[행정 판결문] 부산지방법원 2021구합22280 - 오염토양 정화 및 토양오염물질 사용제한명령 취소

 

[행정] 부산지방법원 2021구합22280 - 오염토양 정화 및 토양오염물질 사용제한명령 취소.pdf

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[행정] 부산지방법원 2021구합22280 - 오염토양 정화 및 토양오염물질 사용제한명령 취소.docx

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부 산 지 방 법 원
제 2 행 정 부
판 결
사 건 2021구합22280 오염토양 정화 및 토양오염물질 사용제한명령 취소
원 고 A
피 고 B
변 론 종 결 2022. 4. 29.
판 결 선 고 2022. 6. 10.
주 문
1. 피고가 2020. 8. 26. 원고에 대하여 한 토양오염물질 사용제한 명령을 취소한다. 
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 각자 부담한다. 
청 구 취 지
주문 제1항 및 피고가 2020. 8. 26. 원고에 대하여 한 오염토양 정화명령을 취소한다.
이 유
1. 처분의 경위
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가. 2003. 7. 29. 제정된 철도산업발전기본법에 따라 국가가 운영하던 철도산업을 철
도운영 부문과 철도시설 부문으로 분리하는 철도산업구조개혁이 추진되면서, 2003. 12. 
31. 국가철도공단법1)에 따라 철도시설의 건설 및 관리 등 사업을 목적으로 하는 법인
인 국가철도공단2)이, 2004. 12. 31. 한국철도공사법에 따라 철도여객사업, 화물운송 등 
사업을 목적으로 하는 법인인 원고가 각 설립되었다.
나. 부산 중구 E, F, G 각 철도용지(이하 ‘이 사건 각 부지’라 한다)는 부산역 부산차
량사업소 부지인데, 그 중 부산 중구 E 철도용지 23,042.9㎡는 원고가 2005. 4. 19. 소
유권을 취득하였고, 부산 중구 중앙동4가 F 철도용지 4,370.6㎡는 국가 소유로서 관리
청이 해양수산부이며, 부산 중구 중앙동4가 G 철도용지 37,050.8㎡는 국가 소유로서 
관리청인 국토교통부를 대행하여 국가철도공단에서 관리한다.
다. 토양환경보전법 제4조의2, 같은 법 시행규칙 제1조의5 별표3은 부지의 지목에 
따라 1지역, 2지역, 3지역으로 구별하여 오염물질별로 토양오염 우려기준을 정하고 있
다. 이 사건 각 부지는 ‘철도용지’로서 ‘3지역’에 해당하는데, TPH(석유계총탄화수소, 
이하 ‘TPH’라 한다)에 관한 3지역의 토양오염 우려기준은 2,000mg/kg이고, 납에 관한 
토양오염 우려기준은 700mg/kg이다.
라. 피고는 2018. 4. 27. 부산광역시 보건환경연구원에게 이 사건 각 부지 등에 관하
여 토양오염 실태조사에 따른 시료채취 및 검사의뢰를 하였고, 부산광역시 보건환경연
구원은 2018. 11. 29. 피고 등에게 이 사건 각 부지 등의 토양오염이 우려기준을 초과
하였다는 보고를 하였다. 이에 피고는 2018. 12. 28. 원고에게 이 사건 각 부지 등에 
관한 토양오염정밀조사 명령을 하였고, 원고는 2020. 6. 29. 피고에게 토양정밀조사 보
1) 2020. 6. 9. 법률 제17460호로 개정시 법률명이 ‘한국철도시설공단법’에서 ‘국가철도공단법’으로 변경되었다.
2) 2020. 9. 10. ‘한국철도시설공단’에서 ‘국가철도공단’으로 명칭을 변경하였다.
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고서(이하 ‘이 사건 정밀조사보고서’라 한다)를 제출하였는데, 위 보고서에 따르면 TPH 
오염 조사를 위해 이 사건 각 부지 내 총 33개 지점의 337개 시료를 분석한 결과 총 
7개 지점의 10개 시료에서 토양오염 우려기준(2,000mg/kg)을 초과한 TPH가 검출되었
고(이하 ‘ 이 사건 TPH 오염’ 이라 한다), 납 오염 조사를 위해 총 49개 지점의 총 281
개 시료를 분석한 결과 총 7개 지점의 총 10개 시료에서 토양오염 우려기준
(700mg/kg)을 초과한 납이 검출되었다(이하 ‘이 사건 납 오염’이라 하고, 이 사건 TPH 
오염과 이 사건 납 오염을 통틀어 ‘이 사건 각 토양오염’이라 한다).
사진1. 이 사건 정밀조사보고서상 오염범위 사진2. 이 사건 각 부지의 소유권 현황
마. 피고는 2020. 8. 26. 원고 및 국가철도공단(이하 ‘원고 등’이라 한다)을 토양환경
보전법 제10조의4 제1항 제2호3)에서 정하는 정화책임자로 보아 원고 등에게 같은 법 
제15조 제3항에 따라 이 사건 각 부지에 대한 오염토양 정화명령[토양오염물질 TPH･
납, 오염면적 1,077.93㎡, 오염토량 495.08㎥, 명령기간 2020. 8. 26.부터 2022. 8. 25.
까지 2년간, 이하 ‘이 사건 정화명령’이라 한다] 및 토양오염물질(TPH) 사용제한명령
3) 피고는 2020. 9. 4. 원고에게 보낸 ‘토양오염방지 조치명령 처분사유 회신’(갑 제16호증)에서 ‘원고는 토양오염의 발생 당시 토
양오염의 원인이 된 토양오염관리대상시설의 소유자･점유자 또는 운영자에 해당하는 정화책임자’에 해당한다고 기재하였다(피
고는 ‘토양환경보전법 제10조의4 제1호’라고 조문을 특정하였지만 이는 ‘토양환경보전법 제10조의4 제1항 제2호의 오기로 보
인다).
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(명령기간 2020. 8. 26.부터 계속, 이하 ‘이 사건 사용제한명령’이라 하고, 이 사건 정화
명령과 이 사건 사용제한명령을 통칭하여 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 하였다.
바. 원고는 2020. 11. 20. 피고를 상대로 이 사건 각 처분에 관한 취소심판을 청구하
였으나, 부산광역시 행정심판위원회는 2021. 1. 21. 원고의 청구를 기각하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 9, 14, 15, 16호증(가지번호 있는 것은 각 
가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1, 2, 3, 7, 16호증의 각 기재, 변론 전체
의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
1) 절차적 위법
가) 피고는 이 사건 각 처분을 하면서 이 사건 각 토양오염의 발생 시점, 토양오
염의 원인이 된 토양오염관리대상시설을 명시하지 않았으므로, 행정절차법 제23조 제1
항에서 정하는 처분의 근거･이유제시 의무를 위반하였다.
나) 피고는 원고 등에게 공동으로 토양정화 등을 명하는 이 사건 각 처분을 하
면서 토양정화자문위원회의 자문을 거치지 아니하였으므로, 토양환경보전법 시행령 제
5조의3 제3항을 위반하였다.
2) 실체적 위법
가) 이 사건 TPH 오염의 주된 발견 위치가 2004. 3.경 이후로 사용이 중지된 
(구)정비고 주변인 점, TPH 유종이 윤활유로 판별되었는데, 옥외탱크저장소 2기는 경
유를 저장하는 시설인 점 등을 고려하면, 원고는 이 사건 TPH 오염의 정화책임자에 
해당하지 않는다. 또한 철도차량 도색작업이 이 사건 각 부지에서 이뤄지지 않는 점, 
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레일 및 부속 재료의 성분 중에 납이 포함되어 있지 않는 점, 납 오염은 선로를 따라 
고르게 분포되어 있는 것이 아니라 이 사건 각 부지 중 국가철도공단이 관리하는 부지
의 일부 부분을 중심으로 집중적으로 나타나고 있는 점, 항만 개발을 하는 과정에서 
납이 다량 함유된 외부 토양이 유입된 것으로 보이는 점 등을 고려하면, 원고는 이 사
건 납 오염의 정화책임자에도 해당하지 않는다. 이 사건 각 토양오염의 발생시기와 오
염발생시설이 특정되지 않아서 원고의 시설과 이 사건 각 토양오염의 인과관계가 인정
되지 않는다. 그럼에도 피고는 원고를 토양환경보전법 제10조의4 제1항 제2호의 정화
책임자로 보아 이 사건 각 처분을 하였으므로 위법하다.
나) 피고는, 원고가 이 사건 각 부지의 이전 소유자로부터 권리·의무를 포괄적으
로 승계한 자에 해당하여 토양환경보전법 제10조의4 제1항 제3호의 정화책임자라고도 
주장한다. 그러나 이는 당초 이 사건 각 처분의 처분사유로 제시되지 않았던 것인데, 
토양환경보전법 제10조의4 제1항 제2호와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 인정되
지 않아 처분사유로 인정할 수 없다. 더구나 이 사건 각 토양오염이 주로 발견된 (구)
정비고의 경우 원고 설립 이후에도 계속하여 국가 소유로 남아 있고, 철도시설 중 시
설자산에 관한 관리책임은 국가철도공단에 있다.
다) 아래와 같은 점들을 고려하면 이 사건 사용제한명령은 위법하다.
① 이 사건 TPH 오염은 유종판별 결과 ‘윤활유’에 의한 오염으로 확인되었으
므로, 토양환경보전법 제15조 제3항 제2호에 따른 사용제한 또는 사용중지 명령은 윤
활유 사용에 한하여 이루어져야 하고 경유 등 윤활유가 아닌 TPH 물질 사용 일반에 
대한 사용제한 또는 사용중지 명령까지 허용된다고 볼 수 없다.
② 피고는 ‘TPH을 사용할 때에는 토양오염 방지조치를 이행하고, 연 1회 이행
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보고서 제출(토양오염도 검사 결과서 첨부)’이라는 내용으로 이 사건 사용제한명령을 
하였는데, TPH를 사용할 때 이행하여야 하는 ‘토양오염 방지조치’가 무엇인지 알기 어
려우므로 그 처분의 내용이 불명확하여 위법하다.
③ 이 사건 사용제한명령은 제한기간을 정하지 않은 처분으로서 토양환경보전
법 제15조 제3항 및 같은 법 시행령 제9조의2 제1항을 위반하였다. 
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 절차적 위법 주장에 관한 판단
1) 처분의 근거･이유제시 의무 위반 여부
행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 
이유를 제시하도록 규정하고 있는바, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 
하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이므로, 
처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 
종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것
인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지
장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명
시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 
없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20362 판결, 대법원 2019. 12. 13. 선고 2018두
41907 판결 등 참조).
위 법리를 기초로 앞서 든 증거 및 갑 제10 내지 13호증, 을 제8 내지 15호증의 각 
기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래와 같은 사실 내지 사정들을 종합하
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여 보면, 이 사건 각 처분이 행정절차법 제23조 제1항에서 정하는 처분의 근거･이유제
시 의무를 위반하였다고 보기 어렵다. 
① 이 사건 각 부지에 대한 토양오염실태조사가 이뤄진 뒤, 오염 위치, 오염 원
인 등이 기재된 이 사건 정밀조사보고서가 작성되었고, 이를 바탕으로 피고는 원고에
게 처분의 근거가 되는 법령 및 처분사유(오염지역, 오염물질) 등을 명시한 처분서 등
을 제시하였다. 위 보고서나 제시된 내용을 합쳐 보면, 원고는 피고가 어떠한 근거 및 
이유로 이 사건 각 처분을 하였는지 충분히 알 수 있었다. 
② 실제로 피고 및 국가철도공단과 함께한 회의에서 원고는 이 사건 각 부지의 
오염 발생 시기와 원인과 관련한 정화책임의 주체로 원고가 포함되어서는 아니된다는 
취지의 구두 설명을 하기도 하였으며, 이후 이 사건 소를 제기하면서 이 사건 각 처분
의 실체적인 위법사항에 관한 구체적 주장을 펼치고 있다. 이에 비추어 보면, 원고가 
이 사건 각 처분에 불복하여 행정구제절차로 나아가는데 별다른 지장이 있었다고 보이
지 않는다.
③ 이 사건 정밀조사보고서를 포함하여 원고가 제출한 의견서 등에도, 원고가 
토양오염 정화책임자에 해당하지 않다는 취지의 구체적인 기재가 있는 등, 원고가 이 
사건 소송에서 주장하고 있는 대부분의 내용이 이 사건 각 처분이 이루어지기 전 원고
에 의해 언급되고 있다. 
2) 토양정화자문위원회의 자문이 필요적 절차인지 여부
관계 법령을 기초로 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아래
와 같은 사실 내지 사정들을 종합하여 보면, 토양정화자문위원회의 자문이 필요적 절
차라고 보기 어려우므로, 토양정화자문위원회의 자문 없이 이뤄진 이 사건 각 처분이 
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위법하다고 보기 어렵다. 
① 토양환경보전법 제10조의4 제3항은 정화책임자가 둘 이상인 경우에 토양정
화 등의 처분을 하는 ‘행정청이 필요하다고 인정하는 경우’에 토양정화자문위원회에 자
문을 ‘구할 수 있다’고 하여, 토양정화자문위원회의 자문을 구할지 여부는 행정청의 재
량에 달려있는 임의적 사항임을 명시적으로 규정하고 있다.
② 토양환경보전법 시행령 제5조의3이 토양환경보전법 제10조의4 제3항의 위임
에 따라 둘 이상의 정화책임자가 있는 경우 각 정화책임자의 귀책정도나 신속하고 원
활한 토양정화의 가능성 등을 고려함에 있어 처리기준 등을 제시하기 위한 목적에서 
마련된 규정이고, 위 시행령 제5조의3 제3항이 ‘명하여야 한다’가 아닌 ‘명할 수 있다’
라는 규정형식을 취한 점 등을 고려하면, 위 시행령 제5조의3 제3항은 행정청이 공동
으로 토양정화 등을 명하는 경우에는 필요한 경우 토양정화자문위원회의 자문을 거칠 
수도 있다는 의미인 것으로 해석된다.
③ 피고는 토양오염방지 조치명령(갑 제3호증의1)에서 “향후 필요시 환경부의 
‘토양정화자문위원회’에 자문할 수 있음”이라고 명시하였고, 원고가 위 자문을 요청하
였다고 보기도 어려운 본 건에서 달리 원고의 절차적인 권리가 침해되었다고 보기 어
렵다. 
라. 실체적 위법 주장에 관한 판단
1) 토양환경보전법 제10조의4 제1항 제2호의 정화책임자에 해당하는지 여부
가) 원고의 지위
아래와 같은 관계 법령에 따라 원고는 국가로부터 운영자산을 현물출자받고, 
철도 장비와 철도용품의 정비, 철도시설의 유지ㆍ보수 및 철도차량의 정비 및 열차의 
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운행관리 등의 업무를 수행하는 자로서, 위 운영자산, 철도 장비, 철도 용품, 철도 차량 
및 철도 시설 등에 관한 소유자, 점유자 또는 운영자의 지위에 있다고 봄이 타당하다.
① 철도산업발전기본법 제22조 제1항 제1호는 “철도청과 고속철도건설공단이 
철도운영 등을 주된 목적으로 취득하였거나 관련 법령 및 계약 등에 의하여 취득하기
로 한 재산ㆍ시설 및 그에 관한 권리”를 운영자산으로 정하면서, 같은 법 제23조 제2
항에서 위 운영자산을 원고에게 현물출자한다고 규정하고 있다. 
② A법 제9조 제1항은 원고가 하는 사업을 “철도여객사업, 화물운송사업, 철
도와 다른 교통수단의 연계운송사업”(제1호), “철도 장비와 철도용품의 제작ㆍ판매ㆍ정
비 및 임대사업”(제2호), “철도 차량의 정비 및 임대사업”(제3호), “철도시설의 유지ㆍ
보수 등 국가ㆍ지방자치단체 또는 공공법인 등으로부터 위탁받은 사업”(제4호), “역세
권 및 공사의 자산을 활용한 개발ㆍ운영 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업”(제5
호), “「철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률」 제2조 제6호 가목의 역 시설 
개발 및 운영사업으로서 대통령령으로 정하는 사업”(제6호), “「물류정책기본법」에 따
른 물류사업으로서 대통령령으로 정하는 사업”(제7호), “「관광진흥법」에 따른 관광사
업으로서 대통령령으로 정하는 사업”(제8호), “제1호부터 제9호까지의 사업에 딸린 사
업으로서 대통령령으로 정하는 사업”(제10호) 등으로 정하고 있다. 
③ 철도산업발전기본업 제3조 제10호는 “철도운영자라 함은 제21조 제3항에 
따라 설립된 A 등 철도운영에 관한 업무를 수행하는 자를 말한다“라고 규정하고 있고, 
철도산업발전기본법 제3조 제3호는 “철도운영이라 함은 철도와 관련된 다음 각 목의 
어느 하나에 해당하는 것을 말한다”라고 규정하면서, “철도 여객 및 화물 운송”(가목), 
“철도차량의 정비 및 열차의 운행관리”(나목), “철도시설ㆍ철도차량 및 철도부지 등을 
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활용한 부대사업개발 및 서비스“(다목)을 규정하고 있다. 
나) 원고가 소유, 점유 또는 운영하는 시설과 이 사건 각 토양오염과의 인과관계
(1) 관련 법리
행정처분이 위법함을 내세워 그 취소를 구하는 항고소송에 있어서 그 처분
의 적법성에 대한 주장입증책임은 처분청인 피고에게 있고(대법원 1983. 9. 13. 선고 
83누288 판결 등), 한편 피고가 주장하는 일정한 처분의 적법성에 관하여 합리적으로 
수긍할 수 있는 일응의 증명이 있는 경우에 처분은 정당하며, 이와 상반되는 주장과 
증명은 상대방인 원고에게 책임이 돌아간다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 
판결 등 참조).
토양환경보전법 제10조의4 제1항 제1호에서 직접적인 행위로 토양오염을 유발시킨 
자를 규정하고 이어서 제2호에서 ‘토양오염의 원인이 된 토양오염관리대상시설’이라고 
규정한 문언적인 해석이나 법 제2조 제3호에서 단지 ‘토양을 오염시킬 우려가 있는 시
설·장치·건물·구축물 및 그 밖에 환경부령으로 정하는 것’을 ‘토양오염관리대상시설’로 
정의하고 있는 것과 대비하여 볼 때, 법 제10조의4 제1항 제2호는 토양오염관리대상시
설을 소유·점유 또는 운영하고 있는 자의 직접적인 행위로 토양오염을 유발시킬 것을 
요건으로 하지는 않지만 토양오염관리대상시설이 토양오염의 원인이 될 것을 요건으로 
한다고 해석함이 타당하다. 즉 토양오염관리대상시설이라는 유체물과의 인과관계가 요
구되고 소유·점유 또는 운영하고 있는 자와의 인과관계는 요구되지 않는다(대법원 
2012. 1. 26. 선고 2009다76546 판결 참조).
한편, 토지환경보전법 제10조의4 제1항의 정화책임과 관련된 인과관계는 반드시 자
연과학적으로 명백히 증명되어야 하는 것은 아니고, 간접적 사실관계 등 제반 사정을 
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고려할 때 인과관계가 있다고 추단되는 경우에는 증명이 있다고 보아야 한다. 이 경우 
인과관계를 추단하기 위해서는 특별한 사정이 없는 한 토양오염물질의 누출과 누출 원
인행위 사이에 시간적·공간적 밀접성이 있고, 토양오염물질의 누출이 누출 원인행위에 
의해 발생하였다고 추론하는 것이 경험칙상 불가능하지 않으며, 토양오염물질의 누출
이 원인불명이거나 누출 원인행위가 아닌 다른 원인에 의해 발생한 것이 아니라는 정
도의 증명이 있으면 족하다고 볼 것이다. 
(2) 구체적 판단 
위 법리를 기초로 앞서 든 증거 및 갑 제19호증의 기재에 변론 전체의 취지
를 더하여 인정되는 아래와 같은 사실 내지 사정들을 종합하여 보면, 원고가 소유, 점
유 또는 운영하고 있는 철도 장비, 철도 용품, 철도 차량 등과 같은 제반 철도시설로 
인하여 이 사건 각 토양오염이 발생하였다고 봄이 타당하다.
① 이 사건 정밀조사보고서는 이 사건 각 토양오염의 원인과 관련하여 ”조
사대상부지의 오염물질은 납(Pb)과 석유계총탄화수소(TPH)로서, 납 오염원인은 현장조
사, O조사 및 시료분석 결과를 근거로 하여 추정해 본 결과 시설사용기간이 오래되었
으며, 차량 도색, 코팅, 비산먼지 발생 등인 것으로 추정되며, TPH 오염원인은 선로 윤
활작업, 현재 보유 중인 지상탱크저장시설 및 과거 존재했을 것으로 예상되는 저장시
설에서의 누유로 인하여 발생된 것으로 추정된다“라고 기재하고 있는데, 위와 같은 차
량, 선로, 저장시설 등은 원고가 소유, 점유 또는 운영하는 시설에 해당한다.
② 원고가 피고 앞으로 제출한 ‘부산역 토양오염 방지 계획서’(을 제11호증) 
및 ‘사전처분의견서’(을 제13호증) 등과 같은 서면에서, 원고는 ‘TPH에 해당하는 경유･
기계유는 차량연료 내지 차량 및 설비 유지보수에 사용하고 있다’, ‘사용중지 대상 물
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질인 윤활유는 분기기 도유 작업시 사용하고 있다’, ‘디젤전기기관차 내 발전기 부품에 
납을 사용하고 있다’ 및 ‘TPH류 및 납의 사용이 금지될 경우, 차량운행 중지 및 철도 
사고 발생시 대처 불능과 차량 및 설비 기계장치 마모로 인해 사고가 발생할 수 있다’
는 등으로 구체적 토양오염관리계획 및 고려사항을 밝히고 있다. 반면 원고가 이 사건 
각 부지를 점유･사용하면서 열차운행 등에 이용한 기간을 포함하여 이 사건 각 토양오
염이 다른 원인 내지 다른 시설에서 비롯되었다고 볼 만한 뚜렷한 사정도 발견되지 않
는다.
다) 소결
그러므로 원고는 토양환경보전법 제10조의4 제1항 제2호의 정화책임자에 해
당한다.
2) 이 사건 사용제한명령의 위법성
가) 이 사건 사용제한명령이 윤활유로 한정하여 사용제한을 하지 않거나, 내용이 
불명확하여 위법한지 여부
관계 법령을 기초로 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 아
래와 같은 사실 내지 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 사용제한명령이 윤활유로 한정
하여 사용제한을 하지 않거나, 내용이 불명확하여 위법하다고 보기는 어렵다.
① 토양환경보전법 제2조 제2호는 “토양오염물질이란 토양오염의 원인이 되는 
물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다”라고 규정하고 있고, 이에 따라 같은 법 
시행규칙 제1조의2, [별표 1] 제18호는 토양오염물질의 하나로 ‘석유계총탄화수소’를 
정하고 있을 뿐, 그 세부적 유종을 특정하지는 않고 있다.
② 피고는 행정처분 명령서(갑 제3호증의2)에서 원고가 이행하여야 하는 조치
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내용에 관하여 “토양환경보건법 정화관련 규정을 준수하여 명령기간 내 토양오염 우려
기준 이내가 되도록 복원 완료하고 이행보고서 제출, 토양환경보전법 제4조의2 및 같
은 법 시행규칙 제1조의5(별표3) 규정에 따를 것, 토양오염물질(TPH)을 사용할 때에는 
토양오염 방지조치를 이행하고, 연 1회 이행보고서 제출(토양오염도 검사 결과서 첨
부), 오염도 검사는 토양정밀조사시 토양오염우려기준 초과지점 및 우려 기준의 40% 
이상 초과한 15개 지점”이라고 기재하고 있다. 이러한 기재내용이나 이 사건 정밀조사
보고서, 원･피고 사이에 이 사건 각 처분과 관련하여 주고받은 의견서 등의 내용을 종
합하면, 이 사건 사용제한명령의 내용이 불명확하다고 보기는 어렵다. 
위와 같이 특정된 것 이외의 구체적･세부적 사항은 기술적, 전문적 영역에 해당하므
로, 이에 대한 전문성을 가지고 있는 원고 측에서 구체적인 판단하에 효과적인 방법을 
택하는 것이 보다 합리적이다.
나) 이 사건 사용제한명령에 기간을 정하지 않아 위법한지 여부
토양환경보전법 제14조 제3항이 이행기간을 정하도록 명시하지 않고 특정토양
오염관리대상시설의 사용중지명령에 관하여 정하고 있는 것과 달리, 같은 법 제15조 
제3항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 ‘기간을 정하여’ 해당 토양오염물질의 사용제
한 등 조치를 명할 수 있도록 정하고 있고, 이에 따라 같은 법 시행령 제9조의2 제1항
은 법 제15조 제3항에 따라 정화책임자에게 토양오염방지를 위한 조치의 명령을 할 때
에는 2년의 범위에서 그 이행기간을 정하도록 규정하고 있다.
그런데 이 사건 사용제한명령은 그 명령기간을 ‘2020. 8. 26.부터 계속’이라고 하여, 
이행기간의 종기를 지정하고 있지 않다. 이는 토양환경보전법 제15조 제3항 및 같은 
법 시행령 제9조의2 제1항을 위반한 것으로 위법하다.
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3) 이 사건 사용제한명령의 취소 범위
토양환경보전법 시행령 제9조의2 제1항은 “같은 법 제15조 제3항에 따라 정화책
임자에게 토양오염방지를 위한 조치의 명령을 할 때에는 토양오염물질 및 시설의 종류
ㆍ규모 등을 고려하여 2년의 범위에서 그 이행기간을 정해야 한다.”라고 규정하고 있
는바, 이 사건 사용제한명령은 행정청에 처분 여부 및 정도에 관하여 재량이 인정되는 
재량행위라고 봄이 타당하다.
한편, 처분의 정도에 관하여 보더라도 재량이 인정되는 조치에 대하여 그 조치가 재
량권을 일탈하였을 경우 법원으로서는 재량권의 일탈 여부만 판단할 수 있을 뿐이지 
재량권의 범위 내에서 어느 정도가 적정한 것인지에 관하여 판단할 수 없어서 그 전부
를 취소할 수밖에 없고, 법원이 적정하다고 인정되는 부분을 초과한 부분만 취소할 수
는 없다(대법원 2010. 7. 15. 선고 2010두7031 판결, 대법원 2016. 3. 24. 선고 2015두
53657 판결 등 참조). 
따라서 이행기간의 종기를 지정하고 있지 않아 위법한 이 사건 사용제한명령 전부를 
취소하기로 한다. 
3. 결론 
그렇다면 원고의 청구는 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 나머지 청구
는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 
재판장 판사 문흥만
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판사 박정현
판사 이순혁
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[별지]
관계 법령
■ 토양환경보전법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다. 
2. “토양오염물질”이란 토양오염의 원인이 되는 물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다. 
3. “토양오염관리대상시설”이란 토양오염물질의 생산ㆍ운반ㆍ저장ㆍ취급ㆍ가공 또는 처리 등
으로 토양을 오염시킬 우려가 있는 시설ㆍ장치ㆍ건물ㆍ구축물(構築物) 및 그 밖에 환경부령
으로 정하는 것을 말한다. 
제4조의2(토양오염의 우려기준)
사람의 건강·재산이나 동물·식물의 생육에 지장을 줄 우려가 있는 토양오염의 기준(이하 "우려
기준"이라 한다)은 환경부령으로 정한다.
제10조의4(오염토양의 정화책임 등)
① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 정화책임자로서 제11조제3항, 제14조제1항, 제15
조제1항·제3항 또는 제19조제1항에 따라 토양정밀조사, 오염토양의 정화 또는 오염토양 개
선사업의 실시(이하 "토양정화등"이라 한다)를 하여야 한다. 
1. 토양오염물질의 누출·유출·투기(투기)·방치 또는 그 밖의 행위로 토양오염을 발생시킨 자
2. 토양오염의 발생 당시 토양오염의 원인이 된 토양오염관리대상시설의 소유자·점유자 또는 
운영자
3. 합병·상속이나 그 밖의 사유로 제1호 및 제2호에 해당되는 자의 권리·의무를 포괄적으로 승
계한 자
4. 토양오염이 발생한 토지를 소유하고 있었거나 현재 소유 또는 점유하고 있는 자
③ 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제11조제3항, 제14조제1항, 제15조제1항ㆍ제3항 
또는 제19조제1항에 따라 토양정화등을 명할 수 있는 정화책임자가 둘 이상인 경우에는 대
통령령으로 정하는 바에 따라 해당 토양오염에 대한 각 정화책임자의 귀책정도, 신속하고 
원활한 토양정화의 가능성 등을 고려하여 토양정화등을 명하여야 하며, 필요한 경우에는 
제10조의9에 따른 토양정화자문위원회에 자문할 수 있다. 
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제15조(토양오염방지 조치명령 등)
① 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제5조제4항제1호 또는 제2호에 해당하는 지역의 정화
책임자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 토양관련전문기관으로부터 
토양정밀조사를 받도록 명할 수 있다. 
② 토양관련전문기관은 제1항에 따라 토양정밀조사를 하였을 때에는 정화책임자 및 관할 시·
도지사 또는 시장·군수·구청장에게 조사 결과를 지체 없이 통보하여야 한다. 
③ 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 상시측정, 토양오염실태조사 또는 토양정밀조사의 결과 
우려기준을 넘는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 다음 각 호의 어
느 하나에 해당하는 조치를 하도록 정화책임자에게 명할 수 있다. 다만, 정화책임자를 알 
수 없거나 정화책임자에 의한 토양정화가 곤란하다고 인정하는 경우에는 시·도지사 또는 
시장·군수·구청장이 오염토양의 정화를 실시할 수 있다. 
1. 토양오염관리대상시설의 개선 또는 이전
2. 해당 토양오염물질의 사용제한 또는 사용중지
3. 오염토양의 정화
■ 토양환경보전법 시행령
제5조의3(둘 이상의 정화책임자에 대한 토양정화등의 명령 등)
① 법 제10조의4제3항에 따라 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제10조의4제1항에 
따른 정화책임자(이하 "정화책임자"라 한다)가 둘 이상인 경우에는 다음 각 호의 순서에 따
라 법 제11조제3항, 제14조제1항, 제15조제1항ㆍ제3항 또는 제19조제1항에 따른 토양정밀
조사, 오염토양의 정화 또는 오염토양 개선사업의 실시(이하 "토양정화등"이라 한다)를 명
하여야 한다.
1. 법 제10조의4제1항제1호의 정화책임자와 그 정화책임자의 권리ㆍ의무를 포괄적으로 승계
한 자
2. 법 제10조의4제1항제2호의 정화책임자 중 토양오염관리대상시설의 점유자 또는 운영자와 
그 점유자 또는 운영자의 권리ㆍ의무를 포괄적으로 승계한 자
3. 법 제10조의4제1항제2호의 정화책임자 중 토양오염관리대상시설의 소유자와 그 소유자의 
권리ㆍ의무를 포괄적으로 승계한 자
4. 법 제10조의4제1항제4호의 정화책임자 중 토양오염이 발생한 토지를 현재 소유 또는 점유
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하고 있는 자
5. 법 제10조의4제1항제4호의 정화책임자 중 토양오염이 발생한 토지를 소유하였던 자
② 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해
당하는 경우 제1항 각 호의 순서 중 후순위의 정화책임자 중 어느 하나에게 선순위의 정화
책임자에 앞서 토양정화등을 명할 수 있다.
1. 선순위의 정화책임자를 주소불명 등으로 확인할 수 없는 경우
2. 선순위의 정화책임자가 후순위의 정화책임자에 비하여 해당 토양오염에 대한 귀책사유가 
매우 적은 것으로 판단되는 경우
3. 선순위의 정화책임자가 부담하여야 하는 정화비용이 본인 소유의 재산가액을 현저히 초과
하여 토양정화등을 실시하는 것이 불가능하다고 판단되는 경우
4. 선순위의 정화책임자가 토양정화등을 실시하는 것에 대하여 후순위의 정화책임자가 이의를 
제기하거나 협조하지 아니하는 경우
5. 선순위의 정화책임자를 확인하기 위하여 필요한 조사 또는 그 밖의 조치에 후순위의 정화
책임자가 협조하지 아니하는 경우
③ 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항 또는 제2항에 따라 토양정화등을 명할 하나
의 정화책임자를 정하기 곤란한 경우에는 법 제10조의9에 따른 토양정화자문위원회(이하 "
위원회"라 한다)의 정화책임자 선정 및 각 정화책임자의 부담 부분 등에 대한 자문을 거쳐 
둘 이상의 정화책임자에게 공동으로 토양정화등을 명할 수 있다.
④ 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제10조의4제3항에 따라 위원회에 자문하는 경우 
자문에 필요한 자료를 위원회에 제출하여야 한다.
제9조의2(조치명령 등) 
① 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제15조제3항에 따라 정화책임자에게 토양오염방
지를 위한 조치의 명령(이하 “조치명령”이라 한다)을 할 때에는 토양오염물질 및 시설의 종
류ㆍ규모 등을 고려하여 2년의 범위에서 그 이행기간을 정해야 한다.
■ 토양환경보전법 시행규칙
제1조의2(토양오염물질)
「토양환경보전법」(이하 "법"이라 한다) 제2조제2호의 규정에 의한 토양오염물질은 별표 1과 
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같다. 
제1조의5(토양오염우려기준)
법 제4조의2의 규정에 의한 토양오염우려기준은 별표 3과 같다.
■ 토양환경보전법 시행규칙 [별표 1] 
토양오염물질(제1조의2관련)
5. 납 및 그 화합물
18. 석유계총탄화수소
■ 토양환경보전법 시행규칙 [별표 3] 
■ 철도산업발전기본법
제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각호와 같다. <개정 2020. 6. 9.> 
1. “철도”라 함은 여객 또는 화물을 운송하는 데 필요한 철도시설과 철도차량 및 이와 관련된 
운영ㆍ지원체계가 유기적으로 구성된 운송체계를 말한다. 
2. “철도시설”이라 함은 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설(부지를 포함한다)을 말한다. 
가. 철도의 선로(선로에 부대되는 시설을 포함한다), 역시설(물류시설ㆍ환승시설 및 편의시설 
등을 포함한다) 및 철도운영을 위한 건축물ㆍ건축설비
나. 선로 및 철도차량을 보수ㆍ정비하기 위한 선로보수기지, 차량정비기지 및 차량유치시설
토양오염우려기준(제1조의5 관련)
(단위: ㎎/㎏)
물질 1지역 2지역 3지역
납
석유계총탄화수소(TPH)
200
500
400
800
700
2,000
※ 비고
3. 3지역: 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따른 지목이 공장용지·주차
장·주유소용지·도로·철도용지·제방·잡종지(2지역에 해당하는 부지 외의 모든 
잡종지를 말한다)인 지역과 「국방·군사시설 사업에 관한 법률」 제2조제1
호가목부터 마목까지에서 규정한 국방·군사시설 부지

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다. 철도의 전철전력설비, 정보통신설비, 신호 및 열차제어설비
라. 철도노선간 또는 다른 교통수단과의 연계운영에 필요한 시설
마. 철도기술의 개발ㆍ시험 및 연구를 위한 시설
바. 철도경영연수 및 철도전문인력의 교육훈련을 위한 시설
사. 그 밖에 철도의 건설ㆍ유지보수 및 운영을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설
3. “철도운영”이라 함은 철도와 관련된 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다. 
가. 철도 여객 및 화물 운송
나. 철도차량의 정비 및 열차의 운행관리
다. 철도시설ㆍ철도차량 및 철도부지 등을 활용한 부대사업개발 및 서비스
4. “철도차량”이라 함은 선로를 운행할 목적으로 제작된 동력차ㆍ객차ㆍ화차 및 특수차를 말
한다. 
5. “선로”라 함은 철도차량을 운행하기 위한 궤도와 이를 받치는 노반 또는 공작물로 구성된 
시설을 말한다. 
6. “철도시설의 건설”이라 함은 철도시설의 신설과 기존 철도시설의 직선화ㆍ전철화ㆍ복선화 
및 현대화 등 철도시설의 성능 및 기능향상을 위한 철도시설의 개량을 포함한 활동을 말
한다. 
7. “철도시설의 유지보수”라 함은 기존 철도시설의 현상유지 및 성능향상을 위한 점검ㆍ보수
ㆍ교체ㆍ개량 등 일상적인 활동을 말한다. 
8. “철도산업”이라 함은 철도운송ㆍ철도시설ㆍ철도차량 관련산업과 철도기술개발관련산업 그 
밖에 철도의 개발ㆍ이용ㆍ관리와 관련된 산업을 말한다. 
9. “철도시설관리자”라 함은 철도시설의 건설 및 관리 등에 관한 업무를 수행하는 자로서 다
음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 
가. 제19조에 따른 관리청
나. 제20조제3항에 따라 설립된 국가철도공단
다. 제26조제1항에 따라 철도시설관리권을 설정받은 자
라. 가목부터 다목까지의 자로부터 철도시설의 관리를 대행ㆍ위임 또는 위탁받은 자
10. “철도운영자”라 함은 제21조제3항에 따라 설립된 한국철도공사 등 철도운영에 관한 업무
를 수행하는 자를 말한다. 
11. “공익서비스”라 함은 철도운영자가 영리목적의 영업활동과 관계없이 국가 또는 지방자치
단체의 정책이나 공공목적 등을 위하여 제공하는 철도서비스를 말한다. 
제19조(관리청) 
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① 철도의 관리청은 국토교통부장관으로 한다. 
② 국토교통부장관은 이 법과 그 밖의 철도에 관한 법률에 규정된 철도시설의 건설 및 관리 
등에 관한 그의 업무의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 의하여 제20조제3항에 따라 설립
되는 국가철도공단으로 하여금 대행하게 할 수 있다. 이 경우 대행하는 업무의 범위ㆍ권한
의 내용 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
③ 제20조제3항에 따라 설립되는 국가철도공단은 제2항에 따라 국토교통부장관의 업무를 대행
하는 경우에 그 대행하는 범위안에서 이 법과 그 밖의 철도에 관한 법률을 적용할 때에는 
그 철도의 관리청으로 본다. 
제22조(철도자산의 구분 등) 
① 국토교통부장관은 철도산업의 구조개혁을 추진하는 경우 철도청과 고속철도건설공단의 철
도자산을 다음 각호와 같이 구분하여야 한다. 
1. 운영자산 : 철도청과 고속철도건설공단이 철도운영 등을 주된 목적으로 취득하였거나 관련 
법령 및 계약 등에 의하여 취득하기로 한 재산ㆍ시설 및 그에 관한 권리 
2. 시설자산 : 철도청과 고속철도건설공단이 철도의 기반이 되는 시설의 건설 및 관리를 주된 
목적으로 취득하였거나 관련 법령 및 계약 등에 의하여 취득하기로 한 재산ㆍ시설 및 그에 
관한 권리 
3. 기타자산 : 제1호 및 제2호의 철도자산을 제외한 자산 
② 국토교통부장관은 제1항에 따라 철도자산을 구분하는 때에는 기획재정부장관과 미리 협의
하여 그 기준을 정한다.
제23조(철도자산의 처리)
② 국가는 「국유재산법」에도 불구하고 철도자산처리계획에 의하여 철도공사에 운영자산을 
현물출자한다. 
③ 철도공사는 제2항에 따라 현물출자받은 운영자산과 관련된 권리와 의무를 포괄하여 승계
한다. 
④ 국토교통부장관은 철도자산처리계획에 의하여 철도청장으로부터 다음 각호의 철도자산을 
이관받으며, 그 관리업무를 국가철도공단, 철도공사, 관련 기관 및 단체 또는 대통령령으로 
정하는 민간법인에 위탁하거나 그 자산을 사용ㆍ수익하게 할 수 있다. 
1. 철도청의 시설자산(건설중인 시설자산은 제외한다) 
2. 철도청의 기타자산 
⑤ 국가철도공단은 철도자산처리계획에 의하여 다음 각호의 철도자산과 그에 관한 권리와 의
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무를 포괄하여 승계한다. 이 경우 제1호 및 제2호의 철도자산이 완공된 때에는 국가에 귀
속된다. 
1. 철도청이 건설중인 시설자산 
2. 고속철도건설공단이 건설중인 시설자산 및 운영자산 
3. 고속철도건설공단의 기타자산 
제38조(권한의 위임 및 위탁) 
국토교통부장관은 이 법에 따른 권한의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광
역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는 지방교통관서의 장에 위임하거나 관계 행정기관ㆍ국가
철도공단ㆍ철도공사ㆍ정부출연연구기관에게 위탁할 수 있다. 다만, 철도시설유지보수 시행업무
는 철도공사에 위탁한다.