[행정 판결문] 의정부지방법원 2022구합16385 - A일반산업단지공공폐수처리시설 원인자 부담금 부과처분 취소

 

[행정] 의정부지방법원 2022구합16385 - A일반산업단지공공폐수처리시설 원인자 부담금 부과처분 취소.pdf

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의 정 부 지 방 법 원

제 1 행 정 부

판 결

사 건 2022구합16385 A일반산업단지공공폐수처리시설 원인자 부담금

부과처분 취소

원 고 B조합

소송대리인 변호사 노환준

피 고 1. 포천시장

2. 포천시

피고들 소송대리인 변호사 이주형

변 론 종 결 2024. 4. 16.

판 결 선 고 2024. 5. 14.

주 문

1. 원고의 피고 포천시장에 대한 소 중 채무부존재확인청구 부분 및 피고 포천시에 대

한 소를 모두 각하한다.

2. 피고 포천시장이 2022. 9. 21. 원고에 대하여 한 A일반산업단지 공공폐수처리시설

원인자부담금 부과처분을 취소한다.

3. 소송비용 중 원고와 피고 포천시장 사이에 생긴 부분은 피고 포천시장이, 원고와 피

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고 포천시 사이에 생긴 부분은 원고가 각 부담한다.

청 구 취 지

주문 제2항과 같은 판결 및 주위적으로, 원고의 피고 포천시장에 대한 A일반산업단지

공공폐수처리시설 원인자부담금 채무는 존재하지 아니함을 확인하고, 예비적으로, 원고

의 피고 포천시에 대한 A일반산업단지 공공폐수처리시설 원인자부담금 채무는 존재하

지 아니함을 확인한다.

이 유

1. 처분의 경위

가. 산업단지 조성사업 시행

1) 피고 포천시장은 한센병 환자들이 포천시 C리 일원에 설치한 무허가 염색업체 40

여 개소 등을 양성화하기 위해「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지를

조성할 것을 계획하였고, 이에 2010. 8.경 ‘D 일반산업단지1) 조성사업’ 지원계획을 공

표하였다(이하 위 산업단지를 ’이 사건 산업단지‘, 위 사업을 ’이 사건 조성사업‘, 위 지

원계획을 ’이 사건 지원계획‘이라 한다).

2) 당초 이 사건 조성사업은 피고 포천시장과 이 사건 조성사업을 위해 설립된 특수

목적법인인 E 주식회사(이하 ’E‘이라 한다)가 공동 사업시행자로서 조성할 계획이었으

나, 이 사건 산업단지를 1공구와 2공구로 나누어 1공구는 이 사건 산업단지 입주업체

등으로 구성된 법인인 원고가, 2공구는 피고 포천시장과 E이 각 시행자로서 개발하는

1) 이후 아래에서 살펴보는 변경승인 고시로 명칭이 ‘A일반산업단지’로 변경되었다.

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유치업종
(업종코드)

면적(㎡) 구성비(%)
기정 변경 기정 변경

계 320,356 258,948 100 100
(13) 섬유제품제조업:의복제외 121,467 156,321 37.9 60.4
(15) 가죽, 가방 및 신발제조업 198,889 102,627 62.1 39.6

1. 산업단지의 명칭, 위치 및 면적(변경)
가. 명칭: 기정 – D 일반산업단지 조성사업
변경 – A일반산업단지
나. 위치: 포천시 G 일원
다. 면적: 기정 – 485,290㎡
변경 – 450,363㎡
3. 산업단지개발사업의 시행자(변경)
가. 시행자: 기정 – 피고 포천시장, E
변경 – 1공구: 원고
2공구: 피고 포천시장, E
4. 산업단지의 개발기간 및 방법(변경)
나. 개발방법: 기정 – 민관합동개발방식
변경 – 1공구: 민간개발방식
2공구: 민관합동개발방식
5. 주요유치업종 및 유치업종배치계획(변경)
가. 유치업종: 섬유제품제조업(13), 가죽, 가방 및 신발제조업(15)
나. 유치업종배치계획
1) 총괄

6. 토지이용계획 및 주요기반시설계획
나. 주요기반시설계획

방향이 논의되었다. 이에 2011. 6. 16. 원고가 설립되었다.

3) 경기도지사는 2012. 12. 31. 이 사건 산업단지의 명칭, 면적, 사업시행자 등을 변

경하는 내용의 산업단지계획 변경승인 고시(경기도 고시 F)를 하였다. 이로써 이 사건

조성사업은 1공구는 원고가 민간개발방식으로, 2공구는 피고 포천시장과 E이 민관합동

개발방식으로 조성하기로 확정되었다. 위 변경승인 고시의 주요 내용은 아래와 같다.

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구분 시설의 세분 위치
면적(㎡)

기정 증감 변경
- - - 19,529 증)1,208 20,737

변경 오·폐수처리시설 H 일원 19,529 증)1,208 20,737

6) 수질오염방지시설

나. 공공폐수처리시설 설치

1) 피고 포천시는 2011. 3. 25. E과 이 사건 조성사업 시행에 관한 업무분담 등을 정

하기 위해 실시협약(이하 ’이 사건 실시협약‘이라 한다)을 체결하였다. 위 실시협약에는

이 사건 산업단지 내에 설치될 공공폐수처리시설[구 수질 및 수생태계 보전에 관한 법

률(2017. 1. 17. 법률 제14532호로 물환경보전법으로 법률 제명이 변경됨)에서는 명칭이

’폐수종말처리시설‘이었다]에 관한 사항이 포함되어 있다. 구체적인 내용은 아래와 같다.

제5조(폐수종말처리시설)
① 피고 포천시의 업무
1. 법적, 제도적 여건 하에서 최대한의 국고보조금 신청 및 관리
2. 폐수종말처리시설의 인·허가 협조
3. 폐수종말처리시설사업 수행에 필요한 행정지원
② E의 업무
1. 폐수종말처리시설 사업부지의 조성 및 기부채납
4. 사업비의 집행 및 정산
5. 폐수종말처리시설사업의 단계별 준공, 운영 및 관리
④ 사업비의 부담
폐수종말처리시설에 소요되는 사업비(물가상승으로 인한 사업비 증액 포함)는 국고보조금으

로 추진하는 것을 원칙으로 하되, 폐수종말처리시설의 총 사업비(「폐수종말처리시설설치 및
운영관리지침(2010. 4. 환경부) 상의 표준 총사업비」를 초과하는 비용에 대해서는 상호 협
의한다.

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2) 이 사건 실시협약에 따라 E은 2013. 8.경부터 2016. 10.경까지 이 사건 산업단지

내에 1일 처리용량 18,750톤인 공공폐수처리시설(이하 ’이 사건 시설‘이라 한다)을 설

치하였다.

다. 원인자부담금 부과 결정

1) E은 2017. 1.경 원고에게 물환경보전법 제48조, 제48조의2에 따라 이 사건 시설

의 설치 부담금(이하 ’원인자부담금‘이라 한다) 총액 4,284,000,000원 중 1,577,000,000

원을 부과하기로 결정하고(이하 ’이 사건 1차 결정‘이라 한다), 납부요청서를 원고에게

통지하였으나, 원고는 이에 응하지 않았다.

2) E은 청산절차를 거치면서 2020. 1. 13. 피고 포천시와 양도양수계약을 체결하고

원고에 대한 원인자부담금 채권을 비롯한 이 사건 시설과 관련된 권리를 양도하였고,

피고 포천시장은 2020. 5. 20. 및 2021. 4. 30. 원고에게 원인자부담금 납부계획 제출

을 요청하였다. 그러나 원고는 원인자부담금을 납부할 근거가 없다고 답변하였다.

3) 피고 포천시장은 2022. 8. 29. 원고에게 ’원인자부담금 총액 4,284,000,000원을 폐

수배출물량을 기준으로 배분하면 1공구 시행자인 원고의 부담금은 1,577,000,000원, 2공

구 시행자인 E의 부담금은 2,707,000,000원이 된다. 따라서 물환경보전법 제48조의2 제

1항, 같은 법 시행령 제62조 내지 제65조의2에 따라 원고에게 원인자부담금

1,577,000,000원(이하 ’이 사건 원인자부담금‘이라 한다)을 부과한다.’는 취지의 사전통지

를 하였다. 위 통지서에는 “이에 대한 이의 사항이 있으신 경우 붙임의 신청서 서식을

작성하시어 2022. 9. 8.까지 제출하여 주시기 바랍니다.”라는 문구가 기재되어 있다.

4) 원고는 2022. 9. 8. 피고 포천시장에게 이의신청을 하였다. 이의신청사유는 ’이 사

건 시설 설치비용은 국가 또는 지방자치단체에서 전액 부담하기로 하였다. 유사한 산

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업단지의 경우에도 공공폐수처리시설 설치비를 사업자에게 부과하지 않았다. 이 사건

시설 설치 과정에서 추가로 사업비가 소요되었다 하더라도 이는 원고의 사업지구(1공

구)와 무관하다. 원고는 이 사건 시설 건립 과정에서 배제되었고 원인자부담금에 대한

고지도 받은 사실이 없다.‘는 것이었다.

5) 그러나 피고 포천시장은 2022. 9. 21. 이의신청을 받아들이지 않고 원고에게 이

사건 원인자부담금을 부과하기로 결정하고(이하 ’이 사건 2차 결정‘이라 한다), 이를

2022. 12. 30.까지 납부할 것을 통지하였다. 피고가 원고에게 통지한 이의신청 결과통

지서에는 “물환경보전법 시행규칙 제64조의2 제2항에 따라 공공폐수처리시설 설치 부

담금 이의신청을 미수용함을 알려드립니다. 이 통지서에 이의가 있는 경우 통지서를

받은 날부터 90일 이내에 행정심판법에 따른 행정심판을 청구하거나 행정소송법에 따

른 행정소송을 제기할 수 있습니다.”라는 안내문구가 기재되어 있다.

6) 원고는 이 사건 2차 결정에 불복하여 2022. 12. 20. 그 취소를 구하는 취지의 이

사건 소를 제기하였다.

라. 이 사건 산업단지 내 업체 현황

이 사건 산업단지 1공구의 경우 섬유제품제조업체들이 주로 입점해 있고, 2공구의

경우 가죽․가방 및 신발제조업체, 화학물질 및 화학제품제조업체의 비중이 높다. 상세

현황은 별지1과 같다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7, 10 내지 15호증, 을 제17, 18호증의 각

기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장 및 관계 법령

가. 원고의 주장

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1) 이 사건 2차 결정 취소청구

이 사건 2차 결정은 아래와 같은 사유로 위법한 행정처분이므로 취소되어야 한다.

가) 물환경보전법 및 시행령에 의하면, 원인자부담금은 오염물질 자체의 양 및 그로

인해 발생한 오염의 정도에 근거하여 부과되어야 한다. 그러나 이 사건 원인자부담금은

단순히 오염물질을 포함하고 있는 폐수의 양만 고려하여 산정되었고, 그에 따라 2공구

에서 배출되는 오염물질이 현저히 많음에도 1공구와 2공구 사이의 원인자부담금 비율

이 형평에 맞지 않게 산출되었다(제1주장).

나) 물환경보전법 및 시행령에 의하면, 공공폐수처리시설의 시행자는 시설에 관한 기

본계획, 비용부담계획에 관하여 환경부장관 등으로부터 승인을 받아야 하고, 비용부담

계획의 요지를 원인자에게 통지하여야 한다. 그러나 피고 포천시장은 이 사건 시설에

관한 비용부담계획을 수립하면서 원고와 아무런 협의를 하지 않았고 비용부담계획 승

인 이후에도 이를 원고에게 통지하지 않았다(제2주장).

다) 물환경보전법 제48조의2 제2항은 “공공폐수처리시설 설치 부담금의 총액은 시행

자가 해당 시설의 설치와 관련하여 지출하는 금액을 초과하여서는 아니 된다.”라고 규

정하고 있다. 이 사건 원인자부담금 1,577,000,000원은 공사비 0원, 관급자재비

678,469,300원, 설계비 2,013,000,000원, 감리비 0원, 시설부대비 55,459,470원, 용지비

1,537,071,230원으로 구성되어 있는데, 실제 위와 같은 금액이 집행이 된 것인지 확인

할 자료가 없다. 따라서 이 사건 시설의 설치비는 0원으로 봄이 타당하고, 그렇다면 이

사건 2차 결정은 실제 지출하지 않은 금액을 원인자부담금으로 부과하는 것이 된다(제

3주장).

라) 물환경보전법 제49조의2 제2항은 “시행자가 공공폐수처리시설 기본계획의 승인

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을 받았을 때 대통령령으로 정하는 바에 따라 비용부담계획을 수립하여 환경부장관의

승인을 받아야 한다.”고 규정하고, 같은 법 시행령 제62조 제1항은 공공폐수처리시설의

설치비용을 계획비 및 조사비, 본 공사비 및 부대공사비, 용지비, 조작비 및 유지관리

비로 구분하고 있다. 피고 포천시장은 2016. 10. 27. 물환경보전법 시행규칙 제70조에

따라 이 사건 시설에 관한 비용부담계획 승인을 신청하였고, 환경부장관은 2017. 2.

13. 이를 승인하였다.

환경부장관이 승인한 위 비용부담계획에 의하면, 원인자의 범위는 ’이 사건 시설에

오·폐수를 유입·처리하는 사업자‘에 한정된다. 그런데 원고는 이 사건 조성사업의 시행

자로서 실제 이 사건 시설에 오·폐수를 유입·처리하는 사업자가 아니므로 위 비용부담

계획상 원인자에 해당하지 않는다. 원고의 구성원들이 오·폐수를 유입·처리하는 사업자

라 하더라도, 원고는 구성원들과는 별개의 법인격체이다.

한편, 위 비용부담계획상 비용의 범위는 ’유지관리비(운영관리비 + 시설재투자 적립

금)‘에 한정되고 그 외에 공사비, 자재비 등은 비용부담계획에 기재되어 있지도 않고

환경부장관이 승인한 비용도 아니다. 그런데 피고 포천시장이 원고에게 제시한 이 사

건 원인자부담금 내역에는 ’공사비, 자재비, 설계비, 시설부대비, 용지비‘ 등이 포함되어

있는바, 이는 물환경보전법 시행령 제62조 제1항의 규정상 ’계획비 및 조사비, 본공사

비 및 부대공사비, 용지비, 장비 구입비 및 설치비, 사무관리비, 지급이자, 그 밖의 부

대비용‘에 속하는 비용이고 실제 위 비용부담계획에서 승인된 ’유지관리비‘에 해당하지

않는다(제4주장).

마) 피고 포천시장은 이 사건 시설 설치비용이 전액 국비로 조달될 것이라는 취지의

공적 견해를 표명하였고 원고는 이를 신뢰하여 각종 비용을 지출하였다. 그럼에도 이

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제와 원고에게 원인자부담금을 부과하는 것은 신뢰보호원칙에 위반된다(제5주장).

바) 이 사건 조성사업과 시행 시기, 사업비 조달 방식, 입점업체의 업종, 공공폐수처

리시설의 처리용량 등에서 다수의 유사성이 있는 I 일반산업단지 개발사업의 경우 원

인자부담금이 부과되지 않았다. 따라서 이 사건 2차 결정은 평등의 원칙에 반한다(제6

주장).

사) 원고의 재정 상황으로는 이 사건 원인자부담금을 감당할 수 없고, 그에 따라 원

고는 더 이상 사업을 영위할 수 없게 된다. 따라서 이 사건 2차 결정은 비례의 원칙에

위배된다(제7주장).

2) 채무부존재확인청구

E이 원고에 대하여 한 이 사건 1차 결정은 행정처분이 아니고, 설령 처분성이 인정

된다 하더라도 무효이다. 따라서 E의 원고에 대한 원인자부담금 채권은 존재하지 않

고, 이에 대한 채권양도의 효력도 인정되지 않는다.

따라서 주위적으로 피고 포천시장에 대하여, 예비적으로 피고 포천시에 대하여 원인

자부담금 채무의 부존재확인을 구한다.

나. 관계 법령

별지2 기재와 같다.

3. 채무부존재확인청구에 관한 판단

확인의 소에는 권리보호요건으로서 확인의 이익이 있어야 하고, 확인의 이익은 확인

판결을 받는 것이 원고의 권리 또는 법률상의 지위에 현존하는 불안․위험을 제거하는

가장 유효적절한 수단일 때에 인정된다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2014다208255 판결

등 참조).

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아래에서 살펴보는 것과 같이 이 사건 2차 결정은 이 사건 1차 결정과는 별개의 독

립한 행정처분으로서 항고소송의 대상이 되고, 그 효력 유무에 따라 원고의 이 사건

원인자부담금 납부의무 존재 여부가 결정된다고 볼 수 있다. 그렇다면 이 사건 2차 결

정에 대한 항고소송을 제기하는 것이 원고의 권리 또는 법률상의 지위에 현존하는 불

안․위험을 제거하는 가장 유효적절한 수단이므로, 원고의 채무부존재확인청구는 확인

의 이익이 없어 부적법하다. 나아가 피고 포천시장은 행정청일 뿐 권리․의무의 귀속주

체가 아니므로 채무부존재확인청구에서의 피고 적격도 없다.

4. 이 사건 2차 결정 취소청구에 관한 판단

가. 피고 포천시장의 본안전항변에 관한 판단

1) 피고 포천시장의 주장

피고 포천시장(이하 이 항목에서는 ’피고‘라고만 한다)은 E이 이 사건 1차 결정을 통

해 원고에게 부과한 원인자부담금을 양도받아 그 납부를 촉구하는 취지에서 이 사건 2

차 결정을 하였다. 따라서 이 사건 2차 결정은 사실상의 통지에 불과하여 처분성이 인

정되지 않는다.

2) 판단

가) 항고소송의 대상인 ‘처분’이란 “행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로

서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용”(행정소송법 제2조

제1항 제1호)을 말한다. 행정청의 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적․

일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주

체․내용․형식․절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실질적

견련성, 법치행정의 원리와 그 행위에 관련된 행정청이나 이해관계인의 태도 등을 고

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려하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체

판결 참조). 행정청의 행위가 ‘처분’에 해당하는지가 불분명한 경우에는 그에 대한 불복

방법 선택에 중대한 이해관계를 가지는 상대방의 인식가능성과 예측가능성을 중요하게

고려하여 규범적으로 판단하여야 한다(대법원 2018. 10. 25. 선고 2016두33537 판결,

대법원 2021. 1. 14. 선고 2020두50324 판결 등 참조).

나) 앞서 든 각 증거, 갑 제25, 26호증, 을 제1 내지 4호증의 각 기재(가지번호 있는

것은 가지번호 포함)에다가 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정을

위 법리에 비추어 보면, 이 사건 2차 결정은 이 사건 1차 결정과 별도로 항고소송의

대상이 되는 처분으로 봄이 타당하다.

(1) 물환경보전법 제48조 제1항은 ‘지방자치단체는 공공폐수처리시설을 직접 설치․

운영하거나, 산업단지 개발사업의 시행자로 하여금 설치․운영하게 할 수 있다.’고 규

정하고, 같은 법 제48조의2 제1항은 ‘공공폐수처리시설의 설치․운영자(시행자)는 사업

자 또는 수질오염의 원인을 직접 일으킨 자(원인자)에게 그 시설의 설치 부담금을 부

과․징수할 수 있다.’고 규정하고 있으며, 같은 법 제49조 제2항, 제49조의2 제2항은

‘공공폐수처리시설의 설치․운영자(시행자)가 공공폐수처리시설을 설치하려는 경우에는

공공폐수처리시설 기본계획, 비용부담계획을 수립하여 환경부장관의 승인을 받아야 한

다.’고 규정하고 있다.

(2) 그런데 이 사건 시설 설치에 관한 기본계획 수립 및 승인, 실시설계, 비용부담계

획 수립 및 승인절차는 모두 피고 명의로 이루어졌는바, 이 사건 시설의 물환경보전법

상 설치 주체는 피고이고, E은 단순 시공자에 불과하다고 봄이 타당하다. 설령 그와 달

리 보더라도 E이 청산절차를 거쳐 소멸하였고 이 사건 시설과 관련된 권리를 포천시에

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양도한 점을 고려하면, 적어도 피고가 이 사건 시설의 운영자의 지위에 있다고 인정된

다. 그렇다면 피고는 이 사건 시설의 설치․운영자로서 물환경보전법 제48조의2 제1항

에 따라 이 사건 시설 설치에 관한 원인자부담금을 부과할 권한이 있고, 이 사건 2차

결정은 그에 기초하여 이뤄진 것으로 볼 수 있다.

(3) 행정절차법 제26조는 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여

행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부,

청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다고 규정하고 있다. 그런데

E은 이 사건 1차 결정을 하면서 원고에게 단순히 원인자부담금 납부를 요청하였을 뿐,

위와 같은 내용을 전혀 고지하지 않았다. 따라서 원고는 원인자부담금 납부의무가 존

재하지 않는다는 취지로만 답변하고 불복절차에 나아가지 않았고, 그 결과 이 사건 1

차 결정에 대한 행정소송의 제기기간이 도과되었다. 이러한 상황에서 이 사건 2차 결

정의 처분성을 부인한다면 원고로서는 예상하지 못한 불이익을 입게 된다.

(4) 더욱이 피고는 이 사건 2차 결정에 앞서 행정절차법 제21조에 따른 사전통지절

차를 거쳤고, 그에 대한 원고의 이의신청을 기각하면서 ‘이에 대해 이의가 있는 경우

90일 이내에 행정심판이나 취소소송을 제기할 수 있다.‘는 취지의 불복방법 안내를 하

였다. 피고 스스로도 이 사건 2차 결정이 행정절차법과 행정소송법이 적용되는 처분에

해당한다고 인식하였음을 알 수 있고, 그 상대방인 원고로서도 이 사건 2차 결정이 행

정쟁송의 대상인 처분이라고 인식하였을 수밖에 없다. 위와 같이 불복방법을 안내한

피고가 이 사건 소가 제기되자 처분성이 인정되지 않는다고 본안전항변을 하는 것은

신의성실원칙(행정절차법 제4조)에도 어긋난다(대법원 2020. 4. 9. 선고 2019두61137

판결 등 참조).

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나. 이 사건 2차 결정의 적법여부에 관한 판단

1) 제1주장에 대하여

가) 물환경보전법 제48조의2 제3항은 원인자에게 부과되는 공공폐수처리시설 설치

부담금은 각 원인자의 사업의 종류․규모 및 오염물질의 배출 정도 등을 기준으로 하

여 정하고, 물환경보전법 시행령 제64조는 ① 수질오염의 원인이 되는 시설의 종류 및

규모, ② 배출되는 수질오염물질의 양과 질, ③ 수질오염물질 처리비용, ④ 자본금, 종

업원 수, 연간 제품생산량 및 매출액 등을 고려하여 공공폐수처리시설 설치 부담금의

총액을 각 원인자별로 배분하도록 정하고 있다. 한편, 물환경보전법 제2조는 ’폐수란

물에 액체성 또는 고체성의 수질오염물질이 섞여 있어 그대로는 사용할 수 없는 물을

의미하고(제4호), 수질오염물질이란 수질오염물질의 요인이 되는 물질로서 환경부령으

로 정하는 것을 의미한다(제7호).‘고 규정하여 폐수와 수질오염물질을 구별하고 있다.

나) 위와 같은 관련 법령의 규정 내용에 의하면, 공공폐수처리시설의 설치 부담금 총

액을 각 원인자별로 배분함에 있어서는 사업의 종류 및 규모, 수질오염물질의 양과 질,

처리비용 등을 고려함으로써 각 원인자별로 형평에 맞는 비용부담이 이루어지도록 하

여야 한다. 특히 한강유역환경청이 고시한 이 사건 시설에 관한 수질오염물질의 배출

허용기준에 의하면(2018. 9. 7. 자 한강유역환경청 고시 제2018-13호 중 순번 28), 화

학물질 및 화학제품제조업, 가죽․가방 및 신발제조업의 수질오염물질 배출허용기준이

섬유제품제조업에 비해 약 3배 내지 5배 높게 설정되어 있는바, 이 사건 산업단지 1공

구의 경우 대부분의 업체가 섬유제품제조업을 영위하고 있는 반면, 이 사건 산업단지

2공구의 경우 화학제품제조업, 가죽․가방 및 신발제조업의 비중이 크므로(별지1 참

조), 2공구의 수질오염물질 배출량이 1공구보다 더 많을 것으로 추정된다.

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다) 그러나 피고는 각 공구에서 배출되는 폐수물량만을 기준으로 원인자부담금 총액

4,284,000,000원을 원고에게 1,577,000,000원, E에 2,707,000,000원으로 각각 배분하였

는바, 위와 같이 산정된 이 사건 원인자부담금은 관련 법령에서 정한 원인자별 부담금

배분기준에 반하여 위법하다. 이 부분 원고의 주장은 이유 있다.

2) 제2주장에 대하여

가) 물환경보전법 제49조의2 제2항은 ’환경부장관이 아닌 공공폐수처리시설 설치․

운영자(시행자)는 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 사업에 드는 비용부담에 관한

계획(비용부담계획)을 수립하여 환경부장관의 승인을 받아야 한다.‘고 규정하고, 그 위

임을 받은 같은 법 시행령 제67조 제1항, 제2항, 같은 법 시행규칙 제70조 제3호는 비

용부담계획에 포함되어야 할 내용으로 ’공공폐수처리시설사업에 필요한 총사업비, 사업

비부담자 및 그 배분기준, 원인자의 범위 및 선정기준, 원인자의 부담총액 및 그 산출

기준, 원인자별 비용부담기준, 공공폐수처리시설 부담금의 부과 및 징수의 방법과 시기

등‘을, 비용부담계획 승인신청서에 첨부하여야 할 서류 중 하나로 ’원인자 등 이해관계

인과의 협의결과에 관한 서류‘를 들고 있다. 또한 물환경보전법 제49조의2 제4항, 같은

법 시행령 제68조는 ’환경부장관이 아닌 시행자가 비용부담계획의 승인을 받았을 때에

는 승인 여부 및 비용부담계획의 요지를 각 원인자에게 통지하여야 한다.‘고 규정하고

있다.

나) 위와 같이 관계 법령에서 공공폐수처리시설의 시행자로 하여금 원인자와 협의하

여 원인자의 범위 및 산정기준, 원인자의 부담총액 및 그 산출기준, 원인자별 비용부담

기준 등을 정한 비용부담계획을 수립한 다음 환경부장관으로부터 승인을 받고, 추후

그 승인 여부 및 비용부담계획의 요지를 원인자에게 통지하도록 한 취지는 원인자에게

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의견 제출 기회를 보장함으로써 부담금 부과 행정의 정당성을 확보하는 데 있다고 볼

수 있다. 이러한 취지에 비추어 볼 때, 시행자가 그와 같은 절차를 거치지 않은 채 부

담금을 부과한 경우 그 부과처분은 절차적 하자로 인하여 위법하다고 봄이 타당하다.

다) 그런데 피고가 이 사건 시설에 관한 비용부담계획을 수립하면서 원고와 협의하

였다거나, 비용부담계획의 승인을 받은 이후 그 승인 여부 및 비용부담계획의 요지를

원고에게 통지하였음을 인정할 아무런 증거가 없는바, 관계 법령에서 정한 절차를 거

치지 않은 이 사건 2차 결정은 그 절차적 하자가 중대하므로 위법하다. 이 부분 원고

의 주장도 이유 있다.

3) 제5주장에 대하여

가) 관련 법리

일반적으로 행정상의 법률관계 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이

적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표

명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인

에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 어떠한

행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해

표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 어떠한 행정처분이

이러한 요건을 충족할 때에는, 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가

있는 경우가 아닌 한, 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하게 된다(대법원 1999.

3. 9. 선고 98두19070 판결 등 참조).

나) 판단

아래와 같은 사유로 이 사건 2차 결정은 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하

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다고 판단된다.

(1) 행정청의 공적인 견해표명이 있었는지 여부

행정청의 공적 견해표명이 있었는지의 여부를 판단하는 데 있어 반드시 행정조직상

의 형식적인 권한분장에 구애될 것은 아니고 담당자의 조직상의 지위와 임무, 당해 언

동을 하게 된 구체적인 경위 및 그에 대한 상대방의 신뢰가능성에 비추어 실질에 의하

여 판단하여야 한다(대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380 판결 등 참조).

앞서 든 각 증거, 갑 제19, 20호증의 각 기재에다가 변론 전체의 취지를 더하여 인

정되는 다음과 같은 사정을 종합하면, 원고에게 원인자부담금을 부과하지 않겠다는 피

고의 공적 견해표명이 있었다고 봄이 타당하다.

(가) 피고가 이 사건 조성사업을 추진하면서 공표한 이 사건 지원계획(갑 제4호증)에

는 ’공공폐수처리시설 설치 사업비 500억 원을 전액국비로 지원한다‘는 내용이 기재되

어 있고, 피고가 2011. 5. 31. 이 사건 산업단지 입주업체를 대상으로 개최한 간담회

자료에도 ’폐수처리시설 공사 570억 원, 재원조달 국비‘라는 내용이 기재되어 있다(갑

제19호증 15면). 이에 의하면, 피고는 이 사건 시설 설치비용을 전액 국비 등으로 충당

하고, 이를 원고를 비롯한 원인자에게 부담시키지 않겠다는 견해를 표명하였다고 볼

수 있다.

(나) 이에 대하여 피고는, 이 사건 지원계획에는 ’접경지역으로 산업단지 지원에 관

한 운영지침에 의거 전액국비지원 가능하나 업종특성상 피혁의 경우 폐수 고도처리를

요하므로 지원 기준사업비보다 추가 사업비가 소요될 것으로 판단. 환경부의 적극적인

협조가 있어야 함.‘이라고 기재되어 있는바, 이는 추가 사업비에 대해서는 이를 원인자

에게 부과할 수 있음을 알린 것이라 보아야 한다는 취지로 주장한다. 그러나 위 문구

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는 그 내용 자체로 추가 사업비에 대해 환경부의 적극적인 협조가 있어야 한다는 의미

에 불과할 뿐, 이를 원인자에게 추가 사업비를 부담하도록 하겠다는 내용으로 새길 수

없다.

(다) E과 포천시 사이에 체결된 이 사건 실시협약 제5조 제4항은 ’이 사건 시설에

소요되는 사업비는 국고보조금으로 추진하는 것을 원칙으로 하되 환경부 운영관리지침

상의 표준 총사업비를 초과하는 비용에 대해서는 상호 협의한다.‘고 정하고 있고, 그에

따라 E과 사이에서는 추가 사업비에 대한 부담금 조정이 있었던 것으로 보인다. 그러

나 원고는 이 사건 실시협약의 당사자가 아니고, 피고가 이 사건 실시협약의 구체적인

조항 내용, 그에 따른 부담금 조정사항 등을 원고에게 공유하였음을 인정할 아무런 증

거가 없다.

(2) 원고에게 귀책사유가 있는지 여부

신뢰보호의 원칙을 적용함에 있어 개인의 귀책사유라 함은 행정청의 견해표명의 하

자가 상대방 등 관계자의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위 등 부정행위

에 기인한 것이거나 그러한 부정행위가 없더라도 하자가 있음을 알았거나 중대한 과실

로 알지 못한 경우 등을 의미한다고 해석함이 상당하고, 귀책사유의 유무는 상대방과

그로부터 신청행위를 위임받은 수임인 등 관계자 모두를 기준으로 판단하여야 한다(대

법원 2000. 11. 8. 선고 2001두1512 판결, 대법원 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결

등 참조).

살피건대, ① 이 사건 시설 설치비용을 전액 국비로 조달하겠다는 사항은 피고가 이

사건 지원계획을 통해 먼저 밝힌 것일 뿐, 원고의 사실은폐나 부정행위에 기인한 것이

아닌 점, ② 이 사건 산업단지와 사업 시행 시기, 사업비 조달 방식, 입점업체의 업종,

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공공폐수처리시설의 처리용량 등이 유사한 ’I 일반산업단지‘의 경우 사업자에게 공공폐

수처리시설 설치와 관련된 부담금이 부과되지 않았는바(갑 제22호증, 제24호증의 1 내

지 3), 원고가 이 사건 시설에 관한 원인자부담금이 부과되지 않을 것이라 믿은 데에

중대한 과실이 있다고 볼 수 없는 점 등을 고려하면, 원고가 피고의 공적 견해표명을

신뢰한 것에 귀책사유가 있다고 보기 어렵다.

(3) 공적 견해표명을 신뢰한 원고의 행위 및 공적 견해표명에 반하는 행정청의 처분

으로 인한 원고의 이익 침해

원고는 피고가 이 사건 시설에 관한 원인자부담금을 부과하지 않는 것을 전제로 이

사건 조성사업에 참여하여 체비지 매수, 입점 시설 정비 작업을 진행하였고, 자체적인

수익 창출 수단이 없었으므로 E로부터 사업자금 50억 원을 투자받기도 하였다. 그런데

이미 이 사건 산업단지가 준공되어 추가 부담금으로 인한 손실을 만회할 방법이 없는

상황에서, 피고는 당초 견해표명에 반하여 원고에게 원인자부담금을 부과하는 이 사건

2차 결정을 하였는바, 그로 인해 원고의 이익이 침해되는 결과가 초래되었다.

(4) 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려

이 사건 2차 결정을 취소하더라도 이 사건 산업단지에서 발생하는 폐수처리에 지장

이 초래되거나 피고가 이 사건 시설의 설치비용을 부담하게 됨으로써 예상하지 못한

손해를 입을 것으로 보이지 않는다. 따라서 이 사건 2차 결정을 취소하더라도 공익 또

는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 보기 어렵다.

4) 소결론

이상과 같이 이 사건 2차 결정은 관계 법령상 원인자별 부담금 배분 기준에 반하고,

비용부담계획 수립 과정에서 원고와의 사전협의절차, 사후 통지 등이 결여된 절차적

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하자가 있으며, 신뢰보호의 원칙에 반하므로 위법하다(이와 관련된 원고의 주장을 받아

들이는 이상 나머지 주장은 판단하지 않는다).

5. 결론

그렇다면 원고의 피고 포천시장에 대한 소 중 채무부존재확인청구 부분 및 피고 포

천시에 대한 소는 모두 부적법하므로 이를 각하하고, 피고 포천시장에 대한 소 중 이

사건 2차 결정 취소청구 부분은 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판

결한다.

 

재판장 판사 이우희

판사 김성겸

판사 김시원

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별지1

이 사건 산업단지 내 업체 현황

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별지2

관계 법령

▣ 물환경보전법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
4. “폐수”란 물에 액체성 또는 고체성의 수질오염물질이 섞여 있어 그대로는 사용할 수 없는

물을 말한다.
7. “수질오염물질”이란 수질오염의 요인이 되는 물질로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다.

제48조(공공폐수처리시설의 설치)
① 국가ㆍ지방자치단체 및 한국환경공단은 수질오염이 악화되어 환경기준을 유지하기 곤란하거나

물환경 보전에 필요하다고 인정되는 지역의 각 사업장에서 배출되는 수질오염물질을 공동으
로 처리하여 배출하기 위하여 공공폐수처리시설을 설치ㆍ운영할 수 있으며, 국가와 지방자치
단체는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 공공폐수처리시설을 설치하거나 운영하게
할 수 있다. 이 경우 사업자 또는 그 밖에 수질오염의 원인을 직접 일으킨 자(이하 "원인자"라
한다)는 공공폐수처리시설의 설치ㆍ운영에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하여야 한다.

1. 한국환경공단
2. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제16조제1항(제5호와 제6호는 제외한다)에 따른 산업단지

개발사업의 시행자
3. 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 제2조제7호에 따른 사업시행자
4. 제1호부터 제3호까지의 자에 준하는 공공폐수처리시설의 설치ㆍ운영 능력을 가진 자로서

대통령령으로 정하는 자

제48조의2(공공폐수처리시설 설치 부담금의 부과ㆍ징수)
① 제48조에 따라 공공폐수처리시설을 설치ㆍ운영하는 자(이하 "시행자"라 한다)는 그 시설의 설

치에 드는 비용의 전부 또는 일부에 충당하기 위하여 원인자로부터 공공폐수처리시설의 설치
부담금(이하 "공공폐수처리시설 설치 부담금"이라 한다)을 부과ㆍ징수할 수 있다.

③ 원인자에게 부과되는 공공폐수처리시설 설치 부담금은 각 원인자의 사업의 종류ㆍ규모 및 오

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염물질의 배출 정도 등을 기준으로 하여 정한다.

제48조의3(공공폐수처리시설의 사용료의 부과ㆍ징수)
① 시행자는 공공폐수처리시설의 운영에 드는 비용의 전부 또는 일부를 충당하기 위하여 원인자

로부터 공공폐수처리시설의 사용료(이하 "공공폐수처리시설 사용료"라 한다)를 부과ㆍ징수할
수 있다.

② 원인자에게 부과되는 공공폐수처리시설 사용료는 각 원인자의 사업의 종류ㆍ규모 및 오염물
질의 배출 정도 등을 기준으로 하여 정한다.

③ 제1항에 따라 징수한 공공폐수처리시설 사용료는 공공폐수처리시설에 관한 용도 외에는 사용
할 수 없다.

④ 제1항 및 제2항에 따른 공공폐수처리시설 사용료의 산정 방법, 부과ㆍ징수의 방법과 절차 및
그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제49조(공공폐수처리시설 기본계획)
① 환경부장관은 제48조제1항에 따라 공공폐수처리시설을 설치(변경을 포함한다)할 때에는 기본

계획을 수립하여야 한다.
② 시행자(환경부장관은 제외한다)가 제48조제1항에 따라 공공폐수처리시설을 설치(변경을 포함

한다)하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공공폐수처리시설 기본계획을 수립하여
환경부장관의 승인을 받아야 한다.

제49조의2(비용부담계획)
① 환경부장관이 제49조제1항에 따라 기본계획을 수립하였을 때에는 대통령령으로 정하는 바에

따라 해당 사업에 드는 비용부담에 관한 계획(이하 “비용부담계획”이라 한다)을 수립하고 원
인자에게 통지하여야 한다.

② 시행자(환경부장관은 제외한다)가 제49조제2항에 따라 공공폐수처리시설 기본계획의 승인을
받았을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 비용부담계획을 수립하여 환경부장관의 승인
을 받아야 한다. 이를 변경하려는 경우에도 또한 같다.

③ 환경부장관은 제2항에 따라 비용부담계획을 승인하거나 변경승인할 때에는 해당 사업의 시행
기간을 정하여야 한다.

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④ 시행자(환경부장관은 제외한다)는 제2항에 따라 비용부담계획의 승인 또는 변경승인을 받았을
때에는 이를 원인자에게 통지하여야 한다.

▣ 물환경보전법 시행령
제62조(공공폐수처리시설사업에 드는 비용의 산정)
① 법 제48조의2제1항에 따른 공공폐수처리시설의 설치에 드는 비용은 그 설치에 필요한 다음

각 호의 비용의 범위에서 정한다.
1. 계획비 및 조사비
2. 본 공사비 및 부대공사비
3. 용지비(보상비를 포함한다)
4. 조작비 및 유지관리비
5. 장비 구입비 및 설치비
6. 사무관리비, 지급이자, 그 밖의 부대비용

제63조(원인자의 공공폐수처리시설 설치 부담금 및 사용료의 총액)
① 법 제48조제1항 후단에 따른 원인자(이하 “원인자”라 한다)에게 부과하는 법 제48조의2제1

항에 따른 공공폐수처리시설의 설치 부담금(이하 “공공폐수처리시설 설치 부담금”이라 한다)
및 법 제48조의3제1항에 따른 공공폐수처리시설의 사용료(이하 “공공폐수처리시설 사용료”
라 한다)는 다음 각 호의 사항을 고려하여 정한다.

1. 원인자의 해당 공공폐수처리시설사업과 관계되는 오염의 정도
2. 오염의 원인이 되는 물질이 축적된 기간
3. 수질오염물질의 원인이 되는 양
4. 공공폐수처리시설사업에 관계되는 시설물을 원인자 외의 자가 이용하는 비용

제64조(원인자별 공공폐수처리시설 설치 부담금 및 사용료 결정기준)
법 제48조의2제1항 및 제48조의3제1항에 따라 각 원인자에게 부과하는 공공폐수처리시설 설치
부담금 및 공공폐수처리시설 사용료는 해당 공공폐수처리시설사업으로 인한 수질오염에 대한 다
음 각 호의 사항을 고려하여 전체 원인자에게 부과하여야 할 공공폐수처리시설 설치 부담금의
총액 및 공공폐수처리시설 사용료의 총액을 각각 배분한 금액으로 한다.

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1. 수질오염의 원인이 되는 시설의 종류 및 규모
2. 배출되는 수질오염물질의 양과 질
3. 수질오염물질 처리비용
4. 자본금, 종업원 수, 연간 제품생산량 및 매출액 등을 고려한 사업 규모

제67조(비용부담계획의 수립 및 승인신청)
① 환경부장관이 법 제49조의2제1항에 따라 비용부담계획을 수립하려는 경우에는 다음 각 호의

사항을 포함하여야 한다.
1. 공공폐수처리시설사업에 필요한 총사업비
2. 사업비부담자 및 그 배분기준
3. 원인자의 범위 및 선정기준
4. 원인자의 부담총액 및 그 산출기준
5. 원인자별 비용부담기준
6. 공공폐수처리시설 부담금의 부과 및 징수의 방법과 시기
7. 그 밖에 비용부담에 관하여 필요한 사항
② 시행자(환경부장관은 제외한다. 이하 이 조에서 같다)가 제66조제1항에 따라 기본계획을 수립

한 경우에는 법 제49조의2제2항에 따라 제1항 각 호의 사항이 포함된 비용부담계획을 수립하
여 환경부령으로 정하는 바에 따라 환경부장관의 승인을 받아야 한다.

제68조(비용부담계획의 통지)
시행자(환경부장관은 제외한다)는 비용부담계획의 승인이나 변경승인을 받으면 지체 없이 제67조
제1항 각 호의 사항을 적은 비용부담계획의 요지를 각 원인자에게 알려야 한다.

▣ 물환경보전법 시행규칙
제64조의2(공공폐수처리시설 설치 부담금 및 사용료의 부과 절차 등)
① 영 제65조제2항에 따라 공공폐수처리시설 설치 부담금 및 공공폐수처리시설 사용료(이하 “설

치 부담금 및 사용료”라 한다) 납부 통지 내용에 이의신청을 하려는 자는 별지 제30호의4서
식의 설치 부담금 및 사용료 이의신청서에 영 제64조 각 호의 사항을 증명하는 서류를 첨부
하여 시행자에게 제출해야 한다.

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② 제1항에 따른 이의신청에 대한 결과 통지는 별지 제30호의5서식에 따른다.
③ 영 제65조의2제1항에 따라 설치 부담금 및 사용료의 징수유예 및 분할납부를 신청하려는 자

는 별지 제30호의6서식의 징수유예ㆍ분할납부 신청서에 영 제65조의2제1항 각 호의 사유를
증명하는 서류를 첨부하여 시행자에게 제출해야 한다.

④ 영 제65조의2제3항에 따른 설치 부담금 및 사용료의 징수유예 및 분할납부 신청결과 통지는
별지 제30호의7서식에 따른다.

제70조(비용부담계획의 승인)
법 제49조의2제2항에 따라 비용부담계획의 승인 또는 변경승인을 받으려는 시행자는 별지 제32
호서식의 공공폐수처리시설 비용부담계획 승인신청서 또는 변경승인 신청서에 다음 각 호의 서
류를 첨부하여 유역환경청장 또는 지방환경청장에게 제출하여야 한다.
1. 비용부담계획서 2부
2. 원인자별 비용부담 세부 내용에 관한 서류 1부
3. 원인자 등 이해관계인과의 협의결과에 관한 서류 1부