[행정 판결문] 서울행정법원 2023구합89033 - 무효확인의 소

 

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서 울 행 정 법 원

제 2 부

판 결

사 건 2023구합89033 무효확인의 소

원 고 A 주식회사

피 고 서울국유림관리소장

변 론 종 결 2024. 8. 29.

판 결 선 고 2024. 10. 24.

주 문

1. 이 사건 소 중 2014. 6. 23.자 복구준공의 무효확인 청구 부분을 각하한다.

2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용은 원고가 부담한다.

청 구 취 지

피고가 2014. 6. 23. 합자법인 B(이하 ‘B’라 한다)에 대하여 한 국유림 사용허가지에 대

한 복구준공이 무효임을 확인한다. 피고가 2019. 7. 23. 원고에 대하여 한 불법훼손지

에 대한 복구명령이 무효임을 확인한다.

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이 유

1. 처분의 경위

가. 원고에 대한 국유림 사용허가 및 취소

1) 원고는 광물 및 규석채취 판매업 등을 목적으로 설립된 법인으로, 2016. 3. 29. D

로부터 별지 1 목록 기재 광업권(이하 ‘이 사건 광업권’이라 하고, 이와 관련된 광구를

‘이 사건 광구’라 한다)을 매수하고, 2016. 3. 30. 광업권이전등록을 마쳤다.

2) 원고는 2016. 7. 19. 피고로부터 이 사건 광구 내의 국유림인 경기 연천군 (비실

명화로 생략) 임야 중 55,500㎡(이하 ‘이 사건 국유림’이라 한다)에 관하여 국유림 사용

허가, 권리양도허가 및 산지일시사용 변경허가를 받았다가 2017. 6. 29. 1차례 연장허

가를 받았다(이하 ‘이 사건 허가’라 한다).

3) 피고는 2019. 6. 3. 원고에 대하여 국유림 사용허가지 안의 토석을 매수하지 않고

무단으로 반출하는 등 허가조건을 위반하였다는 이유로 구 국유림의 경영 및 관리에

관한 법률(2019. 12. 3. 법률 제16706호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국유림법’이라

한다) 제26조 제1항 및 이 사건 국유림 사용허가조건 제5조 제3호, 제7호, 구 산지관리

법(2019. 12. 3. 법률 제16710호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제20조 제1항 제2호

에 따라 이 사건 허가를 취소하였다.

나. 원고에 대한 2차례 복구명령

1) 피고는 이 사건 허가를 취소함에 따라 2019. 6. 18. 원고에게 구 산지관리법 제44

조 제1항 제3호에 따라 이 사건 국유림에 대한 복구명령(이하 ‘소외 복구명령’이라 한

다)을 하였다.

2) 피고는 2019. 7. 23. 원고에게 경기 연천군 (비실명화로 생략) 16,207㎡(이하 ‘이

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사건 훼손지’라 한다)에 대하여 ‘원고가 이 사건 국유림의 경계를 벗어나 산지일시사용허가

등의 처분을 받지 아니하고 산지일시사용을 하거나 토석을 채취하였다’는 이유로 구 산지관

리법 제44조 제1항 제2호에 근거하여 복구명령(이하 ‘이 사건 복구명령’이라 한다)을

하였는데, 이 사건 복구명령의 대상인 이 사건 훼손지는 아래 그림의 색칠한 부분(①~

③)이다.

다. B의 복구 내용

1) 이 사건 광구에 대한 국유림 사용허가 등 행정처리 내역은 아래 표 기재와 같다.

수허가자 구분 일자 지번 허가, 복구면적(㎡) 비고

유한회사
C 대부 2003. 02. 08.

산84
산85
2필지

77,873
2,863
80,736

허가신청
(2002. 11. 18.)

대부소멸 2009. 03. 30. 〃 〃 복구통지

복구준공 2011. 05 .04. 산84 12,680 준공신청
(2011. 05. 02.)

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2) 위 표의 내역 중 B, D 부분은 다음과 같다.

가) B가 2010. 2. 11. 대부한 국유림 68,056㎡에 대한 대부계약이 2011. 11. 24. 취

소되었고, B가 복구공사를 진행하던 중 D의 신청에 의해 2013. 10. 11. 그 중 일부인

이 사건 국유림(면적 55,500㎡)이 사용허가 되었고, 나머지 12,556㎡에 대해서는 B에서

2013. 9.경 복구공사를 완료하여 2014. 6. 23.경 준공검사가 이루어졌다(이하 ‘이 사건

준공 통지’라 한다).

나) B가 복구한 구역은 다음 그림 표시 선내 ㄱ, ㄴ, ㄷ 부분과 같다.

합자법인
B 대부 2010. 02. 11.

산84
산85
2필지

65,296
2,760
68,056

대부신청
(2009. 12. 21.)

취소 2011. 11. 24. 〃 〃

설계승인 2012. 03. 27. 〃 〃 설계승인요청
(2012. 03. 20.)

복구공사
착공계 제출 2012. 04. 02. 〃 〃

복구공사
재착공계

제출
2013. 06. 03. 〃 〃

변경승인 2013. 09. 27. 〃 〃 변경요청
(2013. 09. 25.)

복구준공 2014. 06. 23. 산84 12,556 준공신청
(2014. 06. 21.)

D 허가 2013. 10. 11.
산84
산85
2필지

52,740
2,760
55,500

허가신청
(2013. 09. 27.)

갱신허가 2015. 11. 24. 〃 〃 갱신신청
(2015. 11. 12.)

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[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 8, 9호증, 을 제1, 3, 5, 21, 24 내지 26호증

의 각 기재(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지 2 기재와 같다.

3. 인정사실

가. 원고는 피고를 상대로 2019. 6. 3.자 이 사건 허가 취소처분, 소외 복구명령, 이

사건 복구명령 등의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2021. 5. 28. 원고의 청구가 모

두 기각되는 판결이 선고되었다(서울행정법원 2021. 5. 28. 선고 2020구합***** 판결).

나. 원고는 위 판결에 불복하여 항소, 상고하였으나 모두 기각되어 그대로 확정되었다

(서울고등법원 2023. 1. 11. 선고 2021누***** 판결, 대법원 2023. 5. 18.자 2023두

***** 판결, 이하 ‘관련 확정판결’이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

4. 이 사건 소 중 이 사건 준공 통지의 적법 여부

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가. 피고의 본안전 항변

원고는 이 사건 준공 통지의 무효 확인을 구할 원고 적격이 없다.

나. 판단

1) 관련 법리

행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상

보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하

여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는

이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적․직접

적․구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로

가지는 일반적․간접적․추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다

고 할 수 없다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 참조).

2) 구체적 판단

위 관련 법리, 앞서 본 사실, 을 제1호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여

알 수 있는 다음의 사실 및 사정을 종합해 보면, 원고가 추상적․간접적․사실적 이해

관계를 넘어 관련 법령에 의하여 보호되는 개별적․직접적․구체적 이익을 갖는다고

볼 수 없어 이 사건 준공 통지로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당하였다고 볼

수 없다. 따라서 원고가 이 사건 준공 통지의 무효 확인을 구하는 것은 원고적격을 인

정할 수 없어 부적법하다.

가) 피고가 B에게 한 이 사건 준공 통지의 근거 법규는 구 산지관리법(2019. 12. 3.

법률 제16710호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)인데, 위 법률에서 국민이 행정청에 대

하여 제3자에 대한 준공검사에 대한 취소를 구할 수 있다는 규정을 마련하여 둔 바 없

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다.

나) 임업의 발전과 산림의 다양한 공익기능의 증진을 도모함을 목적으로 하는 구

산지관리법상의 불법산지전용지의 복구명령 및 준공검사를 고려해 보더라도, 그와 같

은 공익보호의 결과는 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적․간접적․추상적 이익에

불과하고 법률상 보호되는 이익이라고 보기 어렵다.

다) 이 사건 훼손지(면적 16,207㎡)는 이 사건 준공 통지가 이루어진 부분(면적

12,556㎡)과 면적과 위치가 다르다. 따라서 원고가 이 사건 준공 통지가 이루어진 부분

을 B로부터 D를 경유하여 그대로 양수받았다고 보기도 어렵다. 따라서 원고가 이 사건

준공 통지가 이루어진 부분에 관하여 직접적인 법률상 이해관계를 갖는다고 보기 어렵

다.

라) 원고가 이 사건 훼손지에 관하여 산지일시사용을 하거나 토석을 채취하였다는

이유로 이 사건 복구명령이 내려졌다. 따라서 원고는 원칙적으로 이 사건 복구명령에

관하여만 개별적․직접적․구체적 이익을 갖고 있다. 항고소송에 있어서는 행정청이

처분의 적법성에 관하여 증명책임이 있으므로(대법원 1984. 7. 24. 선고 84누124 판

결), 원고가 이 사건 복구명령의 위법성을 다투는 경우 처분청은 이 사건 복구명령의

원인이 되는 사실을 증명할 책임이 있고, 원고에게 원고의 이 사건 훼손지 일시사용

에 앞서 B가 토석을 무단으로 채취하였다거나 복구를 제대로 하지 않았다는 등의 사

정을 증명할 책임이 있는 것도 아니다.

5. 이 사건 복구명령의 무효 여부

가. 원고 주장의 요지

원고는 이 사건 훼손지를 훼손한 사실이 없고, B가 이 사건 훼손지를 복구하지 않았

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으므로, 이 사건 복구명령에는 중대․명백한 하자가 있어 무효이다.

나. 판단

1) 관련 법리

행정소송법 제8조 제2항에 의하여 행정소송에 준용되는 민사소송법 제216조, 제218

조가 규정하고 있는 ‘기판력’이란 기판력 있는 전소 판결의 소송물과 동일한 후소를 허

용하지 않음과 동시에, 후소의 소송물이 전소의 소송물과 동일하지는 않더라도 전소의

소송물에 관한 판단이 후소의 선결문제가 되거나 모순관계에 있을 때에는 후소에서 전

소 판결의 판단과 다른 주장을 하는 것을 허용하지 않는 작용을 하는 것이다(대법원

2016. 3. 24. 선고 2015두48235 판결 참조). 행정처분 취소청구를 기각하는 판결이 확

정되면 그 처분이 적법하다는 점에 관하여 기판력이 생기고 그 소의 원고 및 관계 행

정기관도 이에 기속된다 할 것이므로 처분이 위법하지 아니하다는 점이 확정된 이상

원고가 다시 이를 무효라 하여 그 무효확인을 소구할 수는 없다(대법원 1992. 12. 8.

선고 92누6891 판결, 대법원 2003. 5. 16. 선고 2002두3669 판결 등 참조).

2) 구체적 판단

가) 이 사건 복구명령의 취소청구를 기각하는 판결이 확정된 사실은 앞서 본 바와

같다. 관련 확정판결의 기판력은 이 사건 복구명령이 위법함을 전제로 하여 그 무효를

구하는 이 사건 소에도 미친다 할 것이므로, 이 법원으로서는 기판력에 따라 전소와

모순되는 판단을 할 수 없어 원고의 이 부분 청구를 기각하여야 한다.

나) 따라서 원고의 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

6. 결론

그렇다면, 이 사건 소 중 2014. 6. 23.자 복구준공의 무효확인 청구 부분은 부적법하

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므로 이를 각하하고, 원고의 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과

같이 판결한다.

- 10 -

별지 1

목 록

비실명화로 생략

끝.

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별지 2

관계 법령

▣ 구 산지관리법(2019. 12. 3. 법률 제16710호로 개정되기 전의 것)

제27조(광구에서의 토석채취 등)
② 「광업법」에 따른 광물을 채굴하기 위하여 채굴계획의 인가를 받은 채굴권자나 조광권자가

그 인가를 받은 광구에서 그 광물이 함유되어 있는 토석을 광업 외의 용도로 사용하거나
판매하기 위하여 채취하려는 경우에는 다음 각 호의 구분에 따라 매매계약을 체결하거나
토석채취허가를 받아야 한다. 다만, 광물 중 대리석용 석회석을 건축용 또는 공예용으로 채
취하는 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 국유림의 산지: 제35조 제1항에 따른 산림청장과의 토석 매매계약
제35조(국유림의 산지 내의 토석의 매각 등)
① 산림청장은 국유림의 산지에 있는 토석을 직권으로 또는 신청을 받아 매각하거나 무상양여

할 수 있다. 다만, 무상양여는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로 한정한다.
1. 천재지변이나 그 밖의 재해가 있는 경우에 그 재해를 복구하기 위하여 필요한 경우
2. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우로서 관계 행정기관의 장의 요청이 있고 그 요

청이 타당하다고 산림청장이 인정하는 경우
가. 「도로법」, 「철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률」 또는 「전원개발촉진

법」에 따른 도로 또는 철도를 설치ㆍ개량하거나 전원개발사업을 하는 과정에서 부
수적으로 채취한 토석을 그 공사용으로 사용하려는 경우

나. 광산개발에 따른 광해(鑛害)를 예방하거나 복구하기 위하여 광물의 생산과정에서 채
취한 토석을 직접 사용하려는 경우

다. 국가, 지방자치단체 또는 정부투자기관 등이 공용ㆍ공공용 사업을 시행하는 과정에
서 채취한 토석을 그 사업용으로 사용하려는 경우

제39조(산지전용지 등의 복구)
① 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자는

다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 산지를 복구하여야 한다.
1. 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 받았거나 제15조제1항에 따른 산지전용신고를 한 자

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가 산지의 형질을 변경한 경우
2. 제25조제1항에 따른 토석채취허가를 받았거나 제30조제1항에 따른 채석단지에서의 채석

신고(토석매각을 포함한다)를 한 자가 토석을 채취한 경우
3. 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가를 받았거나 같은 조 제2항에 따른 산지일시사

용신고를 한 자가 산지의 형질을 변경한 경우
4. 그 밖의 사유로 산지의 복구가 필요한 경우
③ 산림청장등은 제1항 또는 제2항에 따라 복구하여야 하는 산지(이하 “복구대상산지”라 한다)

가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는
허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자(복구대상산지에 대하여 새로 제37조제1항 각 호
의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자가 있는 경우에는 종전
에 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 한 자를 말한다)에 대하여 제1항 또는 제2항에 따
른 복구의무의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다.

1. 복구대상산지에 대하여 제42조제1항에 따른 복구준공검사 전에 새로 제37조제1항 각 호
의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받거나 신고 등을 하려는 자가 복구비를 예
치(제38조제1항 단서에 따라 복구비를 예치하지 아니하는 경우를 포함한다)한 경우

2. 그 밖에 복구할 토지가 없는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우
④ 산지전용, 산지일시사용 또는 토석채취를 한 산지를 복구할 때에는 토석(「폐기물관리법」 제

2조제1호에 따른 폐기물이 포함되지 아니한 토석을 말한다. 다만, 「폐기물관리법」에서 정하
는 유해성기준과 「토양환경보전법」에서 정하는 임야지역 오염기준에 적합하고 「폐기물관리
법」에 따른 재활용 용도 및 방법에 따라 채석지역 내 하부복구지ㆍ저지대 등의 채움재로
재활용이 가능한 경우에는 같은 법에 따라 재활용할 수 있다)으로 성토한 후 표면을 수목의
생육에 적합하도록 흙으로 덮어야 한다.

⑤ 제1항에 따른 산지복구의 범위와 제3항에 따른 복구의무면제의 신청절차 등에 관한 사항은
농림축산식품부령으로 정한다.

제40조(복구설계서의 승인 등)
① 제39조 제1항 또는 제2항에 따라 산지를 복구하여야 하는 자(이하 “복구의무자”라 한다)는

대통령령으로 정하는 기간 이내에 산림청장등에게 산지복구기간 등이 포함된 산지복구설계
서(이하 “복구설계서”라 한다)를 제출하여 승인을 받아야 한다. 승인받은 복구설계서를 변경
하려는 경우에도 같다.

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④ 복구설계서의 작성기준, 승인신청 절차, 승인기준 등에 관한 사항은 농림축산식품부령으로
정한다.

제40조의2(산지복구공사의 감리 등)
① 복구의무자(제41조에 따른 대행자 또는 대집행을 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같

다)는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 산지를 복구하는 공사에 대하여 다음 각 호의 어
느 하나에 해당하는 자의 감리를 받아야 한다. 다만, 다른 법률에 따라 산지복구공사 감리
를 하는 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 「기술사법」에 따른 산림분야의 기술사사무소
2. 「엔지니어링산업 진흥법」에 따른 산림전문분야 엔지니어링사업자
3. 「산림조합법」 또는 「건설기술 진흥법」에 따라 산지복구공사의 감리를 할 수 있는 자
② 제1항에 따라 산지복구공사를 감리하는 자(이하 “감리자”라 한다)는 산지복구공사의 감리를

할 때 이 법 또는 그 밖의 관계 법령에 위반된 사항을 발견하거나 제40조에 따라 승인된
복구설계서대로 공사가 되지 아니하면 지체 없이 복구의무자에게 시정할 것을 통지하고 7
일 이내에 산림청장등에게 그 내용을 보고하여야 한다.

③ 복구의무자는 제2항에 따른 시정통지를 받으면 즉시 위반사항을 시정한 후 감리자의 확인
을 받아야 한다.

④ 복구의무자는 제2항에 따른 감리자의 시정통지에 이의가 있으면 공사를 중지하고 산림청장
등에게 이의신청을 할 수 있다.

⑤ 산지복구공사의 감리 기준과 절차, 감리자의 선정기준 및 감리자에 대한 관리ㆍ감독, 그 밖
에 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다.

제42조(복구준공검사)
① 산림청장등은 복구의무자가 복구를 완료하거나 제41조에 따른 대행 또는 대집행에 의하여

복구가 완료되면 복구준공검사를 하여야 한다.
② 산림청장등은 제1항에 따른 복구준공검사를 받으려는 자로 하여금 복구준공검사 후에 발생

하는 하자를 보수하도록 하기 위하여 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 하자보수보
증금을 미리 예치하게 하여야 한다. 다만, 제38조제1항 단서에 따라 복구비를 예치하지 아
니하는 경우와 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우에는 하자보수보증금의 예치를 면제할 수
있다.

③ 제1항에 따른 복구준공검사의 신청절차 등과 제2항에 따른 하자보수보증금의 금액, 예치방

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법, 예치기간 등에 관한 사항은 농림축산식품부령으로 한다.
제44조(불법산지전용지의 복구 등)
① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 행위를 한 자에게 시설물을

철거하거나 형질변경한 산지를 복구하도록 명령할 수 있다.
1. 제21조제1항에 따른 용도변경승인을 받지 아니하고 용도변경한 경우
2. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등의 처분을 받지 아니하거나 신고 등

을 하지 아니하고 산지전용 또는 산지일시사용을 하거나 토석을 채취한 경우
3. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가나 매각계약 등이 제20조ㆍ제31조 또는

제36조제1항에 따라 취소되거나 해제된 경우
4. 제37조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 신고를 한 자가 제20조ㆍ제31조 또는 제36조

제1항에 따른 조치명령을 위반한 경우
5. 제37조제1항제8호에 따른 행정처분이 취소된 경우
② 산림청장등은 제1항에 따른 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하면 「행정대집행법」에

따라 대집행할 수 있다. 이 경우 제1항제3호부터 제5호까지의 경우 중 그 행위자가 제38조
제1항 본문에 따라 복구비를 예치한 경우에는 그 복구비를 대집행 비용으로 충당할 수 있
다.

③ 제1항에 따라 복구를 하는 경우 복구비의 예치에 관하여는 제38조를, 복구의무의 면제 및
면제신청에 관하여는 제39조제3항 및 제5항을, 복구 방식에 관하여는 제39조제4항을, 복구
설계서의 승인 등에 관하여는 제40조를, 복구공사의 감리에 관하여는 제40조의2를, 복구공
사의 준공검사와 하자보수보증금의 예치 및 면제에 관하여는 제42조를 각각 준용한다.

제51조(권리ㆍ의무의 승계 등)
① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 이 법에 따른 변경신고 등을 통하여 제37조 제1

항 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 받거나 신고 등을 한 자의 권리ㆍ의무를 승계한
다.

1. 산지의 소유자가 제37조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 받거나 신고 등을
한 후 매매ㆍ양도ㆍ경매 등으로 그 소유권이 변경된 경우: 그 산지의 매수인ㆍ양수인 등
변경된 산지소유자

2. 제1호 이외의 자가 제37조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 처분을 받거나 신고 등
을 한 후 사망하거나 그 권리ㆍ의무를 양도한 경우: 그 상속인 또는 양수인

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② 제1항 각 호에 해당하는 자가 사유발생일부터 30일 이내에 변경신고 등을 하지 아니한 경
우 해당 허가 등이 취소 또는 철회된 것으로 본다.

③ 제1항에 해당하지 아니하는 경우와 제2항에 따라 허가 등이 취소 또는 철회된 것으로 보는
경우에는 다음 각 호의 사항에 대하여 산지의 소유자, 정당한 권원(權原)에 의하여 산지를
사용ㆍ수익할 수 있는 자 및 산지의 소유자ㆍ점유자의 승계인에 대하여도 그 효력이 있다.

1. 제37조 제2항에 따른 재해방지 조치 의무
2. 제39조에 따른 복구의무
3. 제40조에 따른 복구설계서의 제출 의무
4. 제40조의2에 따른 복구공사의 감리 선임
5. 제44조에 따른 불법전용산지에 대한 복구의무. 끝.