[행정 판결문] 대구지방법원 2022구합24611 - 이행강제금 취소소송

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대 구 지 방 법 원
제 1 행 정 부
판 결
사 건 2022구합24611 이행강제금 취소소송
원 고 A
피 고 예천읍장
소송수행자 김원주
변 론 종 결 2023. 8. 16.
판 결 선 고 2023. 10. 11.
주 문
1. 피고가 2022. 5. 13. 원고에게 한 이행강제금 2,696,000원의 부과처분은 무효임을 
확인한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주위적으로 주문 제1항 기재와 같은 판결, 예비적으로 피고가 2022. 5. 13. 원고에게 
한 이행강제금 2,696,000원의 부과처분을 취소한다. 
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이 유
1. 처분의 경위 
가. 기독교한국침례회 OO교회(이하 ‘이 사건 교회’라 한다)의 부지 및 건물인 경북 
예천군 OO읍 OO리 OO-O 종교용지 390㎡ 및 위 지상 철근콘크리트구조 4층 건물(이
하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자는 재단법인 OOOOOOOOOO재단(이하 ‘이 사건 
재단’이라 한다)이고, 원고는 이 사건 교회의 담임목사이다. 
나. 피고는 2021. 11. 4. 이 사건 건물의 발코니가 무단 증축(이하 ‘위법건축물’이라 
한다)된 것으로 의심된다는 내용 등의 국민신문고 민원을 접수하고 이 사건 건물에 대
한 현장조사를 거친 후, 2021. 11. 19. 원고에게 건축법 제14조(건축신고) 및 같은 법 
시행령 제2조 제14항에 따른 발코니 설치기준을 미이행하였다는 이유로 위법건축물 시
정명령처분 사전통지를 하였다. 
다. 이후 피고는 원고에게 3차례에 걸쳐 위법건축물의 자진철거 및 원상복구 조치를 
이행하라는 내용의 시정명령을 하였음에도 원고가 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 
않음에 따라 2022. 5. 3. 위법건축물 이행강제금 부과계고 통지를 거쳐 2022. 5. 13. 
원고에게 이행강제금 2,696,000원을 부과하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 
한다). 
라. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 경상북도행정심판위원회에 이 사건 처분의 취
소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 경상북도행정심판위원회는 2022. 7. 25. 원고의 
청구를 기각하는 재결을 하였다. 
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3, 9, 10호증(가지번호 있는 것은 가지번호 
포함), 을 제1, 2, 8 내지 13, 15, 16호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 
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2. 이 사건 처분의 적법 여부 
가. 원고의 주장 
이 사건 처분에는 아래와 같은 하자가 있고, 그 하자가 중대‧명백하므로 주위적으
로 이 사건 처분의 무효 확인을, 예비적으로 이 사건 처분의 취소를 구한다. 
① 원고는 이 사건 건물의 소유주나 건축주, 점유자가 아니므로, 이 사건 처분 및 
이 사건 처분의 선행처분인 시정명령에는 상대방을 잘못 지정한 하자가 있다(제1주장). 
② 피고는 이 사건 처분을 할 권한이 없으므로, 이 사건 처분에는 처분 주체의 하
자가 있다(제2주장). 
③ 피고는 이 사건 처분을 하면서 원고에게 처분의 법적 근거와 이유를 구체적으로 
제시하지 않았으므로, 이 사건 처분에는 절차상 하자가 있다(제3주장). 
④ 이 사건 건물의 발코니는 약 17년 전 예천읍사무소 담당 공무원들이 건축 신고 
등의 절차가 필요 없다고 안내하여 관련 법령에 따라 적법하게 건축된 것이므로, 이 
사건 처분은 그 처분 사유가 존재하지 않는다(제4주장). 
나. 관계 법령 
별지 ‘관계 법령’ 기재와 같다 
다. 제1주장에 관한 판단 
1) 관련 규정 및 법리 
건축법 제79조 제1항은 ‘허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위
반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물
의 건축주‧공사시공자‧현장관리인‧소유자‧관리자 또는 점유자(이하 ’건축주등‘이라 한
다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체‧개축‧증축‧
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수선‧용도변경‧사용금지‧사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.’고 정하고 있
고, 제80조 제1항은 ’허가권자는 제79조 제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 
내에 시정명령을 이행하지 아니한 “건축주등”에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요
한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호
의 이행강제금을 부과한다.‘고 정하고 있다. 그리고 건축법 제2조 제12호는 ’건축주‘에 
대하여 ’건축물의 건축‧대수선‧용도변경, 건축설비의 설치 또는 공작물의 축조(이하 ’건
축물의 건축등‘이라 한다)에 관한 공사를 발주하거나 현장 관리인을 두어 스스로 그 공
사를 하는 자를 말한다.’고 정의하고 있다. 
한편, 행정처분이 적법하다는 점에 대한 입증책임은 행정청인 피고에게 있다(대법
원 1985. 1. 22. 선고 84누515 판결 등 참조).
2) 구체적 판단 
앞서 본 관련 규정 및 법리에 의하면, 건축법 제80조 제1항에 따른 이행강제금 부
과처분은 건축법을 위반한 건축물의 ’건축주등‘이 시정명령을 받고도 이를 이행하지 않
았을 것을 요건으로 하고 있으므로, 이 사건 처분이 적법하기 위해서는 처분의 상대방
인 원고가 ’건축주등‘에 해당하여야 한다. 
그러나 앞서 든 각 증거에 갑 제5, 8, 11호증, 을 제3, 4호증의 각 기재 및 변론 
전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 피고가 제출한 
증거만으로는 이 사건 재단이 아닌 원고 개인이 건축법 제79조 및 제80조에서 시정명
령과 이행강제금 부과처분의 상대방으로 정하고 있는 ’건축주등‘에 해당한다고 인정하
기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 그러므로 건축주등이 아닌 원고를 상대
로 한 시정명령과 이에 기초한 이 사건 처분은 그 하자가 중대할 뿐만 아니라 객관적
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으로도 명백하므로 당연 무효이다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있다(원고의 이 
부분 주장을 받아들여 이 사건 처분이 무효임을 인정하는 이상, 원고의 나머지 주장 및 
예비적 청구에 대해서는 더 나아가 판단하지 않는다). 
가) 피고는 2022. 5. 3. 원고에게 송부한 ’위법건축물 이행강제금 부과 계고‘에서 
’원고가 소유하고 있는 건축물에 대하여 자진철거 등 시정토록 통보하였으나 현재까지 
이행되지 않아 이행강제금을 부과할 예정임‘을 알리면서 불법건축물의 ’건축주‘란에 원
고를 기재하였고, 이 사건 처분서 ‘이행강제금 부과내용’ 불법건축물의 ‘건축주’란에도 
원고를 기재하였다. 그런데 이 사건 건물에 대한 등기사항전부증명서 및 건축물 대장
에 의하면, 소유자, 건축주 및 시공자(현장관리인)는 모두 이 사건 재단이고, 기록상 원
고가 이 사건 건물의 실제 소유자 또는 건축주라는 사정은 확인되지 않는다. 
나) 원고는 이 사건 교회의 담임목사일 뿐, 원고가 이 사건 재단의 대표자도 아닌 
점까지 더하여 보면, 이 사건 건물의 증축 공사를 한 주체는 원고 개인이 아닌 이 사
건 재단이고, 피고가 증축 부분으로 주장하고 있는 부분을 포함한 이 사건 건물을 주
택 및 교회의 용도로 사용‧관리하고 있는 주체도 원고 개인이 아닌 이 사건 재단으로 
보인다. 달리 원고 개인이 이 사건 건물의 발코니 공사 등을 발주하였거나 현장 관리
인을 두어 스스로 공사를 하였다고 볼 자료도 없다. 
다) 피고가 이 사건 재단이 아닌 원고를 위법건축물의 건축주로 판단한 객관적이고 
수긍할만한 근거가 확인되지 않을 뿐 아니라, 피고의 주장에 의하더라도 과연 피고가 
위법건축물에 대한 시정명령 처분부터 이 사건 처분에 이르기까지 ‘원고가 건축주등에 
해당하는지 여부’에 관하여 사실관계를 정확히 조사한 사실이 있는지 의문이 든다. 
피고는 원고가 2021. 11. 8. 건축물 현장조사시 ‘난간벽 위 창호 및 판넬을 직
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접 설치하였다.’고 진술하였고, 피고가 원고에게 ‘위법건축물 시정명령처분 사전통지’, 
‘위법건축물 시정지시 1, 2차, 최종지시’ 등을 통하여 시정명령의 이행에 필요한 상당한 
기간을 주는 동안 원고가 피고에게 ‘위법건축물을 직접 설치하지 않았다.’는 의견을 제
출하지 않았으므로, 원고를 위법건축물의 건축주로 판단할 수 있다고 주장한다. 그러나 
① 원고가 2021. 11. 29. 피고에게 위법건축물 시정명령처분 사전통지에 대한 의견제출
서를 제출하면서 위 의견제출서 ‘의견제출인’란에 ‘기독교한국침례회 OO교회 담임목사 
OOO’이라고 기재하고, 의견제출 내용의 ‘당사자란’에 ‘기독교한국침례회 OO교회’라고 
기재하였으며, ‘의견’란에 ‘(중략) 우리 교회는 원래 건축된 폭 120㎝ 난간 높이 130㎝ 
발코니의 위 부분을 막아 소방피난 의무시설과 수직 비가림 설치일 뿐 발코니 확장은 
하나도 없습니다(중략).’라고 기재하였던 점(을 제3호증), ② 원고가 이 사건 처분 직후
에도 피고에게 ‘잘못된 이행강제금 처분’이라는 제목으로 원고에게 부과된 이행강제금
은 잘못되었다는 내용의 의견제출을 한 것으로 보이는데, 이에 대하여 피고는 2022. 5. 
31. 원고에게 ‘위법건축물의 건축주는 원고로 확인되므로, 원고에 대한 이행강제금 부
과처분은 적법하다.’고 회신하였던 점(갑 제11호증) 등에 비추어 볼 때, 원고가 피고에
게 위법건축물의 건축주 또는 실제 시공자임을 자인하였다고 보기 어렵고, 오히려 원
고는 위법건축물과 관련한 피고의 각종 처분시마다 원고 개인이 아닌 이 사건 교회 또
는 재단의 대리인의 위치 내지 자격에서 이의제기 및 의견제출을 하여 왔음을 알 수 
있다. 그 밖에 달리 피고가 원고를 건축주로 오인할 만한 객관적인 사정이 있었다고 
볼 만한 자료도 없다. 
라) 한편 피고는 원고가 이 사건 교회의 담임목사이므로 위법건축물을 점유 또는 
관리하는 것으로 보아야 한다고도 주장한다. 그런데 ① 원고가 교회 관리와 관련하여 
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위법건축물을 점유하였다고 하더라도, 이는 이 사건 교회의 대표자 담임목사의 지위에
서 행한 것이므로, 위법건축물은 원고 개인이 아닌 이 사건 재단 또는 이 사건 교회가 
점유한 것이라고 보아야 하는 점, ② 이 사건 처분 당시 원고의 주민등록표상 주소는 
경북 예천군 OO읍 OO로 OO, OOO동 OOO호 (OO아파트)로, 원고는 이 사건 건물이 
아닌 다른 곳에 거주하였던 것으로 보이는 점 등을 고려하여 볼 때, 원고 개인이 위법
건축물의 점유자에 해당한다고 할 수도 없다. 
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 주위적 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문
과 같이 판결한다. 
재판장 판사 채정선
판사 이경한
판사 노형미
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별지
관계 법령
■ 건축법
제2조(정의) 
① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다
12. “건축주”란 건축물의 건축ㆍ대수선ㆍ용도변경, 건축설비의 설치 또는 공작물의 축조(이
하 “건축물의 건축등”이라 한다)에 관한 공사를 발주하거나 현장 관리인을 두어 스스로 
그 공사를 하는 자를 말한다. 
제14조(건축신고) 
① 제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경
우에는 미리 특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 국토교통부령으
로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 
1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축ㆍ개축 또는 재축. 다만, 3층 이상 건축물인 
경우에는 증축ㆍ개축 또는 재축하려는 부분의 바닥면적의 합계가 건축물 연면적의 10분
의 1 이내인 경우로 한정한다. 
2.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 관리지역, 농림지역 또는 자연환경보전지역
에서 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 건축. 다만, 다음 각 목의 어
느 하나에 해당하는 구역에서의 건축은 제외한다. 
가. 지구단위계획구역 
나. 방재지구 등 재해취약지역으로서 대통령령으로 정하는 구역 
3. 연면적이 200제곱미터 미만이고 3층 미만인 건축물의 대수선 
4. 주요구조부의 해체가 없는 등 대통령령으로 정하는 대수선 
5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 
제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) 
① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 
이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인
ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 “건축주등”이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상
당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 
그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다.
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제80조(이행강제금)
① 허가권자는 제79조제1항에 따라 시정명령을 받은 후 시정기간 내에 시정명령을 이행하지 아
니한 건축주등에 대하여는 그 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한
까지 시정명령을 이행하지 아니하면 다음 각 호의 이행강제금을 부과한다. 다만, 연면적(공
동주택의 경우에는 세대 면적을 기준으로 한다)이 60제곱미터 이하인 주거용 건축물과 제2
호 중 주거용 건축물로서 대통령령으로 정하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하
는 금액의 2분의 1의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 금액을 부과한다. 
■ 건축법 시행령 
제2조(정의) 
이 영에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
14. “발코니”란 건축물의 내부와 외부를 연결하는 완충공간으로서 전망이나 휴식 등의 목적
으로 건축물 외벽에 접하여 부가적(附加的)으로 설치되는 공간을 말한다. 이 경우 주택
에 설치되는 발코니로서 국토교통부장관이 정하는 기준에 적합한 발코니는 필요에 따라 
거실ㆍ침실ㆍ창고 등의 용도로 사용할 수 있다. 끝.