[행정 판결문] 대구지방법원 2022구합22608 - 관광 편의시설업(관광펜션업) 지정취소처분 취소

 

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대 구 지 방 법 원

제 1 행 정 부

판 결

사 건 2022구합22608 관광 편의시설업(관광펜션업) 지정취소처분 취소

원 고 1. A

2. B

원고들 소송대리인 법무법인(유한) 세종

담당변호사 서치원, 김성범, 성재열

피 고 포항시장

소송대리인 변호사 정화성

변 론 종 결 2023. 12. 6.

판 결 선 고 2024. 2. 7.

주 문

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

청 구 취 지

피고가 2022. 6. 3. 원고들에게 한 관광 편의시설업(관광펜션업) 지정취소 처분을 취소

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한다.

이 유

1. 처분의 경위

가. 원고들은 2016. 5. 27. C, D(이하 ‘이 사건 양도인들’이라 한다)으로부터 포항시

북구 E 외 1필지와 펜션으로 영업 중이던 그 지상 건물(이하 ‘이 사건 펜션’이라 한다)

을 매수하였다. 이 사건 펜션은 이 사건 양도인들이 2012. 7. 26. 피고로부터 관광진흥

법상 관광 편의시설업(관광펜션업) 지정(이하 ‘이 사건 지정처분’이라 한다)을 받았고,

원고들은 이 사건 펜션을 매수하기 전 이 사건 펜션에 대한 관광 편의시설업(관광펜션

업) 양도양수 신청을 하여 2016. 5. 4. 피고로부터 관광 편의시설업(관광펜션업) 양도양

수(지위승계) 통보를 받고 관광 편의시설업(관광펜션업) 지정증을 교부받았다.

나. 원고들은 이 사건 펜션을 운영하던 중 2020. 11. 17. F, G(이하 ‘이 사건 양수인

들’이라 한다)에게 이 사건 펜션을 양도하고, 이 사건 양수인들과 공동사업자로 등록한

후 이 사건 펜션을 공동으로 운영하여 왔다.

다. 피고는 2021. 12.경 이 사건 펜션에 대한 현장점검을 한 후 사전통지 절차를 거

쳐 2022. 6. 3. 원고들에게 구 관광진흥법(2022. 9. 27. 법률 제18982호로 개정되기 전

의 것, 이하 같다) 제3조 및 관광진흥법 시행령 제2조 제1항 제6호 아.목에서 정한 관

광 편의시설업 지정요건인 ‘숙박시설을 운영하고 있는 자’에 해당되지 않는다는 이유로

관광 편의시설업(관광펜션업) 지정취소 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6, 9호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포

함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

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2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

1) 처분 사유의 부존재

① 관광진흥법 시행령 제2조 제1항 제6호에 따르면, 다른 각 목에서 규정하는 것

과 달리 관광펜션업의 경우에만 그 주체요건으로 ‘숙박시설을 운영하고 있는 자’를 규

정하고 있을 뿐 ‘다른 법령에 따른 특정한 인허가 내지 신고를 마친 자’로 규정하고 있

지 않다. 구 관광진흥법 시행규칙(2018. 11. 29. 문화체육관광부령 제340호로 개정되기

전의 것, 이하 같다) 제14조 [별표 2] ‘관광 편의시설업의 지정기준’을 보더라도, 관광

편의시설업 중 관광펜션업 지정을 받기 위하여 숙박업의 신고를 하도록 규정하고 있지

않으므로, 숙박업 신고가 관광펜션업의 지정요건이라거나 원고들이 ‘숙박시설을 운영하

고 있는 자’에 해당하지 않는다고 볼 수는 없다.

② 원고들은 이 사건 펜션을 매수하고 관광 편의시설업자로서의 지위를 적법하게

승계하였을 뿐, 이 과정에서 원고들이 관계 법령을 위반한 사실이 없다. 구 관광진흥법

제8조 제3항 단서의 취지에 비추어 보더라도, 이 사건 양도인들의 위반사실에 대하여

선의의 양수인인 원고들에게 이 사건 처분과 같은 제재처분을 할 수도 없다.

2) 실권의 법리 위반

피고의 주장에 따르면, 피고가 2012. 7. 26. 이 사건 양도인들에 대하여 관광펜션

업 지정처분을 할 때부터 이 사건 양도인들은 숙박업 신고를 하지 않아 관광펜션업 지

정요건을 갖추지 못하였다는 것인데, 처분권자인 피고는 최초 이 사건 양도인들에 대

한 관광펜션업 지정을 하지 않을 수 있었을 뿐 아니라, 그 이후에도 언제든지 이 사건

펜션을 점검하거나 이 사건 양도인들이 관광펜션업 지정요건을 갖추었는지를 확인하여

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그 지정을 취소할 수 있었음에도, 위와 같은 권한을 전혀 행사하지 않고 있다가 약 10

년이 지난 시점에서야 비로소 원고들에게 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은

실권의 법리에 반하여 위법하다.

3) 신뢰보호의 원칙 위반

피고는 최소한 2017. 9.경부터 이 사건 양도인들 및 원고들이 신고를 하지 않고

숙박업을 영위하고 있는 사실을 인지하고 있었음에도 아무런 조치를 취하지 않았고,

나아가 원고들이 2020년경 이 사건 양수인들에게 이 사건 펜션을 양도할 당시 원고들

에게 ‘원고들이 공동사업자로 남아 있을 경우 이 사건 펜션을 계속 운영할 수 있다.’고

안내함으로써 이 사건 처분을 하지 않겠다는 공적인 견해를 표명하였다. 원고들은 과

실이나 귀책사유 없이 이를 신뢰하여 이 사건 양수인들에게 이 사건 펜션을 양도하였

는데, 피고가 이제 와서 이 사건 처분을 한 것은 신뢰보호의 원칙을 위반한 것으로서

위법하다.

4) 재량권의 일탈‧남용

설령 숙박업 신고가 관광펜션업의 지정요건에 해당한다고 하더라도, ① 이 사건

양도인들에 대한 관광펜션업 지정 당시 그 요건을 제대로 확인하지 않은 것은 피고의

과실이고, 원고들에게는 아무런 귀책사유가 없는 점, ② 원고들은 관광펜션업 지정요건

이 결여된 하자가 있음을 알지도 못한 점, ③ 피고는 최초 관광펜션업 지정 이후 무려

약 10년이 지난 시점에서야 이 사건 처분을 한 점, ④ 이 사건 처분은 최소 침해의 원

칙을 위반한 것으로, 이 사건 처분으로 얻을 수 있는 공익은 미약한 반면 원고들이 입

을 불이익은 매우 큰 점 등을 고려하여 보면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈‧남용한

것으로서 위법하다.

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나. 관계 법령

별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다.

다. 판단

1) 처분사유 존재 여부

가) 관광펜션업 지정요건으로 ‘숙박업 등에 따른 신고’가 필요한지 여부

(1) 구 관광진흥법 제3조 제2항, 제6조 제1항, 관광진흥법 시행령 제2조 제1항

제6호 아.목에 의하면, 관광펜션업이란 ‘숙박시설을 운영하고 있는 자가 자연‧문화 체

험관광에 적합한 시설을 갖추어 관광객에게 이용하는 업’을 말하고, 이러한 관광펜션업

을 경영하려는 자는 관할관청으로부터 지정을 받아야 한다. 관광진흥법 시행령 제2조

제1항 제3호는 숙박시설에 관하여 ‘숙박업 시설(공중위생관리법 시행령 제2조 제1항

제1호 및 제2호의 시설을 포함하며, 이하 ’숙박시설‘이라 한다)’이라고 규정하고 있는

바, 이와 같은 ’숙박시설‘에 대한 정의 규정은 관광펜션업 지정요건인 ’숙박시설‘에도

적용된다고 할 것이다. 한편, 공중위생관리법 제2조 제1항 제2호, 제3조, 공중위생관리

법 시행령 제2조 제1항은 ’숙박업이라 함은 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및

설비 등의 서비스를 제공하는 영업 중 농어촌정비법에 따른 농어촌민박사업용 시설(제

1호), 산림문화‧휴양에 관한 법률에 따라 자연휴양림 안에 설치된 시설(제2호), 청소년

활동 진흥법에 따른 청소년 수련시설(제3호), 관광진흥법에 따른 외국인관광 도시민박

업용 시설 및 한옥체험업용 시설(제4호)을 제공하는 영업을 제외한 것을 말하고, 숙박

업을 하고자 하는 자는 관할관청에 신고하여야 한다.‘고 규정하고 있다.

(2) 위와 같은 규정들의 체계 및 취지를 종합하여 보면, 관광펜션업 지정요건인

숙박시설은 공중위생관리법, 농어촌정비법, 산림문화‧휴양에 관한 법률 등에 따라 신고

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‧승인‧허가‧등록을 한 숙박업의 시설을 의미하고, 공중위생관리법 등 관련 법령에 따

른 신고 등은 관광 편의시설업(관광펜션업)의 지정요건에 해당한다고 해석하는 것이

타당하다. 그 근거는 다음과 같다.

① 앞서 본 관련 법령에 의하면, 숙박업이라 함은 공중위생관리법에 따라 신고

해야 하는 숙박업과 그 외 농어촌정비법, 산림문화‧휴양에 관한 법률, 청소년활동 진흥

법, 관광진흥법에 따른 숙박업으로 구분되는데, 후자의 경우도 해당 법령에 따라 신고

하거나 승인‧허가‧등록을 받아야 하므로, 결국 숙박업은 모두 신고 등의 대상이 된다

고 할 것이다.

② 그런데 관광진흥법 시행령 제2조 제1항 제3호는 처음부터 ’숙박시설‘이라는

용어를 사용하지 않고 ’숙박업 시설‘이라는 용어를 사용하고 있고, 그 범위에 공중위생

관리법의 신고 대상 숙박업에 포함되지 아니하는 농어촌정비법에 따른 농어촌민박사업

용 시설, 산림문화‧휴양에 관한 법률에 따라 자연휴양림 안에 설치된 시설까지 포함한

다는 명시적 규정을 두었다.

③ 나아가 구 관광진흥법 시행규칙 제14조, [별표 2] 제8호는 관광펜션업의 지

정기준을 정하고 있는데, 이는 공중위생관리법 시행규칙 제2조 [별표 1]의 시설 및 설

비기준이나 제7조 [별표 4]의 위생관리기준 등 숙박업에 관하여 규정하고 있는 다른

법률이 요구하는 기준과 그 내용이 다르다. 만약 관광펜션업 지정요건인 ’숙박시설을

운영하는 자‘는 공중위생관리법 등 관련 법령에 따른 신고 등을 요건으로 하지 않고

사실상 숙박시설을 운영하는 자면 충분하다고 해석할 경우, 숙박업에 대한 다른 법령

의 규제가 무의미해지는 결과가 되는데, 관광진흥법상의 관광펜션업 지정에 관한 법령

이 그러한 규제를 배제하려는 입법취지를 가지고 있다고 보기 어렵다.

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나) 이 사건의 경우

앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하면, 이 사건 양도인들 및 원고들은 이

사건 펜션에 대하여 공중위생관리법에 따른 숙박업 신고 또는 농어촌민박업 신고를 한

사실이 없음을 인정할 수 있다. 그렇다면 원고들은 관광진흥법령에 따른 관광 편의시

설업(관광펜션업) 지정요건인 ’숙박시설을 운영하고 있는 자‘에 해당하지 않으므로, 관

광 편의시설업(관광펜션업) 지정요건을 충족하지 못하였다.

그리고 원고들은 이 사건 펜션을 매수하고 관광 편의시설업자로서의 지위를 적

법하게 승계하였을 뿐, 이 과정에서 원고들이 관계 법령을 위반한 사실이 없으므로,

선의의 양수인인 원고들에게 그 책임을 지울 수 없다고 주장하나, 앞서 본 바와 같이

이 사건 양도인들 뿐 아니라 원고들 역시 이 사건 펜션에 대한 숙박업 신고를 한 사실

이 없음은 분명하고, 이 사건 처분서의 내용 및 취지에 비추어 보면 이 사건 처분이

단순히 이 사건 양도인들의 법 위반사실에 대하여 원고들이 이 사건 양도인들의 지위

를 승계한 자라는 사유로 이루어진 것이라고 할 수 없으므로, 원고들에게 구 관광진흥

법 제8조 제3항 단서가 적용된다고 보기도 어렵다. 따라서 이와 다른 전제에 서 있는

원고들의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.

2) 실권의 법리 위반 여부

가) 관련 법리

실권 또는 실효의 법리는 권리행사의 기회가 있음에도 불구하고 권리자가 장기

간에 걸쳐 그 권리를 행사하지 아니하였기 때문에 의무자인 상대방이 권리자가 권리를

행사하지 아니할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있게 되거나 행사하는 것이 신의성

실의 원칙에 반하는 결과가 될 때 그 권리행사를 허용하지 않는 것을 의미한다(대법원

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1988. 4. 27. 선고 87누915 판결 등 참조).

나) 이 사건의 경우

앞서 본 바와 같이 관련 법령에 의하면, 숙박시설을 운영하는 자가 관광진흥법

상 관광펜션업 지정을 받을 수 있고, 숙박시설을 운영하기 위해서는 농어촌정비법에

따른 농어촌민박사업 신고 또는 공중위생관리법에 따른 숙박업 신고가 필요함에도, 위

신고를 하지 않은 이 사건 양도인들 및 원고들에게 관광 편의시설업 지정을 하였다가

이 사건 처분을 할 때까지 이 사건 펜션과 관련하여 지정취소 등 아무런 처분을 하지

않은 사실은 인정된다. 그러나 앞서 든 증거에 을 제1, 2호증(각 가지번호 포함)의 각

기재 및 영상, 증인 H의 증언, 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사

정들을 종합하여 보면, 피고가 원고들에게 이 사건 처분을 하지 않겠다는 신의를 주었

다거나 원고들이 이를 신뢰하여 이 사건 처분이 없을 것으로 믿을만한 정당한 사유가

있었다고 인정하기에 부족하므로, 이 사건 처분이 신의성실 원칙이나 실권의 법리를

위반하였다고 인정할 수 없다. 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

① 이 사건 양도인들 및 원고들이 숙박업 신고를 하지 않았음에도 최초 어떤 경

위로 이 사건 양도인들에게 이 사건 지정처분이 이루어지고 그 이후 원고들에게 관광

편의시설업 양도양수(지위승계)가 이루어졌는지를 알 수 있는 자료는 기록상 확인되지

않는다. 다만 피고가 애초 관광 편의시설업 지정을 받을 수 없는 이 사건 양도인들 및

원고들에게 잘못된 지정처분을 한 것은 분명해 보인다. 그러나 피고가 최초 잘못된 행

정처분을 하였고, 이 사건 펜션에 대한 미신고 숙박업 영업이 계속되고 있는 사이에

장기간 시정조치나 최초 잘못된 지정처분에 대한 취소를 하지 않았다고 하더라도, 그

것만으로는 피고가 해당 처분에 법 위반사항이 없음을 확인하거나 법 위반사항을 발견

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하더라도 아무런 처분을 하지 않겠다는 신뢰를 부여하였다고 할 수 없다. 나아가 피고

가 이 사건 양도인들 및 원고들의 법 위반사항이나 이 사건 지정처분의 하자를 적발하

지 못하여 장기간 미신고 영업에 대하여 아무런 제재처분을 하지 않았다는 사정만으로

는 그 불법성을 해소할 공익이 감소하거나 소멸한다고 보기 어렵다. 행정청이 최초 관

광펜션업 지정요건을 충족하지 못한 자에 대하여 잘못 지정을 한 이래 상당한 기간이

지났음에도 이를 적발하지 못하였다는 이유만으로 더 이상 아무런 조치나 처분을 할

수 없다면 숙박시설 및 숙박업 관리 행정의 원활한 수행에 지장이 초래되고, 숙박업

신고제의 잠탈 및 미신고 숙박업을 용인하는 결과가 된다.

② 원고들은 2020년경 포항시청에 이 사건 펜션을 양도하고 관광 편의시설업자

로서의 지위를 양수인에게 승계할 수 있는지 문의하였을 때 처음에는 담당 공무원이

관광 편의시설업자로서의 지위 양도가 불가능하다고 답변하였는데, 오랫동안 어떤 문

제도 없이 이 사건 펜션을 잘 운영하여 왔음에도 담당 공무원이 위와 같이 답변하는

것에 영문을 알 수 없던 원고 A이 여러 차례 담당 공무원과 연락하면서 이 사건 펜션

을 양도하더라도 이 사건 양수인들이 이 사건 펜션을 계속 운영할 방법이 없는지 묻자

그 때 담당 공무원으로부터 원고들이 관광 편의시설업자로서의 지위를 계속 유지하는

한(원고들이 공동사업자로 남아 있는 한) 이 사건 펜션을 계속 운영하는 것이 가능하

다는 말을 들었다고 주장한다.

그러나 원고들의 위 주장은 원고 A이 2017년경 피고에게 자필로 작성하여 제

출한 것으로 보이는 자인서(을 제2호증의 2)의 다음과 같은 내용과 배치된다. 이에 의

하면, 원고들은 2017년경 이미 이 사건 펜션에 대하여 숙박업 신고가 되어 있지 않아

이 사건 지정처분 및 펜션운영에 법적인 문제가 있음을 인지하고 있었던 것으로 보인

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다.

2016. 6.경 양도 양수했습니다. 인수과정에서 숙박업 사업자 및 관광펜션 지정도

되어 있어서 문제가 없다고 생각하여 인수하였습니다. 이 문제는 시에서도 책임이

있다고 생각합니다. 잘 해결되길 바랄 뿐입니다.

③ 그리고 담당 공무원은 이 법정에서 ’2020년 상반기 원고들이 찾아 와 이 사

건 펜션의 관광펜션업 양수, 지위 승계와 관련하여 상담 요청을 하여 시청 안에 있는

2층 카페에서 만났다. 원고들이 이 사건 펜션의 양도‧양수가 가능하냐고 질문하기에

이 사건 펜션에 대하여 숙박업이나 농어촌민박으로 신고‧등록이 되지 않았으므로 양도

‧양수는 불가능하다고 말하였다.‘고 분명하게 진술하였다. 위 공무원의 담당 업무, 직

급, 원고들과의 관계 등에 비추어 볼 때, 위 공무원이 당시 이 사건 지정처분에 하자가

있고 그 하자의 치유나 양성화가 법적으로 불가능함에도 원고들에게 가능하다고 말해

줄 동기나 이유가 없고, 이제 와서 그 말을 번복하여 원고들에게 불리하도록 허위 진

술을 할 만한 특별한 사정을 찾기도 어렵다는 점에서 원고들의 위 주장은 그대로 믿기

어렵다. 달리 위 공무원을 비롯한 피고 측에서 원고들 주장과 같은 취지의 말을 하였

다고 인정할 객관적 증거가 없다.

④ 한편, 피고는 2017. 9.경 관광펜션 운영실태 점검 결과 이 사건 지정처분의

하자 및 이 사건 펜션의 숙박업 미신고 사실을 적발 또는 인지한 것으로 보이고, 그

시점부터 이 사건 처분까지 사이에 기간이 상당히 경과한 사실은 인정된다. 그런데 피

고는 이 사건 펜션을 포함하여 관내 숙박업 또는 농어촌민박업 미신고 펜션들에 대한

지정을 당장 취소하기보다는 양성화하여 그 지정을 유지하는 방향으로 내부검토를 하

다가, 이 사건 펜션의 경우 위 관련 법령에 따른 신고가 모두 불가능하여 양성화를 할

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수 없게 되자 이 사건 처분에 이른 것으로 보인다. 이에 의하면 피고가 이 사건 지정

처분의 하자를 인지한 후 이를 만연히 방치하거나 아무런 조치를 취하지 않았다고 보

기 어렵다.

⑤ 그리고 행정청의 처분시기를 제한하는 규정이 존재하지 않는 이상, 행정청의

내부적 사정 등으로 인하여 다소 지연이 발생한 것만으로 그 처분이 행정절차법 제22

조 제5항을 위반하여 위법하다고 볼 수 없다. 그 처분 지연이 신의성실의 원칙이나 실

권의 법리에 위배하여 처분 상대방의 정당한 기대와 신뢰를 해하는 정도에 이른 경우

에는 예외적으로 그 처분의 위법성을 인정할 수 있다고 할 것인데, 이 사건의 경우 합

법성의 원칙과 숙박업 신고의무를 규정한 관계 법령의 취지를 희생하여서라도 원고들

의 신뢰를 보호하는 것이 정의 관념에 부합한다고 인정할 특별한 사정이 있다고 보기

도 어렵다.

⑥ 원고들은 최소한 2017. 9.경 무렵 이 사건 펜션에서 숙박업을 영위하기 위해

관련 법령에 따라 숙박업 신고를 하여야 하는데, 이 사건 지정처분에도 불구하고 숙박

업 신고가 이루어지지 않은 문제가 있음을 알았을 것임에도 이 사건 펜션을 양도하고

공동사업자로서 그 영업을 계속하였으므로, 원고들에 대한 보호가치가 크다고 할 수도

없다. 이 사건 양수인들 중 F가 작성한 진술서(갑 제17호증)에 의하면, 이 사건 펜션의

양수 당시 원고들로부터 이 사건 펜션 운영이 부적법하다거나 포항시와 양성화 방안을

논의하였다는 내용은 전혀 듣지 못했다는 것인바, 원고들이 이 사건 양수인들에게 숙

박업 미신고에 따라 이 사건 펜션 운영에 법적인 문제가 있는 상황임을 고지하였던 것

인지 의문이 든다.

3) 신뢰보호의 원칙 위반 여부

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가) 관련 법리

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원

칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견

해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그

개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초

하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으

로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다(대법원

2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결 등 참조).

특정 사항에 관하여 신뢰보호 원칙상 행정청이 그와 배치되는 조치를 할 수 없

다고 할 수 있을 정도의 행정관행이 성립되었다고 하려면 상당한 기간에 걸쳐 그 사항

에 관하여 동일한 처분을 하였다는 객관적 사실이 존재할 뿐만 아니라, 행정청이 그

사항에 관하여 다른 내용의 처분을 할 수 있음을 알면서도 어떤 특별한 사정 때문에

그러한 처분을 하지 않는다는 의사가 있고 이와 같은 의사가 명시적 또는 묵시적으로

표시되어야 한다. 단순히 착오로 어떠한 처분을 계속한 경우는 이에 해당되지 않고, 따

라서 처분청이 추후 오류를 발견하여 합리적인 방법으로 변경하는 것은 신뢰보호원칙

에 위배되지 않는다(대법원 1993. 6. 11. 선고 92누14021 판결, 대법원 2020. 7. 23. 선

고 2020두33824 판결 등 참조).

나) 이 사건의 경우

앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을

종합하여 보면, 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙을 위반하였다고 할 수 없다. 따라서

원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

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① 피고가 이 사건 양도인들이나 원고들에게 이 사건 지정처분 및 그 지위승계

를 하였다고 하여 숙박업 미신고 사실이 확인되더라도 향후 관광펜션업 지정을 철회

또는 취소하지 않겠다는 공적인 견해를 표명하였다고 볼 수 없다. 그리고 피고가 이

사건 지정처분의 하자를 발견한 이후 즉시 이 사건 지정처분의 취소를 하지 않았다고

하여 원고들에게 향후에도 이 사건 처분을 하지 않을 것이라거나, 원고들이 계속하여

이 사건 펜션에서 숙박업을 영위할 수 있다는 적극적인 신뢰를 부여하였다고 볼 만한

정황도 없어 보인다.

② 원고들의 주장과 같이 포항시청 소속 담당 공무원이 원고들과의 상담 과정에

서 이 사건 펜션의 양도‧양수가 가능하다는 취지의 말을 하였다고 하더라도, 이는 이

사건 지정처분이 적법 유효한 상황 또는 숙박업 신고가 가능할 경우를 전제로 원론적

인 답변을 한 것으로 보아야 할 것이고, 이를 두고 피고가 원고들에게 이 사건 펜션에

대한 숙박업 신고가 없더라도 원고들에 대한 관광펜션업 지정을 취소하지 않겠다고 하

는 공적인 견해표명을 하였다고 볼 수 없다. 설령 원고들이 그와 같은 신뢰를 가졌다

고 하더라도 이를 정당한 신뢰라고 할 수도 없다.

4) 재량권의 일탈‧남용 여부

앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종

합하여 보면, 원고들이 주장하는 사정과 제출하는 갑 제7, 8, 13 내지 18호증(가지번호

있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재만으로는 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한

것이라고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 원고들의

이 부분 주장도 이유 없다.

① 앞서 본 바와 같이 피고가 원고들에게 이 사건 지정처분을 한 이후 또는 2017

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년경 이 사건 지정처분의 하자를 발견한 이후 상당 기간 이 사건 처분을 하지 않았다

는 것만으로는 원고들이 이 사건 처분이 이루어지지 않을 것이라고 믿은 데에 정당한

사유가 있다고 보기 어렵다.

② 원고들은 최소한 2017년경부터 이 사건 펜션에서 숙박업을 영위하는 것에 법

적인 문제가 있다는 사실을 인지하였고, 그 하자나 불법성이 치유되었다고 볼 만한 객

관적인 사정이 없었음에도 이 사건 양수인들에게 이 사건 펜션을 양도하였다. 피고가

당시 적극적으로 원고들에게 이 사건 펜션을 양도하여도 향후 아무런 법적인 문제가

발생하지 않을 것이고, 이 사건 펜션 영업이 여전히 가능하다고 안내하였음을 인정할

자료가 없으므로, 이 사건 펜션의 양도는 사업자인 원고들이 경제적 이익을 목적으로

스스로의 판단과 책임 하에 행한 것으로 보아야 할 것이지, 피고에게 그 책임이 있다

고 할 수 없다. 이 사건 양수인들 역시 양수 당시 매도인인 원고들을 이 사건 펜션의

공동운영자로 하여야만 이 사건 펜션 영업이 가능한 것으로 알았다면, 이 사건 펜션과

관련하여 하자나 불법성이 있음을 인지하였을 가능성이 상당히 크고, 그럼에도 이 사

건 펜션의 하자 치유 가능성에 대하여 의심하거나 관계 법령 등에 대하여 면밀히 조사

또는 확인하지 않은 채 이 사건 펜션의 양수에 이른 것이라면 그 보호 가치가 크다고

할 수 없다.

③ 원고들은 상당 기간 신고 없이 숙박업을 영위하여 왔고, 원고들이 운영한 이

사건 펜션의 규모, 운영 기간 등에 비추어 볼 때 상당한 수익을 올렸을 것으로 보인다.

피고가 이 사건 펜션의 숙박업 미신고 사실 적발 즉시 이 사건 처분을 하지 않음으로

써 오히려 원고들은 영업 가능한 기한이 늘어남에 따라 경제적 이익을 취득하였다고

할 것이고, 이 사건 처분 당시 그 예정된 기간을 이미 넘겨 영업을 계속하고 있었던

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것으로 볼 수도 있으므로 원고들의 보호가치가 크다고 볼 수도 없다.

④ 한편, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제12조 [별표 2] 제8호에 의

하면 계획관리지역 안에서 도로법에 따른 도로의 경계로부터 50m 이내인 지역이 아니

면 숙박시설을 설치할 수 있고, 농어촌정비법 시행규칙 제47조 [별표 3] 제1호에 의하

면 농어촌정비법 제81조 제2항에 따른 농어촌 관광휴양사업 중 농어촌민박사업의 규모

는 주택 연면적 230㎡ 미만이어야 한다. 그런데 이 사건 펜션은 도로의 경계로부터

50m 이내인 계획관리지역에 위치하여 공중위생관리법에 따른 숙박업 신고가 불가능하

고, 건축물 연면적이 718.68㎡에 해당하여 농어촌민박업에 따른 신고도 불가능한 것으

로 보인다. 이와 같이 이 사건 지정처분의 하자 보완이 불가능한 이상 이 사건 처분은

불가피하다.

⑤ 공중위생관리법 제3조 제1항은 ’공중위생영업을 하고자 하는 자는 공중위생영

업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설 및 설비를 갖추고 시장‧군수‧구청장에게

신고하여야 한다.‘라고 규정하고, 같은 법 제20조 제1항은 ’제3조 제1항 전단에 따른

신고를 하지 아니하고 숙박업 영업을 한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의

벌금에 처한다.’라고 규정하고 있다. 구 공중위생관리법(2021. 12. 21. 법률 제18605호

로 개정되기 전의 것) 제20조 제1항 제1호는 ‘제3조 제1항 전단의 규정에 의한 신고를

하지 아니한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.’고 규정하고

있었는데, 입법자는 미신고 숙박업소가 꾸준히 적발되고 있어 미신고 숙박업소의 난립

을 근절하기 위해서는 숙박업 개설 신고 의무를 이행하지 않은 숙박업 영업자에 대한

처벌을 강화할 필요가 있다는 지적에 따라 신고를 하지 아니하고 숙박업 영업을 한 자

에 대한 처벌 기준을 현행법과 같이 상향하였다(개정이유 참조). 이와 같이 공중위생관

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리법은 숙박업 영업자에게 신고의무를 부과하고 이를 강제하기 위해 신고의무 위반에

대하여 형사처벌을 규정하고 이를 상향하는 방향으로 개정되었는바, 이는 공중이 이용

하는 영업의 위생관리를 통해 그 수준을 향상시켜 국민의 건강증진에 기여할 수 있도

록 숙박업을 하려는 자에게 신고의무를 이행하게 하기 위함이다. 이러한 숙박업 신고

관련 법령의 내용 및 취지에 비추어 보면, 이 사건 처분을 통하여 달성하려는 공익이

원고들이 입게 될 경제적 불이익보다 결코 가볍다고 할 수 없다.

3. 결론

그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문

과 같이 판결한다.

재판장 판사 채정선

판사 이경한

판사 노형미

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별지

관계 법령
■ 구 관광진흥법(2022. 9. 27. 법률 제18982호로 개정되기 전의 것)

제3조(관광사업의 종류)

① 관광사업의 종류는 다음 각 호와 같다.

7. 관광 편의시설업 : 제1호부터 제6호까지의 규정에 따른 관광사업 외에 관광 진흥에 이바

지할 수 있다고 인정되는 사업이나 시설 등을 운영하는 업

② 제1항제1호부터 제4호까지, 제6호 및 제7호에 따른 관광사업은 대통령령으로 정하는 바에

따라 세분할 수 있다.

제6조(지정)

① 제3조제1항제7호에 따른 관광 편의시설업을 경영하려는 자는 문화체육관광부령으로 정하는

바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”

라 한다) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 지정을 받아야 한다.

제8조(관광사업의 양수 등)

① 관광사업을 양수(讓受)한 자 또는 관광사업을 경영하는 법인이 합병한 때에는 합병 후 존속

하거나 설립되는 법인은 그 관광사업의 등록등 또는 신고에 따른 관광사업자의 권리ㆍ의무

(제20조제1항에 따라 분양이나 회원 모집을 한 경우에는 그 관광사업자와 공유자 또는 회

원 간에 약정한 사항을 포함한다)를 승계한다.

③ 관광사업자가 제35조제1항 및 제2항에 따른 취소ㆍ정지처분 또는 개선명령을 받은 경우 그

처분 또는 명령의 효과는 제1항에 따라 관광사업자의 지위를 승계한 자에게 승계되며, 그

절차가 진행 중인 때에는 새로운 관광사업자에게 그 절차를 계속 진행할 수 있다. 다만, 그

승계한 관광사업자가 양수나 합병 당시 그 처분ㆍ명령이나 위반 사실을 알지 못하였음을

증명하면 그러하지 아니하다.

④ 제1항과 제2항에 따라 관광사업자의 지위를 승계한 자는 승계한 날부터 1개월 이내에 관할

등록기관등의 장에게 신고하여야 한다.

■ 구 관광진흥법 시행규칙(2018. 11. 29. 문화체육관광부령 제340호로 개정되기 전의 것)

제14조(관광 편의시설업의 지정기준)

법 제6조에 따른 관광 편의시설업의 지정기준은 별표 2와 같다.

[별표 2]

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관광 편의시설업의 지정기준(제14조 관련)

■ 관광진흥법 시행령

제2조(관광사업의 종류)

①「관광진흥법」(이하 “법”이라 한다) 제3조제2항에 따라 관광사업의 종류를 다음 각 호와

같이 세분한다.

3. 관광객 이용시설업의 종류

가. 전문휴양업 : 관광객의 휴양이나 여가 선용을 위하여 숙박업 시설(「공중위생관리법 시

행령」 제2조제1항제1호 및 제2호의 시설을 포함하며, 이하 “숙박시설”이라 한다)이나

「식품위생법 시행령」 제21조제8호가목ㆍ나목 또는 바목에 따른 휴게음식점영업, 일

반음식점영업 또는 제과점영업의 신고에 필요한 시설(이하 “음식점시설”이라 한다)을

갖추고 별표 1 제4호가목(2)(가)부터 (거)까지의 규정에 따른 시설(이하 “전문휴양시설”

이라 한다) 중 한 종류의 시설을 갖추어 관광객에게 이용하게 하는 업

6. 관광 편의시설업의 종류

아. 관광펜션업 : 숙박시설을 운영하고 있는 자가 자연ㆍ문화 체험관광에 적합한 시설을

갖추어 관광객에게 이용하게 하는 업

■ 공중위생관리법

제2조(정의)

① 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

2. “숙박업”이라 함은 손님이 잠을 자고 머물 수 있도록 시설 및 설비등의 서비스를 제공하

는 영업을 말한다. 다만, 농어촌에 소재하는 민박등 대통령령이 정하는 경우를 제외한다.

8. 관광펜션업 가. 자연 및 주변환경과 조화를 이루는 3층 이하의 건축물
일 것

나. 객실이 30실 이하일 것
다. 취사 및 숙박에 필요한 설비를 갖출 것
라. 바비큐장, 캠프파이어장 등 주인의 환대가 가능한 1 종

류 이상의 이용시설을 갖추고 있을 것(다만, 관광펜션이
수개의 건물 동으로 이루어진 경우에는 그 시설을 공동
으로 설치할 수 있다)

마. 숙박시설 및 이용시설에 대하여 외국어 안내 표기를 할
것

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제3조(공중위생영업의 신고 및 폐업신고)

① 공중위생영업을 하고자 하는 자는 공중위생영업의 종류별로 보건복지부령이 정하는 시설

및 설비를 갖추고 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장에 한한다. 이하 같다)에게 신고하여

야 한다. 보건복지부령이 정하는 중요사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다.

제20조(벌칙)

① 제3조제1항 전단에 따른 신고를 하지 아니하고 숙박업 영업을 한 자는 2년 이하의 징역 또

는 2천만원 이하의 벌금에 처한다.

■ 공중위생관리법 시행령

제2조(적용제외 대상)

①「공중위생관리법」(이하 “법”이라 한다) 제2조제1항제2호 단서에 따라 숙박업에서 제외되

는 시설은 다음 각 호와 같다.

1.「농어촌정비법」에 따른 농어촌민박사업용 시설

2.「산림문화ㆍ휴양에 관한 법률」에 따라 자연휴양림 안에 설치된 시설

3.「청소년활동 진흥법」 제10조제1호에 따른 청소년수련시설

4.「관광진흥법」제4조에 따라 등록한 외국인관광 도시민박업용 시설 및 한옥체험업용 시설. 끝.