[행정 판결문] 서울행정법원 2023구합62649 - 실시계획인가처분 무효확인 등 청구

 

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서 울 행 정 법 원

제 2 부

판 결

사 건 2023구합62649 실시계획인가처분 무효확인 등 청구

원 고 1. A

2. B

피 고 종로구청장

변 론 종 결 2024. 8. 29.

판 결 선 고 2024. 10. 24.

주 문

1. 이 사건 소 중 2021. 2. 25.자 도시계획시설(D근린공원)사업 실시계획(변경) 인가처

분의 무효확인 청구 부분을 각하한다.

2. 피고가 2024. 5. 16. 종로구 고시 제2024-54호로 한 도시계획시설(D근린공원)사업

실시계획(변경) 인가처분 중 별지 2 목록 기재 부분을 취소한다.

3. 소송비용 중 1/10은 원고들이, 나머지는 피고가 각 부담한다.

청 구 취 지

주문 제2항 및 피고가 2021. 2. 25. 종로구 고시 제2021-23호로 한 도시계획시설(D근

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린공원)사업 실시계획(변경) 인가처분 중 별지 1 목록 기재 부분은 무효임을 확인한다.

이 유

1. 처분의 경위

가. 이 사건 토지 일대 도시계획시설 결정 및 변경, 도시계획시설 결정의 실효 제도

1) 원고들은 서울 종로구 (비실명화로 생략) 대 337㎡ 및 그 지상에 있는 별지 3 기

재 주택1)(이하 ‘이 사건 토지’, ‘이 사건 주택’이라 하고 이들을 통틀어 ‘이 사건 부동

산’이라 한다)의 각 1/2 공유자들이다.

2) 이 사건 토지 일대는 1966. 2. 5. 건설부 고시 제2181호로 도시계획시설(공원)로

결정․고시된 이래 시설의 명칭, 면적 등이 변경되어 왔다(1983. 4. 2.부터 2003. 3. 8.

까지는 자연공원법에 따른 북산한 국립공원으로 지정된 바 있다).

3) 헌법재판소는 1999. 10. 21. 도시계획구역 내의 토지소유자의 행위 제한에 관하여

규정한 구 도시계획법(1971. 1. 19. 법률 제2291호로 전문 개정되어 1991. 12. 14. 법

률 제4427호로 최종 개정된 것) 제4조에 대하여 ‘토지소유자에게 10년 이상 아무런 보

상 없이 토지의 사적 이용권이 배제된 상태를 수인하도록 하는 것은 공익실현의 관점

에서 정당화될 수 없는 과도한 제한으로서 헌법상의 재산권 보장에 위배된다’는 이유

로 2001. 12. 31.을 시한으로 하여 위 규정이 개선될 때까지 계속 적용되도록 하는 잠

정적용 헌법불합치결정을 하였다(헌법재판소 1999. 10. 21. 선고 97헌바26 결정, 이하

‘관련 헌법불합치결정’이라 한다). 관련 헌법불합치결정에 따라 도시계획법이 2000. 7.

1. 개정되어 도시계획시설사업이 그 결정 고시일로부터 20년이 지날 때까지 시행되지

1) 별지 1, 2 목록 기재 건축물은 뒤에서 보는 바와 같이 원고들 소유 주택의 현황과 차이가 있다.

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아니한 경우 그 결정이 실효되는 조항(제41조)이 시행되었고, 도시계획법 폐지에 따라

제정된 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제48조 제1항

또한 위 도시계획법 조항과 동일하게 규정하였으며, 같은 법 부칙 제15조 제1항, 제16

조 제1항 제1호는 이 법 시행 당시 종전의 도시계획법에 의한 도시계획시설은 이 법에

의한 도시계획시설로 보되, 2000. 7. 1. 이전에 결정·고시된 도시계획시설결정의 실효

에 관한 기산일을 2000. 7. 1.로 규정하였다.

나. 이 사건 구 주택 철거 및 신 주택 완공

원고들은 1969. 6. 30. 사용승인이 이루어진 이 사건 토지 지상에 있던 구 주택(이하

‘이 사건 구 주택’이라 한다)을 2019. 10.경 철거하고, 2019. 6. 28. 건축허가를 받아 2

층 규모의 이 사건 주택을 신축한 뒤 2020. 3. 12. 임시사용승인만을 받았다가 행정심

판을 거쳐 2024. 1. 9. 사용승인을 받았다.

다. 서울특별시장의 도시관리계획(도시계획시설) 변경 결정 및 피고의 사업 실시계획

인가처분

1) 서울특별시장은 2020. 6. 29. 서울특별시 고시 제2020-254호로 이 사건 토지가

포함되어 있던 D 도시자연공원의 면적을 일부 변경하고, 시설의 종류를 근린공원으로

변경하는 내용의 도시관리계획(도시계획시설) 변경을 결정․고시하였다.

2) 피고는 2020. 6. 29. 종로구 고시 제2020-93호로 이 사건 토지를 포함한 5필지

2,687㎡에 관하여 도시계획시설(공원)사업 실시계획을 인가․고시하였다가(서울특별시

장의 종래 2019. 4. 18.자 D도시자연공원에 관한 도시계획시설 결정에 근거), 2021. 2.

25. 서울특별시장의 위 2020. 6. 29.자 도시관리계획 결정(변경)에 근거하여 종로구 고

시 제2021-23호로 위 5필지에 관하여 명칭을 북산한근린공원 조성사업으로 변경하는

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내용의 도시계획시설사업 실시계획(변경)을 인가․고시하였다[이하 피고의 2021. 2. 25.

자 도시계획시설사업 실시계획(변경) 인가처분을 ‘이 사건 제1처분’이라 한다].

3) 다음과 같이 음영 표시된 5필지가 이 사건 제1처분의 지형도에 의한 사업 대상지

이고, 이 사건 토지와 이 사건 구 주택 중 일부(아래 지형도상 직사각형 모양의 이 사

건 토지 중 음영 부분)가 절단되는 형태로 사업부지로 편입되게 된다.

라. 이 사건 제1처분 중 연접부동산 부분에 관한 취소소송의 인용 및 피고의 제2처분

1) 한편, 서울 종로구 (비실명화로 생략) 대 1,485㎡ 토지 및 그 지상 주택(이하 ’이

사건 연접부동산‘이라 한다)의 소유자들은 서울특별시장의 2020. 6. 29.자 도시관리계

획 결정(변경) 및 피고의 이 사건 제1처분 중 이 사건 연접부동산 부분의 취소를 구하

는 소송을 제기하였고, 법원은 2022. 10. 28. 위 처분들 중 이 사건 연접부동산 부분을

취소한다는 판결을 선고하였다(서울행정법원 2022. 10. 28. 선고 2020구합***** 판결).

서울특별시장과 피고는 위 판결에 불복하여 항소, 상고하였으나 모두 기각되어 그대로

확정되었다(서울고등법원 2023. 5. 19. 선고 2022누***** 판결, 대법원 2023. 12. 28.

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선고 2023두***** 판결, 이하 ’별건 판결‘이라 한다).

2) 피고는 별건 판결이 확정되자 2024. 5. 16. 이 사건 제1처분 중에서 이 사건 연접

부동산만을 제외하는 내용2)으로 도시계획시설(D근린공원)사업 실시계획(변경)을 인

가․고시하였다(이하 ’이 사건 제2처분‘이라 한다). 이에 따라 피고는 이 사건 제2처분

의 사업대상이 되는 이 사건 부동산을 이 사건 제1처분과 동일하게 별지 2 목록 표의

‘편입면적‘란 기재와 같이 특정하였다(이하 ’이 사건 편입부분‘이라 한다)

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 7 내지 10 내지 14, 16, 20, 23호증, 을 제1 내

지 3호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의

취지

2. 이 사건 소 중 이 사건 제1처분 부분의 적법 여부(직권 판단)

가. 관련 법리

선행처분의 내용 중 일부만을 소폭 변경하는 후행처분이 있는 경우 선행처분도 후행

2) 이 사건 제1처분 당시의 지번과 이 사건 제2처분 당시의 지번이 일부 달라지기는 하였으나, 이는 토지 분할로 지번만 변경된
것으로 보인다.

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처분에 의하여 변경되지 아니한 범위 내에서 존속하고, 후행처분은 선행처분의 내용

중 일부를 변경하는 범위 내에서 효력을 가지지만, 선행처분의 주요 부분을 실질적으

로 변경하는 내용으로 후행처분을 한 경우에는 선행처분은 특별한 사정이 없는 한 그

효력을 상실한다(대법원 2022. 7. 28. 선고 2021두60748 판결 등 참조). 따라서 선행처

분을 변경하는 내용의 후행처분이 있는 경우 법원으로서는, 후행처분의 내용이 선행처

분 전체를 대체하거나 주요 부분을 실질적으로 변경하는 것인지, 후행처분에서 추가ㆍ

철회ㆍ변경된 부분의 내용과 성질상 나머지 부분과 가분적인지 등을 살펴 항고소송의

대상이 되는 행정처분을 확정하여야 한다(대법원 2015. 11. 19. 선고 2015두295 판결

등 참조).

나. 구체적 판단

앞서 본 사실, 앞서 든 증거 및 을 제5, 5호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합

하여 인정되는 사실 및 사정을 종합해 보면, 이 사건 제2처분은 이 사건 제1처분의 주

요 부분을 실질적으로 변경하는 새로운 처분이라고 할 것이므로, 이 사건 제1처분은

효력을 상실하였다. 따라서 이 사건 소 중 이 사건 제1처분의 무효확인을 구하는 부분

은 부적법하다.

1) 이 사건 제1처분과 제2처분은 모두 도시계획시설(D근린공원)사업에 관한 실시계

획 인가처분이다. 실시계획인가처분은 당해 도시계획시설 사업을 구체화하여 현실적으

로 실현하기 위한 형성행위로서 이에 따라 사업진행을 위한 토지수용권 등이 구체적으

로 발생하게 된다. 그런데 이 사건 제2처분의 대상에서 이 사건 연접부동산이 제외되

면서 사업의 대상이 되는 4필지의 토지들은 대부분 연접하지 아니한 상태로 듬성듬성

위치하게 되었다.

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2) 피고는 이 사건 제1처분 무렵 북산한 근린공원 조성 계획을 구체적으로 수립하면

서, 이 사건 연접부동산과 이 사건 편입부분 지상에 연면적 426.58㎡, 건축면적 135.49

㎡ 규모의 ’C 역사관(가칭)‘을 건립할 계획을 수립하였다. 그러나 피고는 별건 판결 확

정 이후 이 사건 제2처분을 하면서 위 역사관 부지의 대부분을 차지하는 이 사건 연접

부동산을 사업대상에서 제외하였다. 따라서 피고가 수립한 역사관 건립 계획은 사실상

이행이 불가능해졌고, 피고도 이를 인정하고 있다.

3) 이와 같이 이 사건 제1처분 및 제2처분 사이에 D근린공원 사업의 구체적인 내용

과 방법, 사업대상 토지의 면적 및 연접 형태가 모두 변경되어 피고가 제2처분을 함에

있어서 비교․교량해야 할 공익, 사익의 내용이 달라졌다고 할 것이므로, 이 사건 제2

처분은 이 사건 제1처분의 주요 부분을 실질적으로 변경하였다고 봄이 타당하다.

3. 이 사건 제2처분의 위법 여부

가. 당사자들 주장 요지

1) 원고의 주장

다음과 같은 이유로 이 사건 제2처분은 위법하다.

가) 이 사건 편입부분에 관한 공공시설 조성계획이 수립되지 아니하였다.

나) 원고들은 이 사건 주택을 신축하였음에도 이 사건 편입부분은 이 사건 구 주택

을 기준으로 하고 있는 바, 수용할 건축물이 구체적으로 특정되지 않았다.

다) 이 사건 제2처분에 의하여 신축된 이 사건 주택의 일부가 수용대상이 되었고,

이 사건 주택을 절단하는 방식으로 수용이 이루어질 경우 원고들은 심각한 재산권 및

주거권의 침해를 받게 되므로 이 사건 제2처분은 재량권을 일탈․남용하였다.

2) 피고의 주장

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가) 이 사건 편입부분에 대해서는 본래 취지대로 공원(녹지)으로 조성할 계획이다.

나) 이 사건 편입부분 중 건축물 부분은 이 사건 주택의 지상 1층 면적을 기준으로

특정되어 있다.

다) 이 사건 편입부분에 공원을 조성할 공익적 필요가 높은 반면, 원고들은 이 사건

구 주택이 있기 전부터 도시계획시설(공원)으로 지정되어 있던 이 사건 토지와 구 주

택을 저렴하게 매수하여 재산세 감면 혜택까지 받아오다가 최근 들어 건물을 신축한

점, 원고들의 재산상 손해는 손실보상으로 회복될 수 있는 점을 고려할 때 재량권을

일탈․남용하였다고 볼 수 없다.

나. 관계 법령

별지 4 기재와 같다.

다. 판단

1) 공공시설 조성계획 미수립의 위법 여부

가) 관계 법령의 내용

구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2024. 2. 6. 법률 제20234호로 개정되기 전의

것, 이하 ’구 국토계획법‘이라 한다) 제88조 제5항은 “실시계획에는 사업시행에 필요한

설계도서, 자금계획, 시행기간, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항(제4항에 따라 실시

계획을 변경하는 경우에는 변경되는 사항에 한정한다)을 자세히 밝히거나 첨부하여야

한다”고 규정하고 있고, 그 위임에 따른 국토계획법 시행령 제97조 제6항은 실시계획

에 자세히 밝히거나 첨부하여야 할 사항으로 ’사업시행지의 위치도 및 계획평면도‘(제1

호), ’공사설계도서‘(제2호), ’수용 또는 사용할 토지 또는 건물의 소재지ㆍ지번ㆍ지목

및 면적, 소유권과 소유권외의 권리의 명세 및 그 소유자ㆍ권리자의 성명ㆍ주소‘(제3

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호), ’도시ㆍ군계획시설사업의 시행으로 새로이 설치하는 공공시설 또는 기존의 공공시

설의 조서 및 도면(행정청이 시행자인 경우에 한한다)‘(제4호) 등을 규정하고 있다.

나) 구체적 판단

앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 사

실 및 사정들을 종합해 보면, 이 사건 제2처분에는 구 국토계획법상 실시계획에 포함

하도록 한 내용을 누락한 위법이 있다고 봄이 타당하다.

(1) 이 사건 제2처분의 고시문을 보면, 수용 또는 사용할 토지 및 물건조서, 위치

도, 근린공원의 지형도만이 첨부되어 있을 뿐, 국토계획법 시행령 제97조 제6항에서

정한 사항인 공사설계도서(제2호), 도시계획시설사업의 시행으로 새로이 설치하는 공공

시설인 공원의 조서(제4호)를 찾아보기 어렵고, 이 사건 제1처분은 물론 피고가 처음

인가․고시한 2020. 6. 29.자 도시계획시설(공원)사업 실시계획을 살펴보아도 달리 보

기 어렵다.

(2) 피고가 이 사건 편입부분에 건립할 예정이라고 밝힌 ’C 역사관(가칭)‘에 관한

내용은 서울특별시장이 이 사건 제1처분 이후인 2021. 12.경에 이르러 심의한 것으로

보이는데, 별건 판결이 확정됨에 따라 위 역사관 건립 계획마저 달성할 수 없게 되었

다. 따라서 이 사건 제2처분 당시에는 이 사건 편입부분에 피고가 조성할 예정인 근린

공원의 설치 계획이 공사설계도서 등과 함께 밝혀져야 할 것인데 피고는 단순히 지형

도상에 수용할 토지 부분만을 표시한 뒤 ’근린공원‘이라고 표시하였을 뿐이다.

(3) 원고들이 이와 같은 부분의 하자를 주장하였음에도 피고는 “본래 지정된 취지

대로 공원(녹지)으로 조성할 계획이다”라고 주장할 뿐이다.

2) 수용할 건축물이 구체적으로 특정되지 않은 위법 여부

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가) 이 사건 제1, 2처분 당시 이 사건 주택이 신축된 상태(2020. 3. 12. 임시사용승

인)였음은 역수상 분명하고, 이 사건 주택의 층별 면적은 별지 3 기재(가장 넓은 면적

이 지상 1층 75.59㎡이다)와 같은 사실, 이 사건 제2처분 당시에도 사업대상이 되는 부

분을 이 사건 제1처분과 동일하게 특정한 사실은 앞서 본 바와 같다. 그리고 갑 제16

호증, 을 제11, 12호증의 각 기재에 의하면, 피고는 이 사건 제1처분 과정에서 원고들

이 제출한 건축허가(개축) 신청서를 토대로 이 사건 주택의 건축면적을 최대 98.1㎡(지

상 1층)으로 보고, 그 중에서 공원으로 편입되는 부분을 41.79㎡로 특정한 사실을 인정

할 수 있다.

나) 위 인정사실에 의하면, 피고는 이 사건 제2처분 당시 실제로 신축된 현황이 건

축허가 신청서의 내용과 다름에도 불구하고 수용할 물건을 원고들이 제출한 건축허가

(개축) 신청서에 근거하여서만 특정하였음을 알 수 있다.

다) 그 밖에 피고가 제출한 증거들만으로는 이 사건 제2처분 중 별지 2 목록의 ’수

용 또는 사용할 물건조서‘의 ‘편입면적‘란 기재 부분이 실제 현황이나 공부와 일치하는

지 여부를 알 수 없으므로, 이 부분은 위법하다고 판단할 수밖에 없다.

3) 비례원칙 위반 여부

가) 관련 법리

(1) 도시․군계획시설사업에 관한 실시계획인가처분은 해당 사업을 구체화하여 현

실적으로 실현하기 위한 형성행위로서 이에 따라 토지수용권 등이 구체적으로 발생하

게 된다. 따라서 행정청이 실시계획인가처분을 하기 위해서는 그 실시계획이 법령이

정한 도시․군계획시설의 결정․구조 및 설치기준에 적합하여야 함은 물론이고 사업의

내용과 방법에 대하여 인가처분에 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 간에서는 물론,

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공익 상호 간 및 사익 상호 간에도 정당하게 비교․교량하여야 하며, 그 비교․교량은

비례의 원칙에 적합하도록 하여야 한다(대법원 2023. 12. 28. 선고 2023두45279 판결

참조).

(2) 국토계획법상 장기미집행 도시계획시설 중 도시자연공원에 대해서는 일몰제가

시행되어 2020. 6.말을 기준으로 도시계획시설결정이 실효될 예정이었다. 이와 같이 도

시자연공원 부지인 채로 장기간 미집행되어 왔던 부동산에 대하여 일몰제 종기에 임박

하여 이루어지는 실시계획인가처분은 결국 전체 도시계획시설인 도시자연공원 부지 중

일몰제에 따라 종래의 도시계획시설결정을 실효시킬 부지와 그렇지 않고 사업을 종국

적으로 ‘시행’할 부지를 선택적으로 결정하게 되는 추가적인 성격을 지니게 된다. 이러

한 상황에서 실시계획인가의 대상이 되는 부지 부분을 선택하는 재량권을 행사함에 있

어서는 공원으로서의 가치와 필요성이 다른 부지들과 비교하여 상대적으로 크고 분명

해야 한다.

나) 구체적 판단

앞서 든 증거들 및 갑 제11, 12, 17, 18, 21호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취

지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합해 보면, 이 사건 제2처분 중 이 사

건 편입부분은 공익과 사익을 정당하게 비교․교량하지 아니하여 비례의 원칙을 위반

한 위법이 있다.

(1) 행정청이 실시계획인가처분을 하는 과정에서도 인가처분에 관련된 자들의 이

익을 공익과 사익 간에서는 물론, 공익 상호 간 및 사익 상호 간에도 정당하게 비교․

교량하여야 하며, 그 비교․교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 한다는 점은 앞

서 본 바와 같다. 피고는 이 사건 제2처분이 서울특별시장의 2020. 6. 29.자 도시관리

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계획(도시계획시설) 변경결정에 근거한 것이어서 사업부지의 공익성 여부나 사업 수행

에 따른 이익형량을 다시 할 필요가 없다고 주장하나, 일몰제 종기에 임박하여 이루어

지는 실시계획인가처분과 그에 따른 변경인가처분이 종래의 도시계획시설결정을 실효

시킬 부지와 사업을 종국적으로 시행할 부지를 선택하게 되는 특수성을 갖는 점, 별건

판결로 인하여 2020. 6. 29.자 도시관리계획(도시계획시설) 변경결정 중 연접부동산 부

분이 취소되어 사업 부지가 변경된 점 등을 고려할 때 피고의 주장은 이유 없다. 피고

가 든 대법원 2017. 7. 18. 선고 2016두49938 판결은 이 사건과 사안을 달리하여 이

사건에 원용하기에 적절하지 아니하다.

(2) 이 사건 제2처분으로 인해 이 사건 토지 뿐만 아니라 이 사건 주택의 약 절반

가량이 사업시행 대상이 되어 수용될 예정이다. 특히 이 사건 주택의 경우 그 수용규

모 및 위치 등으로 볼 때 나머지 부분도 원래의 형상을 유지하며 존속하거나 본래의

기능으로 이용하는 것은 사실상 불가능해 보인다.

(3) 피고가 장기미집행 도시계획시설 결정의 실효를 막기 위한 사업의 ‘시행’의 의

미를 가지는 실시계획인가 결정을 함에 있어서 위와 같은 사익 침해를 정당하게 고려

하였는지에 관한 자료는 확인되지 않고, 토지 및 주택 소유자가 ‘당연히 수인’해야 하

는 것으로 전제하고 그 재량을 행사한 것으로 보일 뿐이다.

(4) 이 사건 연접부동산이 공원 부지에서 제외되고 이 사건 편입부분만이 남게 되

었다는 점, 이에 따라 역사관 건립 계획도 사실상 이행이 불가능해졌다는 점은 앞서

본 바와 같다. 이 사건 제2처분에 첨부된 지형도에 의하면, 이 사건 편입부분은 109㎡

의 역삼각형 모양으로 다른 공원 부지 대상 토지들과도 떨어져 있다. 또한 이 사건 토

지와 북한산의 경계는 절벽으로 이루어져 있어 D 국립공원으로 통하는 연결로로서의

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기능도 수행하기 어려울 것으로 보이고, 피고가 이 사건 변론과정에서 언급한 보행로

설치방안은 사후적인 방편에 불과해 보인다.

(5) 사정이 이와 같다면 이 사건 편입부분에 근린공원을 설치함으로써 시민의 건

강․휴양 및 정서생활을 향상시킨다거나 인근 주택가의 개발 압력으로부터 완충지역으

로서의 역할을 도모한다는 공익은 막연한 반면에, 원고들이 받을 재산권 및 주거권의

침해는 극심하다. 또한 원고들이 이 사건 부동산을 매수한 시점이 도시계획시설결정의

일몰제가 시행될 즈음인 2001년경이고, 이후 약 20여년이 지나 이 사건 주택을 신축하

였다는 점까지 더하여 보면, 원고들이 이 사건 토지에 관하여 도시계획시설(공원) 결정

사실을 알고 이를 매수하였더라도 침해받는 사익을 달리 보기 어렵다.

라. 소결론

따라서 이 사건 제2처분은 어느 모로 보나 위법하다.

4. 결론

그렇다면, 이 사건 소 중 이 사건 제1처분의 무효확인을 구하는 부분은 부적법하므

로 각하하고, 이 사건 제2처분은 위법하므로 이를 취소하기로 하여 주문과 같이 판결

한다.

- 14 -

별지 1

목 록

[수용 또는 사용할 토지조서]

비실명화로 생략

[수용 또는 사용할 물건조서]

비실명화로 생략

끝.

- 15 -

별지 2

목 록

[수용 또는 사용할 토지조서]

비실명화로 생략

[수용 또는 사용할 물건조서]

비실명화로 생략

끝.

- 16 -

별지 3

이 사건 주택

비실명화로 생략

끝.

- 17 -

별지 4

관계 법령

▣ 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2024. 2. 6. 법률 제20234호로 개정되기 전의 것)

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2. “도시ㆍ군계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군(광역시의 관할

구역에 있는 군은 제외한다. 이하 같다)의 관할 구역에 대하여 수립하는 공간구조와 발전
방향에 대한 계획으로서 도시ㆍ군기본계획과 도시ㆍ군관리계획으로 구분한다.

3. “도시ㆍ군기본계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 관할 구
역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시ㆍ군관리
계획 수립의 지침이 되는 계획을 말한다.

4. “도시ㆍ군관리계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ
정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건,
복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다.

다. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획
6. “기반시설”이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다.
나. 광장ㆍ공원ㆍ녹지 등 공간시설
7. “도시ㆍ군계획시설”이란 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말한다.
10. “도시ㆍ군계획시설사업”이란 도시ㆍ군계획시설을 설치ㆍ정비 또는 개량하는 사업을 말한

다.
11. “도시ㆍ군계획사업”이란 도시ㆍ군관리계획을 시행하기 위한 다음 각 목의 사업을 말한다.
가. 도시ㆍ군계획시설사업
12. “도시ㆍ군계획사업시행자”란 이 법 또는 다른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 하는 자

를 말한다.
13. “공공시설”이란 도로ㆍ공원ㆍ철도ㆍ수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 말

한다.

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제29조(도시ㆍ군관리계획의 결정권자)
① 도시ㆍ군관리계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장ㆍ군수의 신청에 따라 결정한다. 다만,

「지방자치법」 제198조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이
상의 대도시(이하 “대도시”라 한다)의 경우에는 해당 시장(이하 “대도시 시장”이라 한다)이
직접 결정하고, 다음 각 호의 도시ㆍ군관리계획은 시장 또는 군수가 직접 결정한다.

1. 시장 또는 군수가 입안한 지구단위계획구역의 지정ㆍ변경과 지구단위계획의 수립ㆍ변경에
관한 도시ㆍ군관리계획

2. 제52조제1항제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 도시ㆍ군
관리계획[해당 시장(대도시 시장은 제외한다) 또는 군수가 도지사와 미리 협의한 경우에
한정한다]

제31조(도시ㆍ군관리계획 결정의 효력)
① 도시ㆍ군관리계획 결정의 효력은 제32조제4항에 따라 지형도면을 고시한 날부터 발생한다.

제32조(도시ㆍ군관리계획에 관한 지형도면의 고시 등)
① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제30조에 따른 도

시ㆍ군관리계획 결정(이하 “도시ㆍ군관리계획결정”이라 한다)이 고시되면 지적(地籍)이 표시
된 지형도에 도시ㆍ군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 한다.

제38조의2(도시자연공원구역의 지정)
① 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한

여가ㆍ휴식공간을 제공하기 위하여 도시지역 안에서 식생(植生)이 양호한 산지(山地)의 개
발을 제한할 필요가 있다고 인정하면 도시자연공원구역의 지정 또는 변경을 도시ㆍ군관리
계획으로 결정할 수 있다.

② 도시자연공원구역의 지정 또는 변경에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.

제43조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리)
② 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정

하고, 그 세부사항은 국토교통부령으로 정하는 범위에서 시ㆍ도의 조례로 정할 수 있다. 다

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만, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률에 따른다.

제86조(도시ㆍ군계획시설사업의 시행자)
① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 이 법 또는 다른

법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 관할 구역의 도시ㆍ군계획시설사업을 시행한다.

제88조(실시계획의 작성 및 인가 등)
① 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 도시ㆍ군계획시설사

업에 관한 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 작성하여야 한다.
② 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자(국토교통부장관, 시ㆍ도지사와 대도시 시장은 제외한다. 이

하 제3항에서 같다)는 제1항에 따라 실시계획을 작성하면 대통령령으로 정하는 바에 따라
국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장의 인가를 받아야 한다. 다만, 제98조에 따른
준공검사를 받은 후에 해당 도시ㆍ군계획시설사업에 대하여 국토교통부령으로 정하는 경미
한 사항을 변경하기 위하여 실시계획을 작성하는 경우에는 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또
는 대도시 시장의 인가를 받지 아니한다.

③ 국토교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 작성한
실시계획이 제43조제2항에 따른 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 맞다
고 인정하는 경우에는 실시계획을 인가하여야 한다. 이 경우 국토교통부장관, 시ㆍ도지사
또는 대도시 시장은 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경오염 방
지, 경관 조성, 조경 등의 조치를 할 것을 조건으로 실시계획을 인가할 수 있다.

④ 인가받은 실시계획을 변경하거나 폐지하는 경우에는 제2항 본문을 준용한다. 다만, 국토교
통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.

⑤ 실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간, 그 밖에 대통령령으로 정하
는 사항(제4항에 따라 실시계획을 변경하는 경우에는 변경되는 사항에 한정한다)을 자세히
밝히거나 첨부하여야 한다.

⑥ 제1항ㆍ제2항 및 제4항에 따라 실시계획이 작성(도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 국토교
통부장관, 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장인 경우를 말한다) 또는 인가된 때에는 그 실시계획
에 반영된 제30조제5항 단서에 따른 경미한 사항의 범위에서 도시ㆍ군관리계획이 변경된
것으로 본다. 이 경우 제30조제6항 및 제32조에 따라 도시ㆍ군관리계획의 변경사항 및 이

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를 반영한 지형도면을 고시하여야 한다.
⑦ 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 10년 이후에 제1항 또는 제2항에 따라 실시계획을 작

성하거나 인가(다른 법률에 따라 의제된 경우는 제외한다) 받은 도시ㆍ군계획시설사업의 시
행자(이하 이 조에서 “장기미집행 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자”라 한다)가 제91조에 따
른 실시계획 고시일부터 5년 이내에 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법
률」 제28조제1항에 따른 재결신청(이하 이 조에서 “재결신청”이라 한다)을 하지 아니한 경
우에는 실시계획 고시일부터 5년이 지난 다음 날에 그 실시계획은 효력을 잃는다. 다만, 장
기미집행 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 재결신청을 하지 아니하고 실시계획 고시일부
터 5년이 지나기 전에 해당 도시ㆍ군계획시설사업에 필요한 토지 면적의 3분의 2 이상을
소유하거나 사용할 수 있는 권원을 확보하고 실시계획 고시일부터 7년 이내에 재결신청을
하지 아니한 경우 실시계획 고시일부터 7년이 지난 다음 날에 그 실시계획은 효력을 잃는
다.

⑧ 제7항에도 불구하고 장기미집행 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자가 재결신청 없이 도시ㆍ군
계획시설사업에 필요한 모든 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건을 소유하거나 사용
할 수 있는 권원을 확보한 경우 그 실시계획은 효력을 유지한다.

⑨ 실시계획이 폐지되거나 효력을 잃은 경우 해당 도시ㆍ군계획시설결정은 제48조제1항에도
불구하고 다음 각 호에서 정한 날 효력을 잃는다. 이 경우 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은
대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 고시하여야 한다.

1. 제48조제1항에 따른 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 20년이 되기 전에 실시계획이
폐지되거나 효력을 잃고 다른 도시ㆍ군계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우: 도시ㆍ군
계획시설결정의 고시일부터 20년이 되는 날의 다음 날

2. 제48조제1항에 따른 도시ㆍ군계획시설결정의 고시일부터 20년이 되는 날의 다음 날 이후
실시계획이 폐지되거나 효력을 잃은 경우: 실시계획이 폐지되거나 효력을 잃은 날

제139조(권한의 위임 및 위탁)
② 이 법에 따른 시ㆍ도지사의 권한은 시ㆍ도의 조례로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구

청장에게 위임할 수 있다. 이 경우 시ㆍ도지사는 권한의 위임사실을 국토교통부장관에게 보
고하여야 한다.

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▣ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제97조(실시계획의 인가)
① 법 제88조제1항의 규정에 의한 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)에는 다음 각호의 사항

이 포함되어야 한다.
1. 사업의 종류 및 명칭
2. 사업의 면적 또는 규모
3. 사업시행자의 성명 및 주소(법인인 경우에는 법인의 명칭 및 소재지와 대표자의 성명 및

주소)
4. 사업의 착수예정일 및 준공예정일
⑥ 법 제88조제5항에서 “대통령령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다.
1. 사업시행지의 위치도 및 계획평면도
2. 공사설계도서(「건축법」제29조에 따른 건축협의를 하여야 하는 사업인 경우에는 개략설계

도서)
3. 수용 또는 사용할 토지 또는 건물의 소재지ㆍ지번ㆍ지목 및 면적, 소유권과 소유권외의

권리의 명세 및 그 소유자ㆍ권리자의 성명ㆍ주소
4. 도시ㆍ군계획시설사업의 시행으로 새로이 설치하는 공공시설 또는 기존의 공공시설의 조

서 및 도면(행정청이 시행자인 경우에 한한다)
5. 도시ㆍ군계획시설사업의 시행으로 용도폐지되는 공공시설에 대한 둘 이상의 감정평가법인

등의 감정평가서(행정청이 아닌 자가 시행자인 경우에 한정한다). 다만, 제2항에 따른 해
당 도시ㆍ군계획시설사업의 실시계획 인가권자가 새로운 공공시설의 설치비용이 기존의
공공시설의 감정평가액보다 현저히 많은 것이 명백하여 이를 비교할 실익이 없다고 인정
하거나 사업 시행기간 중에 제출하도록 조건을 붙이는 경우는 제외한다.

6. 도시ㆍ군계획시설사업으로 새로이 설치하는 공공시설의 조서 및 도면과 그 설치비용계산
서(행정청이 아닌 자가 시행자인 경우에 한한다). 이 경우 새로운 공공시설의 설치에 필요
한 토지와 종래의 공공시설이 설치되어 있는 토지가 같은 토지인 경우에는 그 토지가격을
뺀 설치비용만 계산한다.

7. 법 제92조제3항의 규정에 의한 관계 행정기관의 장과의 협의에 필요한 서류
8. 제4항의 규정에 의한 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군

수의 의견청취 결과

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▣ 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
3. “도시공원”이란 도시지역에서 도시자연경관을 보호하고 시민의 건강ㆍ휴양 및 정서생활을

향상시키는 데에 이바지하기 위하여 설치 또는 지정된 다음 각 목의 것을 말한다. 다만,
제3조, 제14조, 제15조, 제16조, 제16조의2, 제17조, 제19조, 제19조의2, 제19조의3, 제20
조, 제21조, 제21조의2, 제22조부터 제25조까지, 제39조, 제40조, 제42조, 제46조, 제48조
의2, 제52조 및 제52조의2에서는 나목에 따른 도시자연공원구역은 제외한다.

가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호나목에 따른 공원으로서 같은 법 제30조
에 따라 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 공원

나. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조의2에 따라 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 도
시자연공원구역(이하 “도시자연공원구역”이라 한다)

제15조(도시공원의 세분 및 규모)
① 도시공원은 그 기능 및 주제에 따라 다음 각 호와 같이 세분한다.
2. 생활권공원: 도시생활권의 기반이 되는 공원의 성격으로 설치ㆍ관리하는 공원으로서 다음

각 목의 공원
다. 근린공원: 근린거주자 또는 근린생활권으로 구성된 지역생활권 거주자의 보건ㆍ휴양 및

정서생활의 향상에 이바지하기 위하여 설치하는 공원

▣ 구 서울특별시 도시계획 조례(2024. 5. 20. 서울특별시조례 제9241호로 개정되기 전의 것)
제1조(목적)
이 조례는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」, 같은 법 시행령, 같은 법 시행규칙 및 관계 법
령에서 조례로 정하도록 한 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제68조(권한의 위임)
① 법 제139조제2항에 따라 시장의 권한에 속하는 사무중 별표 4의 사무를 구청장에게 위임한

다.
② 제1항의 위임사무는 별도의 규정이 없는 한 이에 부수되는 사무를 포함한 것으로 본다.
③ 구청장은 제1항에 따른 위임사무 중 별표4의 제1호부터 제10호까지의 사무를 처리한 때에

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는 시장에게 그 결과를 보고하여야 한다.

[별표 4]
권한위임 사무(제68조 관련)

끝.

사 무 명 관계법령
11. 도시계획시설사업의 시행에 관한 다음의 사무
가. 도시계획시설에 대한 단계별 집행계획의 수립‧공고 및 매년 2단계

집행계획의 검토(시장이 재정계획을 수립하여 설치하는 시설은 제외
한다)

나. 도시계획시설사업의 시행(시장이 시행하는 사업은 제외한다) 및 시
행자 지정(시행자가 지방공사인 경우, 그 밖에 시장이 필요하다고 인
정하여 해당 도시계획시설 결정시 통지한 시설과 공항은 제외한다)

다. 도시계획시설사업의 실시계획의 작성, 인가 및 고시, 실시계획을 위
한 공람공고 및 그에 따른 공시송달 (시장이 시행하거나, 시장이 시
행자를 지정한 사업과 공항은 제외한다)

라. 도시계획시설사업의 공사완료보고서의 수리 및 준공검사, 준공검사
필증교부, 공사완료공고(시장이 시행하거나, 시장이 시행자를 지정한
사업은 제외한다)

◦법 제86조
영 제96조