[행정 판결문] 서울행정법원 2025구합54797 - 영업신고 불수리처분 취소청구

 

[행정] 서울행정법원 2025구합54797 - 영업신고 불수리처분 취소청구.pdf

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서 울 행 정 법 원
제 1 4 부
판 결
사 건 2025구합54797 영업신고 불수리처분 취소청구
원 고 주식회사 A
피 고 서울특별시 구로구청장
변 론 종 결 2025. 11. 27.
판 결 선 고 2025. 12. 11.
주 문
1. 피고가 2025. 5. 23. 원고에 대하여 한 장례식장 영업신고 불수리처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위
가. B의 개설 경위
1) 재단법인 C복지재단(이하 ‘C재단’이라 한다)은 19**. *. **. 민법 제32조에 따라 
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보건복지부장관으로부터 법인설립허가를 받아 설립된 비영리 재단법인으로서, 서울 구
로구에 있는 지하 *층, 지상 **층 규모의 건물에서 ‘B’를 개설․운영하고 있다.
2) C재단은 당초 ㈜D 등으로부터 재정지원을 받아 산업재해 전문 종합병원을 개설
할 목적으로 1995. 3. 4. 피고로부터 건축허가를 받아 병원건물 신축공사를 착공하였으
나, ㈜D의 부도와 외환위기로 자금난을 겪게 됨에 따라 1998. 8. 30. 공사가 중단되었
고, C재단에 대한 파산․회생절차가 진행되었다(서울중앙지방법원 2009하합*, 2012회
합***).
3) 그 과정에서 C재단은 ‘병원건물 중 지하 1층 부분에 부대시설로 장례식장을 설치
하고 이를 ㈜E에게 보증금 50억원에 차임 연 3천만원으로 임대하여 운영하게 한다’는 
계획 하에 ㈜E로부터 보증금 50억원을 선지급받는 등으로 자금을 유치하여 2016. 11. 
28. 회생절차가 종결되었다. C재단은 2017. 3. 3. 피고로부터 병원건물의 용도를 종합
병원에서 요양병원으로 변경하는 등의 내용으로 건축허가사항 변경허가를 받았고, 
2018. 1. 8. 피고로부터 건축물 사용승인을 받았으며, 당시에 이미 지하 1층 2,312.86
㎡에 빈소 7개 규모의 장례식장 시설 설치가 완료되어 있었다(이하 ‘이 사건 장례식장’
이라 한다).
4) C재단은 병원건물이 준공됨에 따라 2018. 2.경 보건복지부장관에게 자신의 정관 
제3조(사무소 소재지)의 변경허가를 신청하였다. 그러나 보건복지부장관은 인근 주민들
이 2017. 8.~10.경 병원에 장례식장 설치․운영을 반대하는 집단 민원을 제기하였다는 
이유로, 2018. 5. 2. C재단에게 ‘의료기관(요양병원)에서 의료업 이외 사업(장례식장 등)
을 하려는 경우에는 사전에 주무관청에 정관변경허가를 득할 것’이라는 조건을 붙여 
정관변경허가를 하였다. 그에 따라 C재단은 의료기관의 부대시설에 장례식장이 포함되
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지 않은 내용으로 의료기관(요양병원) 개설허가를 신청하여, 2018. 5. 17. 구로구보건소
장으로부터 의료기관(요양병원) 개설허가를 받고서 B 운영을 개시하였다.
나. 이 사건 장례식장 설치․운영 관련 선행 처분 및 소송의 경과 
1) C복지재단은 위 허가조건에 따라 2020. 7. 29. 보건복지부장관에게 자신의 정관 
제4조(사업의 종류)에 자신이 수행할 수 있는 부대사업으로 ‘장례식장’을 명시하는 내
용의 정관변경허가를 신청하였다. 보건복지부장관은 2020. 9. 1. ‘채무 상환 등 안정적 
운영 여건을 갖추고 추가 사업을 수행할 필요가 있다’는 이유로 정관변경 불허가처분
을 하였다.
2) ㈜E가 2021. 2. 10. C재단에게 ‘장례식장 개원 가능 일정 및 향후 계획을 명확히 
밝히지 않을 경우 임대차계약을 해제하고 보증금 50억원 반환 및 손해배상을 청구하겠
다’고 최고하자, C재단은 2021. 3. 16. 보건복지부장관에게 자신의 정관 제4조(사업의 
종류)에 자신이 수행할 수 있는 부대사업으로 ‘장례식장’을 명시하는 내용의 정관변경
허가를 다시 신청하였다. 이번에는 보건복지부장관은 2021. 4. 20. ‘지역주민 집단민원 
발생 우려 및 재단 설립목적에 부합하지 않는다’는 이유로 정관변경 불허가처분을 하
였다. 이에 C재단은 취소소송을 제기하였는데, 소송계속 중 보건복지부장관이 관련 허
가권한을 서울특별시장에게 위임하여 소송의 피고가 보건복지부장관에서 서울특별시장
으로 경정되었고, 법원은 위 정관변경 불허가처분이 재량권을 일탈․남용한 위법한 처
분이라고 보아 취소하는 판결을 선고하였으며 그대로 확정되었다(서울고등법원 2024. 
8. 22. 선고 2024누***** 판결). 서울특별시장은 취소판결의 기속력에 따라 2024. 10. 
29. C재단에게 위와 같은 내용의 정관변경을 허가하는 처분을 하였다.
3) 그 후 C재단은 구로구보건소장에게 B의 지하 1층 부분에서 부대사업으로 장례식
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장을 설치․운영하겠다는 내용으로 의료기관 개별허가사항 변경허가를 신청하였고, 구
로구보건소장은 2025. 1. 14. C재단에게 변경허가를 하였다. 
다. 이 사건 장례식장 영업신고 불수리처분
1) C재단은 2025. 1. 24. 원고와 ‘이 사건 장례식장의 운영을 원고에게 위탁하고, 원
고로부터 보증금 80억원과 매월 영업이익의 35%를 위탁수수료로 지급받기로 약정’하
는 부설 장례식장 위수탁 운영계약을 체결하였다. C재단은 2025. 2. 12. 병원건물 지하 
1층 부분의 건축물용도를 기존의 “의료시설(요양병원)/병원부대시설(휴게실, 매점, 커피
숍)”에서 “의료시설(요양병원)/병원부대시설(장례식장)”으로 변경하는 내용으로 건축물
대장의 건축물표시 변경신청을 하였고, 그 무렵 피고(소관: 건축과)는 변경신청을 수리
하여 건축물대장 기재내용을 변경하였다.
2) 원고는 이 사건 장례식장을 운영하기 위하여 2025. 2. 28. 피고(소관: 어르신복지
과)에게 ｢장사 등에 관한 법률｣(약칭: 장사법) 제29조 제1항에 따른 장례식장 영업신고
를 하였으나, 피고는 2025. 5. 23. 아래 사유를 들어 장례식장 영업신고 불수리처분을 
하였다(이하 ‘이 사건 처분’ 및 ‘제○처분사유’라고 표시한다).
➊ 이 사건 장례식장은 빈소 및 접객실이 지하 1층에 설치되어 있어 자연채광이 불가하
여, 장사법 시행규칙 [별표 1의3] 2. 가. 1) 공통기준에서 정한 ‘적절한 채광시설’ 기
준을 충족하지 못하였다. 
➋ 이 사건 장례식장은 ｢장애인․노인․임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률｣(약칭: 장애
인등편의법)의 장애인등 편의시설 설치의무에 따른 시설 설비를 갖추지 못하였다.
➌ 이 사건 장례식장은 주거지역에 인접한 인구밀집지역에 위치하고 주변 200m 내 초등
학교가 있어 ｢도시․군계획시설의 결정․구조 및 설치기준에 관한 규칙｣(약칭: 도시계획시
설규칙) 제137조 제5호 장례식장의 결정기준 가.목에 위배된다. 
➍ 이 사건 장례식장을 설치․운영할 경우 아래와 같이 중대한 공익이 침해될 우려가 있다.
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[인정근거] 갑 제1~13호증, 을 제1~15호증, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령: 별지와 같다.
3. 이 사건 처분의 위법 여부 
가. 제1처분사유의 인정 여부 
1) 장사법 제29조 제1항, 장사법 시행령 제26조의4 제2항의 위임에 따른 장사법 시
행규칙 제20조의2 [별표 1의3] ‘장례식장의 위생관리 기준 및 시설․설비․안전기준에 
관한 세부기준’ 2. 가. 1)은 “장례식장은 적정한 채광 및 조명시설을 갖추고, 소음을 방
지할 수 있는 내․외장재를 사용하여 경건하고 쾌적한 분위기를 유지하여야 한다.”라
㈎ 구로경찰서 교통과 의견조회 결과, 장례식장의 조문객 등에 따른 다수 차량의 유입
으로 인해 교통량 증가가 예상되며, 특히 인근 도로 구조상 회전 반경이 충분하지 
않아 장의버스 등의 차량이 원활하게 우회전 진입하기 어렵고, 회전 반경 확보를 
위한 전․후진 과정에서 어린이 보호구역 내 보도 및 도로를 침범할 가능성이 있어 
교통안전이 우려됨.
㈏ 장례식장 인근에서 어린이보호구역 및 버스정류소로 인해 대형 차량 및 버스를 포
함하여 차량의 주정차가 허용되지 않고, 장례식장 주변이 주택가 밀집 지역으로 장
례식장 운영으로 발생할 수 있는 불법 주정차 등으로 주차 과밀문제가 우려됨.
㈐ 장례식장 인근에 초등학교가 위치하고 있어 교육환경 저해 및 학습권 침해 우려가 
있고, 장례식장 응급차량 및 조문객 차량 등의 증가로 어린이 등․하교시 교통사고 
위험이 존재함.
㈑ 구로구에는 2개소의 장례식장이 운영 중이며, 월평균 195건의 장례식을 거행할 수 
있지만, 실제로 치러지는 장례식은 월평균 155회 수준에 부과하므로, 추가로 장례
식장을 설치하면 과다경쟁 유발이 예상됨. 
㈒ 장례식장이 아파트 및 빌라가 밀집한 주거지역 내 위치함에 따라 인근 주민들은 끊
임 없는 운구행렬, 곡소리 등에 마주하여 지속적인 스트레스를 받아 기본 생활권이 
침해될 수 있음.
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고 규정하고 있다. 
2) 피고는 단지 이 사건 장례식장이 지하 1층에 위치하여 빈소와 접객실에 자연채광
이 들어오지 않으므로 위 규정에 따른 채광시설 기준을 갖추지 못한 것이라고 주장한
다. 그러나 이러한 피고의 주장은 받아들일 수 없고, 이 사건 장례식장은 ‘적절한 조명
시설’을 설치하여 경건하고 쾌적한 분위기를 갖추었으므로 위 규정에서 정한 시설기준
을 충족하였다고 보아야 하다. 따라서 제1처분사유는 피고가 이 사건 장례식장의 영업
신고를 불수리할 정당한 사유라고 볼 수 없다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.
① 국민의 권익을 제한하는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고 행정처분
의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석 하거나 유추해석 하여서는 안 되
며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니
라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 된다(대법원 2008. 2. 
28. 선고 2007두13791, 13807 판결 등 참조).
② 위 규정의 문장 구조 자체로도 ‘적정한 채광 및 조명시설’은 장례식장이 경건하
고 쾌적한 분위기를 유지하도록 하기 위한 수단일 뿐이고, 반드시 자연채광이 들어올 
것을 요구하고 있지 않다. 그런데도 피고가 자연채광을 요구하는 것은 문언의 범위를 
벗어나는 확장․유추해석으로서 타당성을 인정하기 어렵고, 빈소와 접객실에 자연채광
이 들어오지 않더라도 ‘적절한 조명시설’을 설치하여 경건하고 쾌적한 분위기를 갖추었
다면 위 규정에서 정한 시설기준은 충족한 것이라고 해석함이 타당하다. 
③ 서울 시내에 장례식장이 지하층에 위치하여 빈소와 접객실에 자연채광이 들어
오지 않는데도 영업신고가 수리되어 운영 중인 곳이 상당수 있다. 
④ 이 법원의 현장검증결과에 의하면 이 사건 장례식장에 ‘적정한 조명시설’을 설
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치하여 경건하고 쾌적한 분위기를 갖추었음을 넉넉히 인정할 수 있고, 피고도 이를 부
정하지는 못하고 있다.
나. 제2처분사유의 인정 여부 
1) 장애인등편의법 제2조 제6호, 제7조 제2호의 위임에 따른 같은 법 시행령 제3조 
[별표 1] ‘편의시설 설치 대상시설’ 제2호 머.목은 장애인등 편의시설을 설치하여야 할 
의무가 있는 대상시설의 범위를 “장례식장[의료시설의 부수시설(｢의료법｣ 제36조제1호
에 따른 의료기관의 종류에 따른 시설을 말한다)에 해당하는 것은 제외한다. 이하 같
다]으로서 동일한 건축물 안에서 해당 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 
이상인 시설”이라고 규정하고 있다. 즉, 위 규정 자체로 장례식장이 의료시설의 부수시
설로서 설치․운영되는 경우에는 독립적으로 장애인등편의법에 따른 편의시설 설치 대
상시설에 해당하지 않음을 분명히 규정하고 있다. 이는 의료시설이 장애인등편의법에 
따른 편의시설 설치 대상시설에 해당하고 의료시설 전체에 대하여 장애인등 편의시설 
설치의무 준수 여부를 심사하므로, 의료시설의 부수시설에 대해서는 장애인등 편의시
설 설치의무 준수 여부를 독립적으로 심사할 필요가 없기 때문이다.
2) 의료법령에 의하면, 요양병원 개설자는 의료법 시행규칙 [별표 3]과 [별표 4]에서 
정한 시설기준․규격을 갖추어 부수시설로서 장례식장을 설치․운영할 수 있고(의료법 
제36조 제1호), 장례식장의 운영을 타인에게 위탁할 수도 있다(의료법 제49조 제1항 
제4호, 제2항 및 의료법 시행규칙 [별표 3] 제20호 라.목). 이 사건 장례식장은 C재단
이 B의 부수시설로서 설치하여 이를 원고에게 위탁하여 운영하려고 하는 것이므로, B
의 전체 의료시설에 대하여 장애인등 편의시설 설치의무 준수 여부가 심사되어져야 하
는 것이고, 그 부수시설인 이 사건 장례식장에 대해서는 장애인등 편의시설 설치의무 
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준수 여부를 독립적으로 심사할 필요가 없다.
3) B의 전체 의료시설에 대해서는 장애인등편의법 제9조의2에 따라 이미 건축허가 
또는 의료기관 개설허가 단계에서 장애인등 편의시설 설치기준 적합성 확인이 이루어
진 것으로 보인다. 한편, 피고(소관: 어르신복지과)는 이 사건 처분을 하기 전에 내부업
무협의절차에서 장애인등편의법 소관 부서인 ‘장애인복지과’에 이 사건 장례식장이 장
애인등편의법 시행령 제3조 [별표 1] 제2호 머.목에서 정한 편의시설 설치 대상시설에 
해당하는지 여부를 문의하였는데, 장애인복지과에서는 장애인등편의법 제9조의3에 따
른 설치기준 적합성 확인업무의 대행기관인 ‘서울 구로구 장애인편의증진기술지원센터’
의 검토를 거쳐 이 사건 장례식장이 위 규정에서 정한 편의시설 설치 대상시설에 해당
하지 않는다는 의견을 회신한 바 있다. 그런데도 피고(소관: 어르신복지과)는 장애인등
편의법 소관 부서의 의견을 무시하고 제2처분사유를 들어 이 사건 처분을 강행하였다.
4) B 지상 1층에 장애인용 화장실이 있고, 지하 1층 장례식장을 이용하는 장애인등
이 엘리베이터를 이용하여 지상 1층 장애인용 화장실을 이용하는 것이 가능하므로, 지
하 1층 장례식장에 장애인용 화장실을 별도로 설치할 의무가 있다고 볼 수 없다. 그 
밖에 피고가 이 사건 장례식장이나 지상 1층 장애인용 화장실이 갖추지 못했다고 지적
하는 장애인등 편의시설의 구체적인 내용은 점자 표지판, 출입문 손잡이, 도움호출벨, 
대변기 등받이, 거울, 소변기 손잡이, 세면대 손잡이 등 소소한 사항에 불과하므로 쉽
게 보완하는 것이 가능하다. 장애인등편의법에 의하면, 시설주관기관은 확인 결과 대상
시설이 편의시설 설치기준에 부적합한 경우에는 상당한 기간을 정하여 시설주등에게 
보완을 요구하여야 하고(제9조의2 제2항), 대상시설이 장애인등편의법에 위반된 경우에
는 그 시설주에게 시정명령을 할 수 있으며(제23조 제1항), 시설주가 시정명령을 불이
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행하는 경우 이행강제금을 부과하거나 고발하여 형사처벌을 받게 할 수 있다(제24조 
제1항, 제25조). 애당초 보완이 불가능한 사항이거나 또는 시설주관기관이 정당한 편의
시설 보완요구를 하였는데도 시설주등이 보완을 거부하였다면 모를까, 시설주관기관인 
피고가 그러한 보완 요구 절차를 거치지 않은 채 곧바로 원고에게 장례식장 영업신고 
불수리처분을 하는 것은 정당한 행정권한 행사라고 볼 수 없다. 
5) 따라서 제2처분사유도 피고가 이 사건 장례식장의 영업신고를 불수리할 정당한 
사유라고 볼 수 없다. 
다. 제3처분사유의 인정 여부 
1) ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣(약칭: 국토계획법) 제43조 제3항의 위임에 따
른 도시계획시설규칙 제137조 제5호(장례식장의 결정기준) 가.목은 “인근의 토지이용계
획을 고려하여 설치하되, 인구밀집지역이나 학교․연구소․청소년시설 또는 도서관 등
과 가까운 곳에는 설치하지 않을 것”이라고 규정하고 있다.
2) 국토계획법 제2조 제6호 및 그 위임에 따른 국토계획법 시행령 제2조 제1항은 도
시의 존립과 기능유지를 위하여 설치․관리하는 것이 필요한 기반시설의 종류를 열거
하고 있는데, 여기에는 ‘장사시설’이 포함된다. 국토계획법에 의하면, 도시․군계획시설
이란 기반시설 중 도시․군관리계획으로 결정된 시설을 말한다(제2조 제7호). 따라서 
기반시설이 반드시 도시․군계획시설로서 설치․관리되어야 하는 것은 아니며, 그중 
일부만 도시․군계획시설로서 설치․관리하고 있다. 기반시설을 도시․군계획시설로서 
설치․관리하는 핵심적 이유는, 도시․군관리계획결정의 형식으로 해당 시설부지에 대
한 행위제한(그 시설 설치 목적과 배치되는 용도로의 사용이나 형질변경 제한)을 설정
하여 난개발을 방지하고(국토계획법 제58조 제1항 제2호, 제3호), 도시․군계획시설사
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업의 실시계획 고시가 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣에 따른 
사업인정의 고시로 간주되어 해당 시설부지를 수용의 방식으로 강제취득할 수 있는 특
권이 부여된다는 점에 있다(국토계획법 제96조 제2항).
3) 도시계획시설규칙은 국토계획법 제43조 제3항의 위임에 따른 것으로서, 기반시설 
중 도시․군관리계획으로 결정된 도시․군계획시설에 대해서만 적용된다(대법원 2012. 
11. 29. 선고 2011두13804 판결 참조). 이 사건 장례식장은 장사시설로서 기반시설에
는 해당하지만 도시․군계획시설결정이나 수용권의 도움 없이 민간에서 자율적으로 설
치하는 경우일 뿐이고, 이에 대해서는 도시계획시설규칙이 적용되지 않는다. 따라서 제
3처분사유도 피고가 이 사건 장례식장의 영업신고를 불수리할 정당한 사유라고 볼 수 
없다. 
다. 제4처분사유의 인정 여부 
1) 장사법 제29조는 시․도지사 또는 시장․군수․구청장이 아닌 자가 장례식장을 
설치․운영하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 시설․설비 및 안전기준을 갖추어 보
건복지부령으로 정하는 바에 따라 장례식장 소재지를 관할하는 시장등에게 신고하여야 
하고(제1항 제1문), 시장등은 신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합하면 
신고를 수리하여야 한다(제2항)고 규정하고 있다. 그 위임에 따른 장사법 시행령 제26
조의4 및 장사법 시행규칙 제20조의2 [별표 1의3]은 장례식장이 갖추어야 할 시설․설
비․안전기준을 구체적으로 규정하고 있다.
2) 이러한 관련 규정의 문언과 체계, 신고제의 취지 등을 종합하면, 장례식장을 설
치․운영하려는 사업자가 장사법 시행규칙 제20조의2 [별표 1의3]에서 정한 시설․설
비․안전기준을 갖추어 장례식장 영업신고를 한 때에는 관할 행정청은 반드시 이를 수
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리하여야 하고, 법령에서 정한 요건․기준 이외의 사유를 들어 장례식장 영업신고의 
수리를 거부할 수는 없다고 보아야 한다. 따라서 제4처분사유도 이 사건 장례식장 영
업신고를 불수리할 정당한 처분사유라고 볼 수 없다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다. 
① 장사법 제29조 제2항은 관할 행정청이 ‘신고 내용을 검토하여 이 법에 적합하
면 신고를 수리하여야 한다’라고 규정하여, 수리 여부에 관하여 관할 행정청에게 아무
런 재량을 부여하지 않았음이 법률 문언 자체로 명확하다. 또한 장사법 시행규칙 제20
조의2 [별표 1의3]에서 규정한 장례식장이 갖추어야 할 시설․설비․안전기준은 그 의
미가 분명하고 그 충족 여부에 관하여 관할 행정청에게 어떤 평가재량이 있다고 볼 수 
없다.
② 일반적으로 ‘수리를 요하는 신고’ 제도는 과거에는 인허가사항으로 규정되어 있
었던 것을 행정규제완화의 일환으로 신고사항으로 변경하는 법령정비가 이루어짐으로
써 도입된 것이므로, ‘허가’ 제도와는 달리 운용되어야 한다. 장사법은 사설묘지의 설치
(제14조 제2항), 법인등 자연장지의 조성(제16조 제5항), 무연분묘의 개장(제27조 제1
항)은 허가사항으로 규정하고, 장례식장 영업 등은 신고사항으로 규정하고 있다. 이처
럼 장사법이 허가제와 신고제를 명확히 구분하여 규정하고 있는 취지는, 행위유형별로 
위험성을 계측․평가하여 행정청의 심사 방법․정도․재량을 차등적으로 규율하고, 신
고대상행위의 경우 관할 행정청이 법령에서 정한 요건․기준 이외의 사유를 들어 그 
신고 수리를 거부하는 것을 배제함으로써 사업자가 신속하게 해당 행위를 할 수 있도
록 하기 위함이라고 보아야 한다.
③ 건축법 등 대부분의 법령에서는 사업계획의 적정 여부를 판단하는 사전심사절
차를 허가, 사업계획승인 등으로 지칭하고, 허가․승인받은 내용대로 설치․공사를 이
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행하여 사용․영업개시를 위한 준비를 완료하였는지를 사후확인하는 절차를 준공검사, 
사용승인 등으로 지칭하고 있다. 그런데 장사법 제29조 제1항은 ‘장례식장을 설치ㆍ운
영하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 시설ㆍ설비 및 안전기준을 갖추어 신고하여야 
한다’고 규정하여, 장례식장 영업신고 전에 시설․설비 설치를 완료할 것을 요구하고 
있다. 이는 민간사업자가 장례식장을 설치․운영하려는 사업계획이 적정한지 여부가 
사전에 다른 법령상 절차에서 심사되어져야 하거나 또는 법령에서 정하는 장례식장의 
시설․설비․안전기준은 충족하기 쉽고 장례식장 설치․운영이 초래하는 위험성이 그
다지 크지 않으므로 사업계획에 대해 사전심사를 받도록 할 필요가 적다는 입법정책적 
판단의 결과라고 추론할 수 있다. 이미 법령에서 정하는 장례식장의 시설․설비․안전
기준을 충족하여 시설․설비 설치를 완료한 후 영업신고를 하는 민간사업자에 대하여 
뒤늦게 법령에서 정한 요건․기준 이외의 사유를 들어 사업계획, 특히 입지가 부적정
하다는 이유로 신고수리를 거부하는 것은 입법자의 제도설계에 반하고 민간사업자의 
제도에 대한 정당한 신뢰를 침해하는 것이므로 법치국가원칙상 허용될 수 없다. 
④ 민간사업자의 사업계획이 법령상 요건․기준을 충족하는 경우라고 하더라도 중
대한 공익상 필요가 있는 경우에는 관할 행정청이 법령상 명시적 근거가 없어도 인허
가 등 수익적 행정처분의 발급을 거부할 수 있다는 취지의 대법원 판례가 여럿 있다
(대법원 1992. 4. 10. 선고 91누7767 판결 등 참조). 그러나 이러한 판례 법리는 근거
규정의 체계와 문언 자체에 모호함이 있었던 사안에서 해당 처분의 내용과 성질, 입법
목적 등과 같은 요소들을 종합하여 입법자의 의사를 추단하고 해당 사안에서 문제된 
허가를 재량행위로 해석한 것이라고 이해하여야 한다. 수익적 행정처분의 발급에 관하
여 행정청에게 재량이 부여되어 있는 경우에는 행정청은 법령상 처분요건․기준이 충
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족된 경우에도 효과재량 단계에서 재량고려사유로서 다양한 공익적 요소들을 참작하여 
공익이 사익보다 우월하다고 판단되면 거부처분을 할 수 있다. 그러나 기속행위의 경
우에는 법령상 처분요건․기준이 충족되었다면 행정청은 반드시 해당 처분을 하여야 
할 의무가 있는 것이고, 법령상 처분요건․기준으로 명시되지 않은 사유를 들어 수익
적 행정처분의 발급을 거부하는 것은 입법자의 제도설계에 반하고 법률에 근거 없이 
국민의 기본권을 제한하는 것이어서 기본권 제한의 법률유보원칙(헌법 제37조 제2항)
에 반하므로 우리나라의 헌법질서상 정당화될 수 없다. 
피고가 원용하고 있는 대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결은 원고(불교 
사찰)가 농지(지목: 전)에 건축예정인 건물에 9,700구를 안치할 수 있는 납골당을 설치
하겠다고 구 장사법 제14조에 따른 납골시설 설치 신고를 하자, 행정청이 ‘별도의 농지
전용허가를 받아야 한다’는 등의 이유로 신고 불수리처분을 하였던 사안으로서, 납골시
설(현행 장사법 제15조에 따른 봉안시설) 설치신고의 경우 법령상 시설을 설치하기 전
에 신고하여야 하는 방식이고 납골당을 설치하기 위한 개발사업의 시행을 위해서 별도
의 농지전용허가와 개발행위허가가 필요한 경우였으므로, 법령상 시설을 갖춘 후 신고
하여야 하는 방식일 뿐만 아니라 기성 요양병원 건물의 일부에 부수시설로서 장례식장
을 설치․운영하는 경우로서 별도의 농지전용허가나 개발행위허가가 필요하지 않은 이 
사건 장례식장 영업신고와는 사안이 전혀 달라, 이 사건 사안에 원용하기에는 적절하
지 않다.
⑤ 법령상 처분요건․기준을 충족하였는데도 단지 ’인근 주민들의 반대 민원제기
‘나 ’해당 시설에 대한 부정적인 정서(혐오․기피시설)‘가 있다는 사정은 수익적 행정처
분의 발급 거부를 정당화할 수 있는 사유가 될 수 없다(대법원 2001. 5. 8. 선고 2001
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두1482 판결, 대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두22962 전원합의체 판결 참조). 특히 장
례식장은 고인의 죽음을 애도하고 사후명복을 기원하는 시설로서 사회적으로 필요할 
뿐만 아니라 그 설치․운영 과정에서 유해화학물질이 배출되어 인근 주민들에게 현실
적인 피해를 야기하는 것도 아니므로, 장례식장에 대한 인근 주민들의 부정적인 정서
가 규범적으로 보호가치 있다고 볼 수도 없다(대법원 2004. 6. 24. 선고 2002두3263 
판결 참조).
⑥ 이미 B 건축․개발행위 허가 및 의료기관 개설허가 단계에서 ’주변환경과의 조
화‘나 교통량 증가로 위한 위험 증가 및 이에 대한 대응방안은 심사가 이루어진 바 있
다. 이 사건 장례식장은 B의 일부에 설치하는 빈소 6개의 소규모 부수시설에 불과하
고, 그로 인하여 인근 초등학교의 교육환경이나 도로교통에 현저한 위험을 추가로 발
생시킬 것으로 보이지 않는다. 특히 이 사건 장례식장은 주로 같은 건물 내에 있는 B
에서 장기입원하다가 사망한 환자들의 경우가 주된 이용대상일 것으로 예상되므로, 장
례식장 응급차량의 교통량이 현저히 증가될 것으로 보이지 않는다. 빈소 6개가 완전히 
가동된다고 하더라도 주로 3일장을 치르는 관습을 고려하면, 이 사건 장례식장에서 1
일 2회 가량의 발인이 이루어질 것으로 예상된다. 장례식장에서 발인은 보통 이른 아
침에 이루어지고, 이 사건 장례식장은 전철역 인근에 위치하여 조문객이 전철과 같은 
대중교통수단을 이용하는 비중이 높을 것이며, 자가용 차량을 운전해서 오는 경우라고 
하더라도 조문객은 주로 점심시간이나 저녁시간에 방문하므로, 장례식장 운구차량이나 
조문객 차량이 초등학교 등․하교 시 교통사고 발생 위험을 현저하게 높일 것으로 보
이지도 않는다. 
⑦ 장사법령이나 그 밖의 법령에는 장례식장 설치에 이격거리 제한을 두거나 특정 
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자치단체의 면적이나 인구수에 비례하여 장례식장이나 빈소의 수를 제한하는 등의 방
법으로 신규 진입을 제한하여 장례식장 간 과다경쟁을 방지하고 기존 장례식장의 영업
을 보호하고자 하는 취지의 제도․규정을 전혀 두고 있지 않다. 영업의 자유는 기본권
이므로 법률유보원칙상 신규 진입을 제한하기 위해서는 법률의 근거가 필요하다. 따라
서 법률상 근거가 전혀 없는 상태에서 기존 장례식장 영업 보호나 과다경쟁 방지는 피
고가 장례식장 영업신고 수리를 거부할 수 있는 정당한 사유가 될 수 없다.
4. 결론
결국 피고가 이 사건 처분을 하면서 든 4가지 처분사유는 모두 이 사건 장례식장의 
영업신고를 불수리할 정당한 처분사유라고 인정할 수 없다. 이 사건 소송에서 피고는 
이 사건 장례식장이 4가지 처분사유 외에는 장례식장 설치․운영을 위한 다른 법령상 
요건․기준을 위반하지 않았다는 점을 시인하였다. 이 사건 처분이 이루어진 경위를 
살펴보면, 이 사건 처분은 단지 인근 주민이 장례식장을 기피․반대한다는 이유 때문
에 이루어진 것으로서, 피고가 든 4가지 처분사유는 불수리처분을 한다는 결론을 먼저 
정해 놓고 임기응변으로 처분사유를 급조하다 보니 관계 법령을 의도적으로 왜곡하여 
잘못 해석․적용한 결과에 불과해 보인다.
그렇다면 이 사건 처분은 위법하므로 원고의 청구를 인용하고, 소송비용은 패소한 
피고가 부담하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다. 
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[별지]
관계 법령
◈ 장사 등에 관한 법률
제1조(목적) 이 법은 장사(장사)의 방법과 장사시설의 설치ㆍ조성 및 관리 등에 관한 사항을 
정하여 보건위생상의 위해(위해)를 방지하고, 국토의 효율적 이용과 공공복리 증진에 이바지하
는 것을 목적으로 한다.
제29조(장례식장영업의 신고 등) ① 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 아닌 자가 장례식
장을 설치ㆍ운영하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 시설ㆍ설비 및 안전기준을 갖추어 보건
복지부령으로 정하는 바에 따라 장례식장 소재지를 관할하는 시장등에게 신고하여야 한다. 신
고한 사항을 변경하려는 경우에도 같다.
② 시장등은 제1항에 따른 신고 또는 변경신고를 받은 경우 그 내용을 검토하여 이 법에 적합
하면 신고를 수리하여야 한다.
◈ 장사 등에 관한 법률 시행령
제26조의4(장례식장의 시설ㆍ설비 및 안전기준) ① 장례식장을 설치ㆍ운영하려는 자는 법 제
28조의2제1항 또는 제29조제1항에 따라 다음 각 호의 목적에 필요한 시설ㆍ설비 및 안전기준
을 갖추어야 한다.
1. 시신의 보관ㆍ안치ㆍ염습ㆍ운구
2. 문상ㆍ조문 및 발인
3. 장례식장의 관리
4. 비상재해 대비 및 안전관리
② 제1항에 따른 시설ㆍ설비 및 안전기준에 관한 세부 기준은 보건복지부령으로 정한다.
◈ 장사법 시행규칙
제20조의2(장례식장의 위생관리 기준 등) 법 제29조제3항에 따라 장례식장영업자가 준수해야 
할 위생관리 기준 및 영 제26조의4제2항에 따른 시설ㆍ설비ㆍ안전기준에 관한 세부기준은 별
표 1의3과 같다.
[별표 1의3] 장례식장의 위생관리 기준 및 시설ㆍ설비ㆍ안전기준에 관한 세부기준(제20조의2 관련)
2. 위생관리 및 시설ㆍ설비 기준
가. 공통 기준
1) 장례식장은 적정한 채광 및 조명시설을 갖추고, 소음을 방지할 수 있는 내ㆍ외장재를 사용하
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◈ 장애인․노인․임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “장애인등”이란 장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등 일상생활에서 이동, 시설 이용 및 정보 접근 등
에 불편을 느끼는 사람을 말한다.
2. “편의시설”이란 장애인등이 일상생활에서 이동하거나 시설을 이용할 때 편리하게 하고, 
정보에 쉽게 접근할 수 있도록 하기 위한 시설과 설비를 말한다.
4. “시설주관기관”이란 편의시설의 설치와 운영에 관하여 지도하고 감독하는 중앙행정기관
의 장과 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”
라 한다), 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다) 및 교육감을 말한
다.
6. “공공건물 및 공중이용시설”이란 불특정다수가 이용하는 건축물, 시설 및 그 부대시설로
서 대통령령으로 정하는 건물과 시설을 말한다.
제7조(대상시설) 편의시설을 설치하여야 하는 대상(이하 “대상시설”이라 한다)은 다음 각 호의 
어느 하나에 해당하는 것으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.
2. 공공건물 및 공중이용시설
제9조의2(편의시설 설치기준의 적합성 확인) ① 시설주관기관은 시설주등이 대상시설의 설치
를 위하여 ｢건축법｣ 등 관계 법령에 따른 허가나 처분(｢건축법｣ 제29조에 따른 협의를 포함한
다)을 신청하는 등 절차를 진행 중인 경우에는 설계도서의 검토 등을 통하여 제8조에 따른 편
의시설 설치기준에 적합한지 여부를 확인하여야 한다.
② 시설주관기관은 제1항에 따른 확인 결과 대상시설이 편의시설 설치기준에 부적합한 경우에
는 상당한 기간을 정하여 시설주등에게 보완을 요구하여야 한다.
제9조의3(편의시설 설치기준 적합성 확인 업무의 대행) ① 시설주관기관은 제9조의2제1항에 
따른 확인 업무를 보건복지부령으로 정하는 장애인 관련 법인 또는 단체에 대행하게 할 수 있
다.
제23조(시정명령 등) ① 시설주관기관은 대상시설이 이 법에 위반된 경우에는 그 시설주에게 
대통령령으로 정하는 바에 따라 기간을 정하여 이 법에 적합하도록 편의시설을 설치하거나 관
여 경건하고 쾌적한 분위기를 유지하여야 한다.
2) 시설물은 방습ㆍ방충ㆍ환기, 냉ㆍ난방, 청소, 폐기물관리, 소독 및 살균 등 보건 위생상의 위
해 방지를 위한 안전 조치를 우선적으로 강구하여야 한다. 
3) 진공청소기는 집수용과 집진용으로 구분하여 갖추어야 한다.
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리ㆍ보수 또는 개선하는 등 필요한 조치를 할 것을 명할 수 있다. 
제24조(이행강제금) ① 시설주관기관은 제23조제1항에 따라 시정명령을 받고 기간 내에 그 명
령을 이행하지 아니한 시설주에게 편의시설 설치비용 등을 고려하여 3천만원 이하의 이행강제
금을 부과한다.
제25조(벌칙) 제9조를 위반한 자로서 제23조제1항에 따른 시정명령을 받고 기간 내에 그 명령
을 이행하지 아니한 자는 500만원 이하의 벌금에 처한다.
◈ 장애인․노인․임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률 시행령
제3조(대상시설) 법 제7조 본문의 규정에 의하여 편의시설을 설치하여야 하는 대상시설은 별
표 1과 같다.
◈ 의료법
제36조(준수사항) 제33조제2항 및 제8항에 따라 의료기관을 개설하는 자는 보건복지부령으로 
정하는 바에 따라 다음 각 호의 사항을 지켜야 한다. 
1. 의료기관의 종류에 따른 시설기준 및 규격에 관한 사항
제49조(부대사업) ① 의료법인은 그 법인이 개설하는 의료기관에서 의료업무 외에 다음의 부
대사업을 할 수 있다. 이 경우 부대사업으로 얻은 수익에 관한 회계는 의료법인의 다른 회계
와 구분하여 계산하여야 한다.
4. ｢장사 등에 관한 법률｣ 제29조제1항에 따른 장례식장의 설치ㆍ운영
② 제1항제4호ㆍ제5호 및 제7호의 부대사업을 하려는 의료법인은 타인에게 임대 또는 위탁하
여 운영할 수 있다.
◈ 의료법 시행규칙
제34조(의료기관의 시설기준 및 규격) 법 제36조제1호 및 제14호에 따른 의료기관의 종류별 
[별표 1] 편의시설 설치 대상시설(제3조 관련)
2. 공공건물 및 공중이용시설
바. 의료시설
(1) 병원(종합병원·병원·치과병원·한방병원·정신병원 및 요양병원을 말한다. 이하 같다)
(2) 격리병원(전염병원·마약진료소 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다. 이하 같다) 
머. 장례식장[의료시설의 부수시설(｢의료법｣ 제36조제1호에 따른 의료기관의 종류에 따른 시
설을 말한다)에 해당하는 것은 제외한다. 이하 같다]으로서 동일한 건축물 안에서 해당 용
도에 쓰이는 바닥면적의 합계가 500제곱미터 이상인 시설
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시설기준은 별표 3과 같고, 그 시설규격은 별표 4와 같다.
◈ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
4. “도시ㆍ군관리계획”이란 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 개발ㆍ
정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보
건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다.
다. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획
6. “기반시설”이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다.
바. 장사시설 등 보건위생시설
7. “도시ㆍ군계획시설”이란 기반시설 중 도시ㆍ군관리계획으로 결정된 시설을 말한다.
[별표 3] 의료기관의 종류별 시설기준(제34조 관련)
20. 그 밖의 
시설
나. 요양병원은 거동이 불편한 환자가 장기간 입원하는 데에 불편함이 없도록 식당, 
휴게실, 욕실, 화장실, 복도 및 계단과 엘리베이터(계단과 엘리베이터는 2층 이상
인 건물만 해당하고, 층간 경사로를 갖춘 경우에는 엘리베이터를 갖추지 아니할 
수 있다)를 갖추어야 한다.
라. 종합병원, 병원, 한방병원, 요양병원은 해당 병원에서 사망하는 사람 등의 장사 
관련 편의를 위하여 ｢장사 등에 관한 법률｣ 제29조에 따른 장례식장을 설치할 수 
있다. 이 경우 장례식장의 운영은 법인, 단체 또는 개인 등에게 위탁할 수 있다. 
[별표 4] 의료기관의 시설규격(제34조 관련)
20. 그 밖의 시설
가. 장례식장의 바닥면적은 해당 의료기관의 연면적의 5분의 1을 초과하지 못한다.
나. 요양병원의 식당 등 모든 시설에는 휠체어가 이동할 수 있는 공간이 확보되어야 하며, 복도에
는 병상이 이동할 수 있는 공간이 확보되어야 한다. 
다. 별표 3 제20호나목에 따라 엘리베이터를 설치하여야 하는 경우에는 「승강기시설 안전관리법 
시행규칙」 별표 1에 따른 침대용 엘리베이터를 설치하여야 하며, 층간 경사로를 설치하는 경우
에는 「장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등의 편의증진에 관한 법률 시행규칙」 별표 1에 따른 경사로 규
격에 맞아야 한다.
라. 요양병원의 복도 등 모든 시설의 바닥은 문턱이나 높이차이가 없어야 하고, 불가피하게 문턱이
나 높이차이가 있는 경우 환자가 이동하기 쉽도록 경사로를 설치하여야 하며, 복도, 계단, 화장
실 대ㆍ소변기, 욕실에는 안전을 위한 손잡이를 설치하여야 한다. 다만, 「장애인ㆍ노인ㆍ임산부 
등의 편의증진에 관한 법률」 제9조에 따라 요양병원에 출입구ㆍ문, 복도, 계단을 설치하는 경
우에 그 시설은 같은 법에 따른 기준에도 맞아야 한다. 
마. 요양병원의 입원실, 화장실, 욕실에는 환자가 의료인을 신속하게 호출할 수 있도록 병상, 변기, 
욕조 주변에 비상연락장치를 설치하여야 한다.
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10. “도시ㆍ군계획시설사업”이란 도시ㆍ군계획시설을 설치ㆍ정비 또는 개량하는 사업을 말
한다.
제43조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리) ① 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 
설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 
한다. 다만, 용도지역ㆍ기반시설의 특성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하
지 아니하다. 
③ 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준 등에 필요한 사항은 국토교통부령으로 정
하고, 그 세부사항은 국토교통부령으로 정하는 범위에서 시ㆍ도의 조례로 정할 수 있다. 다만, 
이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그에 따른다. 
제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 
또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 
또는 변경허가를 하여야 한다. 
2. 도시ㆍ군관리계획 및 성장관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것
3. 도시ㆍ군계획사업의 시행에 지장이 없을 것
제95조(토지 등의 수용 및 사용) ① 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 도시ㆍ군계획시설사업
에 필요한 다음 각 호의 물건 또는 권리를 수용하거나 사용할 수 있다. 
1. 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건
2. 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건에 관한 소유권 외의 권리
제96조(｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣의 준용) ① 제95조에 따른 수
용 및 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 ｢공익사업을 위한 토지 등의 
취득 및 보상에 관한 법률｣을 준용한다.
② 제1항에 따라 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣을 준용할 때에 제91
조에 따른 실시계획을 고시한 경우에는 같은 법 제20조제1항과 제22조에 따른 사업인정 및 
그 고시가 있었던 것으로 본다. 다만, 재결 신청은 같은 법 제23조제1항과 제28조제1항에도 
불구하고 실시계획에서 정한 도시ㆍ군계획시설사업의 시행기간에 하여야 한다.
◈ 도시․군계획시설의 결정․구조 및 설치기준에 관한 규칙
제1조(목적) 이 규칙은 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제43조제3항의 규정에 의한 도시
ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치의 기준과 같은 법 시행령 제2조제3항의 규정에 의한 기반
시설의 세분 및 범위에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제7장 보건위생시설
제1절 장사시설
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제136조(장사시설) 이 절에서 “장사시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다.
5. 장례식장: ｢장사 등에 관한 법률｣ 제29조제1항에 따른 장례식장을 말한다.
제137조(장사시설의 결정기준) 장사시설의 결정기준은 다음 각 호의 구분에 따른 기준과 같다.
5. 장례식장의 결정기준은 다음 각 목과 같다.
가. 인근의 토지이용계획을 고려하여 설치하되, 인구밀집지역이나 학교ㆍ연구소ㆍ청소년
시설 또는 도서관 등과 가까운 곳에는 설치하지 않을 것
나. 주위의 다른 건축물과 차단되도록 외곽에 녹지대 또는 조경시설을 설치할 것
다. 대중교통수단과의 연결이 쉬운 곳에 설치할 것
라. 준주거지역ㆍ일반상업지역ㆍ근린상업지역ㆍ일반공업지역ㆍ준공업지역ㆍ보전녹지지ㆍ
자연녹지지역 및 계획관리지역에 한정하여 설치할 것
[끝]