[행정 판결문] 서울행정법원 2023구합62588 - 변상금부과처분무효등확인

 

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서 울 행 정 법 원
제 1 3 부
판 결
사 건 2023구합62588 변상금부과처분무효등확인
원 고 A
피 고 1. 국가유산청장
2. 국가유산청 궁능유적본부장
변 론 종 결 2025. 7. 17.
판 결 선 고 2025. 8. 21.
주 문
1. 피고 국가유산청장이 2012. 5. 12. 원고에 대하여 한 63,718,580원의 변상금 부과처
분 중 63,636,320원을 초과하는 부분은 무효임을 확인한다.
2. 피고 국가유산청 궁능유적본부장이 원고에 대하여 한
가. 2015. 2. 27. 자 156,080,520원의 변상금 부과처분 중 96,983,361원을,
나. 2016. 1. 26. 자 161,308,260원의 변상금 부과처분 중 100,075,058원을, 
다. 2017. 2. 21. 자 169,249,200원의 변상금 부과처분 중 104,883,108원을,
라. 2018. 3. 28. 자 181,399,720원의 변상금 부과처분 중 112,334,362원을,
마. 2019. 5. 15. 자 182,399,010원의 변상금 부과처분 중 113,372,638원을
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각 초과하는 부분은 각 무효임을 확인한다. 
3. 원고의 피고들에 대한 각 주위적 청구 및 각 나머지 예비적 청구를 모두 기각한다. 
4. 소송비용 중 60%는 원고가, 40%는 피고들이 각 부담한다. 
청 구 취 지
1. 주위적으로, 
가. 피고 국가유산청장이 원고에 대하여 한 1) 2012. 5. 12. 자 변상금 63,718,580원, 
2) 2012. 9. 19. 자 변상금 11,945,700원, 3) 2013. 7. 2. 자 변상금 53,381,600원의 각 
부과처분과, 
나. 피고 국가유산청 궁능유적본부장이 원고에 대하여 한 1) 2014. 3. 10. 자 변상금 
146,811,230원, 2) 2015. 2. 27. 자 변상금 156,080,520원, 3) 2016. 1. 26. 자 변상금 
161,308,260원, 4) 2017. 2. 21. 자 변상금 169,240,200원, 5) 2018. 3. 28. 자 변상금 
181,399,720원, 6) 2019. 5. 15. 자 변상금 182,399,010원, 7) 2020. 3. 11. 자 변상금 
14,362,370원, 8) 2021. 8. 9. 자 변상금 14,933,880원의 각 부과처분은 각 무효임을 확
인한다. 
2. 예비적으로,
가. 피고 국가유산청장이 원고에 대하여 한 2012. 5. 12. 자 변상금 63,718,580원의 
부과처분 중 24,824,940원을 초과하는 부분 및
나. 피고 국가유산청 궁능유적본부장이 원고에 대하여 한 1) 2015. 2. 27. 자 변상금 
156,080,520원의 부과처분 중 11,472,870원을 초과하는 부분, 2) 2016. 1. 26. 자 변상
금 161,308,260원의 부과처분 중 11,472,870원을 초과하는 부분, 3) 2017. 2. 21. 자 변
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상금 169,240,200원의 부과처분 중 11,662,870원을 초과하는 부분, 4) 2018. 3. 28. 자 
변상금 181,399,720원의 부과처분 중 12,299,960원을 초과하는 부분, 5) 2019. 5. 15. 
자 변상금 182,399,010원의 부과처분 중 13,393,260원을 초과하는 부분은 각 무효임을 
확인한다. 
[구 「문화재청과 그 소속기관 직제」(2012. 7. 24. 대통령령 제23980호로 개정되어 같
은 날 시행된 것)에서 문화재청장 소속 하에 조선왕릉관리소를 두는 한편, 조선왕릉관
리소로 하여금 능·원·묘와 그 부속 임야 및 토지의 보호·관리에 관한 사무를 관장하게 
함으로써(제2조, 제33조의2 참조) 조선왕릉관리소장이 문화재보호구역 등 국유재산의 
무단점유에 관한 변상금을 부과하였다. 이후 구 「문화재청과 그 소속기관 직제」
(2018. 12. 31. 대통령령 제29444호로 개정되어 2019. 1. 1. 시행된 것)에서 문화재청장 
소속 하에 조선왕릉관리소와 다른 기관을 통합하여 궁능유적본부를 신설하는 한편, 궁
능유적본부로 하여금 조선왕릉관리소가 종전에 맡았던 위 사무를 관장하게 함으로써
(제2조, 제33조의13 참조) 피고 국가유산청 궁능유적본부장이 문화재보호구역 등 국유
재산의 무단점유에 관한 변상금을 부과하였다. 이후 문화재청은 구 정부조직법이 
2024. 2. 13. 법률 제20309호로 개정되어 2024. 5. 17.부터 시행됨으로써 그 명칭이 ‘국
가유산청’으로 변경됨과 동시에 피고 국가유산청장이 종전 문화재청장의 소관 사무를 
모두 승계함에 따라 문화재청장이 한 행정처분 등은 모두 피고 국가유산청장의 행위로 
간주되었다(위 법률 부칙 제2조 제1항, 제3조 참조). 따라서 이하에서는 특별히 구분할 
필요가 있는 경우를 제외하고는 편의상 조선왕릉관리소장이 한 변상금 부과처분은 피
고 국가유산청 궁능유적본부장이 한 것으로 보고, 문화재청장이 한 변상금 부과처분은 
피고 국가유산청장이 한 것으로 본다.]
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이 유
1. 처분의 경위
가. [별지 1] 목록 기재 각 건물 및 시설물의 건축 및 소유권 변동
1) [별지 1] 목록 기재 각 건물 및 시설물(이하 위 각 건물을 ‘이 사건 각 건물’이
라 하고, 이 사건 각 건물 중 각 개별 건물은 위 목록상 순번에 따라 ‘제1건물’ 내지 
‘제10건물’이라 하며, 위 목록 제2항 기재 시설물은 ‘웨딩홀 별관’이라 하고, 이 사건 
각 건물 및 웨딩홀 별관을 합하여 ‘이 사건 각 건물 등’이라 칭한다)과 [별지 2] 목록 
기재 각 건물은 1973. 4. 30.경 무렵 문화재보호구역으로 지정된 국유지인 서울 노원구 
(비실명화로 생략)1)(이하 ‘이 사건 각 토지’라고 하고, 각각의 토지를 지칭할 때는 지번
으로만 특정한다) 임야 등 지상에 건축되었고, 1977. 6. 30. 사용승인을 받았다. 
2) 원고는 2012. 3. 12. 서울북부지방법원 2010타경*****호 임의경매절차에서 이 
사건 각 건물을 매수함으로써 이 사건 각 건물의 소유권을 취득하였고, 이로써 이 사
건 각 건물에 부속되어 있던 웨딩홀 별관도 취득하였으며, 2012. 3. 16. 이 사건 각 건
물에 관하여 소유권이전등기를 마쳤다.
3) 이 사건 각 건물 등2)의 공부 또는 등기부등본에는 아래와 같이 그 소유권 변동 
내역이 기재되어 있다.
1) 이 사건 각 건물의 등기부등본(갑 제8호증의 2)에는 이 사건 각 건물의 소재 지번으로 (비실명화로 생략)가 기재되
어 있지 아니하나, 제6 내지 10건물이 실제로 (비실명화로 생략) 지상에 있다는 점에 관하여는 당사자 사이에 다툼
이 없다. 
2) 건물의 표시는 원고가 이 사건 각 건물에 관한 소유권이전등기를 마친 2012. 3. 16.을 기준으로 하고, 특별히 언
급할 필요가 없는 한 증축, 개축된 부분이나 멸실된 건물 등은 따로 표시하지 않는다.
1977. 7. 7. 가옥대장 소유자란 기재: 대한사격연맹 → 1978. 9. 21. 가옥대장 소유자란 기재: 재
단법인 B(이하 ‘B’라 한다) → 1979. 8. 22. B의 소유권보존등기 → 2002. 10. 10. 재단법인 C
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나. 피고 국가유산청장의 공문 발송
피고 국가유산청장은 2012. 3. 29. 원고에게 ‘이 사건 각 건물 등은 국유지에 위치
하고 있어 이미 2010년부터 국유지 무단점유에 따른 변상금이 부과되고 있는 상태이
다. 이 사건 각 건물 등의 부지는 문화재구역으로서 국유재산 사용허가가 불가하여 철
거 등 필요한 조치를 취할 수 있고, 귀하에게 변상금을 부과할 예정이다.‘라는 취지의 
공문을 발송하였다. 
다. 국유재산 사용 불허가 처분, 출입차단기 설치 등
1) 원고는 2012. 6. 27. 이 사건 각 건물 등을 사용·수익하기 위하여 피고 국가유
산청장에 (비실명화로 생략) 토지 4,268㎡ 중 2178.0㎡, (비실명화로 생략) 토지 4939.0
㎡ 중 1372.47㎡, (비실명화로 생략) 토지 1,825㎡ 중 377.89㎡, (비실명화로 생략) 토
지 1,414,246㎡ 중 4,279.88㎡의 사용허가를 신청하였으나, 피고 국가유산청장은 2012. 
7. 4. 다음과 같은 이유로 원고의 위 신청에 대하여 허가하지 않았다(이하 ’이 사건 사
용불허가 처분‘이라 한다).
2) 피고 국가유산청장은 아래 그림과 같이 2012. 12.경 (비실명화로 생략) 토지 위
에 출입차단기 및 출입차단시설을 설치하였고, 2014년경에는 제1, 2, 4 건물 및 웨딩홀 
◯ 이 사건 각 건물은 당초 2009년말까지 D로부터 기부채납받기로 정한 대상이나 미이행
되어 현재까지 이 사건 각 건물의 부지를 무단점유하고 있는 상태
◯ 세계유산인 조선왕릉(태릉, 강릉)의 원형복원 추진
◯ 서울 태릉과 강릉(사적 201호) 지역의 부적합시설 철거․정비 및 역사문화 환경 조성
(이하 ‘D’라 한다)의 소유권이전등기(등기원인: 2002. 10. 10. 공매) → 2012. 3. 16. 원고의 소
유권이전등기(등기원인: 2012. 3. 12. 임의경매로 인한 매각)
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별관 주위에 녹색철조망을 설치하였다. 
3) 원고는 이 사건 사용불허가 처분이 위법하다고 주장하며 서울행정법원에 피고 
국가유산청장을 상대로 하여 그 취소를 구하는 소를 제기하였으나(2012구합*****), 위 
법원은 2014. 3. 20. 원고의 청구를 기각하는 판결을 선고하였고, 위 판결은 그 무렵 
확정되었다. 
라. 제1, 2, 4건물 및 웨딩홀 별관의 철거 등
1) 피고 국가유산청장은 2016. 1. 4. 원고에게 2016. 2. 20.까지 제1, 2건물을 자진 
철거할 것을 명령하였으나 원고는 위 철거명령을 이행하지 아니하였다. 이에 위 피고
는 2016. 3. 28. 다시 원고에게 ’원고가 2016. 5. 30.까지 제1, 2건물 및 웨딩홀 별관의 
철거를 이행하지 않을 경우 행정대집행법에 따라 대집행하고, 대집행 비용을 원고로부
터 징수할 예정‘이라는 내용의 계고처분을 통지하였다. 
비실명화로 생략
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2) 원고는 2016. 5. 3. 위 1)항 기재 계고처분이 위법하다고 주장하면서 피고 국가
유산청장을 상대로 하여 서울행정법원에 그 취소를 구하는 소를 제기하였으나(2016구합
****), 위 법원은 2016. 10. 28. 원고의 청구를 기각하는 판결을 선고하였고, 위 판결에 
대한 원고의 항소가 기각되었으며(서울고등법원 2017. 10. 12. 선고 2016누***** 판결), 
이에 대한 원고의 상고 역시 기각(대법원 2018. 2. 8. 선고 2017두***** 판결)되었다.
3) 피고 국가유산청장은 2017. 5. 4. 원고에게 2017. 6. 16.까지 제4건물을 자진철
거할 것을 명령하였으나 원고는 위 철거명령을 이행하지 아니하였다. 이에 위 피고는 
2017. 6. 19. 원고에게 ‘2017. 7. 17.까지 제4건물의 철거를 이행하지 않을 경우 행정대
집행법에 따라 대집행하고, 대집행 비용을 원고로부터 징수할 예정’임을 통지하였다. 
4) 피고 국가유산청장은 2018. 11. 26. 제1, 2, 4건물과 웨딩홀 별관 철거에 관한 
행정대집행 영장을 발송한 후 2019. 1. 29. 행정대집행을 실시하여 위 각 건물을 모두 
철거하였으며, 이어 2019. 2. 28. 원고에게 행정대집행이 종료되었음을 통지하였다(이
하 ’이 사건 철거‘라 한다). 
마. 관련판결 등의 선고 및 확정
1) 원고는 이 사건 철거가 불법행위에 해당한다고 주장하며 대한민국을 상대로 제
1, 2, 4건물 및 웨딩홀 별관의 가액 상당의 1,771,240,380원 및 이에 대한 지연손해금
의 지급을 구하는 소를 제기하였으나(서울중앙지방법원 2021가합******), 위 법원은 
2023. 5. 19. 이 사건 철거가 위법하지 않다는 등의 이유로 원고의 청구를 기각하는 판
결을 선고하였다. 
2) 이에 대하여 원고는 항소를 제기한 후 구 문화재보호법 제46조 또는 문화재보
호법 제83조 및 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 손
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실보상청구를 주위적 청구로 추가하고, 불법행위로 인한 손해배상청구를 예비적 청구
로 변경하였는데, 항소심법원은 2024. 1. 25. 원고의 주위적 청구와 예비적 청구를 모
두 기각하는 판결(서울고등법원 2023나*******)을 선고하였고, 위 판결에 대한 원고의 
상고 역시 기각되었다(대법원 2024 5. 30. 선고 2024다****** 판결. 이하 위와 같이 
확정된 판결을 ’관련 민사판결‘이라 하고, 위 사건을 통틀어 ’관련 민사사건‘이라 한다). 
3) 한편 피고 국가유산청 궁능유적본부장(이하 ’피고 궁능유적본부장‘이라 한다)이 
2023. 7. 26. 원고에게 이 사건 철거로 인한 대집행 비용 536,282,570원의 납부를 명하
자 원고는 위 피고를 상대로 서울행정법원에 위 납부명령의 취소를 구하는 소를 제기
하였으나(2023구합*****), 위 법원은 2024. 9. 6. ’이 사건 철거로 소멸한 제1, 2, 4건물 
및 웨딩홀 별관은 모두 국유재산법 제74조에 따른 철거 대상에 해당하고, 원고가 위 
각 건물의 부지에 관한 관습법상 법정지상권을 취득하였다고 볼 수도 없으며, 이 사건 
철거로 인한 공익이 위 각 건물의 존치로 인한 사익보다 크다.‘는 등의 이유로 원고의 
청구를 기각하는 판결을 선고하였고, 위 판결에 대하여 원고가 항소하여 현재 항소심 
사건이 계속 중이다(서울고등법원 2024누*****, 이하 ’관련 행정사건‘이라 한다). 
바. 피고들의 변상금 부과
피고들은 2012년도부터 2021년도까지 원고가 국유지를 무단점유하고 있다는 이유
로 국유재산법 제72조3)에 따라 [별지 3] 표 기재와 같이 변상금을 부과하였다. 
사. 행정심판위원회의 기각재결 
원고는 2022. 9. 27 중앙행정심판위원회에 2013년도부터 2021년도까지 부과된 변
3) 다만, 2012년도 변상금은 구 국유재산법(2012. 12. 18. 법률 제11548호로 개정되기 전의 것) 제72조에 따라, 
2013년도 내지 2020년도 변상금은 구 국유재산법(2020. 6. 9. 법률 제17339호로 개정되기 전의 것) 제72조에 
따라, 2021년도 변상금은 현행 국유재산법 제72조에 따라 각 부과되었다. 
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상금 부과처분 등의 전부 또는 일부의 무효 내지 부존재 확인 등의 확인을 구하는 행
정심판을 청구하였으나, 중앙행정심판위원회는 2023. 2. 7. 위 행정심판청구를 기각하
거나 각하하는 재결(이하 ’이 사건 재결‘이라 한다)을 하였다. 
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제7, 8, 22, 28 내지 36, 39호증(가지번호 있는 것
은 각 가지번호 포함. 이하 같다), 을 제1, 8, 37, 38, 76, 81 내지 85호증의 기재 
또는 영상, 이 법원에 현저한 사실, 변론 전체의 취지
2. 주위적 청구에 대한 판단
가. 청구원인 주장의 요지
1) 대한민국은 그 비용을 들여 이 사건 각 건물 등을 신축하여 이를 원시취득하였
고, 이후 원고가 이 사건 각 건물 등을 승계취득하였다. 설령 이 사건 각 건물 등을 원
시취득한 주체가 대한사격연맹이라 하더라도, 대한사격연맹은 공법인으로서 국가사무
를 위임받아 이 사건 각 건물을 신축한 것이므로, 대한사격연맹이 이 사건 각 건물을 
취득한 후 B가 이를 승계취득하였더라도 기관위임사무의 법률효과는 대한민국에 귀속
되므로, 실질적으로 이 사건 각 건물의 소유자는 여전히 대한민국이라고 보아야 한다. 
2) 따라서 원고가 이 사건 각 건물의 소유권을 취득하기 이전에 이 사건 각 건물
과 그 부지의 소유자는 대한민국으로 동일하였다. 만약 B가 이 사건 각 건물에 관하여 
마친 소유권보존등기가 유효하다면, D가 이 사건 각 건물을 취득하면서 관습법상 법정
지상권을 취득하였고, 다시 원고가 위 건물을 경락받으면서 D로부터 관습법상 법정지
상권의 이전등기청구권까지 함께 이전받았다고 볼 수 있다. 한편 이 사건 각 건물 등
의 가옥대장에는 대한사격연맹이 이 사건 각 건물 등의 최초 소유자로 등재되었고, 그 
이후에 B가 소유권을 이전받은 것으로 등재되어 있으므로, B 명의의 소유권보존등기는 
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추정력이 깨져 무효라고 볼 여지가 있는데, 이 경우 원고 역시 경매절차에 기하여 소
유권이전등기를 마친 것만으로는 이 사건 각 건물 등의 소유권을 취득하지 못하게 되
나, 원고는 D가 소유권이전등기를 마친 2002. 10. 10.부터 D의 등기 및 점유 기간을 
승계함에 따라 등기부취득시효가 완성되었으므로, 2002. 10. 10.로 소급하여 이 사건 
각 건물 부지에 대한 관습법상 법정지상권도 취득하였다. 
3) 그렇다면 원고는 이 사건 각 건물 등의 부지에 대한 관습법상 법정지상권을 취
득하여 이 사건 각 토지를 적법하게 점유·사용할 수 있는 권원을 가지고 있다. 
4) 설령 원고가 이 사건 각 건물 등의 부지에 대한 관습법상 법정지상권을 취득하
지 못하였다고 하더라도, 이 사건 각 건물 등은 사격선수권대회 유치, 국토방위 및 국
가안보 등 국가행정목적으로 사용되어 왔으므로, 원고가 이 사건 각 건물 등을 소유함
으로써 국유재산인 그 부지를 점유하고 있는 것을 무단점유라고 평가할 수 없다. 
5) 그럼에도 피고들이 이와 다른 전제에서, 원고가 이 사건 각 토지를 권원 없이 
무단으로 점유하고 있다고 보아 한 2012년도 내지 2021년도 변상금 부과처분은 위법
하고, 그 하자가 중대·명백하므로 무효이다.
나. 판단
1) 갑 제4, 13, 제20, 24, 44 내지 48, 52 내지 54호증의 각 기재 및 변론 전체의 
취지를 종합하면, 이 사건 각 건물 등이 1978. 9. 24.부터 같은 해 10. 5.경까지 진행되
었던 제42회 세계사격선수권대회에 제공되었던 사실, 조달청이 1986. 4. 23. 이 사건 
각 건물 등 일부의 개·보수공사를 도급하기도 하는 등 대한민국이 이 사건 각 건물 등
의 신축 또는 유지·보수에 상당한 비용을 투입하였던 사실을 인정할 수 있다. 
2) 그러나 앞서 든 증거, 앞서 본 사실, 갑 제4호증 및 을 제106호증의 각 기재, 
- 11 -
변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 위 사실이나 갑 
제4, 13, 제20, 24, 44 내지 48, 52 내지 54호증의 각 기재 등 원고가 제출한 증거들만
으로는 대한민국이 이 사건 건물 등의 소유권을 취득하였다고 인정하기는 부족하고, 
달리 이를 인정할 증거가 없다. 
가) ① 이 사건 각 건물 중 제3, 4건물의 준공식 무렵인 1971. 9. 25.경 위 각 
건물의 준공식을 기념하기 위하여 제작된 기념비(갑 제4호증 참조)에는 작성자 명의가 
’대한사격연맹‘으로 기재되어 있고, 그 본문에는 ’대통령 각하의 분부를 받들어 대한사
격연맹이 주관하여 정부의 협조 아래 육군공병의 아낌 없는 지원과 아래분들의 정성어
린 찬조로서 건립한 것입니다.‘라는 취지가 기재되어 있는 점, ② 앞서 본 바와 같이 
이 사건 각 건물 등의 가옥대장에는 대한사격연맹이 이 사건 각 건물 등의 최초 소유
자로 등재되어 있었던 점, ③ 또한 서울특별시장이 1977. 3. 24. 건설부장관에게 이 사
건 각 건물 등에 관한 건축허가 추인을 요청한 서류에도 신청자가 ’대한사격연맹‘으로 
기재되어 있었던 것으로 보이는 점(을 제85호증 제5면 참조), ④ 대한사격연맹은 이 사
건 각 건물 등을 포함한 태릉 사격장 시설 건축을 위하여 이 사건 각 토지를 비롯한 
태릉 사격장 부지 전체에 관하여 1970. 9. 28. 국유재산 사용 허가를 받았던 점(을 제
106호증 참조) 등을 종합하면, 대한사격연맹은 국가로부터 지원을 받아 이 사건 각 건
물 등을 직접 소유할 의사로 이를 신축한 것이라고 봄이 타당하다. 그런데 대한사격연
맹은 대한민국과는 별개의 법인격을 지닌 권리·의무의 주체이므로, 대한사격연맹이 최
초로 이 사건 각 건물 등의 소유권을 취득한 후 B, D, 원고가 이를 승계취득한 이상 
대한민국이 이 사건 각 건물 등의 소유권자라고 볼 수는 없다. 
나) 대한민국이 이 사건 각 건물 등의 신축 또는 증축 등에 필요한 금전적 지원
- 12 -
을 하였던 것으로 보이기는 하나, 만약 대한민국이 이 사건 각 건물 등을 직접 소유할 
의사로 위와 같은 비용을 지원하였다면 위와 같이 가옥대장상 소유자 명의를 대한사격
연맹으로 하거나 기념비의 작성자 명의를 대한사격연맹으로 기재하는 것을 허용하지 
않았을 것으로 보인다. 따라서 위와 같은 사정만으로 대한민국이 이 사건 각 건물 등
의 소유자라고 볼 수도 없다. 
다) 한편 이 사건 각 건물 등은 대부분 제42회 세계사격선수권대회와 같은 각종 
사격경기 등 공적 행사에 활용될 목적으로 신축된 것으로 보이기는 하나, 그러한 사정
만으로 바로 이 사건 각 건물의 최초 소유권자가 대한사격연맹이 아니라고 볼 수는 없
다. 또한 이 사건 각 건물 등이 사격대회 유치 등 공적 목적에 활용된 적이 있다는 사
정만으로 대한사격연맹 또는 B가 이 사건 건물 등을 소유한 것을 두고 대한민국이 위 
건물을 소유한 것과 동일하게 평가할 만한 법적 근거도 찾아보기 어렵다.
라) 민사재판에 있어서는 다른 민사 사건 등의 판결에서 인정된 사실에 구속받
는 것이 아니라 할지라도 이미 확정된 관련 민사 사건에서 인정된 사실은 특별한 사정
이 없는 한 유력한 증거가 되므로 합리적인 이유설시 없이 이를 배척할 수 없다(대법
원 1995. 10. 12. 선고 94다***** 판결). 원고는 관련 민사사건의 항소심(서울고등법원 
2023나*******호)에서 이 사건 각 건물의 부지에 관하여 관습법상 법정지상권을 취득
하였다고 주장한 바 있다. 그러나 관련 민사판결 중 항소심판결(서울고등법원 2024. 1. 
25. 선고 2023나*******)은 이 사건 각 건물 등과 이 사건 각 토지의 소유자가 모두 
대한민국이었다고 인정하기 어려우므로 원고가 이 사건 각 건물의 부지에 관한 관습법
상 법정지상권을 취득하였다고 인정할 수는 없다고 판단하였고(을 제83호증 제6면 참
조), 위 판결은 확정되었다. 위 확정판결의 판단 이유를 배척할만한 합리적인 이유가 
- 13 -
없다[관련 행정사건은 아직 항소심 계속 중이긴 하나 위 사건의 제1심판결 역시 대체
로 위 가)항 기재와 유사한 이유를 들어 이 사건 각 토지와 이 사건 각 건물 등의 소
유권자가 모두 대한민국이라고 인정하기 어렵고, 나아가 원고가 이 사건 각 건물의 부
지에 관한 관습법상 법정지상권을 취득하였다고 인정할 수 없다고 판단하였다(을 제85
호증 제4, 5면 참조).].
3) 따라서 대한민국이 이 사건 각 건물 등의 소유권을 취득하였다거나 원고가 이 
사건 각 건물 등의 소유권을 취득하였을 당시 이 사건 각 건물 등과 그 부지의 소유권
자가 동일인이었음을 전제로 하여 원고가 이 사건 각 토지에 관하여 관습법상 법정지
상권을 취득하였거나 대한민국을 상대로 이를 주장할 수 있다는 원고의 주장은 더 나
아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다. 
4) 나아가 원고가 이 사건 각 건물 등을 취득한 이후에도 이 사건 각 건물 등이 
국가행정목적을 위하여 사용되었다는 점을 인정할만한 증거도 없으므로, 이 사건 각 
건물 등이 국가행정목적을 위하여 사용되었다는 점을 들어 피고들이 이 사건 각 건물 
등의 부지를 무단점유한 원고에 대하여 변상금을 부과할 수 없다고 볼 것도 아니다. 
따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 
라. 소결론
따라서 원고의 피고들에 대한 주위적 청구는 모두 이유 없다. 
3. 예비적 청구에 대한 판단
가. 청구원인 주장의 요지 
1) 2012. 5. 12. 자 변상금 부과처분
[별지 3] 표 기재 2012. 5. 12. 자 변상금 부과처분 중 (비실명화로 생략) 토지에 
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대한 변상금 18,573,870원 및 (비실명화로 생략) 토지에 대한 변상금 6,251,070원을 합
한 24,824,940원을 초과하는 부분은 아래 표 기재와 같은 이유로 무효이다. 
2) 2015년도 내지 2019년도 변상금 부과처분에 대한 제1예비적 청구원인
피고들은 2012. 12.경부터 이 사건 각 건물 등의 진입로 부분에 출입차단기를 
설치하였고, 2014. 1.경부터는 철제 울타리와 출입문을 만든 후 이를 시정하는 방법으
로 제1, 2, 4건물 및 웨딩홀 별관에 대한 원고의 출입을 원천 봉쇄하였다.
일반적으로 건물의 소유자는 건물의 부지를 점유한다고 볼 수 있으나, 피고들은 
원고가 제1, 2, 4건물과 웨딩홀 별관을 사용·수익하는 것을 전면적으로 봉쇄하였으므
로, 피고들이 원고가 이 사건 각 건물 등 소유를 위하여 이 사건 각 토지를 무단점유
하였다는 이유로 원고에게 변상금을 부과하는 것은 신의칙에 반하여 위법하고, 그 하
자가 명백하므로 무효라고 보아야 한다. 
따라서 2015년도 내지 2019년도 변상금 부과처분 중 제1, 2, 4건물 및 웨딩홀 
별관 소유를 위한 부지의 점유에 대한 변상금 부과 부분은 무효이고, 위 변상금 부과
점유 토지 또는 건물
변상금 부과 
면적(㎡)
변상금(원) 원고 주장 무효사유
공릉동 26 4,268 16,050,470 도로 내지 진입로, 주차장 등이 있는 
부지로서 원고가 소유한 이 사건 건물 
등만이 점유한 것이 아님(이하 ‘제1쟁
점’이라 한다).26-24 11,774 14,599,760
산223-19 37,786 8,161,150
제6 내지 10건물의 바닥면적 합계 
4,141.4㎡만을 점유하였음에도 37,786㎡
를 점유한다고 보아 9배나 과다한 처분
을 함(이하 ‘제2쟁점’이라 한다)
[별지 2] 목록 제1항 순번 
(9), (10)번 각 화장실
70.94 47,580
해당 각 건물은 국가 소유이므로, 원고
는 위 각 건물을 점유하거나 위 각 건
물의 부지를 점유한 사실이 없음(이하
‘제3쟁점’이라 한다)
[별지 2] 목록 제1항 순번 
(8)번 매표소
47.04 20,310
[별지 2] 목록 제2항 순번 
(1)번 수위실
10.48 14,370
비실명화로 생략
- 15 -
처분 중 무효 부분 및 액수는 [별지 4] 표에 기재된 바와 같다.
3) 2015년도 내지 2019년도 변상금 부과처분에 대한 제2예비적 청구원인
설령 피고들이 원고의 출입을 통제하면서도 변상금을 부과한 것이 신의칙에 위
반되지 않는다고 하더라도, 원고는 제4건물의 부지인 (비실명화로 생략) 토지 중 제4건
물의 바닥 면적만을 점유하였을 뿐이므로, 이와 달리 피고들이 (비실명화로 생략) 토지 
중 제4건물의 연면적(층별 바닥 면적의 합계)을 기준으로 변상금을 부과한 것은 위법
하고, 그 하자가 명백하므로 무효이다. 
따라서 2015년도 내지 2019년도에 부과된 (비실명화로 생략) 토지에 대한 변상
금 중 제4건물의 바닥 면적을 기준으로 계산한 금액을 초과한 부분은 무효이고, 무효 
부분의 구체적인 액수는 [별지 5] 표 중 ’원고의 주장‘ 란에 기재된 바와 같다. 
나. 판단
1) 2012. 5. 12. 자 변상금 부과처분의 무효 여부
가) 인정사실
(1) 대한민국은 2007. 10. 5. 이 사건 각 건물 인근에 있는 [별지 2] 목록 제1, 
2항 기재 각 건물에 관하여 2007. 9. 27. 자 기부채납을 원인으로 한 소유권이전등기를 
마친 이래 위 각 건물을 소유하고 있고, D는 2002. 10. 10. 이 사건 각 건물 등 인근에 
있는 [별지 2] 목록 제3항 기재 건물을 공매로 취득한 이래 현재까지 위 건물을 소유
하고 있다. 
(2) 피고 국가유산청장은 2011년경 원고에 앞서 이 사건 각 건물 등을 소유하
였던 D에 이 사건 각 토지의 무단점유를 이유로 한 변상금 부과를 사전통지하였는데, 
이에 대하여 D는 클레이사격장 토양정화사업을 위한 진입로 및 주차장 부지로 사용되
- 16 -
고 있는 부분의 면적 4,277㎡를 제외하여 달라는 취지로 이의신청을 하였다. 이에 위 
피고는 2011. 6. 14. D의 요청을 받아들여 (비실명화로 생략) 토지의 점유면적을 
37,786㎡로 변경하여 변상금을 산정한 다음 D에 변상금 부과를 통지하였는데, D는 이
에 대하여 이의를 제기하지 않았다.
(3) 원고는 이 사건 각 건물 등의 소유권을 취득한 후 이 사건 각 건물 등의 
부지와 (비실명화로 생략) 토지 및 (비실명화로 생략) 토지, (비실명화로 생략) 토지 일
부를 수영장 또는 웨딩홀 영업을 위한 주차장과 내방객 진입도로로 사용하였다.
(4) 피고 국가유산청장이 2012. 5. 12. 자 변상금 부과처분을 한 이후 원고는 
위 1.의 다. 1)항 기재와 같이 사용허가를 신청하였는데, 당시 신청서에 첨부한 서류(토
지면적 및 실 사용면적)에는 가든홀 부지 또는 도로로 사용된 (비실명화로 생략) 토지 
및 (비실명화로 생략) 토지 전부 중 도로로 사용된 (비실명화로 생략) 토지 일부 및 
26-24 토지를 ’반납예정‘이므로 사용허가 신청면적에 산입하지 아니하였다. 또한 원고
는 (비실명화로 생략) 토지에 대한 사용허가 신청 면적을 기존 19,383㎡에서 제6 내지 
10건물의 바닥면적의 합계 면적인 4,279.88㎡로 기재하면서 수영장 부지로 사용된 (비
실명화로 생략) 토지 중 22,680㎡도 ’반납예정‘이므로 사용허가 신청면적에 산입하지 
아니하였다. 
(5) 이 사건 각 건물 등과 이 사건 각 토지의 경계 및 현황은 [별지 6] 제1항 
도면의 기재 또는 영상과 같고, 피고 국가유산청장이 (비실명화로 생략) 토지 중 원고
의 무단점유 면적으로 산정한 37,786㎡의 경계 및 현황은 [별지 6] 제2항 도면의 기재 
또는 영상에서 파란색으로 칠한 부분이다.
[인정근거] 갑 제63호증, 을 제8, 88, 90, 109호증의 각 기재 또는 영상, 이 법원
- 17 -
에 현저한 사실, 변론 전체의 취지
나) 제1쟁점에 관한 판단
(1) 사용·수익허가 없이 국유재산을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 
사용·수익하거나 점유하는 경우 무단점유에 해당한다고 봄이 타당하고, 반드시 그 사용
이 독점적·배타적일 필요는 없으며, 점유 부분이 동시에 일반 공중의 이용에 제공되고 
있다고 하여 점유가 아니라고 할 수는 없다(대법원 2019. 9. 9. 선고 2018두48298 판
결 등 참조). 
(2) 갑 제55호증의 영상 등 원고가 제출한 증거들만으로는 제1쟁점에 관한 원
고의 주장을 인정하기에 부족한 반면, 위 인정사실에 비추어 보면 2012. 5. 12. 자 변
상금 부과처분 이전에 (비실명화로 생략) 토지는 수영장과 웨딩홀로 사용된 이 사건 
각 건물에 진출입하기 위한 도로와 이 사건 각 건물 등의 주차장으로 사용된 것으로 
보이고, (비실명화로 생략) 토지는 웨딩홀 별관의 부지 및 제4, 6 내지 10건물, 웨딩홀 
별관의 주차장 및 진입로로 사용된 것으로 보이므로, 원고가 (비실명화로 생략) 토지 
및 (비실명화로 생략) 토지를 독점적·배타적으로 이용하지는 않았더라도 사용허가 없이 
이 사건 각 건물 등의 진출입 도로 또는 위 각 건물을 이용하는 방문객을 위한 주차장
으로 위 각 토지를 사용·수익하였다고 봄이 타당하다.
(3) 따라서 원고의 제1쟁점에 관한 주장은 이유 없다. 
다) 제2쟁점에 관한 판단
(1) 원고는 제2쟁점과 관련하여, 피고 국가유산청장이 (비실명화로 생략) 토지 
중 원고의 무단점유 면적으로 산정한 37,786㎡에는 수영장 부지와 웨딩홀 별관 부지가 
포함되어 있는데, 원고가 수영장 및 웨딩홀 별관의 소유권을 취득한 바 없고, 원고는 
- 18 -
(비실명화로 생략) 토지 중 원고 소유의 제6 내지 10건물의 각 바닥면적의 합계 면적
만을 점유한 것이라고 주장한다.
그러나 원고가 웨딩홀 별관의 소유권을 취득하였고, 원고 스스로 웨딩홀 별
관을 취득하였음을 전제로 하여 웨딩홀 별관 등을 대상으로 한 이 사건 철거가 불법행
위에 해당한다고 주장하면서 대한민국을 상대로 손해배상청구의 소를 제기하기도 한 
점, 원고가 2012. 5. 12. 자 변상금 부과처분 이후 (비실명화로 생략) 토지 중 수영장 
부지 22,680㎡를 반납하겠다는 의사를 표시한 점은 앞서 본 바와 같고, 2012. 7.경 및 
2012. 8.경 이 사건 각 건물 등과 그 주변 토지에서 영업 중이던 수영장 또는 웨딩홀
에 다녀왔다는 블로그 글과 사진이 존재하는 점(이 사건 변론종결 후 피고들이 제출한 
2025. 8. 1. 자 준비서면 제9면 및 을 제112 내지 115호증 참조)에 비추어 보면, 원고
가 이 사건 각 건물 등의 소유권 취득 이후 수영장 부지 및 웨딩홀 별관 주변의 (비실
명화로 생략) 토지 일부를 점유·사용하였다고 봄이 타당하다. 따라서 원고가 (비실명화
로 생략) 토지 중 제6 내지 10건물의 각 바닥 면적의 합계 면적만을 점유하였다고 볼 
수는 없다.
(2) 나아가 원고가 제출한 증거들만으로는 피고 국가유산청장이 원고가 (비실
명화로 생략) 토지 중 37,786㎡을 점유하였다고 보아 한 2012. 5. 12. 자 변상금 부과
처분이 무효라고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 오히려 앞서 본 
바와 같이 D가 (비실명화로 생략) 토지 중 37,786㎡를 기준으로 산정된 변상금 부과통
지에 대하여 이의를 제기하지 않았으므로, 특별한 사정이 없는 한 D는 (비실명화로 생
략) 토지 중 위 면적만큼을 점유하였던 것으로 추정할 수 있고, 원고가 D로부터 이 사
건 각 건물 등의 소유권을 승계취득하면서 종전에 (비실명화로 생략) 토지의 점유면적
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이 수영장 부지 22,680㎡와 웨딩홀 별관 및 제6 내지 10건물의 부지 등 19,383㎡를 합
한 면적이었음을 알고서 2012. 5. 12. 자 변상금 부과처분 이후 위 점유 토지를 반납하
거나 점유 면적을 축소하여 사용허가 신청을 한 점에 비추어, 위 변상금 부과처분 이
전에 원고가 이 사건 각 건물 등을 소유함으로써 (비실명화로 생략) 토지를 점유하였
던 면적 역시 D가 점유하였던 면적과 동일하였을 것으로 보인다. 
(3) 따라서 원고의 제2쟁점 부분 주장도 이유 없다. 
라) 제3쟁점에 관한 판단
(1) 피고 국가유산청장은 원고가 [별지 2] 목록 제1항 순번 (1)번 수위실 
10.48㎡, 순번 (8)번 매표소 47.04㎡, 순번 (9), (10)번 기재 각 화장실(면적 합계 70.94
㎡)을 무단점유하였다는 이유로 위 각 건물에 대한 변상금을 포함하여 2012. 5. 12. 자 
변상금 부과처분을 하였다.
(2) 그러나 위 각 건물은 모두 2007. 10. 26. 이미 대한민국에 기부채납되었음
은 앞서 본 바와 같으므로, 이는 위 부과처분 이전부터 대한민국의 소유였는데, 원고는 
2012. 3. 16.부터 같은 해 4. 15.까지 위 각 건물을 무단으로 점유하지 않았다고 주장
하고 있는 반면, 피고들은 원고의 위 주장에 대하여 아무런 반박도 하지 않고 있고, 달
리 원고가 위 기간 위 각 건물을 점유하였다는 점을 뒷받침할만한 아무런 증거가 없으
므로(위 부과처분에 따른 건물 점유면적은 위 각 건물의 바닥 면적인데 원고가 위 각 
건물을 전부 점유하였다는 점을 인정할 증거도 없다.), 2012. 5. 12. 자 변상금 부과처
분 중 원고가 위 각 건물을 점유하였음을 이유로 한 변상금 부분은 위법하고, 그 하자
가 명백하여 무효라고 봄이 타당하다. 
(3) 따라서 원고의 제3쟁점에 관한 주장은 이유 있다.
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마) 소결론 
그러므로 2012. 5. 12. 자 변상금 63,718,580원의 부과처분 중 [별지 2] 목록 
제1항 순번 (1)번 수위실 10.48㎡, 순번 (8)번 매표소 47.04㎡, 순번 (9), (10)번 기재 
각 화장실(면적 합계 70.94㎡)의 무단점유를 이유로 한 82,260원(= 화장실 70.94㎡에 
대한 47,580원 + 매표소 47.04㎡에 대한 20,310원 + 수위실 10.48㎡에 대한 14,370원)
부분은 무효이므로, 위 2012. 5. 12. 자 변상금 부과처분은 63,636,320원(= 63,718,580
원 – 82,260원)을 초과하는 부분에 한하여 무효이다. 
2) 2015년도 내지 2019년도 변상금 부과처분의 무효 여부
가) 제1예비적 청구원인에 관한 판단
(1) 피고 국가유산청장이 2012. 12.경 (비실명화로 생략) 토지에 출입차단기 
및 출입차단시설을 설치하였고, 2014년경에는 제1, 2, 4건물 및 웨딩홀 별관 주위에 녹
색철조망을 설치하였던 사실은 앞서 본 바와 같고, 이에 의하면 원고가 위 각 건물의 
소유권을 제대로 행사하지 못하였을 가능성이 있다. 
(2) 그러나 한편 앞서 본 바와 같이 ① 피고 국가유산청장은 원고가 이 사건 
각 건물 등을 취득한 지 얼마 지나지 않은 2012. 3. 29. 원고에게 이 사건 각 건물 등
이 국유지를 무단점유하고 있고, 위 피고가 변상금 부과나 철거 등 필요한 조치를 취
할 수 있다고 알린 점, ② 이어 피고 국가유산청장은 2012. 6. 27. 이 사건 사용불허가 
처분을 하였는데, 그럼에도 원고는 피고 국가유산청장이 출입 제한 조치를 하기 전까
지 이 사건 각 건물 등을 계속 사용하였던 것으로 보이는 점, ③ 한편 피고 국가유산
청장은 2016. 1.경 및 같은 해 3.경 제1, 2건물과 웨딩홀 별관의 철거를, 2017. 5.경 제
4건물의 철거를 각각 명하였는데, 원고는 2018. 2. 8.경 이후까지도 계속하여 자진철거
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를 하지 않았고, 이에 피고 국가유산청장이 2019. 1. 29.에 이르러서야 위 각 건물을 
철거한 점을 알 수 있다.
결국 원고가 이 사건 사용불허가 처분을 받았음에도 계속하여 이 사건 각 
건물 등을 사용하였고, 이에 따라 피고 국가유산청장이 원고의 제1, 2, 4건물 및 웨딩
홀 별관에 대한 소유권 행사를 제한한 것은 정당하다. 원고 역시 수 년 이상 제1, 2, 4
건물 및 웨딩홀 별관이 국유지를 무단점유하고 있는 점을 인식하고 있었음에도 아무런 
조치를 취하지 않았으므로, 원고의 소유권 행사가 사실상 제한된 상태에서 피고 궁능
유적본부장이 건물의 소유권자인 원고가 그 건물 부지를 점유하는 것으로 보아 제1, 2, 
4건물 및 웨딩홀 별관의 부지 면적을 무단점유 면적에 포함하여 2015년도 내지 2019
년도 변상금을 부과하였다고 하더라도, 그와 같은 사정만으로는 2015년도 내지 2019년
도 변상금 부과처분 중 제1, 2, 4건물 및 웨딩홀 별관의 부지에 대한 변상금 부분이 
바로 신의칙에 반한다거나 다른 위법·무효 사유가 있다고 볼 수도 없다. 
(3) 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 
나) 제2예비적 청구원인에 관한 판단
(1) 피고 궁능유적본부장은 2015년도 내지 2019년도까지 변상금 부과처분을 
하면서 원고가 제4건물의 소유를 위해 (비실명화로 생략) 토지 중 2,559.16㎡를 점유하
였다고 보아 변상금을 산정하였는데, 위 점유면적은 (비실명화로 생략) 토지 위에 있는 
제4건물의 각 층별 바닥 면적의 합계(= 1층 1372.47㎡ + 2층 868.60㎡ + 3층 174.22㎡ 
+ 지층 143.87㎡)와 정확히 일치한다. 
(2) 원고가 제4건물의 부지로 (비실명화로 생략) 토지의 일부를 점유하고 있음
은 당사자 사이에 다툼이 없으나, 피고 궁능유적본부장은 원고의 (비실명화로 생략) 토
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지의 점유면적이 2,559.16㎡라는 구체적인 산출 근거를 제시하지 못하고 있고(위 피고
는 행정심판 단계에서도 구체적인 산출 근거를 제시하지 못하였다.), 달리 건물이 점유
하는 부지의 면적을 건물의 1층 바닥 면적이 아닌 건물의 층별 바닥 면적의 총 합계라
고 인정하여야 할 합리적인 근거를 찾아보기 어려우므로, 위 피고가 (비실명화로 생략) 
토지에 대한 변상금을 산정함에 있어 제4건물의 1층 바닥 면적인 1372.47㎡를 초과하
는 면적을 기준으로 산정한 것은 위법하고, 그 하자가 명백하여 무효라고 봄이 타당하
므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.
(3) 피고 궁능유적본부장은, 원고가 (비실명화로 생략) 토지 위에 제4건물뿐만 
아니라 그에 부수한 분수대를 설치함으로써 (비실명화로 생략) 토지 중 2,559.16㎡를 
점유하고 있었다고 주장하나, 을 제81, 87호증의 기재 또는 영상 등 피고들이 제출한 
증거들만으로는 원고가 (비실명화로 생략) 토지 지상 제4건물 옆에 분수대를 두어 제4
건물의 1층 바닥 면적 1372.47㎡를 훨씬 초과하는 2,559.16㎡를 점유하였다고 인정하
기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 위 피고의 위 주장은 이유 없다. 
(4) 따라서 원고의 (비실명화로 생략) 토지의 점유면적을 1372.47㎡로 보아 변
상금을 정당하게 산정할 경우 [별지 5] 표 중 ’원고의 주장‘ 란에 기재된 것과 같이 
2015년도 변상금은 96,983,361원, 2016년도 변상금은 100,075,058원, 2017년도 변상금
은 104,883,108원, 2018년도 변상금은 112,334,362원, 2019년도 변상금은 113,372,638
원이 되므로, 2015년도 내지 2019년도 변상금 부과처분 중 위 각 금액을 초과하는 부
분은 무효이다. 
다. 소결론
이상 살핀 바와 같이 피고 국가유산청장이 한 2012. 5. 12. 자 변상금 부과처분 중 
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63,636,320원을 초과하는 부분과 피고 궁능유적본부장이 한 2015. 2. 27. 자 변상금 부
과처분 중 96,983,361원을, 2016. 1. 26. 자 변상금 부과처분 중 100,075,058원을, 
2017. 2. 21. 자 변상금 부과처분 중 104,883,108원을, 2018. 3. 28. 자 변상금 부과처
분 중 112,334,362원을, 2019. 5. 15. 자 변상금 부과처분 중 113,372,638원을 각각 초
과하는 부분은 모두 무효이다. 
4. 결론
그렇다면 원고의 피고들에 대한 주위적 청구는 모두 이유 없으므로 이를 모두 기각
하고, 피고들에 대한 예비적 청구는 각 위 인정범위 내에서 이유 있어 이를 인용하고, 
나머지 예비적 청구는 이유 없으므로 이를 각 기각한다. 
- 24 -
[별지 1]
목록
비실명화로 생략
끝. 
- 25 -
[별지 2]
비실명화로 생략
끝. 
- 26 -
[별지 3]
변상금 부과내역표
비실명화로 생략
끝. 
- 27 -
[별지 4]
2015년도 ~ 2019년도 변상금 부과처분에 대한 제1예비적 청구원인
비실명화로 생략
끝. 
- 28 -
[별지 5]
2015년 ~ 2019년 변상금 부과처분에 대한 제2예비적 청구원인
비실명화로 생략
끝. 
- 29 -
[별지 6]
도면
비실명화로 생략
끝.