
변경하는 것에 해당하므로 산지관리법 제 조 제 호 제 호 피고로서는 개발제한구역( 2 2 , 3 ), 
법령에 따라 이를 제한할 수 있다고 보아야 한다. 
라 소결론 ) 
따라서 피고가 개발제한구역법령을 적용하여 이 사건 신고를 불수리한 이 사건 처 
분은 적법하다고 할 것이고 원고가 주장하는 사정이나 그 제출의 증거들만으로는 이, , 
와 같은 판단을 뒤집고 이 사건 처분에 위법사유가 있다고 인정하기에 부족하다 원고. 
의 이 부분 주장은 결국 이유 없다. 
재량권의 일탈 남용 여부 2) ·
앞서 본 사실관계와 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 
같은 사정들에 비추어 보면, 원고가 주장하는 사정이나 그 제출의 증거들만으로는, 이 
사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익이 이 사건 처분을 통하여 달성하고자 
하는 공익에 비하여 현저히 큰 사정 등으로 이 사건 처분이 재량권 일탈 남용에 해당, ·
한다고 인정하기에 부족하다 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. . 
가 ) 개발제한구역법령은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환
경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 원칙적으로 개발행위를 
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금지하되 예외적인 경우에 한하여 이를 허용할 수 있도록 하고 있는바 개발제한구역, 
법령이 정한 예외사유에 해당하지 않는다면 행정청은 개발행위를 허가할 수 없다고 봄
이 타당하다 또한 위와 같은 장사법령의 내용 및 취지를 종합하여 보면 가족수목장림 . , 
조성신고가 있는 경우 행정청으로서는 이를 수리하여야 하나 보건위생상의 위해를 방, 
지하거나 국토의 효율적 이용 및 공공복리의 증진 등 중대한 공익상 필요가 있는 경우
에는 그 수리를 거부할 수 있다고 보는 것이 타당하다 장사법상 봉안시설 납골당 에 [ ‘ ( )’
대하여는 대법원 선고 두 판결 참조2010. 9. 9. 2008 22631 ].
나 장사법령에서는 가족수목장림의 조성신고를 허용하는 일정한 요건과 신고에 ) 
필요한 구비서류와 신고서식을 정하고 있고 행정청이 그 신고 내용을 검토하여 수리, 
하도록 정하고 있으므로 이와 같은 신고는 이른바 수리를 요하는 신고 에 해당한다, ‘ ’ . 
따라서 장사법령에서 그 신고를 수리하도록 하고 있더라도 가족수목장림 설치신고 수, 
리 자체는 재량행위에 해당하고 개발제한구역법령에 따라 개발행위허가가 제한되는 , 
경우 행정청은 가족수목장림 설치신고의 수리를 거부할 수 있다, . 
다 피고의 이 사건 처분은 ) , 개발제한구역 내에 수목장림이 무분별하게 들어서는 
것을 제한하여 국토를 효율적으로 이용 개발 보전하고 공공복리를 증진하는 목적을 달· ·
성하기 위한 것으로 보이며 이로 인하여 달성하려는 공익이 이 사건 처분으로, 인하여 
제한되는 원고의 사익보다 결코 작다고 할 수 없다.
결론3. 
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하여야 한다 제 심판결은 이 . 1
와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주, 
문과 같이 판결한다. 
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재판장 판사 김태현
판사 원호신
판사 이상호
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별지
관계 법령
장사 등에 관한 법률■ 
제 조 정의2 ( )
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
자연장 자연장 이란 화장한 유골의 골분 골분 을 수목 화초 잔디 등의 밑이나 주변에 묻어 3. " ( )" ( ) · ·
장사하는 것을 말한다 .
자연장지 자연장지 란 자연장으로 장사할 수 있는 구역을 말한다13. " ( )" .
수목장림 이란 14. " " 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률「 」 제 조제 호에 따른 산림에 조 2 1
성하는 자연장지를 말한다 .
제 조 자연장지의 조성 등16 ( )
국가 시 도지사 또는 시장 군수 구청장이 아닌 자는 다음 각 호의 구분에 따라 수목장림이 , · · ·① 
나 그 밖의 자연장지 이하 사설자연장지 라 한다 를 조성할 수 있다 ( " " ) .
개인 가족자연장지 면적이 제곱미터 미만인 것으로서 구의 유골을 자연장하거나 1. · : 100 1
민법 에 따라 친족관계였던 자의 유골을 같은 구역 안에 자연장할 수 있는 구역 「 」
종중 문중자연장지 종중이나 문중 구성원의 유골을 같은 구역 안에 자연장할 수 있는 구역2. · : 
법인등자연장지 법인이나 종교단체가 불특정 다수인의 유골을 같은 구역 안에 자연장 3. : 
할 수 있는 구역 
개인자연장지를 조성한 자는 자연장지의 조성을 마친 후 일 이내에 보건복지부령으로 정 30② 
하는 바에 따라 관할 시장등에게 신고하여야 한다 신고한 사항 중 대통령령으로 정하는 사 . 
항을 변경하는 경우에도 또한 같다 . 
가족자연장지 또는 종중 문중자연장지를 조성하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 바에 ·③ 
따라 관할 시장등에게 신고하여야 한다 신고한 사항 중 대통령령으로 정하는 사항을 변경 . 
하는 경우에도 또한 같다 . 
시장등은 제 항 및 제 항에 따른 신고 또는 변경신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 2 3④ 
법에 적합하면 신고를 수리하여야 한다 . 
법인등자연장지를 조성하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장등의 허가를 받아 ⑤ 
야 한다 허가받은 사항을 변경하고자 하는 경우에도 또한 같다 . . 
시장등이 가족수목장림 또는 종중 문중수목장림 조성에 대하여 신고를 수리한 때에는 산 ·⑩ 「
지관리법 제 조의 에 따른 산지일시사용 신고와 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법 15 2」 「
률 제 조에 따른 입목벌채 등의 신고가 있는 것으로 본다 다만 대통령령으로 정하는 36 . , 」 
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면적 이상의 수목장림의 경우에는 그러하지 아니하다 . 
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법■ 
제 조 개발제한구역에서의 행위제한12 ( )
개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경 공작물의 설치 토지의 형질변경 죽목 죽 , , , (① 
목 의 벌채 토지의 분할 물건을 쌓아놓는 행위 또는 국토의 계획 및 이용에 관한 법 ) , , 「
률 제 조제 호에 따른 도시ㆍ군계획사업 이하 도시ㆍ군계획사업 이라 한다 의 시행을 2 11 ( " " )」 
할 수 없다 다만 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ . , 
특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장 이하 시장ㆍ군수ㆍ구청장 이라 한다 의 허가를 ( " " )
받아 그 행위를 할 수 있다 .
다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축 1. 
물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 
가 공원 녹지 실외체육시설 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 . , , , 
소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 
개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령■ 
제 조 허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등13 ( )
법 제 조제 항제 호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류 건축 또는 설치의 범위는 별표 과 같다12 1 1 , 1 .① 
별표 건축물 또는 공작물의 종류 건축 또는 설치의 범위 제 조 제 항 관련[ 1] , ( 13 1 )
산지관리법■ 
제 조 정의2 ( ) 
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
산지 란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다 다만 주택지 주택지조성사업1. “ ” . , [
이 완료되어 지목이 대 로 변경된 토지를 말한다 및 대통령령으로 정하는 농지 초지( ) ] , 垈
시설의 종류 건축 또는 시설의 범위
1. 개발제한구역의 보
전 및 관리에 도움
이 될 수 있는 시설
거 수목장림. 
장사 등에 관한 법률 에 따른 수목장림을 말하며 다음의 요건을 모두 , 「 」
갖춘 경우에만 설치할 수 있다.
가 삭제 ) <2017. 7. 11.>
나 해당 시장 군수 구청장이 설치하려는 지역 주민의 의견을 청취하여 수 ) · ·
립하는 배치계획에 따를 것 
다 수목장림 구역에는 보행로와 안내표지판을 설치할 수 있도록 하되 수 ) , 
목장림 관리 운용에 필요한 사무실 유족편의시설 공동분향단 주차장 · , , , 
등 필수시설은 최소한의 규모로 설치할 것 
- 12 -
도로 그 밖의 토지는 제외한다( ), , . 草地
가 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제 조제 항에 따른 지목이 임야인 토지 . 67 1「 」 
나 입목 ㆍ대나무가 집단적으로 생육 하고 있는 토지 . ( ) ( )立木 生育
다 집단적으로 생육한 입목ㆍ대나무가 일시 상실된 토지 . 
라 입목ㆍ대나무의 집단적 생육에 사용하게 된 토지 . 
마 임도 작업로 등 산길 . ( ), 林道
바 나목부터 라목까지의 토지에 있는 암석지 및 소택지. ( ) ( ) 巖石地 沼澤地
산지전용 이란 산지를 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도 외로 사용하거2. “ ”( )山地轉用
나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다. 
가 조림 숲 가꾸기 입목의 벌채ㆍ굴취 . ( ), , 造林
나 토석 등 임산물의 채취 . 
다 대통령령으로 정하는 임산물의 재배 성토 흙쌓기 또는 절토 땅깎기 등을 통하여 지표면 . [ ( ) ( ) 
으로부터 높이 또는 깊이 센티미터 이상 형질변경을 수반하는 경우와 시설물의 설치를 50
수반하는 경우는 제외한다] 
라 산지일시사용 . 
산지일시사용 이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다3. “ ” . 
가 산지로 복구할 것을 조건으로 산지를 제 호가목부터 다목까지의 어느 하나에 해당하는 . 2
용도 외의 용도로 일정 기간 동안 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것 
나 산지를 임도 작업로 임산물 운반로 등산로ㆍ탐방로 등 숲길 그 밖에 이와 유사한 산길 . , , , , 
로 사용하기 위하여 산지의 형질을 변경하는 것 끝. .