[행정 판결문] 광주지방법원 2021구합13155 - 산지일시사용허가신청 불허가 처분 취소 청구의 소

 

[행정] 광주지방법원 2021구합13155 - 산지일시사용허가신청 불허가 처분 취소 청구의 소.pdf

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[행정] 광주지방법원 2021구합13155 - 산지일시사용허가신청 불허가 처분 취소 청구의 소.docx

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광 주 지 방 법 원
제 2 행 정 부
판 결
사 건 2021구합13155 산지일시사용허가신청 불허가 처분 취소 청구의 소
원 고 ○○해상풍력 주식회사
여수시 
대표이사 손○자
소송대리인 변호사 이명일
피 고 ○○시장
소송수행자 민하영, 유경숙
변 론 종 결 2022. 3. 11.
판 결 선 고 2022. 3. 25.
주 문
1. 피고가 2021. 3. 10. 원고에 대하여 한 산지일시사용 불허가 처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
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이 유
1. 처분의 경위 등
가. 원고는 2020. 8. 11. 여수시 ○○면에 ○○풍력발전시설을 조성하는 사업(이하 
‘이 사건 사업’이라 한다)을 위하여 설립된 특수목적법인이다.
나. 원고는 여수시 화정면 ○○리 산**3 임야 중 15㎡(이하 ‘이 사건 산지’라 한다)에 
2021. 6. 1.부터 2022. 12. 31.까지 풍황계측기 1기를 설치하기 위하여 2021. 3. 3. 피
고에게 산지일시사용허가 신청(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다)을 하였다.
다. 피고는 2021. 3. 10. 이 사건 신청에 대하여 아래와 같은 사유로 불허가(이하 ‘이 
사건 처분’이라 한다)하였다.
라. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 행정심판을 청구하였으나, 전라남도행정심판위
원회는 2021. 5. 31. 원고의 청구를 기각하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
○ 불허가 사유
가. 여수시는 수산도시로 일찍이 어선어업을 비롯한 수산업이 발달하였고, 현재에도 어선어업은 활발
한 조업활동으로 지역경제에 미치는 영향이 큽니다.
나. 그러나 근래 여수시 해역에 풍력발전사업 붐이 일어나 여러 업체가 풍력발전사업 전 단계인 풍
황계측기 설치 인·허가를 곳곳에 신청하고 있는 상황에서, 이 건들이 모두 풍력발전사업으로 연
계된다면 조업구역이 대폭 축소되어 어선어업인들의 생계위협은 물론 해상의 장애물로 안전까지 
위협받게 될 것이 우려됩니다.
다. 또 어획량 감소로 위판량은 줄고 수산물 가공업의 침체와 수산업과 연관된 산업의 쇠퇴로 여수
시의 지역경제에 악영향을 미치게 될 것이 예상됩니다.
라. 이에 주민 편익과 어민·어장 피해 최소화와 청정여수 건강한 바다 생태계 유지를 위하여 귀사의 
산지일시사용허가를 불허하오니 이 점 양해하여 주시기 바랍니다.
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2. 원고 주장의 요지
가. 산지일시사용허가는 기속행위인데, 이 사건 신청은 관계 법령이 정한 산지일시사
용허가의 요건을 충족하므로 이 사건 처분은 위법하다.
나. 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 환경오염 우려, 지역경제 침체 예상 등 막연하
고 추상적인 공익상의 사유들만 제시하였을 뿐 객관적인 근거는 전혀 제시하지 않았으
므로 이 사건 처분은 위법하다.
다. 설령 산지일시사용허가가 재량행위에 해당한다고 할지라도 풍황계측기 설치로 인
하여 피고가 처분사유로 들고 있는 환경오염, 조업구역 축소, 어획량 감소 등이 발생할 
가능성이 없어 공익에 배치되지 아니하고, 위와 같은 사유들은 향후 발전사업 허가시 
고려할 수 있는 요소에 불과하다. 피고 및 여수시와 인접한 전남 고흥군은 이 사건 신
청과 유사한 사안에서 풍황계측기에 대한 공유수면 점용․사용을 허가한 사실이 있으므
로 이 사건 처분은 비례원칙과 평등원칙을 위반하여 재량권을 일탈․남용한 위법한 처
분이다.
라. 피고는 이 사건 처분 전 사전환경검토를 실시하지 아니하였으므로 이 사건 처분
에는 절차상 하자가 있어 위법하다.
3. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
4. 판단
가. 산지일시사용허가의 성질
1) 행정행위가 재량행위인지 여부는 당해 행위의 근거가 된 법규의 체제·형식과 
그 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 
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성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 하는데(대법원 2002. 8. 23. 선고 2002두
820 판결 등 참조), 구 산지관리법(2021. 6. 15. 법률 제18263호로 개정되기 전의 것, 
이하 ‘산지관리법’이라 한다) 제15조의2 제1항은 산지일시사용을 하려는 자는 대통령령
으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장 등의 허가를 받아야 한
다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항은 산지일시사용허가의 절차, 기준, 조건 등에 필요
한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다. 이에 따른 산지관리법 시행령 제18
조의2 제1항은 산지일시사용허가의 절차 및 심사에 관하여 제15조 제1항부터 제3항까
지의 규정을 준용한다고 하고 있고, 같은 조 제5항은 산지일시사용허가의 대상시설·행
위의 범위, 설치지역 및 설치조건·기준은 별표 3의2와 같다고 규정하고 있는데, 위 시
행령 제15조 제3항은 행정청이 허가 신청을 심사한 결과 허가를 하는 것이 타당하다고 
인정되는 경우에 그 허가를 하도록 하고 있다. 위와 같이 산지관리법령은 산지일시사
용허가 여부를 심사함에 있어 대상시설·행위의 범위, 설치지역 및 설치조건·기준에 부
합하는 경우에는 원칙적으로 허가를 하도록 규정하고 있는 것이어서 관할 행정청이 허
가를 하는 것이 ‘타당하다고 인정되는 경우’에 비로소 허용한다는 측면에서는 재량행위
라 할지라도 위와 같은 설치조건 등의 심사기준에 부합하여 이를 충족하는 경우에는 
허가를 하여야 한다는 점에는 기속되어야 한다.
2) 또한 이 사건 산지는 산지관리법상 공익용산지로서 산지관리법 제12조 제2항 
제1호, 제10조 제7호, 제12조 제3항에 따라 수산자원관리법 제52조 제2항, 제3항, 수산
자원관리법 시행령 제40조 제1항, 별표 16이 적용되는데, 위 수산자원관리법 규정에는 
수산자원보호구역에서 풍력발전시설의 설치는 관리관청의 허가를 받아 할 수 있고, 이
때 관리관청은 ‘수산자원보호구역의 지정목적 달성에 지장이 있는 경우’ 등의 일정한 
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경우를 제외하고는 허가를 하여야 한다고 규정하고 있다. 이에 의하면 관할 행정청이 
풍력발전시설의 일종인 이 사건 풍황계측기의 설치를 위한 이 사건 산지의 일시사용허
가 여부를 결정함에 있어 ‘수산자원보호구역의 지정목적 달성에 지장이 있는 경우’라는 
불확정 개념을 적용하고 이를 판단하는 것에 있어서는 일정한 재량권이 부여되어 있다
고 할 것이나, 위 각 규정상 위와 같은 불확정 개념의 요건은 예외적인 불허사유에 해
당하는 것이어서 관할 행정청으로 하여금 무제한의 자유재량권을 행사할 수 있게 하는 
것으로는 볼 수 없다. 
나. 처분사유의 존재 여부 및 처분사유의 근거와 이유 제시 여부에 관한 판단
1) 행정청은 처분을 할 때에는 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우, 
단순․반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 
경우, 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 
제시하여야 한다(행정절차법 제23조 제1항). 행정청은 위 제외 사유에 해당하는 경우에
도 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이유를 제시하여야 한다(행정절차
법 제23조 제2항). 행정청은 처분의 이유를 제시하는 경우 처분의 원인이 되는 사실과 
근거가 되는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다(행정절차법 시
행령 제14조의2).
2) 앞서 든 증거와 갑 제15 내지 17호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 
같다), 을 제1호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 
사정들에 비추어 보면, 이 사건 처분사유는 이 사건 신청에 따른 풍황계측기의 설치에 
관한 것이 아니라 풍력발전단지사업허가 또는 풍력발전단지 건설에 관한 것에 불과하
고, 이와 달리 이 사건 처분사유를 인정할 만한 증거나 사정이 보이지 않는다. 따라서 
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이 사건 처분사유는 존재하지 않을 뿐만 아니라, 위에서 살펴본 산지관리법과 수산자
원관리법상의 각 규정에 따라 적용되는 이 사건 처분에 대한 적법한 근거와 이유도 제
시되지 않았다고 할 것이므로, 이 사건 처분은 위법하다1).
① 산지관리법 제15조의2 제5항, 산지관리법 시행령 제18조의2 제3항 별표 3의2 
2.의 가.는 풍황계측시설과 풍력발전시설에 관하여 별도의 설치조건과 기준을 규정하고 
있고, 앞서 본 바와 같이 이 사건 신청은 풍황계측시설인 풍황계측기를 설치하는 것에 
불과하므로, 피고로서는 원고의 향후 목적사업과 관계없이 풍황계측기의 설치를 기준
으로 위 규정에 따라 허가 여부를 심사하여야 한다.
② 원고는 이 사건 산지에 풍황계측기 1기의 설치를 위하여 이 사건 신청에 이른 
것인데, 산지관리법 시행령 별표 3의2에 의하면 풍황계측시설은 설치지역에 제한이 없
고, 이 사건 산지의 면적은 15㎡이며 계측기의 개수도 1기에 불과하다. 
피고로서는 이 사건 신청이 산지관리법 시행령 별표 3의2에서 정하는 바와 같이 
같은 법 시행령 별표 4 제1호·제2호의 기준[다만, 별표 4 제1호 마목3)·6)·10) 및 같은 
표 제2호 다목1) 및 같은 호 라목1)의 기준은 적용하지 아니함]을 충족하여 풍황계측
시설의 설치조건․기준에 부합하는지에 관하여 검토하였어야 한다.
③ 그럼에도 피고는 산지관리법령에서 정한 산지일시사용허가의 기준과 조건에 대
하여 일별하지 아니한 채, 위 법령에서 풍황계측시설 설치의 조건․기준으로 삼고 있
지 않은 조업구역 축소, 어선․어업인들의 생계 위협, 해상 안전, 지역경제 악영향, 해
양생태계 유지 등을 이유로 이 사건 신청을 불허가하였다. 그런데 피고가 들고 있는 
위와 같은 이유들은 이 사건 신청에 대한 처분사유가 아니라, 행정청이 행정처분시 감
1) 원고는 피고가 이 사건 처분 전 환경정책기본법, 환경영향평가법에서 정한 사전환경검토를 하지 아니한 절차적 하자가 있다
고도 주장하나, 피고가 이 사건 산지에 풍황계측기 1기를 설치하기 위한 산지일시사용허가 여부를 결정함에 있어 처분 전 단
계에서 사전화경검토절차를 거쳐야 하는 법령상 근거가 없으므로, 이 부분 원고의 주장은 받아들이지 않는다.
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안할 수 있는 제반사정 내지는 재량고려사유에 불과하다. 피고는 이 사건 신청에 관하
여 위 산지관리법령상의 기준을 적용하여 판단한 바 없고, 달리 이 사건 처분에 이른 
법적 근거가 제시된 바도 없으므로 사실상 이 사건 신청에 대하여 아무런 판단이 이루
어지지 않은 것이다. 나아가 보더라도, 이 사건 산지에 이 사건 풍황계측기를 설치하는 
것이 산지관리법 시행령 별표 3의2, 별표 4의 해당 기준에 적합하지 않다고 볼만한 사
정이나 증거가 없고, 피고가 공익적 필요성으로 제시한 이 사건 처분사유도 피고 스스
로 주장하는 바와 같이 풍력발전설비로 인한 것일 뿐 이 사건 풍황계측기의 설치로 인
한 것이 아니어서 그 자체로 인정될 수 없다(피고는 풍력발전설비의 설치로 예상되는 
이 사건 처분사유를 이 사건 풍황계측기 설치를 위한 이 사건 산지의 일시사용허가 신
청의 경우에도 적용할 수 있다고 주장하나, 풍력발전시설과는 별개로 구별하여 풍황계
측시설을 규율하고 있는 산지관리법 관련 규정의 체계, 형식, 내용 등에 비추어 인정할 
수 없다). 나아가 앞서 본 산지관리법과 수산자원관리법상 이 사건 신청에 적용되는 처
분의 근거 규정과 사유가 있음에도 막연히 공익적 필요성으로 제시된 이 사건 처분사
유는 적법하고 타당한 처분의 근거 및 이유 제시로 볼 수 없다.
④ 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거
와 이유를 제시하도록 규정하고 있는바, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자
로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 것이다
(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결 등 참조). 살피건대, 이 사건 처분서에 
기재된 내용과 법령 및 당해 처분 경위 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 처분서에
는 산지관리법과 수산자원관리법상 관련 규정에 따르는 적법한 처분의 근거와 이유가 
구체적으로 명시되어 있지 않았고, 이로 인하여 원고로서는 처분 당시 피고가 어떠한 
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법적 근거와 기준으로 불허가 처분을 한 것인지 충분히 알기 어려워 불복하는 데에 지
장이 있었을 것으로 보인다. 피고가 이 사건 소송 제기 후에 들고 있는 수산자원관리법
상의 ‘수산자원보호구역의 지정목적 달성에 지장이 있는 경우’는 일반적 공익에 관한 이 
사건 처분사유와는 그 근거와 사유를 달리하는 것이어서 기본적 사실관계가 동일하다고 
볼 수 없으므로, 이 사건 처분사유와는 다른 새로운 처분사유에 해당하여 적법한 추가사
유가 될 수 없고, 설령 적법한 추가사유로 인정된다고 하더라도 이 사건 풍황계측기의 
설치로 인하여 위와 같은 처분사유가 있다고 볼 수도 없다.
다. 재량권 일탈․남용에 관한 판단
1) 당사자 주장
피고는, ‘이 사건 산지는 산지관리법 제4조 제1항 제1호 (나)목의 공익용산지(보
전산지)이자,「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제6조 
제4호의 자연환경보전지역이어서 국토계획법 제40조에 따라 수산자원보호구역으로 지
정되었으므로 산지관리법 제12조 제3항 제2호에 따라 이 사건 산지에는 수산자원관리
법이 적용된다. 수산자원관리법 제52조 제2항에 의하면 풍황계측기 설치는 허가대상행
위로서 관리관청의 허가가 있어야만 가능하고, 제3항에 의하면 관리관청은 ‘수산자원보
호구역의 지정목적 달성에 지장이 있는 경우(제2호)’ 그 설치를 허가하지 아니할 수 있
으므로 이 사건 신청은 수산자원관리법 제52조 제3항 제2호(이하 ‘이 사건 조항’이라 
한다)에 해당하여 불허가함이 타당하므로 처분사유가 존재한다‘는 취지로 주장한다.
피고가 이 사건 조항을 처분사유에 명시하지 아니한 사실, 이 사건 처분에 합당
한 이유제시가 되지 않았고 처분사유도 존재하지 않아 위법한 점은 앞서 본 바와 같
다. 따라서 설령 피고가 이 법원에 이르러 처분의 정당성을 뒷받침할 수 있는 사유로 
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이 사건 조항을 주장한다고 하더라도 위와 같은 하자는 치유되지 않는다.
다만, 원고가 이 사건 처분에 비례원칙위반 등의 하자가 있다고 하는 마당에 피
고의 주장을 이 사건 조항과 같이 ’원고의 신청을 허가할 수 없었던 중대한 공익상 이
유가 있었으므로 이 사건 처분은 재량권을 일탈․남용한 잘못이 없다‘는 취지로 보고, 
다음과 같이 이 사건 신청을 불허할 공익상 필요성 내지 이 사건 조항의 처분사유에 
관하여 피고 행정청의 재량권 일탈․남용이 있었는지에 대해 부가적으로 살펴본다.
2) 구체적 판단
가) 산지관리법 제12조 제2항은 ’공익용산지(산지전용ㆍ일시사용제한지역은 제외
한다)에서는 제10조 제1호부터 제9호, 제9호의2 및 제9호의3에 따른 시설의 설치 등 
각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하
는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다‘고 규정한다. 다만, 
제12조 제3항 제2호는 ’제2항에도 불구하고 공익용산지(산지전용ㆍ일시사용제한지역은 
제외한다) 중 국토계획법에 따라 지역ㆍ지구 및 구역 등으로 지정된 산지로서 대통령
령으로 정하는 산지에서의 행위제한에 대하여는 해당 법률을 각각 적용한다‘고 규정하
고, 산지관리법 시행령 제13조 제7항 제4호는 국토계획법 제40조에 따른 수산자원보호
구역으로 지정된 산지를 위 법 제12조 제3항 제2호에서 “대통령령으로 정하는 산지”에 
포함시키고 있다.
앞서 든 증거에 의하면, 이 사건 산지는 산지관리법 제4조 제1항 제1호 (나)목의 
공익용산지(보전산지)이자, 국토계획법 제6조 제4호, 제40조의 수산자원보호구역이고 
수산자원관리법 제3조 제4호의 수산자원보호구역인 사실이 인정된다.
위 인정사실에 의하면 원고가 이 사건 산지의 일시사용을 허가받기 위해서는 산
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지관리법 제12조 제3항 제2호에 따라 수산자원관리법에 따른 요건을 갖추어야 한다.
나) 수산자원관리법 제52조 제2항은 ’수산자원보호구역에서는 제1항에 따른 도
시ㆍ군계획사업에 따른 경우를 제외하고는 허가대상행위에 한정하여 그 구역을 관할하
는 관리관청의 허가를 받아 할 수 있다‘고 규정하고, 같은 항 제2호는 ’주민의 생활을 
영위하는 데 필요한 건축물, 그 밖의 시설을 설치하는 행위로서 대통령령으로 정하는 
행위‘를 허가대상행위의 하나로 규정한다. 수산자원관리법 시행령 제40조는 별표 16에
서 허가대상행위를 정하고 있는데, 위 별표 16 제2호 (버)목은 ’태양광 및 풍력 발전시
설‘을 수자원관리법 제52조 제2항의 허가대상행위에 포함시키고 있다.
신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법(이하 ’신재생에너지법‘이라 
한다) 제2조 제2호, 제3호, 제4호, 신재생에너지법 시행규칙 제2조 제5호는 풍력을 재
생에너지로, 신재생에너지 설비로서 풍력설비를 ’바람의 에너지를 변환시켜 전기를 생
산하는 설비‘로, 풍력발전이란 풍력에너지를 이용하여 전기를 생산하는 것으로 각각 정
의한다.
’풍력 발전시설‘의 ’시설(施設)‘에 대한 사전적 의미는 도구․기계․장치 등을 
베푼 설비이고 ’설비(設備)‘의 사전적 의미는 어떤 목적에 필요한 기계․기구․건물 등
을 갖춘 시설이어서 시설과 설비의 의미가 서로 비슷하나, 이 사건의 경우 신재생에너
지법의 풍력설비보다 수산자원보호법의 풍력발전시설이 보다 광의의 개념이라고 보이
는 점, 원고가 추진하려는 사업 목적과 풍력발전사업절차 등에 비추어 보면, 위 별표 
16 제2호 (버)목의 ’풍력 발전시설‘에는 풍력발전설비 외에 이 사건 풍황계측기와 같은 
관련 기계․장치도 포함된다고 봄이 상당하다.
따라서 피고는 이 사건 신청의 허가 여부를 결정함에 있어 이 사건 조항에 따
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라 원고의 신청이 수산자원보호구역의 지정목적 달성에 지장이 있는 경우에 해당하는
지에 관하여 심사할 수 있었다.
다) 그러나 피고가 위와 같은 공익상 사유에 관하여 심사할 수 있다고 하여 허
가에 관한 재량권의 자의적 행사가 가능한 것은 아니다. 
앞서 든 증거 및 갑 제4 내지 14, 18 내지 26호증의 각 기재 및 변론 전체의 
취지에 의하여 인정되는 다음의 사정, 즉 ① 수자원관리법의 입법목적은 수산자원의 
보호ㆍ회복․조성 및 어업인의 소득증대 기여에 있는데, 15㎡ 상당의 이 사건 산지에 
풍황계측기 1대를 약 18개월간 설치함으로 인하여 위 입법목적 내지 수산자원보호구역
의 지정목적을 저해한다고 볼 수 없는 점, ② 피고가 이 사건 처분사유로 들고 있는 
이유들은 이 사건 신청과 관련하여서는 이 사건 신청을 불허할 합리적이고 구체적인 
근거가 아니라 추상적이고 막연한 우려들에 불과한 점, ③ 피고가 주장하는 사유들은 
향후 발전사업허가 단계에서 고려되어야 할 것들이고, 관련 법령이 정한 절차를 거치
면서 충분히 심사되고 허가기준으로 작용될 것으로 예상되는 점(원고 역시 이를 잘 알
고 있는 것으로 보인다), ④ 피고에게 이 사건 신청을 불허할 이 사건 처분사유와 같은 
중대한 공익상 필요가 있다고 보기 어려운 반면, 원고가 풍력발전사업을 추진하기 위
하여 들인 노력과 비용 및 향후 풍력발전사업을 추진하기 위하여 풍황계측기 설치가 
반드시 수반되어야 할 것으로 보이는 점 등을 고려할 때 이 사건 처분으로 인하여 원
고가 입게 될 손해는 현실적이고 상당히 클 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려하
면, 이 사건 처분은 풍황계측기의 설치가 아닌 풍력발전단지 건설에 관하여 그 당부를 
판단한 것으로 중대한 사실오인이 있을 뿐만 아니라 비례원칙을 위반하여 재량권을 일
탈․남용한 위법이 있다. 
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라. 소결
위에서 살펴본 바와 같이 이 사건 처분은 처분의 근거와 이유가 적법하게 제시되
지 않은 절차상 하자가 있고, 처분사유가 존재하지 않거나 사실오인과 비례원칙위반 
등 재량권을 일탈․남용한 실체적 하자가 있으므로, 이 사건 처분은 어느 모로 보나 
위법하여 취소되어야 한다.
5. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로, 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
재판장 판사 채승원
판사 유현주
판사 신호승