[행정 판결문] 서울행정법원 2025구합54418 - 입찰참가자격제한처분취소

 

[행정] 서울행정법원 2025구합54418 - 입찰참가자격제한처분취소.pdf

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서 울 행 정 법 원
제 6 부
판 결
사 건 2025구합54418 입찰참가자격제한처분취소
원 고 1. 주식회사 A
2. B
피 고 한국토지주택공사
변 론 종 결 2026. 4. 10.
판 결 선 고 2026. 6. 26.
주 문
1. 피고가 2025. 6. 4. 원고들에게 한 입찰참가자격제한 처분을 모두 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다. 
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위
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가. 원고 주식회사 A(이하 ‘원고 회사’라 한다)는 택지개발 및 대지조성사업, 토목 건
축 공사 및 도급업 등을 영위하는 회사이고, 원고 B는 20xx. xx. xx.부터 20xx. x. xx.
까지 원고 회사의 대표이사로 재직한 사람이다.
나. 원고 회사는 20xx. x.경 피고로부터 ‘D 택지개발사업 조성공사(3공구) 및 도시시
설물 공사’(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)를 도급받는 계약을 체결한 후 20xx. x. xx. 이 
사건 공사에 착공하였고, 이후 수차례의 변경계약을 거쳐 20xx. x. x. 계약금액을 651
억 5,520만 원, 준공일자를 20xx. x. xx.로 하는 변경계약(이하 이 사건 공사에 관한 위 
각 계약을 통칭하여 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 체결하였다.
다. 피고가 20xx xx.~xx.경 실시한 감사에서 원고 회사의 이 사건 공사 현장대리인 
C가 20xx. x. xx. D 택지개발사업을 담당하고 있는 경기남부지역본부 E의 총괄 의사결
정권자인 단장 F, D 개발사업 업무 총괄자인 E 단지사업부장 G, D 조성공사 2, 3공구 
감독소장 H에게 아래 표1) 기재와 같은 향응을 제공하였다(이하 ‘이 사건 행위’라 한다)
는 결과가 도출되었다.
1) 관련자 1는 F, 관련자 2는 G, 관련자 3은 H이다.
비실명화로 생략
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라. 피고는 20xx. x. x. ‘이 사건 공사 대행개발사업시행자 선정의 계약상대자로서 계
약의 이행과 관련하여 뇌물을 준 자’라는 사유로 ｢구 공공기관의 운영에 관한 법률｣
(2024. 3. 26. 법률 제20400호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공공기관운영법’이라 한
다) 제39조 제2항, 구 ｢공기업ㆍ준정부기관 계약사무규칙｣(2024. 9. 27. 기획재정부령 
제1086호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 계약사무규칙’이라 한다) 제15조, ｢국가를 당사
자로 하는 계약에 관한 법률｣(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 제27조 제1항 제7호에 따라 
원고 회사에, 위 각 법령과 구 ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령｣(2024. 
12. 24. 대통령령 제35088호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국가계약법 시행령’이라 한
다) 제76조 제6항에 따라 원고 B에게 각 3개월의 입찰참가자격제한 처분(이하 ‘이 사
건 각 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증(가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1, 3, 
4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 이 사건 각 처분의 위법 여부
가. 원고들 주장의 요지
1) 이 사건 각 처분은 구 공공기관운영법 제39조 제2항에 근거한 것이고 국가계약
법 제27조 제1항 제7호가 직접 적용되는 것이 아니므로 ‘계약의 이행과 관련하여 뇌물
을 준 자’에 해당한다는 이유만으로 곧바로 구 공공기관운영법 제39조 제2항이 정한 
‘계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백한 경우’에 해당한다고 볼 수 없다. 그럼에도 피
고는 이 사건 행위가 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백한 경우에 해당하는지에 관
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하여 별다른 검토를 하지 않고 단지 원고 회사의 직원이 뇌물을 주었다는 이유로 이 
사건 각 처분을 하였는데, 이 사건 행위의 경위와 내용 등을 고려하면 계약의 적정한 
이행을 해칠 것이 명백한 경우에 해당하지 않으므로 이 사건 각 처분은 처분사유가 인
정되지 아니하여 위법하다2).
2) 설령 이 사건 각 처분의 처분사유가 인정된다고 보더라도, 이 사건 각 처분으
로 인하여 원고 회사는 공공조달계약 입찰에 참가할 수 없게 될 뿐 아니라 사기업 등
과의 계약에도 어려움이 초래되고 원고 B가 대표이사로 재직 중인 회사도 입찰참가자
격제한을 받게 되는 등 원고들의 사익 침해가 막대한 반면 이로써 달성되는 공익은 미
미하므로, 이 사건 각 처분에는 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다. 
3) 구 공공기관운영법 제39조는 제한기준 등 필요한 사항만을 기획재정부령으로 
위임하고 있을 뿐 처분대상까지 위임하고 있는 것은 아니므로, 부정당업자인 법인의 
대표자에게도 입찰참가자격을 제한하도록 하는 구 국가계약법 시행령 제76조 제6항은 
B에 대한 입찰참가자격제한 처분의 근거법령이 될 수 없다. 따라서 원고 B이 원고 회
사의 대표자였다는 것을 이유로 한 원고 B에 대한 입찰참가자격제한 처분은 처분의 
근거법령이 없으므로 위법하다. 
나. 처분사유의 부존재 여부(입찰참가자격제한 처분의 요건 충족 여부)
1) 관련 법리
법령에서 행정처분의 요건 중 일부 사항을 부령으로 정할 것을 위임한 데 따라 
시행규칙 등 부령에서 이를 정한 경우에 그 부령의 규정은 국민에 대해서도 구속력이 
2) 원고들은 20xx. x. xx. 자 참고서면을 통하여, 이 사건 행위를 뇌물공여행위로 볼 수 없으므로 원고들은 ‘계약의 
이행과 관련하여 뇌물을 준 자’에 해당하지 않는다는 주장도 하고 있으나, 이는 변론종결 후의 주장이므로 판단
하지 아니한다. 
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있는 법규명령에 해당한다고 할 것이지만, 법령의 위임이 없음에도 법령에 규정된 처
분 요건에 해당하는 사항을 부령에서 변경하여 규정한 경우에는 그 부령의 규정은 행
정청 내부의 사무처리 기준 등을 정한 것으로서 행정조직 내에서 적용되는 행정명령의 
성격을 지닐 뿐 국민에 대한 대외적 구속력은 없다고 보아야 한다(대법원 1992. 3. 31. 
선고 91누4928 판결 참조). 따라서 어떤 행정처분이 그와 같이 법규성이 없는 시행규
칙 등의 규정에 위배된다고 하더라도 그 이유만으로 처분이 위법하게 되는 것은 아니
라 할 것이고, 또 그 규칙 등에서 정한 요건에 부합한다고 하여 반드시 그 처분이 적
법한 것이라고 할 수도 없다. 이 경우 처분의 적법 여부는 그러한 규칙 등에서 정한 
요건에 합치하는지 여부가 아니라 일반 국민에 대하여 구속력을 가지는 법률 등 법규
성이 있는 관계 법령의 규정을 기준으로 판단하여야 한다.
구 공공기관운영법은 정부가 출연한 공기업 등이 발주하는 계약 등과 관련하여 
제39조 제2항에서 ‘공기업ㆍ준정부기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 
것이 명백하다고 판단되는 사람ㆍ법인 또는 단체 등에 대하여 2년의 범위 내에서 일정
기간 입찰참가자격을 제한할 수 있다’라고 규정하면서, 그 제3항에서 ‘제2항에 따른 입
찰참가자격의 제한기준 등에 관하여 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다’라고 규
정하고 있다.
그런데 그 위임에 따라 제정된 구 계약사무규칙 제15조 제1항은 ‘기관장은 공정
한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대해서는 국
가계약법 제27조에 따라 입찰참가자격을 제한할 수 있다’라고 규정하고 있고, 국가계약
법 제27조 제1항은 각 호의 어느 하나에 해당하는 부정당업자에게 2년 이내의 범위에
서 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 규정하면서, ‘입찰ㆍ낙찰 또는 계약의 체결ㆍ이
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행과 관련하여 관계 공무원에게 뇌물을 준 자’(제7호)를 그 중 하나로 규정하고 있다.
위와 같이 구 공공기관운영법은 입찰참가자격 제한의 요건을 ‘공정한 경쟁이나 
계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백할 것’으로 규정하면서 제한기준 등에 필요한 사
항만을 부령에 위임하고 있는데, 구 계약사무규칙은 위 요건에 해당하는 경우 ‘국가계
약법 제27조에 따라’ 입찰참가자격을 제한한다고 규정하고 있다. 그런데 입찰참가자격 
제한에 관하여 규정한 국가계약법과 구 공공기관운영법을 대비해 보면, 그 규정 내용
이나 규정 방식에 상당한 차이가 있다. 우선 국가계약법은 그 목적을 계약업무의 원활
한 수행만을 들고 있는 것과 달리 구 공공기관운영법은 공공기관의 사경제 주체성에도 
주목하여 공공기관의 경영합리화와 대국민서비스 증진을 목적으로 하고 있다(각 제1
조). 입찰참가자격 제한의 요건 등과 관련해서도, 국가계약법은 경쟁의 공정한 집행 또
는 계약의 적정한 이행에 대한 침해의 ‘염려’나 입찰에 참가시키는 것이 ‘부적합’하다고 
인정되는 경우 등 그 대상을 폭넓게 규정하면서도, 그 요건에 해당하면 입찰참가자격
을 제한하여야 한다고 하여 기속규정의 형식을 취하고 있는 반면(제27조 제1항), 구 공
공기관운영법은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 ‘명백’한 경우로 요
건은 더 제한적으로 규정하면서도 제한 여부에 대해서는 ‘제한할 수 있다’고 하여 처분 
재량을 인정하고 있다. 따라서 행위 태양이 동일하더라도 국가계약법이 적용될 경우에
는 입찰참가자격이 제한되지만 구 공공기관운영법이 적용될 경우에는 제한되지 않는 
경우를 법률이 이미 예정하고 있다고 할 수 있다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두
10584 판결 참조).
따라서 구 계약사무규칙이 국가계약법 제27조에 따라 입찰참가자격을 제한할 수 
있도록 규정한 것은 구 공공기관운영법에서 정한 처분의 요건을 변경하여 규정한 것으
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로서 행정기관 내부의 사무처리 준칙을 정한 것에 불과하여 대외적 구속력이 없으므
로, 공기업․준정부기관이 구 공공기관운영법 제39조 제2항에 따라 적법하게 입찰참가
자격 제한 처분을 하기 위해서는 대상자가 ‘공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해
칠 것이 명백하다고 판단되는 경우’에 해당하여야 한다.
그리고 구 공공기관운영법 제39조가 부정당업자의 입찰참가자격을 제한하는 제
도를 둔 취지는 공정한 경쟁이나 계약질서를 어지럽히는 행위를 하는 자에 대하여 일
정기간 동안 입찰참가를 배제함으로써 계약의 성실한 이행을 확보함과 동시에 국가가 
입게 될 불이익을 미연에 방지하기 위한 것으로, ‘공정한 경쟁 또는 계약의 적정한 이
행을 해칠 것이 명백하다’는 것은 공기업․준정부기관의 계약당사자가 계약체결과 그 
이행과정에서 불공정한 행위를 하여 계약의 공정성과 적정성을 해치고 계약을 통해 달
성하려는 목적을 해할 수 있는 자라는 것이 확실한 상태에 있는 것을 가리킨다(헌법재
판소 2012. 10. 25. 선고 2011헌바99 결정 참조).
2) 구체적 판단
앞서 본 사실, 앞서 든 증거들, 갑 제7호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하
여 인정되는 다음의 사실 내지 사정을 위 법리에 비추어 보면, 원고 회사의 직원이 이 
사건 행위를 하였다는 사정만으로 원고들이 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해
칠 것이 명백한 경우에 해당한다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라
서 이 사건 각 처분은 처분사유가 존재하지 아니하여 위법하므로 취소되어야 한다(위
와 같은 사유로 원고들의 청구를 인용하는 이상, 원고들의 나머지 주장에 관하여는 나
아가 판단하지 아니한다).
① 원고 회사의 직원 C가 이 사건 공사 관련자인 단장 F, 사업부장 G, 감독소장 
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H과 함께 하면서 식사와 주점 비용 등을 지급한 사실이 인정되기는 한다. 그러나 피고
가 실시한 감사 당시 C는 ‘감독소장 H이 “단장님, 부장님과 저녁이 잡혔네요. 시간되시
면 가실래요? 같이 가시죠“라고 해서 가게 되었다’고 하였고, 달리 C가 먼저 향응을 제
공하려 하거나 하였다는 정황은 보이지 않는다. 당시 피고의 직원인 H도 식사 시 담금
주를 제공하고 주점 비용 일부를 지출하였으며, G도 이 사건 행위 다음날 사후적으로
나마 H을 통하여 주점 비용 일부를 C에게 지급한 것으로 보인다.
② 이 사건 행위 당시 이 사건 계약에 관한 언급이 있었다거나 이 사건 행위가 
이 사건 계약의 이행과 관련하여 이루어졌다고 볼 만한 자료가 없고, 원고들이 이 사
건 행위에 직접 관여하였다거나 이 사건 행위가 원고들에게 보고되었다고 보이지도 않
는다. 또한 C를 비롯한 원고 회사의 직원 등이 F, G, H을 비롯한 피고 측 직원 등에게 
이 사건 행위의 대가로 이 사건 계약의 이행 등과 관련하여 부당한 요구를 하였다고 
볼 만한 사정도 찾을 수 없다. 
③ 피고 주장에 의하더라도 이 사건 행위로 C가 제공한 향응 상당액은 42만 
5,000원(= 식당 22만 5,000원 + 주점 20만 원)이라는 것으로 비교적 소액인데 반하여, 
이 사건 공사는 공사대금이 651억 5,520만 원에 이르는 대규모 공사인데다가 원고 회
사는 20xx. x. xx. 이 사건 공사에 착공하여 공정현황이 20xx. x.경 기준 95.19%(공사
계획 95.68%, 실적 91.08%)에 달하고 그 과정에서 이 사건 계약의 이행과 관련하여 별
다른 문제가 제기되었다고 볼 만한 자료도 없다.
4. 결론
그렇다면, 원고들의 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 
판결한다.
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[별지]
관계 법령
▣ 구 공공기관의 운영에 관한 법률(2024. 3. 26. 법률 제20400호로 개정되기 전의 것)
제1조(목적) 
이 법은 공공기관의 운영에 관한 기본적인 사항과 자율경영 및 책임경영체제의 확립에 관하여 
필요한 사항을 정하여 경영을 합리화하고 운영의 투명성을 제고함으로써 공공기관의 대국민 
서비스 증진에 기여함을 목적으로 한다.
제39조(회계원칙 등) 
② 공기업ㆍ준정부기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단
되는 사람ㆍ법인 또는 단체 등에 대하여 2년의 범위 내에서 일정기간 입찰참가자격을 제한
할 수 있다.
③ 제1항과 제2항의 규정에 따른 회계처리의 원칙과 입찰참가자격의 제한기준 등에 관하여 필
요한 사항은 기획재정부령으로 정한다. 
▣ 구 공기업ㆍ준정부기관 계약사무규칙(2024. 9. 27. 기획재정부령 제1086호로 개정되기 전의 것)
제15조(부정당업자의 입찰참가자격 제한) 
법 제39조 제3항에 따라 기관장은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다
고 판단되는 자에 대해서는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제27조에 따라 입찰참
가자격을 제한할 수 있다.
▣ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 
제1조(목적) 
이 법은 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 계약업무를 원활하게 
수행할 수 있도록 함을 목적으로 한다.
제27조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한 등) 
① 각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에게
는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하며, 
그 제한사실을 즉시 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다. 이 경우 통보를 받은 다른 
중앙관서의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 부정당업자의 입찰 참가자격을 제한
하여야 한다. 
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7. 입찰ㆍ낙찰 또는 계약의 체결ㆍ이행과 관련하여 관계 공무원(제29조 제1항에 따른 국가
계약분쟁조정위원회, 「건설기술 진흥법」에 따른 중앙건설기술심의위원회ㆍ특별건설기술
심의위원회 및 기술자문위원회, 그 밖에 대통령령으로 정하는 위원회의 위원을 포함한
다)에게 뇌물을 준 자
9. 그 밖에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자
가. 입찰ㆍ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰ㆍ계약을 방해하는 등 경쟁의 공
정한 집행을 저해할 염려가 있는 자
나. 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 
계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자
다. 다른 법령을 위반하는 등 입찰에 참가시키는 것이 적합하지 아니하다고 인정되는 자
▣ 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령(2024. 12. 24. 대통령령 제35088호로 개
정되기 전의 것) 
제1조(목적)
이 법은 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 계약업무를 원활하게 
수행할 수 있도록 함을 목적으로 한다.
제76조(부정당업자의 입찰참가자격 제한)
③ 각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 "부정당업자"라 한다)에 
대해서는 즉시 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰참가자격을 제한해야 한다. 다만, 부정
당업자의 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인이 법 제27조 제1항 각 호의 어느 하나에 해
당하는 행위를 하여 입찰참가자격 제한 사유가 발생한 경우로서 부정당업자가 대리인, 지
배인 또는 그 밖의 사용인의 그 행위를 방지하기 위해 상당한 주의와 감독을 게을리하지 
않은 경우에는 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하지 않는다. 
1. 계약상대자, 입찰자 또는 제30조 제2항에 따라 전자조달시스템을 이용해 견적서를 제출
하는 자로서 법 제27조 제1항 제1호부터 제4호까지 및 제7호부터 제9호까지의 규정 중
의 어느 하나에 해당하는 자
⑥ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 법 제27조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 
경우에는 그 구분에 따른 자에 대해서도 제3항을 적용한다. 
1. 법인 또는 단체: 법인 또는 단체의 대표자(대표자가 여러 명 있는 경우에는 해당 입찰 및 
계약에 관한 업무를 소관하는 대표자로 한정한다). 끝.