[형사 판결문] 전주지방법원 남원지원 2024고단250 - 국토의계획및이용에관한법률위반

 

[형사] 전주지방법원 남원지원 2024고단250 - 국토의계획및이용에관한법률위반.pdf

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[형사] 전주지방법원 남원지원 2024고단250 - 국토의계획및이용에관한법률위반.docx

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전주지방법원 남원지원
판 결
사 건 2024고단250 국토의계획및이용에관한법률위반
피 고 인 A
검 사 박종현(기소), 김서정(공판)
변 호 인
판 결 선 고 2026. 2. 10.
주 문
피고인은 무죄.
이 유
1. 공소사실
국토교통부장관, 시·도지사, 시장·군수 또는 구청장은 개발행위허가를 받지 아니하고 
개발행위를 하거나 허가내용과 다르게 개발행위를 하는 자에게는 그 토지의 원상회복
을 명할 수 있고, 그러한 조치명령을 받은 자는 이에 따라야 한다.
피고인은 2022. 9.경 B군수로부터 개발행위변경허가를 받지 아니하고 개발행위 허가
를 받은 면적을 초과한 B군 C면 D리 E 외 3필지 합계 5,768㎡ 상당 토지를 절·성토하
는 등 무허가 개발행위를 한 것이 적발되어, 2022. 10.경 위 부지를 포함한 D리 F외 
22필지에 대해 토석채취를 위한 개발행위변경허가 신청을 하였고, 그 무렵부터 2023. 
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5. 중순경까지 B군수로부터 ‘저류조 보강성토구간 우기철 집중호우시 월류로 인한 붕
괴방지 대책 수립’ 등 항목에 대한 보완요청을 수회 받았으나 정해진 기간 내 보완을 
하지 못하여 2023. 5. 23.경 위 개발행위변경허가 신청은 최종 반려되었다.
이에 피고인은 2023. 6. 5.경 B군수로부터 개발행위변경허가를 받지 아니하고 개발
행위를 한 사실에 대하여 위와 같이 무허가 개발행위를 한 D리 E 외 3 필지를 2023. 
7. 5.까지 원상복구하라는 원상복구명령 통지를 받았음에도 이를 따르지 않았고, 원상
복구명령을 따르지 않은 것에 대하여 2023. 8. 7.경 B군수로부터 2023. 9. 30.까지 원
상복구하라는 원상복구명령을 재차 받았음에도 불구하고 이를 따르지 않았다.
이로써 피고인은 관할관청의 원상회복 등 조치명령을 위반하였다.
2. 피고인 및 변호인의 주장 요지
가. B군수의 2023. 6. 5. 자 원상회복명령(이하 ‘제1차 원상회복명령’이라 한다) 및 
2023. 8. 7. 자 원상회복명령(이하 ‘제2차 원상회복명령’이라 하고, 제1차 원상회복명령
과 통틀어 ‘이 사건 각 원상회복명령’이라 한다)은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률
(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제60조 제3항에 따른 처분이 아니라 재해위험 방지를 위
한 행정청의 권고 내지는 지도에 불과하므로, 위 처분의 존재를 전제로 한 국토계획법 
제133조 제1항, 제142조 위반죄는 인정될 수 없다. 
나. 행정청은 국토계획법 제60조 제3항에 따라 원상회복을 명할 수 있고, 그 원상회
복명령을 따르지 아니한 자에 대하여 국토계획법 제133조 제1항에 따라 필요한 처분
이나 조치를 명할 수 있으며, 그러한 처분이나 조치를 위반한 경우 비로소 국토계획법 
제142조 위반죄가 성립한다. 그런데 B군수는 국토계획법 제60조 제3항에 따른 원상회
복을 명하였다고 볼 수 있을지 몰라도 이에 더하여 국토계획법 제133조 제1항에 따른 
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처분이나 조치를 명한 사실이 없으므로 국토계획법 제142조 위반죄가 성립할 수 없다. 
나아가 제2차 원상회복명령은 제1차 원상회복명령의 이행을 독촉하거나 기한을 연장하
는 통지에 불과하므로, B군수가 제1차 원상회복명령을 한 후 그 불이행에 대하여 국토
계획법 제133조 제1항에 따른 조치명령으로서 제2차 원상회복명령을 하였다고 볼 수
도 없다.
다. 이 사건 각 원상회복명령은 행정절차법 제21조 제1항, 제22조에 따른 사전통지
의무 및 의견청취의무를 위반하여 절차적으로 위법하므로, 국토계획법 제142조 위반죄
가 성립할 수 없다.
3. 판단
가. 이 사건 각 원상회복명령이 행정청의 권고 내지는 지도에 불과한지 여부
B군수는 이 사건 각 원상회복명령을 하면서 국토계획법 제60조에 의거하여 원상
복구를 통지한다는 점을 명시하였고, 피고인이 유한회사 G의 대표이사로서 B군수를 
상대로 제기한 이 사건 각 원상회복명령의 무효확인 소송에서도 법원은 ‘제1차 원상회
복명령은 국토계획법 제60조 제3항, 농지법 제42조 제1항 제1호에 따라 원상회복을 명
한다는 내용임이 분명하고, 유한회사 G이 아예 개발행위 허가를 받지 않았다거나 추상
적인 재해위험방지 권한에 기하여 그러한 처분을 한다는 것이 아니다.’라고 판시하였다
(전주지방법원 2025. 10. 23. 선고 2024구합2580 판결, 위 판결은 유한회사 G이 항소
하지 않아 그대로 확정되었다. 이하 위 사건을 ‘관련 행정소송’이라 한다). 이러한 사정
에 비추어 보면, 이 사건 각 원상회복명령은 국토계획법 제60조 제3항에 근거한 처분
으로 봄이 타당하고, 행정청의 권고 내지는 지도에 불과하다고 볼 수 없다. 따라서 이 
부분 피고인과 변호인의 주장은 받아들이지 않는다.
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나. 이 사건 각 원상회복명령이 국토계획법 제133조 제1항에 따른 처분이나 조치명
령에 해당하는지 여부
1) 국토계획법의 관련 규정
이 사건과 관련된 국토계획법의 관련 규정은 다음과 같다.
제56조 ( 개발행위의 허가 )
① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위
"라 한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또
는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다
른 법률에 따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 
아니하다. 
1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제
외한다)
3. 토석의 채취
4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다)
5. 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위
② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 
정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
제60조 ( 개발행위허가의 이행 보증 등 )
③ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가를 
받지 아니하고 개발행위를 하거나 허가내용과 다르게 개발행위를 하는 자에게는 그 토
지의 원상회복을 명할 수 있다. 
④ 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 제3항에 따른 
원상회복의 명령을 받은 자가 원상회복을 하지 아니하면 「행정대집행법」에 따른 행정
대집행에 따라 원상회복을 할 수 있다. 이 경우 행정대집행에 필요한 비용은 제1항에 
따라 개발행위허가를 받은 자가 예치한 이행보증금을 사용할 수 있다. 
제133조 ( 법률 등의 위반자에 대한 처분 )
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2) 관련 법리
행정절차법 제24조 제1항이 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령 등에 특별한 
규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하도록 규정한 것은 처분내용의 명확성을 확보
하고 처분의 존부에 관한 다툼을 방지하기 위한 것이다. 그와 같은 행정절차법의 규정 
취지를 감안하면, 행정청이 문서에 의하여 처분을 한 경우 그 처분서의 문언이 불분명
하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 그 문언에 따라 어떤 처분을 하였는지 여부를 확
정하여야 하고, 처분서의 문언만으로도 행정청이 어떤 처분을 하였는지가 분명함에도 
처분경위나 처분 이후 상대방의 태도 등 다른 사정을 고려하여 처분서의 문언과는 달
리 다른 처분까지 포함된 것으로 확대해석하여서는 아니 된다(대법원 2005. 7. 28. 선
① 국토교통부장관, 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당
하는 자에게 이 법에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 
이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다.
5. 제56조에 따른 개발행위허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 개발행위를 한 자
6. 제60조제1항에 따른 이행보증금을 예치하지 아니하거나 같은 조 제3항에 따른 토지의 
원상회복명령에 따르지 아니한 자
제140조 ( 벌칙 )
다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 
처한다.
1. 제56조제1항 또는 제2항을 위반하여 허가 또는 변경허가를 받지 아니하거나, 속임수
나 그 밖의 부정한 방법으로 허가 또는 변경허가를 받아 개발행위를 한 자
제142조 ( 벌칙 )
제133조제1항에 따른 허가ㆍ인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전 등
의 처분 또는 조치명령을 위반한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한
다.
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고 2003두469 판결 참조).
3) 구체적 판단
가) 국토계획법 제142조 위반죄가 성립하기 위해서는 제133조 제1항에 따른 처
분 또는 조치명령을 위반하여야 하므로, 제133조 제1항에 따른 처분 또는 조치명령이 
존재할 것을 전제조건으로 하고 있다. 
검사는 피고인이 두 차례에 걸쳐 이 사건 각 원상회복명령을 받았음에도 이를 이행
하지 않은 사실을 국토계획법 제142조 위반죄로 공소를 제기하면서, ① 피고인이 국토
계획법 제56조에 따른 개발행위변경허가를 받지 않고 개발행위를 한 것에 대하여 B군
수가 제1차 원상회복명령을 함으로써 제133조 제1항 제5호에 의한 조치명령이 이루어
졌고, ② 피고인이 제1차 원상회복명령을 받았음에도 이를 따르지 않은 것에 대하여 B
군수가 제2차 원상회복명령을 함으로써 제133조 제1항 제6호에 의한 조치명령이 이루
어졌다고 보아 공소장변경신청을 하였고, 이 법원이 이를 허가함으로써 공소장이 변경
되었다. 
나) 그러나 이 법원이 적법하게 채택하여 조사한 증거들에 의하여 알 수 있는 
다음과 같은 사실 내지 사정을 종합하여 보면, 검사가 제출한 증거들만으로는 B군수가 
이 사건 각 원상회복명령을 하면서 국토계획법 제133조 제1항에 따른 처분 또는 조치
명령을 하였다고 인정하기 어렵다. 따라서 피고인이 국토계획법 제133조 제1항에 따른 
처분 또는 조치명령을 위반하였다고 볼 수 없으므로, 국토계획법 제142조 위반죄도 성
립하지 않는다.
① B군수는 공문을 통하여 피고인에게 이 사건 각 원상회복명령을 하면서 국토
계획법 제60조에 의거하여 원상복구를 통지하니 정해진 기한까지 이를 이행해야 하고, 
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그렇지 않을 시 국토계획법 제140조에 따른 고발조치를 할 예정이라고 밝혔다. 그러나 
실제로는 피고인이 이 사건 각 원상회복명령을 이행하지 않자 국토계획법 제140조가 
아닌 제142조를 근거로 피고인을 고발하였다(이 사건 각 원상회복명령이 두 차례에 걸
쳐 반복적으로 내려졌고, 그동안 B군수가 보낸 공문 내용 등에 비추어 보면 위 국토계
획법 제140조가 제142조의 오기도 아닌 것으로 보인다). 
앞에서 본 바와 같이 B군수는 국토계획법 제60조 제3항에 근거하여 이 사건 각 원
상회복명령을 하였는데, 피고인이 위 규정에 따른 원상회복명령을 이행하지 않았을 경
우 행정청이 취할 수 있는 국토계획법상 조치는 제60조 제4항 및 제133조 제1항 제6
호에서 정하고 있다. 즉 국토계획법 제60조 제4항은 제3항에 따른 원상회복명령을 받
은 자가 원상회복명령을 이행하지 않을 경우 행정청은 행정대집행에 따라 원상회복을 
하고, 그 비용은 개발행위허가를 받은 자가 예치한 이행보증금으로 사용할 수 있다고 
규정하고 있다. 또한 국토계획법 제133조 제1항은 ‘제60조 제3항에 따른 토지의 원상
회복명령에 따르지 아니한 자’(제6호)에게 인허가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 
개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있다. 
이는 행정청으로 하여금 원상회복명령을 이행하지 아니하는 자에게 어떠한 조치를 취
할 것인지에 관한 재량을 부여하여, 행정대집행을 통해 강제로 원상복구를 하거나 인
허가 취소 등의 필요한 조치를 취할 수 있도록 정하고 있는 것으로 이해된다. 
② 이러한 국토계획법에서 규정하고 있는 관련 조항들의 내용에 비추어 먼저 제
1차 원상회복명령에 관하여 본다. 검사는 피고인이 국토계획법 제56조에 따른 개발행
위허가 또는 변경허가를 받지 아니하고 개발행위를 하였으므로 국토계획법 제133조 제
1항 제5호에 따른 조치명령의 일환으로 B군수가 제1차 원상회복명령을 한 것이라는 
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의견을 제시하였다. 국토계획법 제133조 제1항에 따른 처분이나 조치명령에는 특별한 
제한이 없으므로 원상회복명령도 그러한 처분이나 조치명령에 포함될 수는 있다. 그러
나 검사의 주장대로라면 제1차 원상회복명령은 그 직접적인 법적 근거가 국토계획법 
제133조 제1항이므로 제1차 원상회복명령의 공문에는 위 조항이 기재되어 있거나 그
와 관련된 제56조 또는 제142조가 기재되어 있어야 하고, 국토계획법 제60조는 적용될 
여지가 없다. 그런데 제1차 원상회복명령에는 국토계획법 제60조에 의거하여 원상복구
를 통지한다고 명시되어 있을 뿐 제56조, 제133조, 제142조에 대한 언급이 없으므로 
그 문언에 따라 행정청이 한 처분을 확정하여야 하고, 이와 달리 다른 처분까지 포함
된 것으로 확대해석할 수 없다. 따라서 제1차 원상회복명령은 국토계획법 제133조 제1
항에 따른 조치명령이 아니라 제60조 제3항에 따른 원상회복명령이라고 봄이 타당하
다.
또한 국토계획법 제60조에 따른 원상회복명령을 불이행하였을 경우에는 앞서 본 바
와 같이 행정대집행 또는 국토계획법 제133조 제1항 제6호에 의한 별도의 처분 또는 
조치가 있어야 하지, 그러한 중간 조치 없이 곧바로 국토계획법 제142조 위반죄가 성
립한다고 볼 수도 없다. 그렇지 않으면 국토계획법 제60조 제3항에 따른 원상회복명령
에 따르지 아니한 자에 대하여 필요한 처분이나 조치를 명할 수 있고, 이를 위반할 경
우 비로소 형사처벌한다고 규정하고 있는 국토계획법 제133조 제1항 제6호, 제142조와
의 조화로운 해석이 어렵다. 
③ 다음으로 제2차 원상회복명령에 관하여 본다. 검사는 제1차 원상회복명령이 
국토계획법 제60조 제3항에 따른 원상회복명령이고, 피고인이 이를 불이행하여 내려진 
제2차 원상회복명령이 국토계획법 제133조 제1항 제6호에 따른 조치명령의 일환이라
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는 취지의 의견을 제시하였다. 그러나 제2차 원상회복명령의 문언은 제1차 원상회복명
령의 문언과 마찬가지로 국토계획법 제60조에 의거하여 원상복구를 통지한다고 명시되
어 있을 뿐 국토계획법 제133조 제1항은 기재되어 있지 않다. 뿐만 아니라 B군수는 관
련 행정소송에 제출한 답변서에서 제1차 원상회복명령으로 원상회복명령은 이미 발생
하였고, 제2차 원상회복명령은 원상회복명령의 이행을 독촉하거나 기한을 연장하는 통
지에 불과하다는 입장을 표시하였고, 그에 따라 관련 행정소송에서 제2차 원상회복명
령의 무효 확인을 구하는 부분은 독립된 행정처분으로 볼 수 없다는 이유로 각하되기
도 하였다. 위와 같은 제2차 원상회복명령의 문언 내용, 관련 행정소송 경과 등에 비추
어 보면 제2차 원상회복명령을 제1차 원상회복명령과 다른 법적 근거를 가진 처분으로 
보기 어렵다. 결국 이 사건 각 원상회복명령은 모두 국토계획법 제60조 제3항에 근거
한 처분임이 분명하고, 국토계획법 제133조 제1항에 근거한 처분이라고 할 수 없다.
④ 이 사건 각 원상회복명령에서는 국토계획법 제60조에 의거 원상복구를 통지
하는 한편, 기한 내에 원상복구가 이루어지지 않을 경우 국토계획법 제140조에 의거 
고발조치를 할 계획이라고 기재되어 있다. 국토계획법 제140조는 제56조 제1항 또는 
제2항을 위반하여 허가 또는 변경허가를 받지 않은 자를 형사처벌하는 규정이므로, 피
고인의 국토계획법 제56조 제1항 또는 제2항 위반사실이 인정되면 곧바로 고발조치를 
하는 것도 가능해 보인다(또는 고발조치 전에 국토계획법 제133조 제1항 제5호에 따른 
처분 또는 조치명령을 하는 것도 가능하다). 그러나 B군수는 그와 같은 경로를 택하지 
않고 국토계획법 제60조 제3항에 의거하여 원상회복명령을 내렸고, 그렇다면 피고인이 
이를 불이행했을 때 앞서 본 바와 같이 행정대집행 또는 국토계획법 제133조 제1항 
제6호에 따른 별도의 처분 또는 조치명령을 하였어야 하나 그러한 추가적인 조치 없이 
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곧바로 국토계획법 제142조를 이유로 고발조치를 하였다(이에 고발장에는 ‘국토계획법 
제60조를 위반한 자에 대하여 제142조에 의거 고발합니다.’라고 기재되어 있다). B군수
는 2023. 11. 15. 자로 고발조치를 한 이후인 2023. 11. 30.경 피고인에게 세 번째 원
상회복명령을 하면서는 기한 내 원상회복이 이루어지지 않을 경우 행정대집행법 제3조 
제1항에 의거 대집행처분을 할 수 있다고 통보하였는데, 이러한 점을 보더라도 국토계
획법 제60조 제3항에 의거한 원상회복명령을 이행하지 않았을 때에는 행정대집행 등의 
별도의 조치가 필요함을 B군수도 알고 있었던 것으로 보인다.
⑤ B군수는 이 사건 각 원상회복명령을 하기 전인 2022. 7. 12.경 피고인에게 
야적장 부지로 개발행위를 신청한 토지를 저류지 및 골재채취를 위한 침사지로 사용하
고 있으므로 개발행위변경신청을 할 것을 요구하면서, 이를 이행하지 않고 계속하여 
부지를 사용할 경우 국토계획법 제133조에 의해 허가 취소, 공사 중지 등의 처분을 할 
예정이라고 통보하였다. B군수는 2023. 5. 1.경에도 피고인에게 개발행위변경신청과 관
련하여 서류를 보완하지 않을 경우 국토계획법 제133조, 제142조에 따라 처분된다고 
통보하였다. 위와 같은 통보를 할 당시 B군수는 피고인이 국토계획법 제56조에 따른 
개발행위변경허가를 받지 않고 개발행위를 할 경우 제133조 제1항 제5호에 의거 허가 
취소, 공사 중지 등의 처분을 할 예정이라고 통보한 것으로 보인다. 그러나 B군수는 
위와 같은 절차를 취하지 않을 채 실제로는 이 사건 각 원상회복명령을 하면서 제133
조 제1항에 따른 처분이나 조치명령이 아니라 제60조 제3항에 따른 원상회복명령을 
하였으므로, 이를 불이행했을 때 곧바로 고발조치를 할 것이 아니라 국토계획법의 관
련 규정에 따라 행정대집행 등의 추가적인 조치를 취했어야 한다고 보인다. 
⑥ 가사 이 사건 각 원상회복명령의 문언에도 불구하고 그 원상회복명령이 국토
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계획법 제133조 제1항에 근거한 것이라고 보더라도, 아래와 같은 행정절차법 제23조의 
규정취지 등에 비추어 보면 이를 위법한 처분이라고 보지 않을 수 없다. 
행정청이 처분을 할 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하
고(행정절차법 제23조 제1항), 이 경우 행정청은 처분의 원인이 되는 사실과 근거가 되
는 법령 또는 자치법규의 내용을 구체적으로 명시하여야 한다(행정절차법 시행령 제14
조의2). 다만 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적
절히 대처할 수 있도록 하는 처분의 근거 및 이유제시 제도의 취지에 비추어, 처분을 
하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와 
이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수는 
없다. 이때 ‘이유를 제시한 경우’는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 
이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근
거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절
차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다(대법원 2019. 1. 31. 
선고 2016두64975 판결 등 참조). 
그런데 이 사건의 경우 B군수는 공문을 통해 피고인에게 이 사건 원상회복명령을 하
면서도 처분의 근거가 되는 법령인 국토계획법 제133조 제1항을 전혀 명시하지 않았고, 
피고인이 처분의 근거를 알 수 있을 정도로 그 이유를 구체적으로 기재하지도 않았다. 
이에 피고인은 이 사건 각 원상회복명령만 받아보고서는 그것이 국토계획법 제133조 
제1항에 근거한 처분 또는 조치명령이라는 점을 알기 어려웠을 것으로 보이고, 이를 이
행하지 않았을 경우 국토계획법 제142조에 의해 형사처벌을 받을 것이라는 점도 예상
할 수 없었을 것으로 보인다. 따라서 이 사건 각 원상회복명령이 국토계획법 제133조 
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제1항에 근거한 것이라고 볼 경우에는 위와 같이 처분의 근거와 이유 제시가 불충분하
여 행정절차법 제23조 제1항의 규정을 위반한 절차상 위법이 있다고 볼 수밖에 없다. 
이처럼 이 사건 각 원상회복명령이 위법한 처분으로 인정되는 한 국토계획법 제142조 
위반죄는 성립할 수 없다고 할 것이다(대법원 2025. 1. 9. 선고 2024도13515 판결 등 
참조).
4. 결론
그렇다면 이 사건 공소사실은 범죄사실의 증명이 없는 때에 해당하므로 형사소송법 
제325조 후단에 따라 무죄를 선고한다.
판사 강대현 _________________________