[행정 판결문] 서울행정법원 2024구합53048 - 부작위위법확인청구의 소

 

[행정] 서울행정법원 2024구합53048 - 부작위위법확인청구의 소.pdf

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서 울 행 정 법 원
제 4 부
판 결
사 건 2024구합53048 부작위위법확인청구의 소
원 고 A구역 재개발정비사업조합
피 고 서울특별시 성북구청장
변 론 종 결 2025. 5. 30.
판 결 선 고 2025. 6. 27.
주 문
1. 이 사건 소 중 예비적 청구 부분을 각하한다.
2. 원고의 주위적 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 원고가 부담한다. 
청 구 취 지
주위적으로 피고가 2024. 7. 31. 원고에 한 B구역 가로주택정비사업에 대한 조합설립
인가 취소신청에 대한 거부처분을 취소한다. 예비적으로 피고가 2019. 11. 15. B구역 
가로주택정비사업조합에 대하여 한 설립인가의 취소절차를 진행하지 않는 것은 위법임
을 확인한다.
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이 유
1. 처분의 경위 
가. A 재정비촉진구역의 지정 및 A구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회 설립 
1) 서울특별시장은 2010. 4. 22. 서울특별시 고시 제2010-142호로 서울 성북구 (비
실명화로 생략) 일원 189,450㎡를 주택재개발정비구역(A 재정비촉진구역, 이하 ‘이 사
건 정비구역’이라 한다)으로 지정ㆍ고시하였다.
2) 이 사건 정비구역 내 토지등소유자들은 이 사건 정비구역 내 주택재개발정비사
업을 시행하기 위하여 A구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회(이하 ‘이 사건 1차 
추진위원회’라 한다)를 구성하고, 2010. 7. 9. 피고로부터 승인을 받았다. 
나. 이 사건 정비구역의 지정해제 및 피고의 이 사건 1차 추진위원회 승인 취소, B
구역 가로주택정비사업조합의 설립인가 
1) 이 사건 정비구역 내 토지등소유자들 중 일부는 2016. 11. 28. 피고에게 이 사
건 정비구역의 직권해제를 요청하는 신청서를 제출하였다. 이에 피고는 2017. 8. 4. 주
민의견조사를 실시하였고, 서울특별시장은 2018. 5. 2. 서울특별시 도시계획위원회의 
심의를 거친 뒤, 이 사건 정비구역의 추진 상황으로 보아 지정 목적을 달성할 수 없다
고 인정되는 경우에 해당한다는 이유로 2018. 5. 24. 서울특별시 고시 제2018-163호로 
이 사건 정비구역을 직권으로 해제(이하 ‘이 사건 정비구역 지정해제처분’이라 한다)하
였다.
2) 피고는 2018. 6. 14. 서울특별시성북구 고시 제2018-69호로 이 사건 1차 추진
위원회의 승인을 취소하고, 이를 고시하였다. 
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3) 피고는 2019. 11. 15. 이 사건 정비구역 내에 위치한 서울 성북구 (비실명화로 
생략) 일원 9,760㎡을 사업시행구역으로 하는 B구역 가로주택정비사업조합(이하 ‘이 사
건 가로주택조합’이라 한다)의 설립을 인가하였다. 
다. 이 사건 정비구역 지정해제처분의 취소 및 원고의 설립인가
1) 이 사건 정비구역 내 토지등소유자들 중 일부는 2018. 1. 2. 서울행정법원에 피
고와 서울특별시장을 상대로 이 사건 정비구역 지정해제처분의 취소 등을 구하는 소를 
제기하였고, 위 법원은 2019. 12. 6. 이 사건 정비구역 지정해제처분을 취소하는 판결
을 선고하였으며(서울행정법원 2018구합*****호), 위 판결은 2020. 9. 11. 항소기각(서
울고등법원 2020누*****호), 2021. 1. 14. 심리불속행 기각 판결(대법원 2020두*****
호)을 거쳐 확정되었다(이하 ‘관련 사건’이라 한다). 
2) 이 사건 정비구역 내 토지등소유자들은 관련 사건의 제1심 판결이 선고된 이후 
새롭게 A구역주택재개발정비사업조합설립추진위원회(이하 ‘이 사건 2차 추진위원회’라 
한다)를 구성하고, 2020. 3. 15. 피고로부터 승인을 받았다. 
3) 원고는 이 사건 2차 추진위원회를 토대로 설립되어 2022. 3. 28. 피고로부터 설
립인가를 받았다. 
라. 원고의 피고에 대한 이 사건 가로주택조합 설립인가 처분 취소 요청 및 이에 대
한 피고의 회신 
1) 원고는 2024. 7. 17. 성북구청 주거정비과에, 2024. 7. 19. 피고에게 ‘소규모주택
정비법 제23조의2에 따른 B구역 가로주택정비사업 일몰제 적용 및 조합설립 취소 요
구’라는 제목으로 이 사건 가로주택조합의 설립인가 처분의 취소를 요청하는 내용의 
공문을 각 발송하였다. 
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2) 피고는 2024. 7. 31. 원고에게 ‘이 사건 가로주택조합의 경우 조합설립인가일로
부터 2년 이내에 건축심의(통합심의)를 신청하지 아니하였으나, 이 사건 가로주택조합
에서 사업추진 지연 및 중단을 한 것이 아니라 도시정비법 제19조에 따른 성북구의 행
위제한으로 인해 사업이 중단되어 건축심의 등을 신청하지 못한 사항으로 이 사건 가
로주택조합의 조합설립인가 취소는 사업중단 원인 등 종합적인 검토를 통하여 결정이 
필요하다’, ‘아울러 갈등조정위원회를 수차례 개최하여 사업추진이 원활히 추진될 수 
있도록 노력 중이나 두 조합간의 이견차이가 있어 사업추진이 지연되고 있는 실정인
바, 상호 협의를 통하여 필요시 성북구에서 운영 중인 갈등조정위원회에 조정을 요청
하는 등 원활한 사업추진이 될 수 있도록 협조하여 달라’는 취지로 회신하였다(이하 
‘이 사건 거부처분’이라 한다). 
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 14, 27 내지 29호증의 각 기재, 변론 전체
의 취지 
2. 관련 법령
별지 기재와 같다. 
3. 원고 주장의 요지 
이 사건 가로주택조합은 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다)상 재
정비 촉진계획에 저촉되는 가로주택사업을 위한 건축심의를 추진할 수 없고, 빈집 및 
소규모주택 정비에 관한 특례법(이하 ‘소규모주택정비법’이라 한다)상 사업시행인가 신
청 역시 추진할 수 없으므로, 이 사건 가로주택조합 설립인가는 취소권 행사의 대상이 
된다. 이 사건 가로주택조합의 기득권의 침해를 정당화할 만한 원고의 이 사건 정비구
역에서의 정비계획 수행이라는 이익 보호의 필요성과 중대한 공익상의 필요성이 있는 
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이상 피고는 위와 같은 취소권을 행사하여야 함에도, 피고가 이 사건 가로주택조합 설
립인가를 취소하여 달라는 원고의 신청을 정당한 이유 없이 거부하였으므로, 주위적으
로 위 거부처분의 취소를 구하고, 예비적으로 피고가 이 사건 가로주택조합 설립인가
의 취소절차를 진행하지 않는 것이 위법하다는 확인을 구한다. 
4. 주위적 청구에 관한 판단 
가. 본안전항변에 관한 판단 
1) 원고는 2024. 1. 25. 이 법원에 ‘피고가 2019. 11. 15. 이 사건 가로주택조합에 
대하여 한 설립인가의 취소절차를 진행하지 않는 것은 위법임을 확인한다’는 것을 청
구취지로 한 이 사건 소를 제기하였다가 2024. 9. 24. ‘주위적으로 피고가 2024. 7. 31. 
원고에 한 B구역 가로주택정비사업에 대한 조합설립인가 취소신청에 대한 거부처분을 
취소한다. 예비적으로 피고가 2019. 11. 15. 이 사건 가로주택조합에 대하여 한 설립인
가의 취소절차를 진행하지 않는 것은 위법임을 확인한다’는 내용의 청구취지 및 청구
원인 변경신청서를 제출하였다. 
2) 이에 대하여 피고는 원고의 위 청구취지 변경신청은 청구기초의 동일성이 없는 
새로운 청구를 추가하는 것으로 부적법하다고 주장한다. 
3) 행정소송법 제8조 제2항에 의하여 준용되는 민사소송법 제262조에 따르면, 원
고는 청구의 기초가 바뀌지 아니하는 한도 안에서 변론을 종결할 때까지 청구의 취지 
또는 원인을 변경할 수 있다. 앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되
는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고는 소장을 통해 피고가 이 사건 가로주택조합에 대
하여 한 설립인가의 취소절차를 진행하지 않은 것이 위법하다는 부작위위법확인소송을 
구하였다가, 2024. 9. 24.자 청구취지 변경신청서를 통하여 이 사건 가로주택조합에 대
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하여 한 설립인가의 취소신청에 대한 거부처분의 취소를 구하는 청구를 주위적 청구로 
추가하면서, 종전의 청구를 예비적 청구로 변경하였던 점, ② 위 주위적 청구와 예비적 
청구의 청구원인은 모두 피고가 이 사건 가로주택조합에 대하여 한 설립인가를 취소하
지 않는 것이 위법하다는 것으로 동일하고, 위 주위적 청구와 예비적 청구는 동일한 
사실에 관한 분쟁에 있어서 그 해결 방법에 차이가 있음에 불과하다고 보이는 점 등을 
종합하여 보면, 그 청구의 기초가 다르지 않다고 봄이 타당하다. 따라서 피고의 본안전
항변은 이유 없다. 
나. 이 사건 거부처분의 위법 여부 
1) 관련 법리 
행정행위를 한 처분청은 비록 그 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 처분 후에 
이를 철회할 별도의 법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 
된 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 
하는 별개의 행정행위로 이를 철회 또는 취소할 수 있다. 다만 수익적 행정행위를 취
소 또는 철회하거나 중지시키는 경우에는 이미 부여된 국민의 기득권을 침해하는 것이 
되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침
해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익을 보호할 필요가 있고, 
이를 상대방이 받는 불이익과 비교·교량하여 볼 때 공익상의 필요 등이 상대방이 입을 
불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 허용될 수 있다(대법원 2017. 3. 15. 선고 
2014두41190 판결 참조). 
2) 구체적 판단 
위에서 본 사실과 증거, 갑 제15 내지 18호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 
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더하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 거부처분이 사회통
념상 현저하게 타당성을 잃어 재량권을 일탈․남용하였거나, 피고가 재량권을 불행사
하여 위법하다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 
가) 피고는 이 사건 정비구역이 2018. 5. 24. 직권으로 해제되고, 2018. 6. 14. 
이 사건 1차 추진위원회의 승인이 취소된 이후 이 사건 가로주택조합에 대한 설립인가 
신청을 받고, 2019. 11. 15. 이 사건 가로주택조합의 설립을 인가하였다. 피고는 관련
사건의 판결이 확정된 이후인 2022. 3. 28. 원고의 설립을 인가하였는데, 그 결과 원고
의 사업시행구역과 이 사건 가로주택조합의 시행구역이 중첩되었다. 그러나 이 사건 
가로주택조합 설립인가 당시에는 가로주택정비사업 구역 내에 어떠한 추진위원회나 조
합의 설립이 인가되지 않았는바, 이 사건 가로주택조합의 설립 인가는 인가 당시에는 
별다른 하자가 없었던 것으로 보인다. 
나) 소규모주택정비법 제23조의2 제2항은 ‘시장ㆍ군수등은 다음 각 호의 어느 
하나에 해당하는 경우 업무의 시정, 조합의 해산 등 필요한 조치를 명하거나 조합설립
인가를 취소할 수 있다’고 정하면서, 제1호에서 ‘제23조에 따른 조합설립인가를 받은 
날부터 2년 이내에 제26조에 따른 건축심의 또는 제27조에 따른 통합심의를 신청하지 
아니한 경우’를, 제2호에서 ‘제23조에 따른 조합설립인가를 받은 날부터 3년 이내에 제
29조에 따른 사업시행계획인가를 신청하지 아니한 경우’를 각 정하고 있다. 
위 규정에 따르면, 피고는 이 사건 가로주택조합이 소규모주택정비법 제23조
의2 제2항 제1호 또는 제2호에 해당하는 경우 조합설립인가를 취소할 수 있을 뿐만 
아니라 업무의 시정, 조합의 해산 등 필요한 조치를 명할 수도 있는바, 피고가 제23조
의2 제2항 각호의 사유가 발생한 조합에 대하여 할 수 있는 조치에 관하여는 상당히 
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넓은 범위의 재량이 부여되어 있는 것으로 보인다. 
다) 원고는 이 사건 가로주택조합에 대하여 소규모주택정비법 제23조의2 제2
항 제1호 및 제2호에서 정하고 있는 조합설립인가를 취소할 수 있는 사유가 발생하였
다고 주장한다. 이에 대하여 피고는 이 사건 가로주택조합이 사업추진을 지연하거나 
중단한 것이 아니라 피고가 도시정비법 제19조에 따른 행위제한을 함에 따라 사업이 
중단되어 이 사건 가로주택조합이 통합심의 등을 신청하지 못하였으므로 이 사건 가로
주택조합에게 귀책사유가 있다고 보기 어렵다고 주장한다. 피고는 이 사건 가로주택조
합에 대하여 설립인가의 취소사유가 발생한 경위 등을 고려하여 그 취소권을 행사하지 
않는 것으로 보이는바, 피고의 위와 같은 판단이 현저하게 타당성을 잃었다고 보기는 
어렵다. 
라) 설령 이 사건 가로주택조합에 대하여 소규모주택정비법 제23조의2 제2항 
제1호 및 제2호에서 정하고 있는 조합설립인가를 취소할 수 있는 사유가 발생하였다고 
보더라도, 이 사건 가로주택조합에 대한 설립인가를 취소하기 위해서는 이 사건 가로
주택조합의 기득권 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익을 
보호할 필요가 있어야 한다. 
이에 원고는 이 사건 가로주택조합이 이 사건 정비구역 내에서 건축행위 등 
가로주택사업을 진행하게 되면 원고가 재개발정비사업을 추진하는데 법률상 장애가 생
길 수 있는바, 공익상의 필요 또는 원고의 이익을 보호하기 위하여 이 사건 가로주택
조합의 설립인가를 취소하여야 한다는 취지로 주장한다. 
그러나 원고 주장에 따르더라도 이 사건 가로주택조합의 설립인가가 취소되지 
않았다는 사정이 원고의 재개발정비사업 추진에 구체적으로 영향을 미친 부분은 없는 
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것으로 보이고, 원고는 피고가 이 사건 가로주택조합의 설립인가를 취소하지 않을 경
우 원고의 재개발정비사업에 어떠한 영향을 미칠 수 있는지에 대하여는 구체적으로 주
장·증명을 하지 않고 있다. 또한, 원고 주장에 의하더라도 이 사건 가로주택조합의 조
합원 79명 중 76명이 원고에 편입되길 희망하며 원고의 조합설립인가 동의서를 제출
하였고, 원고의 조합원으로서 의결권을 행사하고 있는 점, 피고가 이 사건 가로주택조
합에 대하여 2020. 5. 14. 및 2020. 6. 12. ‘서울행정법원의 판결주문에 따라 재정비 촉
진계획 결정 고시의 효력이 유지되고 있어 도시재정비법에 의하여 재정비촉진계획의 
내용에 적합하지 아니한 건축물의 건축 등을 할 수 없음’이라는 행정안내를 하고, 
2020. 6. 29. 같은 취지의 행정명령을 발령하였으며, 2021. 6.경 및 2021. 11. 2.경 도
시정비법 제19조에 따라 이 사건 가로주택사업의 인, 허가 등의 업무 처리가 제한된다
는 취지를 알린 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 가로주택조합의 설립인가를 취소하여
야 할 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익을 보호할 필요가 있다고 보기 어렵다. 
5. 예비적 청구에 관한 판단 
가. 관련 법리
당사자의 신청에 대한 행정청의 거부처분이 있는 경우에는 행정청이 당사자의 신
청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상의 응답의무를 이행하
지 아니함으로써 야기된 부작위라는 위법상태를 제거하기 위하여 제기하는 부작위위법
확인소송은 허용되지 않는다(대법원 1991. 11. 8. 선고 90누9391 판결 등 참조).
나. 소의 적법여부에 관한 판단
피고가 이 사건 가로주택조합에 대하여 한 설립인가의 취소를 구하는 원고의 신청
을 거부한 사실은 앞서 본 바와 같고, 이는 아무런 응답을 하지 아니한 것이 아니라 
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명시적으로 거부처분을 한 것으로 평가할 수 있으므로 항고소송의 대상인 위법한 부작
위가 있다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 소 중 예비적 청구부분은 부적법하다(위와 같
은 이유로 위 청구부분을 부적법하다고 보는 이상, 피고의 나머지 주장은 더 나아가 
살펴보지 않는다).
6. 결론 
그렇다면, 원고의 주위적 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하고, 예비적 청구 
부분은 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 
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별지
관련 법령
▣ 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법
제23조의2(조합설립인가의 취소 등)
① 조합이 설립된 사업시행구역에서 조합원 과반수의 동의로 조합의 해산을 요청하는 경우(사
업시행계획인가를 신청하지 아니한 경우로 한정한다) 시장ㆍ군수등은 조합설립인가를 취소
하여야 한다.
② 시장ㆍ군수등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 업무의 시정, 조합의 해산 등 필
요한 조치를 명하거나 조합설립인가를 취소할 수 있다.
1. 제23조에 따른 조합설립인가를 받은 날부터 2년 이내에 제26조에 따른 건축심의 또는 제27
조에 따른 통합심의를 신청하지 아니한 경우
2. 제23조에 따른 조합설립인가를 받은 날부터 3년 이내에 제29조에 따른 사업시행계획인가를 
신청하지 아니한 경우
3. 제40조제2항에 따른 이전고시가 있은 날부터 1년이 되는 날까지 제41조에 따른 청산 절차
를 이행하지 아니하는 경우
③ 시장ㆍ군수등은 제1항 또는 제2항에 따라 조합설립인가를 취소하는 경우에는 그 내용을 해
당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다.
④ 제1항 또는 제2항에 따른 조합설립인가 취소의 절차, 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으
로 정한다.
(끝)