[행정 판결문] 광주고등법원 2022누12455 - 우선협상대상자선정취소처분 취소

 

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광 주 고 등 법 원

제 1 행 정 부

판 결

사 건 2022누12455 우선협상대상자선정취소처분 취소

원고, 피항소인 1. ○○엔지니어링 주식회사

2. 주식회사 ○○

3. ◯○토건 주식회사

4. ○○건설 주식회사

5. ◯○건설 주식회사

6. 주식회사 ○○○일레븐

피고, 항소인 광주광역시장

제 1심판결 광주지방법원 2022. 9. 1. 선고 2021구합13506 판결

변 론 종 결 2023. 2. 23.

판 결 선 고 2023. 4. 6.

주 문

1. 피고의 항소를 기각한다.

2. 항소비용은 피고가 부담한다.

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청구취지 및 항소취지

1. 청구취지

피고가 2021. 6. 30. 원고들에 대하여 한 우선협상대상자 선정취소처분을 취소한다.

2. 항소취지

제1심판결을 취소한다. 원고들의 청구를 기각한다.

이 유

1. 제1심판결의 인용

이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는, 아래와 같이 판결이유 중 일부를 고쳐 쓰고,

제2항과 같이 피고가 당심에서 강조하는 주장에 대하여 판단을 추가하는 것 외에는

제1심판결 이유 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조

본문에 따라 이를 인용한다.

○ 제4쪽 글상자 1줄의 “의함”을 “의한”으로 고친다.

○ 제12쪽 아래에서 5줄, 제25쪽 12, 13줄의 “피고시”를 모두 “광주광역시”로 고친다.

○ 제13쪽 8줄의 “피고시장 이용섭은”을 “피고는”으로 고친다.

2. 추가 판단

가. 피고 주장의 요지

1) 이 사건 공모지침 제35조 제1항의 우선협상대상자선정 취소사유 중 이 사건

처분사유인 ‘협상결렬(제8호)’의 경우에는 그 논리적 귀결로서 우선협상대상자 선정을

취소할 수밖에 없으므로 우선협상대상자 선정 취소에 재량권을 행사할 여지가 없어 그

취소에 재량권의 일탈·남용이 있다고 볼 수 없다.

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2) 설령 이 사건 처분에 대해서 재량권 일탈·남용을 판단할 수 있다하더라도,

민간사업자와 우선협상대상자는 그 법적지위에 있어 차이가 있고 피고에게는 우선협상

대상자의 지위에 있는 원고들과 협상을 중단하고 그 지정을 취소하는 행위에 대하여

광범위한 재량과 정책 판단이 인정되는 점, ‘협상결렬’을 이유로 한 이 사건 처분에 재

량권 일탈·남용이 있다고 하려면 피고가 협상 자체에 응하지 아니하거나 또는 협상을

결렬시킬 의도로 위법하거나 비현실적인 협약안을 제시하는 정도에 이르러야 하는데,

피고는 이 사건 사업의 주된 목적 달성을 위한 합리적인 협상안을 제시하였음에도

불구하고 원고들은 이 사건 사업의 우선협상대상자로 선정되기 전과 태도를 바꾸어

피고와 타협할 수 있는 구체적인 협상안은 전혀 제시하지 않은 채 피고의 협상안에

대하여 거부의 의사만을 표시한 점, 이 사건 사업진행 방향을 재조정할 중대한 공익상의

필요가 있는 반면에 원고들은 사업협약 체결을 위한 우선협상의 기회를 박탈당하는

것에 불과하여 이 사건 처분으로 인한 공익상 필요가 원고들이 받게 되는 불이익보다

큰 점에 비추어 보면, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어서 재량권을 일탈·남용하였다고

볼 수 없다.

나. 판단

1) ‘협상결렬’로 인한 우선협상대상자 선정취소의 경우 재량권을 행사할 여지가

없다는 주장에 관한 판단

살피건대 이 사건 공모지침 제35조 제1항은 “시는 다음 각 호의 사유가 발생할

경우 우선협상대상자 선정을 취소할 수 있다”라고 규정하고 있어 그 규정의 형식과

문언에 비추어 보면 우선협상대상자 취소행위는 재량행위에 해당한다. 설령 그 취소

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사유가 ‘협상결렬’이라고 할지라도 피고에게는 협상시한을 연장하여 협상을 지속할지

또는 협상결렬로 판단할지 여부, 협상결렬로 판단하더라도 우선협상대상자와 협의하여

다른 방식으로 우선협상대상자 지위를 해소할지 또는 우선협상대상자 선정을 취소할지

등에 관하여 재량권을 가지고 있다고 봄이 타당하므로, ‘협상결렬’로 인한 우선협상

대상자 선정취소의 경우에도 행정청은 공익상의 필요와 상대방이 받는 불이익 등을

비교·형량하여 합리적인 범위 내에서 재량권을 행사하여야 한다.

2) 재량권 일탈·남용이 없다는 주장에 관한 판단

살피건대 갑 제2, 3, 5, 7 내지 11, 21, 23, 24호증, 을 제4, 9, 33호증의 각 기재

및 영상, 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사실 및 사정을 종합하면,

피고가 우선협상대상자인 원고들과 협상을 중단하고 그 지정을 취소하는 행위 등에 광

범위한 재량과 자율적인 정책 판단이 인정된다고 하더라도, 피고는 이 사건 사업의 목

적, 구조 등을 고려하여 원고들을 이 사건 사업의 우선협상대상자로 선정하였음에도

불구하고 이 사건 사업에 대한 시민단체나 해당 지역주민의 여론 등으로 인하여 원고

들로 하여금 이 사건 사업의 본질적인 구조를 변경하는 내용을 포함한 피고 제안의

이 사건 협상안건에 대한 무조건적인 수용을 요구한 반면에 피고로서는 협상안건에 대한

협상의 여지를 내보이지 않았다고 보이므로, 피고는 협상 자체에 응하지 아니하거나

또는 협상을 결렬시킬 의도로 비현실적인 협약안을 제시하는 정도에 이르렀다고 보이

는바, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

가) 이 사건 사업의 대상지역인 광주 광산구 지죽동 ◯◯번지 일대는 평동 1차

산업단지 주변지역으로, 1998년 준공업지역으로 지정된 이후 난개발이 이루어지고 폐수,

소음, 폐기물 등 환경오염을 유발하는 업종이 입주함에 따라 정주환경이 악화되어 주

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민들의 개발 요구 및 이주대책을 요구하는 민원이 지속되었던 지역이다. 피고는 이와

같은 민원을 해소하기 위하여 대상지역에 대한 개발을 통하여 정주환경을 개선하고 광

주송정역 등 인접한 교통 인프라의 이점을 활용하여 지역전략산업을 육성하기 위한 계

획을 수립하였다. 이에 따라 광주광역시 광산구청장은 2019. 9. 11. 광산구 고시 제

2019-138호로 대상지역 전체를 개발행위허가 제한구역으로 지정하기도 하였다. 피고는

2020. 4.경 국토교통부 투자선도지구 지정 공모신청을 하였으나 탈락하였고, 이에 정부

지원이 없더라도 직접 민간자본을 유치하여 지역전략산업을 육성함과 동시에 정주여건

개선이라는 오랜 민원사항을 해결하고자 이 사건 공모를 공고하기에 이르렀다. 이와

같이 피고는 정부의 지원 없이 원고들을 통하여 총 사업비 약 4조 1,743억 원, 사업기간

약 10년에 이르는 대규모 도시개발사업을 하여 위 대상지역의 정주환경을 개선하고 지

역전략산업을 육성하고자 하였다.

나) 이 사건 사업의 구조에 관하여 살피건대, 이 사건 공모지침 제14조에 의하면

‘민간사업자는 사업에 필요한 모든 자금을 공공기관을 제외한 민간사업자의 책임으로

조달하고 사업기간 종료 시 공공기관은 출자금의 원금을 회수하고 발생 수익금은 지

역전략산업 시설 및 운영에 재투자를 원칙으로 한다’고 규정하고 있으며, 피고의

질의답변(갑 제23호증)에 따르면 위 공모지침 제14조의 ‘발생 수익금’은 ‘이 사건 사업

시행에 따른 개발(시행) 수익금’을 의미한다. 피고는 2021. 3. 4. 언론보도에 대한 설명

자료에서 ‘민간사업자가 사업비를 전액 조달하여, 발생 수익금을 지역전략산업 시설 및

운영에 재투자를 원칙으로 한다’고 하였고, 원고들은 공동주택 등 수익시설의 분양수익

으로 지역전략산업시설에 재투자하는 방식을 택하여 이 사건 사업을 계획하였다. 따라서

이 사건 사업은 원고들이 제안한 개발계획의 타당성을 심사하여 채택된 사업계획에

따라 공동주택 등 수익시설의 시행이익을 통하여 발생한 수익금으로 지역전략산업시설

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및 운영에 재투자하는 것을 사업 구조로 한다. 그렇다면 이 사건 사업이 사업대상지의

난개발을 방지하고, 아파트 위주의 개발을 억제하여 체계적인 도시개발을 지향함을

목적으로 하는 측면이 있다하더라도, 이 사건 사업의 목적 중에 하나인 지역전략산업

시설의 핵심 거점공간을 육성하기 위해서는 이 사건 사업의 재원 조달과 관련한 이

사건 사업의 본질적인 구조를 고려하지 않을 수 없다. 이에 원고들로서는 수익시설의

분양결과에 따라 지역전략산업시설의 규모가 결정되므로, 피고가 제시한 이 사건 협상

안건 중 이 사건 사업의 본질적인 사업구조를 변경할 수 있는 주거시설의 감축, 지역

전략산업시설의 착공시기 및 재원의 변경 등의 내용에 대해서 원고들에게 무조건적인

수용을 기대하기는 어렵다고 보이고, 원고들에게 위 협상안건을 수용하도록 하는 충분

한 협상기간이 주어졌다고 볼 수도 없다.

다) 원고들이 이 사건 사업의 우선협상대상자로 선정된 직후 일부 언론 및 시민

단체는 피고가 원고들에게 특혜를 제공하고 막대한 혈세가 투입되고 있으며 재벌의 이

익과 시민의 이익을 맞바꾼 것이라는 등의 의혹을 제기하기 시작하였다. 이에 피고는

2021. 3. 30. 광주광역시 시의회 시정 질의 답변에서 이 사건 사업과 관련하여 ‘광주광

역시 발전과 시민의 이익에 부합, 대형엔터테이먼트사의 확실한 참여 보증, 시민들이

공감할 수 있는 수준으로 아파트 세대수 감소’라는 3대 원칙을 발표하였고, 이중에서

하나라도 지켜지지 않을 경우 사업을 진행하지 않겠다고 공표하였으며, 일각에서는 위

와 같은 피고의 입장은 결국 이 사건 사업을 하지 않겠다는 의중을 표현한 것이 아닌가

하는 의견이 제시되기도 하였다. 이어서 피고는 2021. 4. 26. 원고들에게 위 3대 원칙

에 따라 이 사건 사업의 본질적인 사업구조를 변경하는 주거시설의 감축, 지역전략산

업시설의 착공시기 및 재원 변경 등의 내용이 포함된 이 사건 협상안건을 통보하였고

협상 기한을 한 차례 연기하여 주었을 뿐 원고들의 사업협약 체결 기간 연장 요청에도

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불구하고 이 사건 처분을 하였다. 위와 같은 이 사건 처분 경위에 비추어 볼 때, 피고

로서는 여론을 의식하여 원고들로서는 수용하기 어려운 이 사건 사업의 본질적인 구조

를 변경하는 내용 등을 포함한 이 사건 협상안건을 제시하고 결국 원고들이 위 협상안

건을 수용하지 않았다는 이유로 이 사건 처분을 하였다고 보이는바, 피고에게 이 사건

사업에 대한 협상의 의지나 여지가 있었는지 의심스럽다.

라) 피고는, 이 사건 협상안건 순번 4, 5번과 관련하여 원고들이 이 사건 사업계

획서에 대한 평가위원회에서 발표한 내용을 전혀 반영하지 않은 협상안만을 제시하고

피고와 타협할 수 있는 구체적인 협상안을 전혀 제시하지 않는 태도를 보여주었다고

주장한다. 그러나 아래에서 보는 바와 같이 원고들이 위 평가위원회에서의 발표 내용

과 다른 태도의 변화가 있었다거나 설령 그러한 태도의 변화가 있었다 하더라도 이를

부당하다고 보기 어렵다.

① 이 사건 협상안건 순번 4번과 관련하여, 피고는 원고들에게 ‘지역전략산업

착공시점을 공동주택 착공시점과 동일하게 조정’하도록 요구하였다. 원고들은 위 평가

위원회에서 지역전략산업시설을 2028년에 착공하는 안과 관련하여 2, 3년 정도 앞당겨

져야 한다는 취지의 의견에 대하여 ‘스튜디오는 저희들이 토지 조성이 되자마자 제일

먼저 아파트보다 먼저 우리가 제작할 때 스튜디오입니다’, ‘지역전략산업 내 어떤 시설

중에서 시급하다고 판단되면 그 부분들은 진행을 좀 빨리하는 쪽으로 해서 캐시 플로를

조정을 할 계획입니다’라고 한 사실은 인정된다. 그러나 원고들은 토지 조성이 되고 난

직후 전략산업시설을 착공하여 수익시설인 아파트보다 먼저 준공될 수 있도록 하겠다는

취지로 말한 것으로 보이고, 지역전략산업시설의 착공시점을 공동주택의 착공시점과

같은 시기로 앞당기겠다는 의미로 보이지는 않는다. 또한, 이 사건 사업의 본질적인 구

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조는 수익시설의 분양성과에 연동하여 지역전략산업시설에 투자하는 것인 점, 이 사건

사업계획서에 따르면, 공동주택착공이 2026. 6.경 먼저 이루어지고 이에 한 달 뒤인

2026. 7.경 공동주택에 대한 분양이 개시되며, 단지조성을 위한 부지조성의 준공이

2027. 12경에 이루어지고 전략시설 1차 착공은 2028. 1.경에야 이루어지도록 계획되어

있어 이 사건 사업의 공동주택 착공이 그에 대한 분양 개시일보다 앞서는데, 공동주택에

대한 분양개시도 이루어지지 않은 시점에서 지역전략산업을 착공하도록 요구하는 것은

이 사건 사업의 재원조달 계획을 전면적으로 수정하도록 요구하는 것으로 부당해 보인다.

또한, 원고들은 피고의 추가(보완) 자료 요청에 대한 답변(을 제4호증의2)에서 지역전

략산업시설 공사 일정과 관련하여 ‘부지조성 준공(2027년 하반기) 및 상부시설 분양 후

지역전략산업시설 공사 착수’, ‘지역전략산업시설별 착공 시기 및 우선순위는 향후 협의

과정에서 변동될 수 있음’이라고 답변하였는데, 지역전략산업시설별 착공 시기 및 우선

순위는 향후 협의 과정에서 변동될 수 있다고 하였더라고 이를 공동주택의 착공시점과

동일하게 조정할 것까지 원고들이 염두에 두었다고 단정할 수 없다. 그렇다면 원고들의

이 사건 협상안건 순번 4번에 대하여 ‘수익시설 분양결과에 따라서 지역전략산업시설

규모가 결정되므로 어렵다’는 취지의 입장을 견지하였다하더라도 이를 원고들이 위

평가위원회에서 발표한 내용을 전혀 반영하지 않은 협상안을 제시하였다거나 피고와

타협할 수 있는 구체적인 협상안을 전혀 제시하지 않는 태도를 보여주었다고 보기

어렵다.

② 이 사건 협상안건 순번 5번과 관련하여, 피고는 ‘지역전략산업 책임준공 시행,

지역전략산업 책임준공 확약서 제출’을 요구하였다. 그러나 원고들은 이 사건 공모지침

제38조에 따라 사업협약이행보증으로 총사업비의 1%인 약 417억 원을 납부하도록

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되어있는 점, 원고들은 이 사건 사업계획서에 따라 이미 공사 착공 시부터 준공 시까지

건설 출자자들이 공사계약이행보증보험으로 공사 완공에 대한 담보를 제공할 것으로

계획한 점, 설령 원고들이 지역전략산업의 책임준공을 확약하여야 한다고 하더라도 이

사건 협상안건 순번 7번의 내용과 같이 지역전략산업의 규모의 변동 없이 수익시설인

공동주택의 세대 감축을 요구하고 있는바 이 사건 사업의 본질적인 구조 상 원고들이

사업계획 단계에서부터 손실을 감수하고 사업을 진행하도록 요구하는 것은 부당하다고

보이는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 사업의 우선협상대상자로 선정된 이후에 원고

들의 태도가 변화하였다거나 설령 그러한 태도의 변화가 있었다 하더라도 이를 부당하

다고 보기는 어렵다.

마) 피고는, 이 사건 협상안건 순번 3, 7번과 관련하여 원고들은 피고의 협상안과

타협할 수 있는 절충된 타협안과 그에 관한 자료를 전혀 제출하지 않았고, 단지 피고의

위 협상안을 수용할 수 없다는 입장만을 반복하여 이 사건 사업에 대한 협상의 진전이

불가능해진 것이라고 주장한다. 그러나 아래에서 보는 바와 같이 위 각 협상안건은

협상기간 내에 이루어질 것으로 예상하는 사업협약 체결을 위한 협상범위에 해당한다고

보기 어려울 뿐만 아니라, 피고는 협상안에 대한 무조건적인 수용만을 요구하고 있어

원고들이 주어진 협상기간 내에 이 사건 협상안건에 따른 이 사건 사업의 사업성을 판단

하여 이에 대한 합의에 이르도록 요구하는 것은 현실적으로 가능하다고 보이지 않는다.

① 이 사건 협상안건 순번 3번에 의하면, 피고는 원고들에게 ‘대형엔터테인먼트

회사의 운영법인 참여 및 20년 간 운영을 명확히 하는 법적 구속력이 있는 문서 제출’을

요구한다. 이 사건 사업은 지역전략산업의 핵심 거점공간을 육성하여 지역경제 활성화에

기여함을 목적으로 하는데, 이와 같은 목적을 달성하기 위해서는 위 산업시설의 안정

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적인 운영도 보장되어야 한다. 원고들 중 지역전략산업과 관련된 업무를 수행할 수 있는

기업은 원고 주식회사 ○○○일레븐이고, 위 회사는 2020. 10. 29. 설립된 회사로 한류

문화콘텐츠 등 보유실적이 없는바, 위 목적을 달성하기 위하여 문화사업 관련 전문

기업 등의 참여가 보장되어야 할 필요성은 있다고 보인다. 그러나 이 사건 공모지침

제31조 제1항 제6호에서 지역전략산업 원천기술 보유실적과 관련하여 ‘사업신청자와

프로젝트 참여협약을 체결하여 지역전략산업 관리운영에 참여할 기업의 보유실적도

인정’된다고 규정하고 있는 점, 위 협약안건은 이 사건 공모지침이나 이 사건 사업계획

서에서 요구하지 않았던 내용으로서 원고들이 우선협상대상자 선정 당시에 이를 예측

할 수 있었다고 보기 어려운 점, 우선협상대상자에 불과한 원고들이 대형엔터테인먼트

회사와 2030년 이후에 운영될 운영법인에 함께 참여하는 것을 내용으로 하는 법적

구속력이 있는 문서를 체결하여 제출하도록 하는 것은 원고들의 예상 가능한 범위를

벗어난 것이거나 주어진 협상기간 내에 제출할 수 있는 협상안이라고 보기 어려운 점,

그럼에도 불구하고 원고들은 법적 구속력이 있는 문서는 아니나 이 사건 사업계획서

제출 당시 ◯◯엔터테인먼트와 체결한 문화콘텐츠 제공을 위한 양해각서를 제출하였고

우선협상대상자로 선정된 이후에는 ◯◯◯앤씨, ◯◯엔터테인먼트와 체결한 협약서를

제출하기도 한 점 등에 비추어 볼 때, 위 협상안건은 원고들이 예상 가능한 안건이라고

보기 어렵고 원고들이 협상기간 내에 안건을 이행할 것을 기대하기도 어려워 보인다.

② 이 사건 협상안건 순번 7번과 관련하여, 이 사건 사업의 본질적인 구조는

앞서 본 바와 같이 공공주택 등 수익시설의 분양 수익에 따라 지역전략산업의 규모 등에

변동이 발생할 수밖에 없는 구조인데, 지역전략산업의 규모를 변동하지 않고 원고들에

게 공동주택 총 세대수 감축계획을 제출하도록 요구하는 것은 이 사건 사업의 재원을

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변경하도록 하는 것으로 원고들에게 주어진 협상기간 내에 이에 대한 합의에 이를 것을

요구하는 것은 부당하다고 보인다.

바) 피고는 원고들의 의견에 따른다면 수익시설의 분양결과가 좋지 않을 경우

지역전략산업시설을 착공하지 않거나 책임준공을 하지 않을 수 있고, 책임준공을 하더

라도 이 사건 사업의 지역전략산업시설에 대한 안정적 운영을 보장할 수 없어 이 사건

사업의 목적 달성이라는 공익을 달성할 수 없는 결과가 된다고 주장한다. 그러나 피고는

정부의 지원 없이 원고들을 통하여 대규모 도시개발사업인 이 사건 사업을 하여 정주

여건의 개선뿐만 아니라 지역전략산업을 통하여 지역경제를 활성화하려 하였는데,

오히려 피고는 여론을 의식한 나머지 이 사건 협상안건에 따른 이 사건 사업의 사업성에

대한 고려도 없이, 이 사건 사업의 목적이 달성될 수 없을 것이라는 막연한 우려로

우선협상대상자로 선정된 원고들에 대하여 무리한 협상안건을 제시함에 따라 이 사건

처분에 이르렀다고 보인다. 따라서 이 사건 처분에 따라 보호되는 공익이 더 크다고

보기 어렵고, 이로 인하여 침해되는 원고들의 사익이 ‘기회’의 박탈에 불과하다고 단정

할 수는 없다.

3. 결론

그렇다면 원고들의 청구는 이유 있어 인용하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같

이 하였으므로 피고의 항소를 기각한다.

 

재판장 판사 김성주

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판사 김정민

판사 김달하