[행정 판결문] 부산고등법원 2024누22952 - 실시계획 인가 무효확인 등 청구의 소

 

[행정] 부산고등법원 2024누22952 - 실시계획 인가 무효확인 등 청구의 소.pdf

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부 산 고 등 법 원
제 1 행 정 부
판 결
사 건 2024누22952 실시계획 인가 무효확인 등 청구의 소
원고, 항소인 A
피고, 피항소인 1. 부산광역시장
2. 국토교통부장관
3. 중앙토지수용위원회
제 1심판결 부산지방법원 2024. 12. 12. 선고 2024구합21523 판결
변 론 종 결 2025. 8. 29.
판 결 선 고 2025. 10. 17.
주 문
1. 제1심 판결 중 피고 중앙토지수용위원회에 대한 부분을 취소한다. 
2. 피고 중앙토지수용위원회가 2024. 4. 11. 별지1 ’부동산 목록‘ 순번 1 내지 5 기재 
각 토지에 관하여 한 수용재결을 취소한다. 
3. 원고의 피고 부산광역시장, 국토교통부장관에 대한 항소를 모두 기각한다.
4. 소송 총비용 중 원고와 피고 부산광역시장, 국토교통부장관 사이에 생긴 부분은 원
고가 부담하고, 원고와 피고 중앙토지수용위원회 사이에 생긴 부분은 피고 중앙토지
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수용위원회가 부담한다. 
청구취지 및 항소취지
제1심 판결을 취소한다. 주문 제2항 및 부산광역시장이 2020. 6. 17. 별지1 ’부동산 목
록‘ 기재 각 토지에 관하여 한 도시계획시설사업 실시계획 고시 처분 및 피고 국토교
통부장관이 2020. 12. 17. 별지1 ’부동산 목록‘ 기재 각 토지에 관하여 한 공공개발용 
토지 비축사업계획 승인 처분은 각 무효임을 확인한다.
이 유
1. 처분의 경위
가. 원고는 대한불교조계종 소속의 사찰로서, 별지1 ’부동산 목록‘ 기재 각 토지(이하 
‘이 사건 각 토지’라 하고, 개별 토지를 지칭할 때는 ‘이 사건 순번 ○토지’라 한다)의 
지분권자이다. 
나. B산 유원지 보상사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 진행 경과는 다음과 같다. 
○ 건설교통부장관 1972. 12. 30. 도시계획시설(유원지) 결정 고시(건설교통부고시 
제555호)
○ 피고 부산광역시장 1984. 11. 2. 도시계획시설(B산유원지) 실시계획인가 고시(부
산광역시 고시 제1984-249호)
○ 피고 부산광역시장 2020. 1. 29. 도시계획시설사업 실시계획(안) 열람공고(부산광
역시 공고 제2020-248호)
○ 피고 부산광역시장 2020. 6. 17. 이 사건 각 토지가 포함된 도시계획시설사업(B산
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유원지 보상사업) 시행자지정 및 실시계획 고시(부산광역시 고시 제2020-197호, 이하 
‘이 사건 실시계획 고시’라 한다)
○ 피고 국토교통부장관 2020. 12. 17. 공공개발용 토지의 비축사업계획승인(국토교
통부 고시 제2020-898호, 이하 ‘이 사건 비축사업계획승인’이라 한다)
○ 한국주택공사 2022. 12. 28. B산유원지 보상사업용지 비축사업 보상계획 및 열람
공고
○ 한국주택공사 2023. 7. 20. 이 사건 순번 1 내지 5 토지에 대하여 피고 중앙토지
수용위원회에 수용재결신청
○ 피고 중앙토지수용위원회 2024. 4. 11. 비축사업(B산유원지 보상사업용지 비축사
업, 1차)에 대하여 수용재결(이하 ’이 사건 수용재결‘이라 하고, 이 사건 실시계획 고시 
및 비축사업계획승인과 함께 ’이 사건 각 처분‘이라 한다) 
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 3호증, 을가 제1호증(가지번호 있는 것은 별도로 
가지번호를 특정하지 않는 한 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 
취지
2. 원고 주장의 요지
이 사건 각 토지는 전통사찰보존지에 해당하므로 이를 수용하려면 전통사찰보존 및 
지원에 관한 법률(이하 ’전통사찰보존법‘이라 한다) 제13조에서 정하고 있는 문화체육
관광부장관의 동의가 있어야 한다. 그런데 피고 부산광역시장은 위 법에서 정한 동의
도 없이 이 사건 실시계획 고시를 하였으므로 이는 당연무효이고, 위 고시와 동일한 
행정목적을 달성하기 위한 단계적인 일련의 절차인 이 사건 비축사업계획승인 및 수용
재결 또한 무효이다. 따라서 이 사건 실시계획 고시 및 비축사업계획승인의 무효 확인 
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및 이 사건 수용재결의 무효확인적 의미의 취소 판결을 구한다. 
3. 관계 법령 등
가. 관계 법령
별지2 ’관계 법령‘ 기재와 같다.
나. 이 사건과 관련된 전통사찰보존법 및 시행령의 개정 연혁
1) 1987. 11. 28. 제정되어 1988. 5. 29. 시행된 구 전통사찰보존법(1997. 4. 10. 법
률 제5320호로 개정되기 전의 것, 이하 ’제정 전통사찰보존법‘이라 한다)은 전통사찰에
서 보호되어야 할 “경내지”라는 개념을 두었고, 이에 대하여 “불교의 의식, 승려의 수
행 및 생활과 신도의 교화를 위하여 사찰에 속하는 토지로서 대통령령으로 정한 것”이
라고 규정하였다(제2조 제3호). 한편 그와 같은 “경내지” 중에서도 “영업행위를 할 수 
없는 구역”을 전통사찰의 존엄 또는 풍치보존의 필요와 전래의 통념에 따라 시·도지사
가 당해 사찰의 주지와 협의하여 정할 수 있도록 하였고, 이에 대하여 문화체육부장관
이 적합하지 않다고 판단할 때 시·도지사에게 이의·시정을 요구할 수 있다고 규정하
였다[제9조 제1항 및 구 전통사찰보존법 시행령(1997. 10. 2. 대통령령 제15493호로 
개정되기 전의 것) 제9조 제1항 및 제3항]. 
2) 제정 전통사찰보존법은 1997. 4. 10. 법률 제5320호로 개정되면서 “전통사찰의 
경내지 가운데 전통사찰의 보호와 존엄 및 풍치보존을 위하여 대통령령으로 정하는 지
역”을 의미하는 “전통사찰보존구역”이라는 개념을 신설하였다[구 전통사찰보존법(2005. 
12. 14. 법률 제7729호로 개정되기 전의 것, 이하 ’1997년 개정 전통사찰보존법‘이라 
한다) 제2조 제6호]. 구 전통사찰보존법 시행령(2006. 6. 14. 대통령령 제19524호로 개
정되기 전의 것) 제3조의2는 “전통사찰보존구역”에 관하여 “전통사찰의 경내지 가운데 
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전통사찰의 존엄 및 풍치의 보존등을 위하여 전래의 통념에 따라 시·도지사가 당해 사
찰의 주지와 협의하여 정하는 구역으로 한다.”라고 하면서(제1항) 문화체육부장관이 
시·도지사에게 이에 관한 이의·시정을 요구할 수 있다고 하여(제2항) 제정 전통사찰보
존법의 “경내지” 중 영업행위를 할 수 없는 구역과 동일한 내용을 규정하였다. 그리고 
법 제9조의2 및 시행령 제9조는 “전통사찰보존구역”에서 불교 목적 이외의 목적을 위
한 건조물 설치 및 변경행위와 영업행위(일부 대통령령으로 정하는 행위 제외)를 할 
수 없도록 규정하였다. 
3) 1997년 개정 전통사찰보존법은 2005. 12. 14. 법률 제7729호로 개정되면서 “전
통사찰보존구역”의 정의규정인 제2조 제6호가 삭제되고, 전통사찰보존구역에 관한 제4
조의2가 별도로 신설되어 종전에 시·도지사가 당해 사찰의 주지와 협의하여 “전통사찰
보존구역”을 정하던 것과 달리 시·도지사가 지형도를 검토하여 이를 지정하고 고시하
여야 한다고 규정하였다[구 전통사찰보존법(2007. 4. 11. 법률 제8348호로 전부개정되
기 전의 것, 이하 ’2005년 개정 전통사찰보존법‘이라 한다) 제4조의2 제1항, 구 전통사
찰보존법 시행령(2007. 9. 10. 대통령령 제20254호로 전부개정되기 전의 것) 제6조의2 
제1항]. 그리고 1997년 개정 전통사찰보존법의 내용을 일부 구체화하여 불교의 포교, 
전통사찰의 유지·발전, 수행 및 공익활동 목적 외의 목적을 위한 건조물 설치 및 변경
행위와 영업행위(일부 대통령령으로 정하는 행위 제외)를 “전통사찰보존구역”에서 금지
되는 행위로 규정하였다(법 제4조의2 제2항). 한편 그 부칙 제3조는 “시·도지사는 이 
법 시행 전에 등록한 전통사찰로서 전통사찰보존구역을 정하지 아니한 전통사찰에 대
하여 이 법 시행일부터 6월 이내에 제4조의2의 규정에 따라 전통사찰보존구역을 지정·
고시하여야 한다.”라고 규정하였다.
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4) 2005년 개정 전통사찰보존법은 2007. 4. 11. 법률 제8348호로 전부개정되면서 
조문의 위치가 변동되었다가(앞서 설명한 내용에 실질적인 차이는 없다) 2012. 2. 17. 
법률 제11317호로 개정되면서 “경내지”라는 용어를 “전통사찰보존지”로 바꾸고 대통령
령에 위임하였던 경내지의 범위 규정을 직접 법률에 두었다[구 전통사찰보존법(2023. 
8. 8. 법률 제19592호로 개정되기 전의 것) 제2조 제3항]. 그리고 2023. 8. 8. 법률 제
19592호로 개정되면서 용어를 일부 순화하여(죽→대나무, 풍치→경관) 현행 전통사찰
보존법에 이르렀다. 현행 전통사찰보존법 제6조는 해당 사찰의 주지의 요청에 따라 
시·도지사가 전통사찰보존구역을 지정 및 고시하고, 전통사찰보존구역을 변경·해제하
는 경우에도 시·도지사가 이를 고시하도록 정하고 있다.
4. 판단
가. 이 사건 각 토지가 전통사찰보존법상 전통사찰보존지에 해당하는지에 관하여 
1) 인정 사실
가) 원고는 1988. 7. 19. 제정 전통사찰보존법에 따라 전통사찰로 등록되었다. 
나) 이 사건 각 토지는 과거의 부산 C구 D동(이하 ’D동‘이라고만 한다) 산180-1 
토지가 분할되어 현재의 상태에 이르렀다. 위 토지에서 1974. 9. 12. D동 산180-2 토
지 및 산180-3 토지가 분할되었고, 이후 분할 후 D동 산180-1 토지는 1990. 7. 11. D
동 산180-1 토지와 산180-4 토지로 분할되었다. 그리고 B산 유원지 도로 개설 공사를 
위한 피고 부산광역시장의 신청에 따라 1994. 11. 25. 당시 D동 산180-1 토지는 D동 
산180-1 토지와 이 사건 순번 1 내지 4 토지(D동 산180-5 내지 8)로 분할되었고, D동 
산180-3 토지는 이 사건 순번 5 내지 7 토지(D동 산180-3, 산180-9, 산180-10)로 분
할되었다.
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다) 원고의 주지는 1989. 6. 24.경 부산시에 이 사건 각 토지를 포함한 원고 소
유 주변 토지를 제정 전통사찰보존법 제9조의 ’전통사찰의 경내지에서 영업행위를 할 
수 없는 구역‘으로 지정하도록 요청하였다. 피고 부산광역시장(당시 부산직할시장, 이하 
전후 명칭 변화와 관계없이 ’피고 부산광역시장‘이라 한다)은 1989. 7. 4.경 원고의 주
지에게 원고 소유의 토지들(D동 2039, 2040, 2041, 산176-7, 176-8, 180-11), 180-32), 
아래 도면 중 도시계획 중인 동식물원, 유희시설, 광장 부분은 제외)에 관하여 제정 전
통사찰보존법에서 정한 ’경내지 내에서 영업행위를 할 수 없는 구역‘으로 지정한다는 
통지를 하였다.
<도면 생략>
라) 문화체육부는 1996. 4. 22.경 각 시·도에 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제
7332호로 개정되기 전의 것) 제234조의12 제7호 및 시행령(2005. 1. 5. 대통령령 제
18669호로 개정되기 전의 것) 제194조의8 제6호에 따라 ’구 전통사찰보존법 제2조 제1
호 및 제3호의 규정에 의한 전통사찰이 소유하고 있는 경내지‘로서 ’종합토지세가 비과
세되는 토지의 획정 기준‘을 통보하면서 각 시·도로 하여금 전통사찰의 경내지 범위를 
획정하고 목록이나 도면 등의 형태로 해당 지방자치단체 및 전통사찰이 1부씩 비치하
도록 요청하는 문서를 보냈다. 부산광역시는 1996. 5. 31.경 D동 산180-1 토지와 이 
사건 각 토지를 포함한 원고 소유 토지들이 위와 같은 경내지로서 비과세 대상에 해당
한다고 획정한다는 취지의 문서를 작성하였다. 
1) 이 사건 순번 1 내지 4 토지 및 D동 산180-4 토지로 분할되기 전의 토지
2) 이 사건 순번 5 내지 7 토지로 분할되기 전의 토지 
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마) 원고는 1998. 3.경 피고 부산광역시장에게 당시 D동 산180-1, 176-7, 176-8 
토지의 일부가 전통사찰보존구역으로 지정되어 있어 부산광역시의 도시계획사업 수행
에 지장이 있으므로 그 범위 획정을 조정하여 달라는 취지의 문서를 보냈다. 
바) 이 사건 각 토지를 표시한 지적도는 다음과 같다.
<도면 생략> 
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4 내지 6, 9, 10, 20호증, 제21호증의 2, 제30호증의 
4, 31, 33, 35, 36호증, 을가 제3호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지
2) 구체적 판단
앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거, 을가 제4, 6호증의 기재, 이 법원 및 제1심 법
원의 문화체육관광부에 대한 사실조회 회신 결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정
되거나 알 수 있는 다음과 같은 사실 또는 사정에 비추어 보면, 이 사건 각 토지는 전
통사찰보존법상 전통사찰보존지에 해당한다고 봄이 타당하다. 
가) 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 토지는 1989. 7. 4.경 제정 전통사찰보존법상 
’경내지 내에서 영업행위를 할 수 없는 구역‘으로 지정되었다. 이는 1997년 개정 전통
사찰보존법의 “전통사찰보존구역”으로 그대로 이어졌고, 2005년 개정 전통사찰보존법
을 거쳐 현행 전통사찰보존법에서 기존의 “경내지”라는 용어가 “전통사찰보존지”로 바
뀌었을 뿐이다. 2005년 개정 전통사찰보존법에서 시·도지사가 전통사찰보존구역을 지
정·고시하여야 한다고 규정하였고, 부칙 제3조에서 “시·도지사는 이 법 시행 전에 등록
한 전통사찰로서 전통사찰보존구역을 정하지 아니한 전통사찰에 대하여 이 법 시행일
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부터 6월 이내에 제4조의2의 규정에 따라 전통사찰보존구역을 지정·고시하여야 한다.”
라고 규정하고 있으며, 달리 그 시기에 원고에 대한 별도의 전통사찰보존구역 지정·고
시가 있다는 증명이 없기는 하나 위 부칙 규정은 기존에 전통사찰로 등록되어 있음에
도 전통사찰보존구역이 지정되어 있지 않은 경우 시·도지사로 하여금 6개월 내에 신속
히 그 절차를 이행하도록 한 규정으로 보이고, 달리 법률 개정 전 시·도지사가 당해 사
찰의 주지와 협의하여 정한 ’경내지 내에서 영업행위를 할 수 없는 구역‘ 또는 ’전통사
찰보존구역‘의 효력을 부정하는 취지로 보이지 않는다. 따라서 피고 부산광역시장이 별
도로 이를 변경·해제하는 고시를 하였다는 증명이 없는 이상, 이 사건 각 토지는 현행 
전통사찰보존법상 “전통사찰보존구역”에 해당하고, 그렇다면 당연히 그보다 넓은 개념
인 “전통사찰보존지”에도 해당한다고 보아야 한다. 위와 같은 사실관계와 법령 개정 연
혁에도 불구하고 피고의 주장과 같이 이 사건 각 토지의 현황과 현행 전통사찰보존법
의 개념 규정만을 근거로 이를 부정하는 것은 타당하지 않고, 오히려 이 사건 각 토지
는 그 개념 규정상 현행 전통사찰보존법 제2조 제3호 라.목의 “사찰 소유의 산림”에 
해당한다고 볼 여지도 있다.
나) 이 사건 각 토지는 원고 사찰로부터 약 300m 떨어져 있고, 사찰을 둘러싸고 
있었던 기존의 D동 산180-1 토지에서 분할된 것으로 지리적 밀접성도 충분히 갖춘 것
으로 보인다. 원고가 원용하고 있는 대법원 2003. 9. 26. 선고 2003다22028 판결은, 서
울 성북구 돈암동에 있는 전통사찰이 부천시 오정구에 있는 경작지를 소유하고 있었던 
사안에서 ’전통사찰보존법이 정한 경내지는 전통사찰의 경계 안의 토지 또는 그 주변
의 토지로서 당해 사찰의 불교의식, 승려의 수행 및 생활과 신도의 교화를 위하여 필
요한 토지만을 의미한다고 해석하여야 하므로, 사찰이 위치하고 있는 곳으로부터 멀리 
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떨어져 행정구역을 달리한 경작지가 경내지에 해당하지 않는다‘고 판시한 것으로 이 
사건과 사실관계를 달리하여 원용하기에 적절하지 않다. 
다) 부산광역시는 1996. 5. 31.경 이 사건 각 토지에 관하여 구 지방세법 제234
조의12 제7호 및 시행령 제194조의8 제6호에서 규정한 ’구 전통사찰보존법 제2조 제1
호 및 제3호의 규정에 의한 전통사찰이 소유하고 있는 경내지‘로서 종합토지세가 비과
세되는 토지에 해당한다고 획정하여, 이 사건 각 토지를 전통사찰보존지로 인정하여 
온 것으로 보인다. 피고 부산광역시장이 부산광역시 E구청장에게 이 사건 각 토지의 
재산세 면제 근거 규정이 무엇인지 조회한 것에 대하여 지방세특례제한법 제50조 제5
항이 아닌 같은 조 제2항이라고 답변한 것(을가 제4호증)은 위 구 지방세법 및 시행령 
규정이 2005. 1. 5. 법률 제7332호 및 대통령령 제18669호로 개정되면서 삭제됨에 따
라 적용 규정을 달리한 까닭으로 보이므로 이 사건 각 토지를 전통사찰보존지로 인정
하여 왔다는 점을 뒤집을 만한 사정으로 보기 어렵다. 
라) 피고 부산광역시장 스스로 2020. 11. 11. 및 2020. 11. 20. 문화체육관광부장
관에게 이 사건 사업 등 3개 사업과 관련하여 원고 소유인 이 사건 각 토지를 포함한 
전통사찰보존지의 보상 및 수용을 위한 협의 및 동의를 요청하였다. 문화체육관광부 
장관은 2020. 11. 23. 대한불교조계종 총무원장에게 ’피고 부산광역시장이 이 사건 각 
토지 등의 수용 동의를 요청하였으니 현행 전통사찰보존법 제13조 제2항에 따라 종단
의 의견을 문의한다‘는 취지의 문서를 보내 관련 절차를 진행하였을 뿐, 피고 부산광역
시장에게 위와 같은 수용 동의가 필요하지 않다는 취지로 회신한 바 없다(이 법원의 
사실조회에 대하여 문화체육관광부는 ’전통사찰보존지가 아닌 사찰 소유 부동산에 대
하여 양도허가 또는 수용동의 요청이 있을 경우 시·도지사에게 그와 같은 허가나 동의
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가 필요하지 않음을 회신한다‘는 취지로 답변하였다). 피고 부산광역시장은 제대로 된 
검토 없이 사찰 관련 소유 토지 전체를 일괄적으로 처리하는 과정에서 잘못 동의를 요
청하였다는 취지로 주장하고 있으나 앞서 본 제반 사정에 비추어 그대로 받아들이기 
어려운 해명이다. 
나. 이 사건 각 처분의 적법 여부에 관하여
1) 현행 전통사찰보존법 제13조 제1항은 “전통사찰보존지에 대하여 다른 법률에 
따른 수용·사용 또는 제한의 처분을 하려는 자는 미리 문화체육관광부장관의 동의를 
받아야 한다.”라고 규정하고 있다. 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 토지는 전통사찰보존
지임에도 그중 일부인 이 사건 순번 1 내지 5 토지를 수용하는 이 사건 수용재결에 이
르기까지 문화체육관광부장관의 동의가 이루어진 바 없다. 이는 법률 규정에 정면으로 
반하는 것으로 중대하고 명백한 하자라고 보아야 한다. 
2) 다만 그와 같은 하자는 이 사건 수용재결의 하자일 뿐, 사업인정 단계인 이 사
건 실시계획 고시 및 비축사업계획승인의 하자로 볼 수 없다고 판단된다. 그 이유는 
다음과 같다. 
가) 공익사업은 사업인정 이후 곧바로 수용 절차로 나아가는 것이 아니라 토지
소유자 등과 손실보상 협의 절차를 거치도록 규정하고 있다(공익사업을 위한 토지 등
의 취득 및 보상에 관한 법률 제26조 등). 그리고 그 절차를 통해 협의가 성립되면 이
는 기본적으로 사법상 매매계약의 성질을 갖는다(대법원 2013. 8. 22. 선고 2012다
3517 판결, 대법원 2014. 4. 24. 선고 2013다218620 판결 등 참조). 한편 현행 전통사
찰보존법 제9조 제1항은 전통사찰의 주지가 전통사찰보존지에 있는 부동산을 양도할 
때 문화체육관광부장관의 허가를 받아야 한다고 규정하고, 제9조의3 제1항은 그 허가 
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기준을 “전통사찰 보호에 지장을 주지 아니하고 수행 환경을 훼손하지 아니하는 경우
로서 다음 각 호의 어느 하나에 적합한 경우”라고 하면서 제4호에서 “「공익사업을 위
한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업일 것”을 들고 있다. 
위와 같은 법률 규정은, 사업인정 이후에도 사업자 측에서 문화체육부관광부장관의 수
용 동의를 받는 것이 아니라 전통사찰 측의 주지가 부동산의 양도에 관한 문화체육부
관광부장관이 허가를 받는 상황을 예정하고 있는 것이다. 결국 법률상 사업인정 이후 
손실보상 협의가 성립되고 전통사찰의 주지 측에서 문화체육부관광부장관의 허가를 받
아야 하는 상황이 발생할 가능성이 있는 이상, 전통사찰보존법 제13조 제1항에 따른 
문화체육부관광부장관의 수용 동의가 흠결된 것을 두고 사업인정 자체의 하자라고 보
기 어렵다. 
나) 사업인정이란 공익사업을 토지 등을 수용 또는 사용할 사업으로 결정하는 
것으로서 공익사업의 시행자에게 그 후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 일정한 내
용의 수용권을 설정하여 주는 형성행위인데(대법원 2019. 2. 28. 선고 2017두71031 판
결 참조), 이와 같은 사업인정의 법률적 성격에 다음과 같은 대법원의 판례의 취지를 
유추적용하여 보면, 문화체육부관광부장관의 수용 동의 흠결은 수용재결만의 하자라고 
봄이 타당하다. 
(1) 주무관청의 허가 등이 없으면 처분할 수 없는 재산에 대한 주무관청의 허
가 등은 경매개시결정의 요건이 아니고 매수인의 소유권취득의 요건에 불과하여 그 허
가 등을 받을 수 없는 사정이 확실하다고 인정되는 등의 특별한 사정이 없는 한 이러
한 재산에 대한 압류는 허용된다(대법원 2003. 5. 16. 선고 2002두3669 판결, 대법원 
2004. 9. 8. 자 2004마408 결정, 대법원 2014. 10. 17. 자 2014마1631 결정 등 참조).
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(2) 민법 제32조, 제40조 제4호, 제42조 제2항, 제43조, 제45조 제3항, 제1항
에 의하면, 재단법인은 정관에 재단법인의 자산에 관한 규정을 두어야 하고, 재단법인
의 설립과 정관의 변경에는 주무관청의 허가를 얻어야 한다. 따라서 주무관청의 허가
를 얻은 정관에 기재된 기본재산의 처분행위로 인하여 재단법인의 정관 기재사항을 변
경하여야 하는 경우에는, 그에 관하여 주무관청의 허가를 얻어야 한다(대법원 1991. 5. 
28. 선고 90다8558 판결, 대법원 2014. 7. 10. 선고 2012다81630 판결 등 참조). 이는 
재단법인의 기본재산에 대하여 강제집행을 실시하는 경우에도 동일하나, 주무관청의 
허가는 반드시 사전에 얻어야 하는 것은 아니므로, 재단법인의 정관변경에 대한 주무
관청의 허가는, 경매개시요건은 아니고, 경락인의 소유권 취득에 관한 요건이다(대법원 
1986. 1. 17. 자 85마720 결정, 대법원 2018. 7. 20. 자 2017마1565 결정 등 참조).
(3) 사립학교법 제28조 제1항, 제2항, 사립학교법시행령 제12조 제1항에 의하
면, 학교법인이 매도하거나 담보에 제공할 수 없는 교지, 교사 등을 제외한 기본재산에 
대하여는, 학교법인이 이를 매도, 증여, 임대, 교환 또는 용도변경하거나 담보에 제공하
고자 할 때 또는 의무의 부담이나 권리의 포기를 하고자 할 때에는 관할청의 허가를 
받아야 한다고 제한하고 있을 뿐이므로, 관할청의 허가를 받을 수 없는 사정이 확실하
다고 인정되는 등의 특별한 사정이 없는 한, 이러한 기본재산에 대한 압류는 허용된다
(대법원 2002. 9. 30. 자 2002마2209 결정, 대법원 2003. 5. 16. 선고 2002두3669 판결 
등 참조).
5. 결론
이 사건 수용재결의 취소를 구하는 원고의 피고 중앙토지수용위원회에 대한 청구는 
이유 있으므로 받아들이고, 이 사건 실시계획 고시 및 비축사업계획승인의 무효 확인
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을 구하는 원고의 피고 부산광역시장, 국토교통부장관에 대한 청구는 모두 이유 없으
므로 기각하여야 한다. 제1심 판결 중 피고 중앙토지수용위원회에 대한 부분은 이와 
결론을 달리하여 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 제1심 판결 중 해당 부분 및 이 
사건 수용재결을 취소하고, 나머지 부분은 이와 결론을 같이 하여 정당하므로 원고의 
해당 부분 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 
재판장 판사 박준용
판사 정현수
판사 배인영
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별지1
부동산 목록
1. 부산 E구 D동 산180-5 임야 648㎡ 중 299511/302264
2. 부산 E구 D동 산180-6 임야 653㎡ 중 299511/302264
3. 부산 E구 D동 산180-7 임야 1,506㎡ 중 299511/302264
4. 부산 E구 D동 산180-8 임야 90㎡ 중 299511/302264
5. 부산 E구 D동 산180-10 임야 2040㎡ 중 32968/36893
6. 부산 E구 D동 산180-3 임야 31,802㎡ 중 32968/36893
7. 부산 E구 D동 산180-9 임야 2,835㎡ 중 32968/36893. 끝.
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별지2
관계 법령
■ 구 전통사찰보존법(1997. 4. 10. 법률 제5320호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의)
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "전통사찰"이라 함은 불상등 불교신앙의 대상으로서의 형상을 봉안하고 승려가 수행하며 
신도를 교화하기 위하여 건립·축조된 건조물(경내지·동산 및 부동산을 포함한다. 이하 "사
찰"이라 한다)로서 제3조의 규정에 의하여 등록된 것을 말한다.
3. "경내지(경내지)"란 불교의 의식(의식), 승려의 수행 및 생활과 신도의 교화를 위하여 사
찰에 속하는 토지로서 대통령령으로 정한 것을 말한다.
제6조(허가사항)
① 전통사찰의 주지가 다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 
바에 따라 문화공보부장관의 허가를 받아야 한다.
2. 동산 또는 대통령령이 정하는 부동산의 대여·양도 또는 담보의 제공
제9조(경내지의 보호)
전통사찰의 경내지로서 대통령령이 정하는 구역안에서는 영업행위를 할 수 없다. 다만, 불교목
적을 해하지 아니하는 범위안에서 대통령령이 정하는 영업행위는 그러하지 아니하다.
■ 구 전통사찰보존법 시행령(1997. 10. 2. 대통령령 제15493호로 개정되기 전의 것)
제3조(경내지등의 범위)
① 법 제2조제3호에서 "사찰에 속하는 토지로서 대통령령이 정하는 것"이라 함은 다음 각호의 
토지를 말한다.
1. 경내건물(입목·죽 기타 건물외의 정착물을 포함한다. 이하 같다)이 지상물로 되어 있는 일
획의 토지
2. 참배로로 사용되는 토지
3. 불교의 의식행사를 위하여 사용되는 토지(불공용 및 수도용의 토지를 포함한다)
4. 정원·산림·경작지 및 초지 기타 사찰의 존엄 또는 풍치의 보존을 위하여 사용되는 사찰 
소유의 토지
5. 역사 또는 기록등에 의하여 당해 사찰과 밀접한 연고가 있다고 인정되는 토지로서 당해 
사찰의 관리에 속하는 토지
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6. 경내건물과 제1호 내지 제5호의 규정에 의한 토지의 재해방지를 위하여 사용되는 토지
제9조(경내지의 보호)
① 법 제9조본문의 규정에 의하여 전통사찰의 경내지에서 영업행위를 할 수 없는 구역은 전통
사찰의 존엄 또는 풍치보존의 필요와 전래의 통념에 따라 시·도지사가 당해 사찰의 주지와 
협의하여 정하는 구역으로 한다.
③ 문화체육부장관은 제1항의 규정에 의한 구역의 결정이 적합하지 아니하다고 인정되는 때에
는 해당 시·도지사에게 이의 시정을 요구할 수 있다
■ 구 전통사찰보존법(2005. 12. 14. 법률 제7729호 개정되기 전의 것)
제2조(정의)
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
3. "경내지(경내지)"란 불교의 의식(의식), 승려의 수행 및 생활과 신도의 교화를 위하여 사
찰에 속하는 토지로서 대통령령으로 정한 것을 말한다.
6. "전통사찰보존구역"이라 함은 전통사찰의 경내지 가운데 전통사찰의 보호와 존엄 및 풍
치보존을 위하여 대통령령으로 정하는 지역을 말한다.
제9조의2(전통사찰보존구역)
전통사찰보존구역 안에서는 다음 각호의 행위를 할 수 없다. 다만, 불교목적을 해하지 아니하
는 범위안에서 대통령령이 정하는 행위는 그러하지 아니하다.
2. 영업행위
■ 구 전통사찰보존법 시행령(2006. 6. 14. 대통령령 제19524호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의)
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
3. "경내지(경내지)"란 불교의 의식(의식), 승려의 수행 및 생활과 신도의 교화를 위하여 사
찰에 속하는 토지로서 대통령령으로 정한 것을 말한다.
제3조의2(전통사찰보존구역)
① 법 제2조제6호의 규정에 의한 전통사찰보존구역은 전통사찰의 경내지 가운데 전통사찰의 
존엄 및 풍치의 보존등을 위하여 전래의 통념에 따라 시·도지사가 당해 사찰의 주지와 협
의하여 정하는 구역으로 한다.
③ 문화체육부장관은 제1항의 규정에 의한 구역의 결정이 적합하지 아니하다고 인정되는 때에
는 시·도지사에게 이의 시정을 요구할 수 있다.
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■ 구 전통사찰보존법(2007. 4. 11. 법률 제8348호 전부개정되기 전의 것)
제2조(정의)
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
3. "경내지(경내지)"란 불교의 의식(의식), 승려의 수행 및 생활과 신도의 교화를 위하여 사
찰에 속하는 토지로서 대통령령으로 정한 것을 말한다.
6. 삭제
제4조의2 (전통사찰보존구역의 지정 및 행위제한)
① 시·도지사는 제3조제4항 전단의 규정에 의하여 전통사찰을 등록한 때에는 당해 전통사찰의 
경내지 중 전통사찰 및 수행환경의 보호와 풍치보존을 위하여 필요한 지역을 전통사찰보존
구역으로 지정하고 이를 고시하여야 한다.
② 누구든지 제1항의 규정에 의하여 지정된 전통사찰보존구역 안에서는 다음 각 호의 행위를 
하여서는 아니된다. 다만, 전통사찰의 보존·유지 및 발전과 수행환경을 해하지 아니하는 범
위 안에서 대통령령이 정하는 행위는 그러하지 아니하다.
1. 불교의 포교, 전통사찰의 유지·발전, 수행 및 공익활동 목적 외의 목적을 위한 건조물 설
치 및 변경행위
2. 영업행위
③ 전통사찰보존구역의 지정절차에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
부칙 <제7729호,2005.12.14>
제1조(시행일) 이 법은 공포 후 6월이 경과한 날부터 시행한다.
제3조(전통사찰보존구역의 지정에 관한 경과조치) 시·도지사는 이 법 시행 전에 등록한 전통사
찰로서 전통사찰보존구역을 정하지 아니한 전통사찰에 대하여 이 법 시행일부터 6월 이내에 
제4조의2의 규정에 따라 전통사찰보존구역을 지정·고시하여야 한다.
■ 구 전통사찰보존법 시행령(2007. 9. 10. 대통령령 제20254호로 전부개정되기 전의 것)
제3조(경내지등의 범위)
① 「전통사찰보존법」(이하 "법"이라 한다) 제2조제3호에서 "사찰에 속하는 토지로서 대통령령
이 정하는 것"이라 함은 다음 각호의 토지를 말한다. 
1. 경내건조물(건물·입목·죽 기타 지상물을 포함한다. 이하 같다)이 정착되어 있는 토지와 이
와 연결되어 있는 그 부속토지
2. 참배로로 사용되는 토지
3. 불교의 의식행사를 위하여 사용되는 토지(불공용 및 수도용의 토지를 포함한다)
4. 정원·산림·경작지 및 초지와 사찰의 존엄 또는 풍치의 보존을 위하여 사용되는 사찰 소유
- 19 -
의 토지
5. 역사 또는 기록등에 의하여 당해 사찰과 밀접한 연고가 있다고 인정되는 토지로서 당해 
사찰의 관리에 속하는 토지
6. 경내건조물과 제1호 내지 제5호의 규정에 의한 토지의 재해방지를 위하여 사용되는 토
지
② 법 제2조제4호의 유서가 있거나 학예·기예 또는 고고의 자료로 인정되는 것은 제작 또는 작
성된 지 50년 이상 경과된 것이어야 한다.
제6조의2(전통사찰보존구역의 지정절차)
① 시·도지사는 법 제4조의2제1항에 따라 전통사찰보존구역을 지정하고자 하는 때에는 제5조
제1항제3호에 따른 지형도를 검토하여 그 전통사찰의 보존에 필요한 지역을 전통사찰보존
구역으로 지정하여야 한다.
② 시·도지사는 제1항에 따른 검토를 하는 경우에 그 지형도가 잘못되었거나 필요한 지역이 포
함되지 아니한 때 또는 불필요한 지역이 포함된 때에는 전통사찰의 주지에게 이의 보완을 
요구할 수 있다.
제6조의3(전통사찰보존구역에서 허용되는 행위)
법 제4조의2제2항 단서에 따라 전통사찰보존구역 안에서 허용되는 행위는 다음 각 호와 같다. 
이 경우 허용되는 행위가 다른 법령에 따라 인·허가 및 신고 등의 절차를 거쳐야 하는 경우에
는 그 절차를 먼저 거쳐야 한다.
1. 불교서적, 불교서화 및 사진, 사찰의 관광 안내도, 불교를 상징하는 목각품·석조품 등의 
판매
2. 불교의식에 사용되는 목탁·염주·촛대 및 초와 이에 준하는 물품의 판매
3. 사찰에서 생산하는 토산품의 판매 및 전통다원의 운영
4. 주지가 신도의 교화·수련·교육 및 복지를 위하여 행하는 편의시설의 운영
■ 구 전통사찰보존법(2012. 2. 17. 법률 제11317호로 개정되기 전의 것)
제6조(전통사찰보존구역의 지정 및 행위 제한)
① 시·도지사는 제4조제4항 전단에 따라 전통사찰을 등록하면 그 전통사찰의 경내지 중 전통사
찰 및 수행 환경의 보호와 풍치 보존에 필요한 지역을 전통사찰보존구역으로 지정하고 그 
사실을 고시하여야 한다.
② 누구든지 제1항에 따라 지정된 전통사찰보존구역에서는 다음 각 호의 행위를 하여서는 아
니 된다. 다만, 전통사찰의 보존·유지 및 발전과 수행 환경을 해치지 아니하는 범위에서 대
통령령으로 정하는 행위는 그러하지 아니하다.
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2. 영업 행위
③ 전통사찰보존구역의 지정 절차에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
■ 구 전통사찰보존법 시행령(2012. 8. 13. 대통령령 제24037호로 개정되기 전의 것)
제6조(전통사찰보존구역의 지정 절차)
① 시·도지사는 법 제6조제1항에 따라 전통사찰보존구역을 지정하려면 제4조제1항제3호에 따
른 지형도를 검토하여 그 전통사찰을 보존하는 데에 필요한 지역을 전통사찰보존구역으로 
지정하여야 한다.
■ 전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률
제2조(정의)
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
3. "전통사찰보존지"란 불교의 의식(의식), 승려의 수행 및 생활과 신도의 교화를 위하여 사
찰에 속하는 토지로서 다음 각 목의 토지를 말한다.
가. 사찰 소유의 건조물[건물, 입목(입목), 대나무, 그 밖의 지상물(지상물)을 포함한다. 이
하 같다]이 정착되어 있는 토지 및 이와 연결된 그 부속 토지
나. 참배로(참배로)로 사용되는 토지
다. 불교의식 행사를 위하여 사용되는 토지[불공용(불공용)ㆍ수도용(수도용) 토지를 포함
한다]
라. 사찰 소유의 정원ㆍ산림ㆍ경작지 및 초지
마. 사찰의 존엄 또는 경관의 보존을 위하여 사용되는 사찰 소유의 토지
바. 역사나 기록 등에 의하여 해당 사찰과 밀접한 연고가 있다고 인정되는 토지로서 그 
사찰의 관리에 속하는 토지
사. 사찰 소유의 건조물과 가목부터 바목까지의 규정에 따른 토지의 재해방지를 위하여 
사용되는 토지
제6조(전통사찰보존구역의 지정 및 행위 제한)
① 제4조에 따라 지정ㆍ등록된 전통사찰의 주지가 전통사찰보존구역의 지정을 시ㆍ도지사에게 
요청하면 시ㆍ도지사는 전통사찰보존지 중 전통사찰 및 수행 환경의 보호와 경관 보존에 
필요한 지역을 전통사찰보존구역으로 지정하고 그 사실을 고시하여야 한다.
② 시ㆍ도지사는 전통사찰보존구역이 천재ㆍ지변, 그 밖의 사유로 인하여 전통사찰보존구역으
로서의 가치를 상실하거나 보존할 필요가 없게 된 경우에는 그 구역을 변경ㆍ해제할 수 있
다.
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③ 누구든지 제1항에 따라 지정된 전통사찰보존구역에서는 다음 각 호의 행위를 하여서는 아
니 된다. 다만, 전통사찰의 보존ㆍ유지 및 발전과 수행 환경을 해치지 아니하는 범위에서 
대통령령으로 정하는 행위는 그러하지 아니하다.
2. 영업 행위
④ 전통사찰보존구역의 지정ㆍ변경ㆍ해제 및 행위제한 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한
다.
제9조(동산ㆍ부동산의 양도 등 허가)
① 전통사찰의 주지는 동산이나 부동산(해당 전통사찰의 전통사찰보존지에 있는 그 사찰 소유 
또는 사찰이 속한 단체 소유의 부동산을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 양도하려면 사찰
이 속한 단체 대표자의 승인서를 첨부(사찰이 속한 단체가 없는 경우에는 제외한다)하여 문
화체육관광부장관의 허가를 받아야 한다.
③ 제1항 및 제2항에 따른 허가를 받지 아니하고 부동산을 양도 또는 대여하거나 담보로 제공
한 경우에는 이를 무효로 한다.
제9조의3(허가 기준 및 허가 취소)
① 문화체육관광부장관 또는 시ㆍ도지사는 제9조 및 제9조의2에 따른 허가신청 대상 행위가 
전통사찰 보호에 지장을 주지 아니하고 수행 환경을 훼손하지 아니하는 경우로서 다음 각 
호의 어느 하나에 적합한 경우에만 허가를 하여야 한다.
1. 전통사찰의 이용 가치를 높이는 행위일 것
2. 주민을 위한 편의 제공 등 공공용 목적일 것
3. 전통문화의 보급과 활용에 이바지할 것
4. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업일 것
제13조(전통사찰보존지의 보호) 
① 전통사찰보존지에 대하여 다른 법률에 따른 수용·사용 또는 제한의 처분을 하려는 자는 미
리 문화체육관광부장관의 동의를 받아야 한다. 
② 문화체육관광부장관은 제1항에 따른 동의를 하려면 전통사찰이 속한 단체 대표자(속한 단
체가 없는 경우에는 전통사찰의 주지)와 협의하여야 한다. 
■ 전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률 시행령
제6조(전통사찰보존구역의 지정 및 지정 변경ㆍ해제)
① 법 제4조에 따라 지정ㆍ등록된 전통사찰의 주지는 법 제6조제1항에 따라 전통사찰보존구역
의 지정을 시ㆍ도지사에게 요청할 경우에는 전통사찰보존구역의 지정이 필요하다고 판단되
는 곳의 지적(지적)이 표시된 지형도를 제출하여야 하며, 시ㆍ도지사는 해당 지형도를 검토
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하여 그 전통사찰을 보존하는 데에 필요한 지역을 전통사찰보존구역으로 지정하여야 한다.
③ 시ㆍ도지사는 법 제6조제2항에 따라 전통사찰보존구역의 지정을 변경하거나 해제할 경우에
는 해당 구역의 지적이 표시된 지형도를 검토한 후 전통사찰보존구역의 지정을 변경하거나 
해제하고, 그 사실을 고시하여야 한다.
■ 구 지방세법(2005. 1. 5. 법률 제7332호로 개정되기 전의 것)
제234조의12(용도구분에 의한 비과세)
다음 각호에 규정하는 토지에 대하여는 종합토지세를 부과하지 아니한다. 다만, 당해 토지가 
유료로 사용되고 있는 경우의 그 토지와 당해 토지의 일부가 그 목적에 직접 사용되지 아니하
는 경우의 그 일부 토지에 대하여는 그러하지 아니하다.
7. 보안림 기타 공익상 종합토지세를 부과하지 아니할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통
령령으로 정하는 토지
■ 구 지방세법 시행령(2005. 1. 5. 대통령령 제18669호로 개정되기 전의 것)
제194조의8(용도구분에 의한 비과세)
법 제234조의12제7호에서 "대통령령으로 정하는 토지"라 함은 다음 각호에 정하는 토지를 말
한다.
6. 전통사찰보존법 제2조제1호 및 제3호의 규정에 의한 전통사찰이 소유하고 있는 경내지