[행정 판결문] 서울행정법원 2022구합64105 - 사회보장급여변경처분등취소

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서 울 행 정 법 원
제 1 1 부
판 결
사 건 2022구합64105 사회보장급여변경처분등취소
원 고 A
소송대리인 법무법인 아크로
담당변호사 제본승
피 고 서울특별시 은평구청장
소송대리인 법무법인(유한) 동헌
담당변호사 권정순
참가행정청 보건복지부장관
변 론 종 결 2023. 1. 13.
판 결 선 고 2023. 4. 28.
주 문
1. 이 사건 소 중 피고가 2022. 2. 23. 원고에게 한 사회보장급여변경처분, 장애인활동
지원 추가지원사업 변경처분의 취소를 구하는 부분을 모두 각하한다.
2. 피고가 2022. 3. 31. 원고에게 한 각 사회보장급여변경, 장애인활동지원 추가지원사
업 변경처분을 모두 취소한다.
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3. 소송비용은 소송참가로 인한 부분을 포함하여 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문 제2항 및 피고가 2022. 2. 23. 및 원고에게 한 각 사회보장급여변경, 장애인활동
지원 추가지원사업 변경처분을 모두 취소한다.
이 유
1. 처분의 경위
가. 원고는 주상병명 유전성 근디스트로피, 부상병명 근디스트로피, 퇴행상 관절염을 
앓고 있는 사람으로 상하지 지체장애의 정도가 매우 심한 중증장애인이다.
나. 원고는 장애인활동 지원에 관한 법률(이하 ‘장애인활동법’이라고 한다)에 따른 활
동지원 1등급 판정을 받아 그에 따른 지원을 받아왔다.
다. 원고는 2022. 2. 20. 만 65세가 되어 노인장기요양보험법에 따른 장기요양급여 대
상자가 되는데, 국민건강보험공단은 2022. 2. 17. 원고를 장기요양(1등급) 수급자로 인
정하였다.
라. 피고는 2022. 2. 23. 원고에게, ‘원고의 활동지원등급은 1등급(나형)에서 5구간(나
형)으로 변경되고, 유효기간은 2019. 11. 1.부터 2022. 10. 31.까지이며, 월 한도액은 
5,588,000원이다’는 내용의 사회보장급여 변경통지서를 보냈다. 피고는 같은 날 서울시 
은평구 추가지원사업에 따라 원고에 대한 월 지원금은 2,449,440원(시간으로 환산시 
189시간)이라는 취지의 장애인활동지원 추가지원사업 결정통지를 하였다(이하 각 ‘제1
차 사회보장급여변경통지, 제1차 추가지원사업 결정통지’라고 한다).
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마. 피고는 2022. 3. 31. 원고가 노인장기요양보험법에 따른 장기요양급여 대상자가 
되었음을 이유로 원고의 활동지원등급을 2022. 4. 1.부터 5구간(가형)에서 9구간(가형)
으로 변경하는 내용의 사회보장급여 변경 통지를 하였고, 서울시 추가지원사업 급여도 
2022. 4. 1.부터 월 1,480,000원(시간으로 환산시 100시간)으로 변경된다는 내용의 장
애인활동지원 추가지원사업 변경통지를 하였다(이하 각 ‘제2차 사회보장급여변경통지, 
제2차 추가지원사업 결정통지’라고 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제 내지 8호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 
변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
가. 장애인활동법 제5조 제2호는, 65세 이후 혼자서 사회생활을 하기 어려운 사람으
로서 참가행정청이 정하는 기준에 해당하는 사람은 여전히 활동지원급여를 신청할 수 
있다고 규정하고 있고 활동지원급여 삭감에 관해 규정하고 있지 않다. 
그런데 피고는 원고가 만 65세가 되어 노인장기요양보험법에 따른 장기요양급여 수
급자가 되었다는 이유만으로 장애인활동법에 따른 원고의 활동지원금을 삭감하는 제1, 
2차 사회보장급여 변경통지 및 추가지원사업 변경통지를 하였다. 그 결과 노인장기요
양보험법에 따른 장기요양급여와 위 각 통지에 따라 삭감하고 남은 활동지원금에 따른 
활동시간을 합쳐도 원고가 만 65세가 되기 전 장애인활동법에 따라 지급받던 당초 활
동시간에 훨씬 미치지 못하게 되었다. 뿐만 아니라 노인장기요양보험법상의 장기요양
급여는 주로 재가급여로 이루어져 있어 원고와 같은 중증장애인들의 충분한 활동을 보
장하지 못한다. 
이처럼 위 각 통지는 법률의 근거 없이 원고의 활동지원급여를 삭감하였으므로 위법
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하다. 
나. 만일 장애인활동법 제5조를, 활동지원급여를 지급받는 장애인이 65세가 된 경우 
노인장기요양급여를 우선적으로 받도록 하고 활동지원급여를 보충적으로 지원받는 규
정이라고 해석할 경우 이는 활동지원급여를 받는 65세 미만의 자와 65세가 된 자를 
합리적 이유 없이 차별한 것으로 위헌이고, 이에 근거한 이 사건 각 통지도 위법하다.
3. 관계 법령
별지 기재와 같다.
4. 본안전 항변에 관한 판단
가. 피고의 주장
1) 제1차 사회보장급여변경통지 및 제1차 추가지원사업 결정통지는 원고가 이미 
장애인활동법에 따라 지원받던 활동지원급여의 내용을 확인한 것에 불과하고 이로 인
해 활동지원급여가 추가적으로 삭감된 것이 아니므로 위 각 통지는 항고소송의 대상인 
처분이 아니다.
2) 원고에 대한 지원금이 축소된 것은 제2차 사회보장급여변경통지, 추가지원사업 
결정통지에 의한 것이 아니라 보건복지부 고시의 개정과 서울시의 시혜적인 장애인 지
원사업의 적용에 의한 것이고, 위 각 통지는 구체적인 집행행위가 아니라 사실상의 통
지에 불과하여 처분성이 없다.
3) 참가행정청은 최근 ‘장애인활동지원 노인장기요양 전환자 감소분 지원 시범사업 
지침(이하 ’이 사건 지침‘이라고 한다)’ 개정을 통하여 원고에게 종래와 같은 수준의 활
동지원급여를 제공하였으므로 원고가 더 이상 위 각 처분의 취소를 구할 소의 이익이 
없다.
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나. 판단
1) 제1차 사회보장급여변경통지, 추가지원사업 결정통지 부분에 관한 판단
살피건대, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하면 원고의 경우 2019. 10.
경 이전에는 ’인정조사‘ 기준으로 421시간의 장애인활동지원급여를 수급받다가, 구 장
애인활동지원 급여비용 등에 관한 고시(2020. 1. 3. 보건복지부고시 제2020-2호로 개정
되기 전의 것)가 개정되며 2019. 11.경부터 ’종합조사‘ 기준으로 360시간, 고시 개정으
로 인해 줄어든 시간을 보전하는 ’산정특례‘ 적용으로 합계 421시간의 장애인활동지원
급여를 수급받게 된 사실, 피고의 제1차 사회보장급여변경통지, 추가지원사업 결정통지
는 2022. 2. 23. 있었으나 그 유효기간은 2019. 11. 1.(제1차 사회보장급여 변경통지) 
내지 2019. 1. 17.(제1차 추가지원사업 결정통지)로 기재되어 있는 사실이 각 인정된다. 
위 인정사실에 의하면, 제1차 사회보장급여 변경통지, 추가지원사업 결정통지는 
원고의 2019년경 활동지원급여 내역이 구체적으로 어떻게 산정되어 있는지를 알려준 
사실의 통지에 불과하고, 원고의 활동지원급여를 삭감시키는 등 법률상 지위변동을 초
래한 ’처분‘이라고 볼 수 없다. 피고의 이 부분 주장은 이유 있다.
2) 제2차 사회보장급여변경통지, 추가지원사업 결정통지 부분에 관한 판단
가) 처분성 유무에 관한 판단
살피건대, 앞서 든 증거 및 을 제2호증의 기재, 변론 전체의 취지에 의하면 원
고가 2022. 2. 20. 만 65세가 되면서 노인장기요양급여의 1등급(120시간)을 받은 사실, 
피고는 이를 이유로 국민연금공단에 원고에 대한 서비스 종합조사를 의뢰하였고, 국민
건강보험공단은 2022. 3. 24. 원고의 장애인활동법상 활동지원등급을 ’9구간‘이라고 회
신하였다. 이에 따라 피고는 2022. 3. 31. 원고의 활동지원급여를 합계 240시간으로 변
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경하는 제2차 사회보장급여변경통지 및 추가지원사업 결정통지(= 제2차 사회보장급여변
경통지 140시간 + 제2차 추가지원사업 결정통지 100시간)를 한 사실, 그에 따라 원고의 
총 급여시간은 종전 421시간에서, 노인장기요양급여 120시간을 더하여도 합계 360시간
으로 감소한 사실이 각 인정된다. 
이처럼 제2차 사회보장급여변경통지, 추가지원사업 결정통지로 인해 원고의 
총 활동지원급여시간 내지 장애인활동법상 활동지원급여 시간이 삭감되는 불이익을 받
게 되었으므로, 위 각 통지는 원고의 권리 또는 법률상 이익에 직접적인 영향을 미치는 
처분이라고 할 것이다(이하 위 각 통지를 ’이 사건 각 처분‘이라고 한다). 피고의 위 주
장은 이유 없다.
나) 소의 이익 여부에 관한 판단
앞서 든 증거 및 을 제4호증의 기재, 변론 전체의 취지에 의하면 참가행정청
은 2022. 8. 11. 이 사건 지침을 개정하여 활동지원급여를 받던 장애인이 65세가 넘어 
노인장기요양급여를 받게 됨에 따라 활동지원급여 수령액이 줄어들어 실질적으로 지원
시간이 감소되는 경우에도 시혜적 조치인 ’산정특례‘를 적용하여 지원시간 감소분을 보
전하기로 한 사실, 그에 따라 이 사건 각 처분으로 인해 감소하였던 원고의 지원급여
(360시간)가 종전과 유사한 수준인 450시간(= 활동지원급여 330시간 + 노인장기요양급
여 120시간)으로 늘어난 사실이 각 인정된다.
그런데 원고는 노인장기요양급여가 아닌 장애인활동법에 따른 활동지원급여
만 예전 수준으로 지급받기를 희망하고 있고, 뒤에서 보듯이 노인장기요양급여와 활동
지원급여는 그 성격과 내용, 산정기준이 다르다. 따라서 이 사건 지침이 개정되어 원고
의 총 급여시간이 종전과 유사하게 되었더라도, 노인장기요양급여가 추가됨에 따라 활
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동지원급여의 비중이 줄어든 이상 원고에게는 여전히 이 사건 각 처분을 다툴 소의 이
익이 인정된다. 피고의 위 주장도 이유 없다.
5. 본안에 관한 판단
가. 장애인 활동지원급여제도와 노인장기요양급여제도의 성격
1) 장애인 활동지원급여제도 
가) 개관
(1) 장애인 활동지원급여제도는 신체적·정신적 장애 등의 사유로 혼자서 일상
생활과 사회생활을 하기 어려운 장애인에게 활동지원급여를 제공함으로써, 장애인의 
자립생활을 지원하고 가족의 부담을 줄임으로써 장애인의 삶의 질을 높이는 것을 목적
으로 하는 제도이다(장애인활동법 제1조). 장애인활동법에 따른 활동지원급여에는 활동
지원인력인 활동지원사가 수급자의 가정을 방문하여 신체활동, 가사활동 및 이동 보조 
등을 지원하는 ‘활동보조’, 활동지원인력이 목욕설비를 갖춘 장비를 이용하여 수급자의 
가정 등을 방문하여 목욕을 제공하는 ‘방문목욕’, 활동지원인력인 간호사 등이 의사, 한
의사 또는 치과의사의 지시서에 따라 수급자의 가정 등을 방문하여 간호, 진료의 보조, 
요양에 관한 상담 또는 구강 위생 등을 제공하는 ‘방문간호’, 야간보호 등 그 밖의 활
동지원급여가 있다(장애인활동법 제16조 제1항).
(2) 장애인활동법 제18조 제1항은 ‘활동지원급여는 월 한도액의 범위에서 제
공한다. 이 경우 월 한도액은 활동지원등급 등을 고려하여 산정한다’고 규정하면서, 같
은 조 제2항에서 ‘제1항에 따른 월 한도액의 산정 기준 및 방법과 그 밖에 필요한 사
항은 보건복지부령으로 정한다’고 규정하고 있다. 그 위임에 따른 장애인활동법 시행규
칙 제15조 제1항은 ‘활동지원급여의 월 한도액은 활동지원급여의 신청서가 접수되었을 
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때 실시한 장애인복지법 제32조의4에 따른 서비스 지원 종합조사의 결과에 따라 산정
된 금액으로 한다’고 규정하면서, 그 제4항에서 ‘월 한도액의 산정, 이월 등에 필요한 
사항은 참가행정청이 정하여 고시한다’고 규정하고 있다.
이에 따른 구 장애인활동지원 급여비용 등에 관한 고시(2022. 12. 29. 보건복
지부고시 제2022-308호로 개정되기 전의 것) 제2장 제1호는, 수급자의 월 한도액은 장
애인복지법 제32조의4에 따른 서비스 지원 종합조사 결과 산출된 종합점수에 따라 15
구간[1구간(최고) 월한도액: 7,105,000원, 15구간(최저) 월한도액: 889,000원]으로 구분
된 월 한도액을 지급받는 활동지원급여와 수급요건을 충족하였을 때 한시적으로 지원
하는 특별지원급여를 합산한 금액으로 산정한다고 규정하고 있다. 위 구간을 산출하는 
서비스 지원 종합조사는 일상생활, 수단적 일상생활, 인지행동특성 등 기능제한 영역, 
직장이나 학교생활 등 사회활동 영역, 가구나 주거 특성 등 가구환경 영역에 대한 조
사를 포괄한다. 
나) 65세 이상인 경우 활동지원급여의 지급여부 등
(1) 장애인활동법 제5조 제2호 본문은, 활동지원급여의 신청자격으로 노인장
기요양보험법 제2조 제1호에 따른 노인 등이 아닌 사람일 것을 요구하고 있다. 다만 
같은 조 단서는 장애인활동법에 따른 수급자였다가 65세 이후에 혼자서 사회생활을 하
기 어려운 사람과 노인성 질병으로 장기요양급여를 수급하는 65세 미만인 사람1)으로
서 참가행정청이 정하는 기준에 해당하는 사람은 신청자격을 갖는다고 규정하고 있다.
그에 따라 보건복지부는 이 사건 지침을 발간하여, 장애인활동지원수급자 중 
1) 구 장애인활동법 제5조 제2호는 65세 미만의 노인성 질병을 가진 장애인에 대하여는 일률
적으로 활동지원급여 신청자격을 제한하고 있었으나 헌법불합치결정[헌법재판소 2020. 12. 
23. 선고 2017헌가22, 2019헌가8(병합) 결정]으로 위와 같이 개정되었다.
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65세가 도래하여 노인장기요양으로 전환되는 자들의 활동지원점수에서 장기요양점수를 
차감하여 장기요양점수가 등급외일경우 기존 활동지원급여를 계속 이용하고, 그 차이
가 42점 미만(60시간)인 경우 장기요양급여를 이용하도록 하며, 42점 이상인 경우 활
동지원급여의 일종인 65세 보전급여와 장기요양급여를 모두 이용하도록 하고 있다. 이
를 도식화하면 아래와 같다.
(2) 구체적인 급여량 산정방식은 아래 표 기재와 같고, 종합조사 점수에서 장
기요양등급별 점수(1등급 108점, 2등급 96점, 3등급 78점, 4등급 72점, 5등급 63점)를 
차감한 최종 점수를 산정하여, 활동지원급여 지원여부와 급여량을 정하게 된다.
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(3) 이후 이 사건 지침은 2022. 8. 11. 활동지원급여를 받던 장애인이 65세가 
넘어 노인장기요양급여를 받게 됨에 따라 활동지원급여 수령액이 줄어들어 실질적으로 
지원시간이 감소되는 경우에도 시혜적 조치인 ’산정특례‘를 적용하여 총 지원시간 감소
분을 보전하는 내용으로 개정되었다. 그러나 이 경우에도 장기요양등급에 따른 노인장
기요양급여가 먼저 제공되고, 남는 시간에 한해 활동지원급여가 제공된다.
2) 노인장기요양급여제도
가) 노인장기요양급여제도는, 65세 이상의 노인 또는 65세 미만의 자로서 치매
ㆍ뇌혈관성질환 등 대통령령으로 정하는 노인성 질병을 가진 사람이 6개월 이상 동안 
혼자서 일상생활을 수행하기 어렵다고 인정되면 장기요양등급에 따라 신체활동·가사활
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동의 지원 또는 간병 등의 서비스나 이에 갈음하여 현금을 제공하는 제도를 말한다( 
인장기요양보험법 제2조 제2호, 제15조 제2항). 노인장기요양급여제도는 이러한 지원을 
통하여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민
의 삶의 질을 향상하도록 함을 목적으로 한다(노인장기요양보험법 제1조). 
나) 장기요양급여에는 방문요양, 방문목욕, 방문간호, 주·야간보호, 단기보호 등
을 지원하는 ‘재가급여’, 장기요양기관에 입소한 수급자에게 제공하는 ‘시설급여’, 가족
요양비·특례요양비·요양병원간병비와 같은 ‘특별현금급여’가 있다(노인장기요양보험법 
제23조 제1항). 장기요양등급은 총 5등급으로 나누어져 있다. 구 장기요양급여 제공기
준 및 급여비용 산정방법 등에 관한 고시(2022. 10. 1. 보건복지부고시 제2022-219호
로 개정되기 전의 것)에 따르면, 2022. 1. 1. 기준으로 재가급여 월한도액은 1등급 
1,672,700원에서부터 5등급 1,068,500원으로 정해져 있다(제13조). 
나. 구체적 판단
1) 이 사건 지침의 근거가 되는 장애인활동법 제5조 제2호 단서의 해석과 위임범위
가) 앞서 본 것처럼 장애인활동법 제5조 제2호 본문에 따르면 활동지원급여 신
청자격자는 원칙적으로 65세 미만이어야 한다. 그러나 위 규정 단서에 따르면, 예외적
으로 장애인활동법에 따른 수급자였다가 여전히 65세 이후에도 혼자서 사회생활을 하
기 어려운 사람으로서 참가행정청이 정하는 기준에 해당하는 사람은 계속하여 그 ‘신
청자격’을 갖는다. 따라서 참가행정청이 정할 수 있는 기준은 “장애인활동법에 따른 수
급자였다가 65세 이후 혼자서 사회생활을 하기 어려운 사람”(이하 ‘법정기준’이라 한
다) 중 어떤 사람이 여전히 장애인활동법에 따른 ‘활동지원급여의 신청자격’을 가지는
가에 한정된다. 결국 참가행정청이 정하는 ‘신청자격기준’을 통과한 사람은 65세 이상
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이 되더라도 여전히 장애인활동지원급여의 수급자 자격을 박탈당하지 않고 그 급여를 
지원받을 수 있다. 
나) 장애인활동법 제5조 제2호가 위와 같이 규정한 취지는 다음과 같이 봄이 
옳다. 즉, 장애인활동법 제5조 제2호 본문은 활동지원급여와 노인장기요양급여의 재원
이 다르고, 활동지원급여와 노인장기요양급여의 급여내용이 일부 동일·유사한 점 등을 
고려하여 활동지원급여 신청자격을 원칙적으로 65세 미만으로 정한 것으로 볼 수 있을 
것이다. 그러나 기존에 장애인활동법에 따른 활동지원급여를 지급받던 사람이 어느 날 
65세가 되었다고 하여 갑자기 활동지원급여를 지급받을 필요성이 없어지거나 줄어들게 
되는 것은 아니고, 오히려 고령이 됨에 따라 그 장애인에 대한 지원의 필요성이 가중
되는 경우나 장애의 종류와 정도에 따라 일상적인 사회생활을 영위함에 있어 노인장기
요양급여 자체가 적합하지 않은 경우도 있으며, 특별한 이유 없이 활동지원급여 대신 
노인장기요양급여를 지원받음으로써 실질적인 급여량이 감소되어 불이익을 입게 되는 
경우도 있게 된다. 그러므로 이러한 사정을 고려하여, 장애인활동법 제5조 제2호 단서
는 참가행정청이 정하는 기준에 해당하는 사람은 여전히 장애인활동법상 활동지원급여 
‘신청자격’이 유지되도록 정한 것이다. 즉 이로써 참가행정청이 정하는 기준에 따라 활
동지원급여를 종전과 같이 계속 지급받을 수 있는 가능성을 열어둔 것이다.
따라서 이러한 취지에 따라 활동지원급여 신청자격을 갖춘 사람에 대하여는, 장
애의 수준과 일상생활 내지 사회생활의 어려움 정도 등을 고려하여, 특히 장애의 정도
가 심한 경우에 오로지 장애인활동법상 활동지원급여만을 지급받을 수 있는 가능성이 
당연히 열려 있는 것이고, 이러한 경우를 배제하는 별다른 법률규정이 없음에도 참가
행정청이 이러한 경우를 배제하는 방식으로 제도를 설계할 수는 없다. 장애인활동법상 
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활동지원급여와 노인장기요양급여의 관계를 직접적으로 규율하는 법률 규정이 없고 이
를 규율하도록 하위 법령에 위임하는 법률상 위임규정도 없는 상태에서 참가행정청이 
오로지 장애인활동법상 활동지원급여만을 지급받는 경우를 제도에서 배제시킬 수는 없
는 것이다. 장애인활동법이 양 급여의 중복수급자격이 인정될 수 있는 경우를 열어두
었으므로, 장애의 정도나 사안에 따라 장애인활동법 제18조에 따라 활동지원급여의 월
한도액 산정에서 이를 고려할 여지가 열려 있을지언정, 종전부터 활동지원급여를 받아
오던 모든 장애인들이 65세가 넘게 되면 일률적으로 활동지원급여만 지원받을 가능성
은 전부 배제되도록 할 법적 근거는 전혀 없으며, 이러한 방식의 제도 설계는 앞서 본 
장애인활동법 제5조 제2항 단서의 내용과 취지에 정면으로 반하는 것이다.
2) 위 법리에 비추어 본 피고의 처분사유에 대한 판단
가) 피고의 처분사유의 근거가 된 것으로 보이는 이 사건 지침은, 활동지원급여
의 제공기준을 정함에 있어 노인장기요양급여 대신 활동지원급여만을 받을 수 있는 어
떠한 예외도 두지 않고 활동지원급여의 산정기준이 되는 종합점수에서 노인장기요양 등
급별 점수를 차감한 다음 남은 시간에 대하여만 활동지원급여를 산정함으로써, 당연히 
노인장기요양급여가 우선적으로 적용되는 것임을 전제할 뿐 아니라 노인장기요양급여 
대신 활동지원급여만 받을 수 있는 가능성을 처음부터 완전히 배제하고 있다. 이후 이 
사건 지침이 기존의 수급시간을 보전하는 방향으로 개정되었지만, 노인장기요양급여에 
따른 급여량을 먼저 배정하고 나머지 시간에 활동지원급여를 배정한다는 점은 마찬가지
이다(전체 급여시간을 노인장기요양급여를 받기 전과 동일·유사하게 배정할 뿐이다).
나) 그 결과 원고와 같이 상하지 지체장애의 정도가 매우 심한 중증장애인들의 
경우 24시간 동안 활동지원사의 도움이 필요함에도 노인장기요양급여를 지원받는 시간 
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동안 활동지원급여를 받을 수 없게 되어, 일상생활 유지에 충분한 지원과 보호를 받지 
못하는 경우가 발생할 수 있다. 앞서 본 것처럼 활동지원급여의 경우 정해진 시간 내에
서 활동보조·방문목욕·방문간호의 선택적 이용이 가능하고 방문목욕·방문간호의 일정 부
분을 노인장기요양급여로 대체가능하기는 하나, 노인장기요양급여에 따른 주·야간 보호
급여는 활동지원급여와 달리 08시부터 22시까지가 원칙이고 24시 이후에는 특별한 사
유가 없는 한 수급자를 보호할 수 없기 때문이다(구 장기요양급여 제공기준 및 급여비
용 산정방법 등에 관한 고시 제30조 제2항). 그에 따라 원고와 같이 상하지 지체장애의 
정도가 매우 심하여 24시간 지원을 받아야 하는 중증장애인에게 활동지원급여의 시간
의 사용량이 늘어나고, 65세가 되어 노인장기요양급여 대상자가 되기 전에 비해 필요로 
하는 총 급여량이 부족해질 수 있다.
장애인활동법 제5조 제2호는 이러한 경우까지 예정하여 활동지원급여로 노인장
기요양급여를 대체할 가능성을 열어둔 것인데, 이 사건 지침은 처음부터 노인장기요양
급여를 장애인활동법상 활동지원급여로 대체하여 활동지원급여만 받을 수 있는 가능성
을 처음부터 완전히 배제하고 있으므로, 위와 같은 중증장애인들은 일상생활 유지에 충
분한 지원과 보호를 받지 못하는 결과가 발생할 수 있게 된다.
다) 따라서 이 사건 지침은 노인장기요양급여 대신 활동지원급여만을 받을 수 
있는 가능성을 처음부터 차단함으로써 모법인 장애인활동법 제5조 제2호에서 규정한 
활동지원급여 신청자격에 따라 ‘65세 이상 장애인이 활동지원급여를 지급받을 수 있는 
범위와 내용’을 별다른 법적 근거 없이 축소하거나 박탈하는 것이므로 위법하다[노인장
기요양급여와 활동지원급여의 대체가능성을 열어둘 경우 활동지원급여 선호 현상이 두
드러져 조세재정에 부담을 줄 수 있다는 우려도 있다. 그러나 이는, 법령에 명시적 근
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거를 두어 예측가능성과 명확성을 높이는 한편 행정에 대한 명확한 기준을 제시하여 
자의적 권한행사를 막으면서도, 그 반대급부로 행정청이 심사기준과 심사방식을 강화
할 수 있도록 하여 해결할 문제이다]. 그러므로 위 지침에 근거한 이 사건 각 처분 또
한 위법하여 취소되어야 한다.
6. 결론
그렇다면 이 사건 소 중 제1차 사회보장급여변경통지, 제1차 추가지원사업 결정통지
의 취소를 구하는 부분은 부적법하여 각하하고, 원고의 나머지 청구는 이유 있으므로 
이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
재판장 판사 강우찬
판사 위수현 전출로 인한 서명날인 불능
재판장
판 사
판사 이은경
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[별지]
관 계 법 령
▣ 장애인활동 지원에 관한 법률
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "장애인"이란 「장애인복지법」 제2조에 따른 장애인을 말한다.
2. "활동지원급여"란 수급자에게 제공되는 제16조제1항에 따른 활동보조, 방문목욕, 방문간호 
등의 서비스를 말한다.
3. "수급자"란 제9조제2항에 따라 수급자로 인정되어 활동지원급여를 받을 예정이거나 받고 있
는 사람을 말한다.
4. "활동지원사업"이란 국가와 지방자치단체가 이 법에 따라 수행하는 활동지원급여에 관한 사
업을 말한다.
5. "부양의무자"란 수급자(제6조제1항에 따른 신청인을 포함한다. 이하 이 호에서 같다)를 부
양할 책임이 있는 사람으로서 수급자의 1촌 이내 직계 혈족 또는 수급자의 배우자 및 그 
밖에 수급자의 생계를 책임지는 대통령령으로 정하는 사람을 말한다.
6. "활동지원기관"이란 제20조에 따라 지정을 받은 기관으로서 수급자에게 활동지원급여를 제
공하는 기관을 말한다.
7. "활동지원인력"이란 활동지원기관에 소속되어 수급자에 대한 활동지원급여를 수행하는 사람
을 말한다.
제5조(활동지원급여의 신청자격)
활동지원급여를 신청할 수 있는 사람은 다음 각 호의 자격을 모두 갖추어야 한다. 
1. 혼자서 일상생활과 사회생활을 하기 어려운 장애인
2. 「노인장기요양보험법」 제2조제1호에 따른 노인등이 아닌 사람으로서 대통령령으로 정하
는 연령 이상인 사람. 다만, 이 법에 따른 수급자였다가 65세 이후에 혼자서 사회생활을 
하기 어려운 사람으로서 보건복지부장관이 정하는 기준에 해당하는 사람은 신청자격을 갖
는다.
3. 활동지원급여와 비슷한 다른 급여를 받고 있거나 「국민기초생활 보장법」 제32조에 따른 
보장시설에 입소한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에 해당하지 아니하는 사람
제16조(활동지원급여의 종류 등)
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① 이 법에 따른 활동지원급여의 종류는 다음 각 호와 같다. 
1. 활동보조: 활동지원인력인 제27조에 따른 활동지원사가 수급자의 가정 등을 방문하여 신체
활동, 가사활동 및 이동보조 등을 지원하는 활동지원급여
2. 방문목욕: 활동지원인력이 목욕설비를 갖춘 장비를 이용하여 수급자의 가정 등을 방문하여 
목욕을 제공하는 활동지원급여
3. 방문간호: 활동지원인력인 간호사 등이 의사, 한의사 또는 치과의사의 지시서(이하 "방문간
호지시서"라 한다)에 따라 수급자의 가정 등을 방문하여 간호, 진료의 보조, 요양에 관한 
상담 또는 구강위생 등을 제공하는 활동지원급여
4. 그 밖의 활동지원급여: 야간보호 등 대통령령으로 정하는 활동지원급여
제18조(활동지원급여의 월 한도액) ① 활동지원급여는 월 한도액의 범위에서 제공한다. 이 경
우 월 한도액은 활동지원등급 등을 고려하여 산정한다.
② 제1항에 따른 월 한도액의 산정 기준 및 방법과 그 밖에 필요한 사항은 보건복지부령으로 
정한다.
▣ 장애인활동 지원에 관한 법률 시행규칙
제15조(활동지원급여 월 한도액의 산정 방법) ① 법 제18조에 따른 활동지원급여의 월 한도액
은 법 제7조제1항에 따라 실시한 「장애인복지법」 제32조의4에 따른 서비스 지원 종합조
사(이하 “서비스 지원 종합조사”라 한다)의 결과에 따라 산정된 금액으로 한다.<개정 
2016. 12. 30., 2018. 12. 31.>
1. 삭제<2018. 12. 31.>
2. 삭제<2018. 12. 31.>
② 법 제30조제3항 단서에 따라 수급자가 가족인 활동지원인력으로부터 활동지원급여를 받는 
경우에는 제1항에 따른 월 한도액의 2분의 1의 범위에서 그 금액을 줄일 수 있다.
③ 제1항 및 제2항에 따른 월 한도액 중 그 달에 사용하지 않은 금액은 보건복지부장관이 정
하는 범위에서 다음 달로 이월할 수 있다.
④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 월 한도액의 산정, 이월 등에 필요한 사항은 
보건복지부장관이 정하여 고시한다.
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▣ 장애인복지법
제32조의4(서비스 지원 종합조사) ① 보건복지부장관 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시
장ㆍ군수ㆍ구청장은 다음 각 호의 서비스 신청에 대하여 서비스의 수급자격, 양 및 내용 
등의 결정에 필요한 서비스 지원 종합조사를 실시할 수 있다.
1. 「장애인활동 지원에 관한 법률」 제6조에 따른 활동지원급여 신청
2. 「장애인ㆍ노인 등을 위한 보조기기 지원 및 활용촉진에 관한 법률」 제8조에 따른 장애인 
보조기기 교부 신청
3. 제60조의2에 따른 장애인 거주시설 이용 신청
4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 서비스의 신청
② 보건복지부장관 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 
서비스 지원 종합조사를 실시하는 경우 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 
사항을 조사하고, 조사결과서를 작성하여야 한다. 다만, 제5호의 사항은 수급자격 결정 및 
본인부담금 산정 등을 위하여 필요한 경우에만 조사하여야 한다.
1. 신청인의 서비스 이용현황 및 욕구
2. 신청인의 일상생활 수행능력 및 인지ㆍ행동 등 장애특성
3. 신청인의 가구특성, 거주환경, 사회활동 등 사회적 환경
4. 신청인에게 필요한 서비스의 종류 및 내용
5. 신청인과 그 부양의무자의 소득 및 재산 등 생활수준에 관한 사항
6. 그 밖에 신청인에게 서비스를 지원하기 위하여 필요한 사항으로서 보건복지부령으로 정하
는 사항
③ 보건복지부장관 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2항 각 호의 
사항을 조사하기 위하여 필요한 자료를 확보하기 곤란한 경우에는 보건복지부령으로 정하
는 바에 따라 신청인, 그 부양의무자 또는 그 밖의 관계인에게 소득ㆍ재산, 건강상태 및 장
애 정도 등의 확인에 필요한 자료의 제출을 요구할 수 있다.
▣ 장애인복지법 시행령 
제20조의3(서비스 지원 종합조사) ① 법 제32조의4제1항제4호에서 “대통령령으로 정하는 서
비스”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 서비스를 말한다.
1. 법 제39조제1항에 따른 장애인이 사용하는 자동차 등에 대한 지원
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2. 법 제39조제2항에 따른 장애인사용자동차등표지(「장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등의 편의증진 보
장에 관한 법률」 제17조제2항에 따른 장애인전용주차구역 주차표지를 포함한다)의 발급
3. 「장애인활동 지원에 관한 법률」 제19조의2제1항에 따른 활동지원 응급안전서비스
② 보건복지부장관 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장
을 말한다. 이하 같다)은 법 제32조의4제2항 각 호의 사항을 조사하려면 조사의 일시ㆍ장
소ㆍ목적ㆍ내용 및 담당자의 인적 사항 등을 미리 신청인에게 서면으로 알려야 한다.
③ 보건복지부장관 또는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 법 제32조의5
제1항에 따라 법 제32조의4에 따른 서비스 지원 종합조사 업무 중 다음 각 호의 업무를 
국민연금공단에 위탁한다.
1. 법 제32조의4제2항 각 호의 사항에 대한 현장조사를 실시하고 그 결과서를 작성하는 업무
2. 법 제32조의4에 따른 서비스 지원 종합조사에 대한 연구ㆍ개발 업무
④ 국민연금공단은 제3항 각 호의 업무를 수행하기 위해 필요한 전산시스템을 구축ㆍ운영할 
수 있다.
▣ 장애인복지법 시행규칙
제19조(서비스 지원 종합조사) ① 보건복지부장관, 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 국민연금공단은 
법 제32조의4제2항 각 호의 사항을 보건복지부장관이 정하여 고시하는 서비스 지원 종합
조사표에 따라 조사해야 한다.
② 보건복지부장관, 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 국민연금공단은 법 제32조의4제2항제5호에 따른 
신청인과 그 부양의무자의 소득 및 재산 등 생활수준에 관한 사항을 조사하기 위하여 다음 
각 호의 사항을 확인할 수 있다.
1. 신청인, 그 배우자 및 부양의무자의 「국민건강보험법」 제69조에 따른 월별 보험료액에 
관한 사항
2. 신청인이 「장애인 활동지원에 관한 법률」 제33조제3항 각 호 또는 같은 조 제4항에 해당
하는지 여부
③ 보건복지부장관, 시장ㆍ군수ㆍ구청장 또는 국민연금공단의 장은 신청인의 건강상태 및 장
애 정도를 확인하기 위하여 신청인, 그 부양의무자 또는 그 밖의 관계인에게 별지 제3호서
식의 장애 정도 심사용 진단서 및 보건복지부장관이 정하는 자료의 제출을 요구할 수 있
다.
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④ 법 제32조의4제5항에서 “보건복지부령으로 정하는 사항”이란 다음 각 호의 사항을 말한다.
1. 조사기간
2. 조사범위
3. 조사담당자
4. 관계 법령
5. 제출자료
6. 그 밖에 해당 서비스 지원 종합조사와 관련하여 필요한 사항
▣ 노인장기요양보험법
제1조(목적) 이 법은 고령이나 노인성 질병 등의 사유로 일상생활을 혼자서 수행하기 어려운 
노인등에게 제공하는 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 장기요양급여에 관한 사항을 규정하
여 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 그 가족의 부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질
을 향상하도록 함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2018.12.11>
1. "노인등"이란 65세 이상의 노인 또는 65세 미만의 자로서 치매ㆍ뇌혈관성질환 등 대통령령
으로 정하는 노인성 질병을 가진 자를 말한다.
2. "장기요양급여"란 제15조제2항에 따라 6개월 이상 동안 혼자서 일상생활을 수행하기 어렵
다고 인정되는 자에게 신체활동ㆍ가사활동의 지원 또는 간병 등의 서비스나 이에 갈음하여 지
급하는 현금 등을 말한다.
3. "장기요양사업"이란 장기요양보험료, 국가 및 지방자치단체의 부담금 등을 재원으로 하여 
노인등에게 장기요양급여를 제공하는 사업을 말한다.
4. "장기요양기관"이란 제31조에 따른 지정을 받은 기관으로서 장기요양급여를 제공하는 기관
을 말한다.
5. "장기요양요원"이란 장기요양기관에 소속되어 노인등의 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 
업무를 수행하는 자를 말한다.
제3조(장기요양급여 제공의 기본원칙) ① 장기요양급여는 노인등이 자신의 의사와 능력에 따라 
최대한 자립적으로 일상생활을 수행할 수 있도록 제공하여야 한다. <신설 2018.12.11>
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② 장기요양급여는 노인등의 심신상태ㆍ생활환경과 노인등 및 그 가족의 욕구ㆍ선택을 종합적
으로 고려하여 필요한 범위 안에서 이를 적정하게 제공하여야 한다. <개정 2018.12.11>
③ 장기요양급여는 노인등이 가족과 함께 생활하면서 가정에서 장기요양을 받는 재가급여를 
우선적으로 제공하여야 한다. <개정 2018.12.11>
④ 장기요양급여는 노인등의 심신상태나 건강 등이 악화되지 아니하도록 의료서비스와 연계하
여 이를 제공하여야 한다. 
제23조(장기요양급여의 종류) ① 이 법에 따른 장기요양급여의 종류는 다음 각 호와 같다. 
1. 재가급여
가. 방문요양 : 장기요양요원이 수급자의 가정 등을 방문하여 신체활동 및 가사활동 등을 지원
하는 장기요양급여
나. 방문목욕 : 장기요양요원이 목욕설비를 갖춘 장비를 이용하여 수급자의 가정 등을 방문하
여 목욕을 제공하는 장기요양급여
다. 방문간호 : 장기요양요원인 간호사 등이 의사, 한의사 또는 치과의사의 지시서(이하 "방문
간호지시서"라 한다)에 따라 수급자의 가정 등을 방문하여 간호, 진료의 보조, 요양에 관한 상
담 또는 구강위생 등을 제공하는 장기요양급여
라. 주ㆍ야간보호 : 수급자를 하루 중 일정한 시간 동안 장기요양기관에 보호하여 신체활동 지
원 및 심신기능의 유지ㆍ향상을 위한 교육ㆍ훈련 등을 제공하는 장기요양급여
마. 단기보호 : 수급자를 보건복지부령으로 정하는 범위 안에서 일정 기간 동안 장기요양기관
에 보호하여 신체활동 지원 및 심신기능의 유지ㆍ향상을 위한 교육ㆍ훈련 등을 제공하는 장기
요양급여
바. 기타재가급여 : 수급자의 일상생활ㆍ신체활동 지원 및 인지기능의 유지ㆍ향상에 필요한 용
구를 제공하거나 가정을 방문하여 재활에 관한 지원 등을 제공하는 장기요양급여로서 대통령
령으로 정하는 것
2. 시설급여 : 장기요양기관에 장기간 입소한 수급자에게 신체활동 지원 및 심신기능의 유지ㆍ
향상을 위한 교육ㆍ훈련 등을 제공하는 장기요양급여
3. 특별현금급여
가. 가족요양비 : 제24조에 따라 지급하는 가족장기요양급여
나. 특례요양비 : 제25조에 따라 지급하는 특례장기요양급여
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다. 요양병원간병비 : 제26조에 따라 지급하는 요양병원장기요양급여
② 제1항제1호 및 제2호에 따라 장기요양급여를 제공할 수 있는 장기요양기관의 종류 및 기준
과 장기요양급여 종류별 장기요양요원의 범위ㆍ업무ㆍ보수교육 등에 관하여 필요한 사항은 대
통령령으로 정한다.
③ 장기요양급여의 제공 기준ㆍ절차ㆍ방법ㆍ범위, 그 밖에 필요한 사항은 보건복지부령으로 
정한다.