[행정 판결문] 서울행정법원 2023구합87549 - 참여제한 및 연구비환수처분 취소

 

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서 울 행 정 법 원
제 6 부
판 결
사 건 2023구합87549 참여제한 및 연구비환수처분 취소
원 고 A
피 고 교육부장관
변 론 종 결 2025. 4. 18.
판 결 선 고 2025. 6. 20.
주 문
1. 피고가 2023. 11. 29. 원고에게 한 4년의 교육부 이공분야 학술연구지원사업 참여제
한처분 및 B대학교 C에 한 22,406,990원의 연구비 환수처분을 각 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위
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가. 피고로부터 국가연구개발사업에 관한 업무를 대행받은 재단법인 D(이하 ‘D’라 한
다)는 B대학교 C(이하 ‘C’라 한다)와 ‘광대역 테라헤르츠 전자기파를 이용한 원료의약
품의 다형체 구조 연구’ 과제(이하 ‘이 사건 과제’라 한다)에 관하여 2012. 5.경 1차년
도 연구개발과제 표준협약을, 2013. 4.경 2차년도 연구개발과제 표준협약을, 2014. 4.경 
3차년도 연구개발과제 표준협약(이하 위 각 표준협약을 통틀어 ‘이 사건 각 협약’이라 
한다)을 각 체결하고, 이에 따라 주관연구기관인 C에 연도별 사업비를 지급하였다. 
나. 원고는 B대학교 물리학과 교수로서 이 사건 과제의 주관연구책임자로 참여하였
다.
다. 피고는 2023. 11. 29. ‘원고가 이 사건 과제를 수행하면서 연구비를 용도 외로 
사용(외상장부내역 실거래 여부 확인 불가)하였다’는 이유로, 원고에게 4년의 국가연구
개발사업 참여를 제한하는 처분을 하고, C에 22,406,990원의 연구비 환수처분을 하였
다(이하 위 연구비 환수처분을 ‘이 사건 환수처분’이라 하고, 위 참여제한처분과 통틀어 
‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제10, 11호증(가지번호 포함, 이하 같다), 을 제5호증
의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 규정
별지 기재와 같다.
3. 본안전항변에 관한 판단: 이 사건 환수처분의 취소를 구할 원고적격 여부
가. 관련 법리
행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라고 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법
률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 
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자격이 있다. 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익은 당해 처분의 근거 법규와 관련 
법규에 의하여 보호되는 개별적․직접적․구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보
호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적․간접적․추상적 이익과 같이 사
실적․경제적 이해관계를 갖는 데 불과한 경우는 포함되지 아니한다. 또 당해 처분의 
근거 법규와 관련 법규에 의하여 보호되는 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법규의 명
문 규정에 의하여 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규에 의하여 보호되지는 
아니하나 당해 처분의 행정목적을 달성하기 위한 일련의 단계적인 관련 처분들의 근거 
법규에 의하여 명시적으로 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규 또는 관련 
법규에서 명시적으로 당해 이익을 보호하는 명문의 규정이 없더라도 근거 법규와 관련 
법규의 합리적 해석상 그 법규에서 행정청을 제약하는 이유가 순수한 공익의 보호만이 
아닌 개별적․직접적․구체적 이익을 보호하는 취지가 포함되어 있다고 해석되는 경우
까지를 말한다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두33044 판결 등 참조).
나. 판단
위 법리에 비추어 보건대, 관련 법령의 내용과 취지 및 앞서 든 증거들에 변론 전
체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음의 사정들을 종합하면, 원고는 이 사건 환수처분
과 관련하여 직접적이고 구체적인 법률상 이해관계를 가진다고 봄이 타당하므로, 이 
사건 환수처분의 취소를 구할 원고적격이 인정된다. 피고의 본안전항변은 이유 없다.
1) 구 과학기술기본법(2020. 6. 9. 법률 제17343호로 개정되기 전의 것, 이하 이 
항에서 같다) 제11조 제2항은 ‘정부는 국가연구개발사업을 추진할 때에는 다음 각 호
에 따라 수행하여야 한다’고 규정하면서, 연구기관과 연구자에게 최상의 연구환경을 조
성하는 등 연구개발 역량을 높이기 위한 지원을 강화하여야 하고(제2호), 국가연구개발
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사업 관련 제도나 규정을 마련할 경우 연구기관과 연구자의 자율성을 최우선으로 고려
하여야 한다(제3호)고 규정하고 있다. 
또한 구 과학기술기본법의 위임에 따라 국가연구개발사업 시행의 세부 사항을 
규율하는 ｢국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정｣(이하 ‘관리규정’이라 한다)은 대
학 등 주관연구기관에 속한 연구자가 신청한 연구개발과제에 대한 심사를 거쳐 연구개
발비 지원 대상을 선정하도록 하고(제7조), 위와 같이 선정된 과제에 대하여 중앙행정
기관의 장 또는 그로부터 업무위탁을 받은 전문기관의 장과 주관연구기관의 장 사이에 
사업 협약을 체결하여야 하며(제9조), 중앙행정기관의 장이 출연한 연구개발비를 주관
연구기관의 장에게 지급하여 이를 관리ㆍ집행하도록 하되 그중 직접비는 주관연구책임
자의 발의를 거쳐 집행하여야 한다(제12조, 제12조의2)고 규정하고 있다1).
2) 위와 같은 구 과학기술기본법 및 관리규정의 내용에 의하면, 국가가 국가연구
개발사업의 주관연구기관인 C에 연구비를 출연하는 것은 C의 육성은 물론 그와 별도
로 C에 소속된 연구 인력의 역량 강화에도 그 목적이 있다고 보인다. 따라서 국가연구
개발사업에 대한 연구비 지원은 기본적으로 C 자체가 아닌 C에 소속된 연구자의 연구
개발을 위해 이루어지는 것이고, C는 연구비의 공식적 지원 대상이자 그 관리ㆍ집행의 
대외적 주체로서 협약 당사자로 되어 있을 뿐이므로, 결국 협약으로 인한 실질적 이해
관계는 해당 연구개발의 수행주체인 연구자에게 귀속된다고 할 것이다.
3) 이 사건 환수처분은 원고가 사업비를 용도 외 사용하였음을 그 처분사유로 삼
고 있고, 이는 부당이득반환의 성질을 갖고 있으므로, 위 처분이 그대로 확정될 경우 
원고는 직접적인 원인을 제공한 자로서 실질적으로 환수금액을 부담하게 될 위험에 놓
1) 구 과학기술기본법과 관리규정은 이 사건 처분 사유가 발생한 기간 동안 몇 차례 개정되었으나, 위 조항의 주된 
내용과 취지는 대체로 같으므로, 편의상 구 과학기술기본법과 현행 관리규정을 기준으로 기재한다. 
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이게 된다. 이로 인하여 과학기술기본법에 의하여 보호되는 연구의 법률상 이익이 침
해될 수 있어 연구자는 적어도 그 이해관계를 대변하는 주관연구책임자를 통해서 연구
비 환수처분의 효력을 다툴 수 있다고 할 것이다. 
4) 이와 달리 주관연구책임자인 원고에게 이 사건 환수처분을 다툴 법률상 이익이 
존재하지 않는다고 본다면, 원고는 C가 이 사건 환수처분의 적법 여부를 다투지 않는 
이상 이를 다투어 볼 기회도 없이 연구비 상당액을 납부하여야 하는 불합리한 결과가 
초래된다.
4. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 원고 주장의 요지
원고는 이 사건 과제 수행을 위하여 정상적으로 부품 및 소모품을 공급받아 이를 
사용하여 연구를 진행하였으므로 처분사유가 존재하지 않는다. 설령 달리 보더라도, 이 
사건 처분은 원고의 행위에 비하여 지나치게 과중하므로 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으
로서 위법하다.
나. 판단
1) 인정사실 
가) 국민권익위원회는 2018년 말경 연구물품 부정구매 의심이 있다는 내용의 공
익 신고를 받아 경찰에 수사의뢰를 하였고, 이에 천안서북경찰서는 2019. 2.경 연구기
자재 부정구매 의뢰 의혹에 관한 수사를 착수하였으며, 수사 과정에서 원고가 2000. 2. 
18. 설립하여 2012. 3. 10.부터 2020. 9. 23.까지 대표이사직을 역임했던 연구기자재 업
체인 E 주식회사(이하 ‘E’라 한다)가 관리하는 매출․매입장부(이하 ‘이 사건 장부’라 
한다)를 압수하였다.
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나) 이 사건 장부는 매출장 엑셀시트와 매입장 엑셀시트로 이루어진 엑셀파일로, 
매출장에는 E가 H 등 연구기자재 공급업체 명의로 B대학교 등 연구기관을 상대로 한 
매출내역이 거래 건별로 기재되어 있고, 매입장에는 B대학교 등을 상대로 한 매출과 
관련하여 물품을 매입한 내역이 기재되어 있다.
다) 다른 연구기관인 한국생산기술연구원 소속 연구원들 중 일부는 위 경찰 수
사에서 실제로 연구에 필요한 재료를 구입한 사실이 없음에도 마치 연구기자재를 구입
한 것처럼 가장하여 E로부터 H 등 연구기자재 공급업체 명의로 발행된 허위의 세금계
산서, 거래명세서를 제출받아 한국생산기술연구원에 제출한 사실을 시인하였고, 경찰은 
외상장부에 기재된 연구자 600여 명 중 연구와 무관한 물품을 구입한 77명을 적발하
여 검찰에 송치하였다. 
라) 한편 원고는 ‘F 등 7명의 연구원들과 공모하여, 2013. 8. 8.경부터 2018. 12. 
19. 부정한 방법으로 한국생산기술연구원으로부터 연구보조금 2,283만 원을 교부받았
다’는 보조금관리에관한법률위반 및 ‘G등 79명과 공모하여 2012년경부터 2018년경까지 
E로부터 연구기자재를 구입한 것처럼 허위의 세금계산서 등을 제출하여 각 대학으로 
하여금 G등 79명에게 연구비를 교부하도록 하였다’는 사기 혐의로 검찰에 송치되었으
나, 2020. 6. 30. 모두 혐의없음(증거불충분) 처분을 받았다. 
마) 과학기술정보통신부와 교육부는 이러한 문제에 대한 조치를 취하기 위하여 
D에 협조를 구하였고, 이에 D는 2021. 2. 26. B대학교에 ‘과학기술정보통신부와 교육
부가 소관하는 외상장부 관련 D 지원 과제에 대하여 연구기관별로 자체점검을 한 뒤 
외상거래 관련 과제별로 확인서를 제출할 것’을 요청하였는데, 위 요청서에 첨부된 안
내문에는 연구기관의 자체조사로 확인한 사실에 근거하여 아래와 같이 물품 거래 유형
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이 결정된다는 취지가 포함되어 있었다.
물품 거래 유형
거래내역과 세금계산서 등 신고내역 일치
① 연구기간 내 외상거래
② 연구기간 외 외상거래
거래내역과 세금계산서 등 신고내역 불일치
③ (당시) 규정상 허용된 물품 구입
※ 연구기간 내ㆍ외 여부 무관
④ (당시) 규정상 허용되지 않는 물품 구입
※ 세금계산서 신고내역은 있으나 실제 
거래내역이 없는 경우 포함
바) 이에 B대학교는 2021. 3. 11. C 개별 연구자들에게 ‘거래내역 및 과제정보’ 
파일을 전달하면서 위 거래내역들이 정상거래임을 증명할 구입물품의 과제정보 및 거
래내역 확인 등을 요청하였고, 원고는 2021. 4. 5. 무렵 위 거래내역들은 정상거래에 
해당한다는 확인서를 제출하였다. 이에 D는 2021. 12.경 원고에게 25개의 거래내역에 
관하여 재검토 요청을 하였고, 원고는 2021. 12. 20.경 위 25건의 거래내역에 관하여 
H, L, I, M이 발급한 전자세금계산서, 거래명세서 및 검수확인 등을 첨부한 재검토 확
인서를 제출하였다. 
사) D는 2022. 7. 19. 위 25개의 거래내역 중 아래 표 기재와 같은 9개의 거래
(이하 ‘이 사건 거래’라 한다)는 ‘거래내역과 세금계산서 등이 불일치하고, 용도 외 사
용 또는 실제 거래내역이 부존재’하는 경우로서 앞서 본 물품 거래 유형 중 ④유형에 
해당한다는 최종 검토결과를 도출하였다. 피고는 2023. 1. 17. 원고에게 이 사건 처분
의 사전통지를 하였고, 이에 대하여 원고는 2023. 2. 6. 재검토를 요청하였으나, 연구자
권익위원회는 이 사건 장부에 기재된 일부 물품이 지출결의서와 달리 납품된 것으로 
보이고 원고가 이를 명확하게 소명하지 않는 것은 연구개발비 용도 외 사용에 해당한
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다고 판단하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 6 내지 9, 24호증, 을 제1, 6, 7, 9 내지 
11호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2) 구체적 판단 
가) 앞서 본 사실과 앞서 든 증거들, 을 제12 내지 15, 18, 19호증의 각 기재 및 
변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 이 사건 거래의 납품
업체는 세금계산서나 거래명세서상 H 또는 L로 되어 있으나, 위 업체는 E가 그 직원 
등의 명의로 설립한 것으로 실제로는 E가 이 사건 거래의 당사자로 보이는 점, ② E는 
원고가 대표이사로 있던 회사이고, 비록 원고와 다른 연구기관이기는 하나 한국생산기
술연구원 소속 연구원들이 관련 경찰 수사 과정에서 실제로 연구에 필요한 재료를 구
입한 사실이 없음에도 마치 연구기자재를 구입한 것처럼 가장하여 E로부터 허위의 세
금계산서, 거래명세서를 제출받아 한국생산기술연구원에 제출한 사실을 시인한 점 등
에 비추어 보면, 이 사건 거래 역시 원고가 용도 외로 연구비를 사용한 것은 아닌지 
상당한 의심이 들기는 한다.
나) 그러나 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에서는 당해 처분의 적법성을 주
비실명화로 생략
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장하는 처분청인 피고에게 그 적법 여부에 대한 증명책임이 있다(대법원 2007. 1. 12. 
선고 2006두12937 판결, 대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두42817 판결 등 참조). 
이 사건 처분사유는 ‘원고가 실제 거래업체가 아닌 업체 명의로 세금계산서나 
거래명세서를 받았다’는 것이 아니라 ‘원고가 용도 외로 연구비를 사용하였다’는 것이
다. 특히 피고는 외상거래 유형을 결제내역과 납품내역이 일치하는 ‘거래내역과 세금계
산서 등 신고내역 일치’ 유형(①, ②유형)과 결제내역과 납품내역이 불일치하는 ‘거래내
역과 세금계산서 등 신고내역 불일치’ 유형(③, ④유형)으로 분류하면서, 그중 ③유형은 
규정상 허용된 물품을 구입한 경우로, ④유형은 규정상 허용되지 않는 물품을 구입한 
경우 또는 세금계산서 신고내역은 있으나 실제 거래내역이 없는 경우로 구분한 다음, 
그중 ④유형만을 용도 외 사용으로 보아 참여제한의 제재 처분을 하였다. 따라서 이 
사건 거래가 용도 외 사용인 ④유형의 외상거래에 해당하기 위해서는 이 사건 거래에
서 ‘거래내역과 신고내역이 불일치’하고 ‘원고가 규정상 허용되지 않는 물품을 구입하
였거나 세금계산서 신고내역은 있으나 실제로는 거래내역이 없었다’는 사실이 모두 증
명되어야 한다. 그런데 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거들, 갑 제13, 19 내지 23, 28호
증의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종
합하면, 피고가 제출한 증거들만으로는 원고가 이 사건 과제를 수행함에 있어 연구비
를 용도 외로 사용하였다거나 실제 거래내역이 없었다는 점이 충분히 증명되었다고 보
기 어렵다. 이에 관한 원고의 주장은 이유 있으므로 원고의 나머지 주장에 관하여 더 
나아가 살필 필요 없이 이 사건 처분은 위법하다. 
(1) 이 사건 처분의 주된 근거자료는 이 사건 장부이다. 즉 피고는 이 사건 장
부의 매입장에 원고가 공급받은 물품의 구매내역이 존재하지 않아 실제 입고내역을 확
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인할 수 없으므로 이 사건 거래는 ④유형의 외상거래에 해당한다고 주장한다. 
그러나 이 사건 장부만으로 E의 실제 거래내역을 모두 확인하기는 어렵다. 
즉 이 사건 장부는 그 매출장과 매입장에 ‘H 등 연구기자재 공급업체 명의로’ 이루어
진 매출과 매입 내역이 기재되어 있을 뿐이고(E가 그 직원 등 명의로 설립한 연구기자
재 공급업체를 관리하기 위해 작성된 것으로 보이기도 한다) 달리 이 사건 장부가 E 
및 H 등의 모든 매출․매입내역을 기재하고 있다고 볼 만한 자료가 없다. 오히려 이 
사건 장부에는 기재되어 있지 않으나, 이 사건 거래의 각 거래일과 근접한 날짜에 J, K 
등이 E에 대량으로 부품을 공급하였다는 내용의 거래원장이 존재하기도 한다. 앞서 본 
바와 같이 이 사건 거래의 실질 당사자는 E라고 볼 수 있는데, 이 사건 거래의 각 거
래일과 근접한 날짜에 E에 대량으로 부품이 공급되었다는 내용의 거래원장이 존재하고, 
이 사건 장부의 매입장에 매입내역이 전부 기재되어 있다고 보기 어려운 이상 단지 이 
사건 장부의 매입장에 원고가 공급받은 물품의 구매내역이 없다는 사실만으로는 원고가 
이 사건 거래를 통해 규정상 허용되지 않는 물품을 구입하였다거나 실제로는 거래내역
이 없었다는 사실이 증명되었다고 볼 수 없다. 
(2) 피고는, 이 사건 각 협약상의 연구개발비 지급 증빙자료 보존의무를 근거
로 연구비 정당집행에 관하여 원고에게 증명책임이 있는데, 원고가 제출한 세금계산서 
및 거래명세서만으로는 연구개발비가 정당하게 집행되었는지 여부를 확인할 수 없어 
용도 외 사용에 해당한다는 취지로도 주장한다. 
이 사건 각 협약 제4조 제1항 등에 따르면, 연구개발비 관리자는 기본적으
로 지급에 관한 결의서 및 영수증서와 그 밖에 필요한 경우 견적서 등의 증빙자료를 
당해 연구개발과제의 종료연도 후 5년간 유지하여야 하고, 피고의 국가연구개발사업 
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연구비 관리 표준매뉴얼에는 영수증서에 해당하는 증빙서류로 카드매출전표, 계좌이체
내역서, 전자세금계산서, 구매확인서(검수조서), 거래명세서가 포함되어 있다. 
그러나 원고는 이 사건 거래에 관한 재검토 요청에 따라 H, L이 발급한 전
자세금계산서, 거래명세서, 영수증 등을 첨부한 재검토 확인서를 제출하였으므로, 앞서 
살펴 본 이 사건 각 협약의 규정 및 연구비 관리 표준매뉴얼에 비추어 보면 원고가 연
구개발비 지급의 내용을 증명하는데 필요한 증빙자료 보존ㆍ제출 의무를 다하지 못하
였다고 단정할 수 없다. 
또한 이 사건 거래는 2012. 6. 29.부터 2015. 3. 17.까지의 거래내역으로 이 
사건 과제의 연구개발기간(2012. 5. 1.부터 2015. 4. 30.까지) 내에 이루어진 것인데, 원
고가 연구기관 재검토 확인서를 작성하여 제출한 2021. 12. 20.에는 이미 이 사건 과제 
연구기간 종료연도로부터 5년이 경과하였다. 따라서 원고가 일부 지출항목에 관하여 
증빙을 제출하지 못하였다 하더라도 이는 협약서에서 정한 증빙서류 등의 보존기한 도
과로 인한 것일 가능성을 배제할 수 없다. 
(3) D는 원고의 연구기관 재검토 확인서에 대하여 ‘해당 구매물품에 대한 세
금계산서와 거래명세서는 제출하였으나 입고내역을 확인할 수 있는 검수 사진 등 확인
이 불가하다’는 이유로 이 사건 거래를 ④유형으로 판단하였다. 그러나 연구개발비 사
용 내용을 증명하기 위하여 의무적으로 갖추어야 할 증빙서류에 물품 사진이 포함된다
고 볼 만한 자료가 없고, 원고는 이 사건 처분의 사전통지를 받고 피고를 상대로 재검
토를 요청하면서 이 사건 거래를 통해 납품업체들로부터 공급받은 부품 사진을 제출하
기도 하였다. 이에 관하여 피고는 위 부품은 다른 연구과제에서 매수한 물품이라는 취
지로 주장하나, 이를 증명할 아무런 자료가 없다. 
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(4) 원고는 보조금관리에관한법률위반 및 사기에 관하여 모두 혐의없음(증거불
충분) 처분을 받은 데다가 위 각 혐의는 원고가 E의 대표이사로서 한국생산기술연구원 
소속 연구원 및 연구자들이 연구기자재를 구입한 사실이 없음에도 마치 연구기자재를 
구입한 것처럼 가장하여 보조금 내지 연구비를 편취한 행위에 관하여 공모하였다는 것
이지 이 사건 거래에 관련된 혐의가 아니었다. 또한 위 수사과정에서 원고가 이 사건 
거래와 관련하여 연구기자재를 구입한 사실이 없음에도 마치 연구기자재를 구입한 것
처럼 가장하였다는 정황이 발견되었다는 사정도 확인되지 않는다. 
5. 결론
원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
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[별지]
관계 법령
▣ 구 과학기술기본법(2014. 5. 28. 법률 제12673호로 개정되기 전의 것)
제11조의2(국가연구개발사업에 대한 참여제한 등) 
① 중앙행정기관의 장은 소관 국가연구개발사업에 참여한 연구책임자, 연구기관ㆍ참여기업 또
는 실시기업에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 5년의 범위에서 소관 국가연구
개발사업의 참여를 제한할 수 있으며, 이미 출연한 사업비의 전부 또는 일부를 환수할 수 
있다.
5. 연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우
▣ 구 과학기술기본법(2015. 12. 22. 법률 제13578호로 개정되기 전의 것)
제11조의2(국가연구개발사업에 대한 참여제한 등)
① 중앙행정기관의 장은 소관 국가연구개발사업에 참여한 기관, 단체, 기업, 연구책임자ㆍ연구
원 또는 소속 임직원에 대하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 5년의 범위에서 소관 
국가연구개발사업의 참여를 제한할 수 있으며, 이미 출연하거나 보조한 사업비의 전부 또는 
일부를 환수할 수 있다. 다만, 제1호에 해당하는 경우로서 연구개발을 성실하게 수행한 사
실이 인정되는 경우에는 참여제한기간과 사업비 환수액을 감면할 수 있다.
5. 연구개발비를 사용용도 외의 용도로 사용한 경우. 끝.