[행정 판결문] 서울행정법원 2024구합89740 - 과밀부담금 부과처분 취소

 

[행정] 서울행정법원 2024구합89740 - 과밀부담금 부과처분 취소.pdf

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서 울 행 정 법 원
제 1 2 부
판 결
사 건 2024구합89740 과밀부담금 부과처분 취소
원 고 A 주식회사
피 고 서울특별시장
변 론 종 결 2025. 9. 11.
판 결 선 고 2025. 12. 4.
주 문
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
청 구 취 지
피고가 2024. 9. 4. 원고에게 한 과밀부담금 부과처분을 취소한다.
이 유
1. 처분의 경위
가. 원고는 서울 강서구 일대 B MICE 복합단지 도시개발구역 내 특별계획구역 중 
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F, G, H 블록 면적 합계 82,724㎡의 토지(이하 ‘이 사건 특별구역’이라 한다)를 매입하
여 그 지상에 컨벤션, 호텔, 문화 및 집회시설 등의 다양한 용도가 복합된 대규모 건축
물을 건설하여 분양 및 운영하는 사업(이하 ‘대상사업’이라 한다)의 시행 등을 목적으
로 설립된 프로젝트금융투자회사[구 법인세법(2020. 12. 22. 법률 제17652호로 개정되
기 전의 것) 제51조의2 제1항 제9호]이다. 
나. 원고가 이 사건 특별구역 내 건축허가 신청을 함에 따라, 피고는 2021. 3. 12. 수
도권정비계획법 제12조에 따라 원고에게 F 블록에 대하여 42,283,030,520원, G 블록에 
대하여 7,451,922,420원, H 블록에 대하여 42,665,613,300원의 과밀부담금을 각 부과하
였다. 
다. 원고는 2021. 3. 19. 서울특별시 강서구청장으로부터, 이 사건 특별구역 중 H-1 
블록에서 노유자시설(노인복지주택)을 주된 용도로 하는 건축물(이하 ‘H-1 건물’이라 
한다)과 H-2 블록에서 업무시설을 주된 용도로 하는 건축물(이하 ‘H-2 건물’이라 하고, 
H-1 건물과 통칭하여 ‘쟁점 건축물’이라 한다)의 신축에 관한 각 건축허가를 받았고, 
2021. 5. 28. 착공신고필증을 각 교부받아 H-1 및 H-2 블록에서의 공사를 시작하였다. 
건축허가 및 착공신고필증 기재상 H-1 건물의 주용도는 ‘노유자시설(노인복지시설, 판
매시설, 근린생활시설)’, 건축규모는 지하 5층, 지상 15층, 연면적 141,847.7㎡이고, 
H-2 건물의 주용도는 ‘업무시설(업무시설 및 판매시설)’, 건축규모는 지하 7층, 지상 12
층, 연면적은 159,292.27㎡이다.
라. 원고가 2024. 8.경 쟁점 건축물 중 먼저 H-2 건물에 대하여 ‘C’라는 명칭으로 건
축물 사용승인(건축규모: 지하 7층, 지상 12층, 연면적 160,373.72㎡, 주용도: 업무시설 
및 판매시설)을 신청함에 따라, 피고는 2024. 9. 4. 수도권정비계획법(이하 ‘법’이라고만 
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한다) 제12조 및 같은 법 시행령(이하 ‘시행령’이라고만 한다) 제19조 등에 근거하여 
부담금 고지서를 H-1 건물과 H-2 건물로 분리발급하기 위하여 과밀부담금을 재산출하
였다. 이에 따라 피고는 원고에게 총 43,881,720,400원의 과밀부담금에 대하여 H-2 블
록에 대한 과밀부담금으로 20,319,502,020원을, H-1 블록에 대한 과밀부담금으로 
23,562,218,380원을 각 분리부과하고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다), H-2 건물에 대하
여는 ‘금회 H-2 사용승인 신청에 따라 기한 내(사용승인일 또는 임시사용승인일까지) 
납부’하도록 하며, H-1 건물은 ‘향후 H-1의 설계변경 등에 따라 부과금액이 변경될 수 
있음’을 통지하였다.1)
마. 원고는 2024. 9. 10. H-2 건물에 대한 과밀부담금 23,562,218,380원을 납부하였
고, 서울특별시 강서구청장은 2024. 10. 8. 원고에게 H-2 건물에 대하여 사용승인서를 
교부하였다.
바. H-1 건물은 2025. 9. 30.경 ‘E’라는 명칭으로 준공 예정(이 사건 변론종결일 기
준)이다.
【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8, 22호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 
포함, 이하 같다), 을 제1, 3, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관련 법령
별지 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 원고 주장의 요지
아래와 같은 이유에서 이 사건 처분의 처분사유가 존재하지 않는다.
1) H-1 건물, H-2 건물에 대한 각 과밀부담금의 구체적인 부과내역에 관한 자료는 제출되지 않았다.
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1) H-1 건물은 노유자시설로서 인구집중유발시설에 해당하지 않으므로2) 과밀부담
금 부과대상에 해당하지 않는다.
2) 법 제2조는 ‘인구집중유발시설’을 학교, 공장, 공공청사, 업무용 건축물, 판매용 
건축물, 연수 시설 등으로 구체적으로 나열하면서 ‘그 밖에 인구 집중을 유발하는 시설
로서 대통령령으로 정하는 종류 및 규모 이상의 시설을 말한다’고 규정하여 인구집중
유발시설의 ‘종류’와, 예컨대 ‘건축물의 연면적이 1천 제곱미터 이상인 것’ 등과 같이 
‘규모’만을 대통령령에 위임하고 있을 뿐, 개별 건축물 또는 시설의 면적을 합산하여 
인구집중유발시설 여부를 판단하는 기준까지 위임하지는 않았다. 그런데 법 제2조에 
의해 위임받은 시행령 제3조 후문은 ‘인구집중유발시설의 종류와 규모’에 관하여 단지 
면적을 기준으로 한 규모만이 아니라 ‘대지가 연접하고 소유자가 같은 건축물의 면적
을 합산한다’고 정하여 인구집중유발시설의 판단 기준까지 규정하고 있는바, 이는 위임
입법의 한계를 벗어난 것이어서 무효이다.
3) 대지가 연접하고 소유자가 같은 건축물이 여러 개 있을 때는 각 건축물의 연면
적 또는 시설의 면적을 합산할 것을 규정하고 있는 시행령 제3조 후문은, 서로 별개의 
건축물로서 과밀부담금 회피 의도가 없는 경우에는 그 적용이 제외되어야 한다. 또한 
시행령 제3조 후문은 연접한 대지에 동일한 소유자가 건축하는 경우와 동일하지 않은 
소유자가 건축하는 경우 인구집중유발의 정도가 서로 다르지 않음에도 과밀부담금 부
과에 있어 합리적 이유 없이 차별하는 것이어서 평등원칙에 반한다.
나. 판단
1) 처분사유 존부
2) 원고는 H-1 건물의 전체 면적이 157,065.89㎡이고, 그 중 판매시설이 9.948.35㎡, 근린생활시설이 324.88㎡. 노유자시설이 
104.502.33㎡, 주차장이 42,290.33㎡여서, 전체 면적 중 노유자시설의 구성비율이 66.54%에 이른다고 주장한다(소장).
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가) 법 제2조 제3호는 ‘인구집중유발시설’로 학교, 공장 등 인구집중을 유발하는 
대표적인 시설 6가지를 열거한 후 그 밖에 이에 해당할 시설의 종류와 규모를 대통령
령으로 정하도록 위임하고 있다. 그 위임에 따라 시행령 제3조는 학교(제1호), 공장(제
2호), 공공 청사(제3호), 업무용 건축물, 판매용 건축물 및 복합 건축물(제4호), 연수 시
설(제5호)로 나누어 인구집중유발시설에 해당하는 시설의 종류와 규모를 구체적으로 
규정하면서, 그 종류와 규모를 판단하는 기준이 되는 연면적 또는 시설의 면적과 관련
하여 제3호부터 제5호까지의 시설에 해당하는 건축물의 연면적 또는 시설의 면적을 산
정할 때는 ‘대지가 연접하고 소유자가 같은 건축물에 대하여는 각 건축물의 연면적 또
는 시설의 면적을 합산’하도록 규정하고 있다(시행령 제3조 후문). 
그중에서도 업무용 건축물, 판매용 건축물 및 복합 건축물에 관하여 규정하고 
있는 제4호에서는 건축법 시행령 별표 1의 분류에 따라 용도를 나누어, 업무용 건축물
은 업무용시설(연구소, 일반업무시설, 제1종․제2종 근린생활시설 등)이 주용도(해당 
건축물의 업무용시설의 면적의 합계가 가장 큰 경우를 말한다)인 건축물로서 그 연면
적이 25,000㎡ 이상인 건축물 또는 업무용시설이 주용도가 아닌 건축물로서 그 업무용
시설 면적의 합계가 25,000㎡ 이상인 건축물이고, 판매용 건축물은 판매용시설(판매시
설, 위락시설, 제1종․제2종 근린생활시설 등)이 주용도(해당 건축물의 판매용시설의 
면적의 합계가 가장 큰 경우를 말한다)인 건축물로서 그 연면적이 15,000㎡ 이상인 건
축물 또는 판매용시설이 주용도가 아닌 건축물로서 판매용시설의 합계가 15,000㎡ 이
상인 건축물 등이며, 복합 건축물은 업무용시설 및 판매용시설(이하 ‘복합시설’이라 한
다)이 주용도(해당 건축물의 복합시설 면적의 합계가 용도별면적 중 가장 큰 경우를 
말한다)인 건축물로서 그 연면적이 25,000㎡ 이상인 건축물 또는 복합시설이 주용도가 
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아닌 건축물로서 그 복합시설의 면적의 합계가 25,000㎡ 이상인 건축물을 말한다고 규
정하고 있다.
한편, 법 제12조 제1항과 시행령 제16조는 인구집중유발시설 중에서도 업무용 
건축물, 판매용 건축물, 공공 청사, 복합 건축물을 건축하려는 자는 과밀부담금을 내야 
한다고 규정한다. 
나) 쟁점 건축물은 대지가 연접해 있고 소유자가 같으므로, 인구집중유발시설 중
에서 시행령 제3조 제3호부터 제5호까지의 시설에 해당하는 건축물인지를 판단할 때는 
각 건축물, 즉 H-1 건물과 H-2 건물의 연면적 또는 시설의 면적을 합산하여 판단하여
야 한다. H-1 건물과 H-2 건물의 용도별 시설의 면적을 합산하여 보면, 복합시설(업무
용시설 및 판매용시설)의 면적이 쟁점 건축물의 용도별면적 중 가장 큰 경우로서 그 
연면적이 25,000㎡ 이상이므로, 쟁점 건축물은 인구집중유발시설인 복합 건축물(시행령 
제3조 제4호 다목)에 해당한다. 따라서 쟁점 건축물에 대하여 법 제12조, 시행령 제16
조에 따라 과밀부담금을 부과한 이 사건 처분에는 적법한 처분사유가 인정된다.
다) H-1 건물은 노유자시설이 주용도이고 나머지 용도는 시행령 제3조 제4호의 
시설 면적 기준을 충족하지 못하여 인구집중유발시설에 해당하지 아니하므로 과밀부담
금 부과 대상이 아니라는 원고의 주장에 대하여 살펴본다(원고의 주장은 H-1 건물은 
주용도가 노유자시설이므로 그 자체로 인구집중유발시설에 해당하지 않고, 나아가 H-2 
건물과 별개의 독립한 건물로 H-2 건물과 사실상 하나의 건물이 아니므로 두 건물의 
연면적 또는 시설의 면적을 합산한다는 시행령 제3조 후문이 적용되지 않는다는 취지
이다). 그러나 아래와 같은 이유에서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(1) 법은 인구집중유발시설을 정의하고, 그 중 업무용 건축물, 판매용 건축물, 
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공공청사 등에 대해 과밀부담금을 부과한다고 규율하면서(제2조, 제12조), ‘인구 집중을 
유발하는 시설’이라는 핵심 표지를 정하여 법의 규제 대상에 관한 세부적인 내용을 대
통령령에서 정하도록 위임하고 있고(법 제2조 제3호), 시행령 제3조가 그에 대해 구체
적으로 규정하고 있음은 앞서 본 바와 같다. 따라서 건축물의 연면적 또는 시설의 면
적은 인구집중유발시설의 종류와 규모를 판단하기 위한 기준에 해당한다. 시행령 제3
조 후문이 제3호부터 제5호까지의 시설에 해당하는 건축물의 연면적 또는 시설의 면적
을 산정할 때는 ‘대지가 연접하고 소유자가 같은 건축물에 대하여는 각 건축물의 연면
적 또는 시설의 면적을 합산한다’고 규정하고 있는 것은, 동일한 건축주가 연접한 대지
에 별개의 건축물을 건축할 경우 이를 실질에 있어 수도권의 집중 해소 및 지역균등개
발이라는 정책적인 목적 달성을 위해 과밀부담금을 부과하는 대상인 하나의 건축물과 
같이 보아 일괄하여 인구집중유발시설 해당 여부를 판단하고, 이를 전제로 법 제12조
에 따라 과밀부담금을 부과한다는 취지임이 문언과 법령 체계상 명백하다. 
따라서 쟁점 건축물은 대지가 연접하고 소유자가 같은 건축물에 해당하므로 
시행령 소정의 종류 및 규모 요건을 충족한다면 ‘하나의 인구집중유발시설’인 건축물로
서 규율되는 것이고, H-1 건물과 H-2 건물이 별개의 물건이라거나 용도가 서로 다르
다고 하여 각 건물을 분리하여 취급하는 것은 법령의 문언과 취지, 정책실현 목적 부
담금인 과밀부담금의 입법목적에 부합하지 않는다. 이는 과밀부담금이 어느 인구집중
유발시설인 건축물 중 특정 시설(가령 판매시설이나 업무시설 부분)이 아니라 당해 건
축물 전체를 건축하려는 자에게 부과되는 것으로 규정하고(법 제2조 제3호, 제12조 제
1항), 이에 따라 건축물 전체의 면적을 기준으로 과밀부담금을 산정하도록 규정하고 
있는 것(법 제14조, 시행령 제18조 별표 2)과 같은 맥락이다.
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(2) 앞서 든 증거와 갑 제9 내지 16, 18, 19호증, 을 제4, 6 내지 10호증의 각 
기재 또는 영상 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되거나 알 수 있는 다음의 사실 내
지 사정들을 과밀부담금 제도의 취지에 비추어 볼 때, H-1 건물과 H-2 건물이 공부상 
별개의 건물이라 하더라도 이를 하나의 인구집중유발시설인 건축물로 보는 것이 부당
하다고 보이지 않고, 오히려 실질에 부합한다고 판단된다. 
➀ 쟁점 건축물은 B 도시개발구역 내의 특별계획구역에서 B 도시개발사업 지구단위
계획에 따라 신축되었다. 피고는 서울 강서구 일대를 B 도시개발구역으로 지정하고 개
발계획을 수립하였고, B 도시개발사업 지구단위계획에서 ‘업무시설, 호텔, 컨벤션, 문화
시설 등의 다양한 용도가 복합된 대규모 건축물을 수용하고, 지하철과 연계한 지상․
지하 보행공간을 조성하기 위하여 특별한 건축프로그램을 만들어 복합적․입체적 개발
의 유도가 필요한 B구역 역세권의 대규모 업무용지’를 특별계획구역으로 지정하였다. 
특별계획구역 Ⅰ, Ⅱ, Ⅲ에 해당하는 이 사건 특별구역을 매입하여 대상사업을 시행하
는 등의 목적을 위해 설립된 프로젝트금융투자회사인 원고는, 이 사건 특별구역에 블
록별로 건축물을 신축하여 ‘B MICE 복합단지’를 건설하였고, 그중 쟁점 건축물은 동일
한 블록의 연접한 대지에 신축한 것이다.
➁ 피고가 2020. 5. 7. 서울특별시고시 제2020-187호로 고시한 B도시개발구역 실시
계획(특별계획구역 Ⅰ, Ⅱ, Ⅲ 세부개발계획 수립) 변경인가 고시에 따르면, 이 사건 특
별구역에 관한 세부개발계획 결정도에서 F 블록, G 블록, H 블록으로만 구분하고 있
고, 각 블록별로 단일하게 ‘건축물의 용도․건폐율․용적률․높이에 관한 계획’ 및 ‘건
축물의 배치․형태․색채 등에 관한 계획’ 등이 수립되어 있을 뿐 H-1 블록과 H-2 블
록을 나누어 세부개발계획이 수립되어 있지 않다. 
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➂ 피고는 2021. 3. 12. 원고의 건축허가 신청에 따라 최초 과밀부담금을 부과할 당
시 B MICE복합시설 F 블록, G 블록, H 블록별로 나누어 과밀부담금을 산정하고 납부
고지서를 발급하였다. H 블록의 경우 H-1 건물과 H-2 건물을 일괄하여 용도별 면적과 
주차장 면적을 산정하고, 쟁점 건축물 전체 연면적을 기준으로 과밀부담금을 산정한 
납부 고지서가 발급되었다. 
➃ 과밀부담금의 납부 기한은 특별한 사정이 없는 한 건축물의 사용승인일이다(법 
제15조 제2항). 원고가 2024. 8.경 H-2 건물에 대하여 먼저 사용승인 신청을 함에 따
라, 피고는 2024. 9. 4. 쟁점 건축물의 연면적 변경 등 부담금 금액 변동 사유를 반영
하여 쟁점 건축물에 대한 과밀부담금을 재산출하였다. 이 과정에서 피고는 사용승인을 
신청한 H-2 건물 부분에 대한 납부 고지서를 분리․발급하기 위하여 쟁점 건축물의 
과밀부담금 중 H-2 건물 부분만 먼저 부과금액을 분리하여 산출한 것이다.
➄ 쟁점 건축물은 H-1 건물과 H-2 건물이 지상에서 차도로 구분되지 않고 보행이 
가능한 공공보행통로를 사이에 두고 연접하여 있고, 지하 5층부터 지하 1층까지 지하 
주차장을 비롯한 지하 공간은 모두 연결되어 있는 구조이다. H-1 건물과 H-2 건물의 
각 지하 5층부터 지하 3층까지의 지하주차장은 연결통로가 있어 구조적으로 서로 통행
이 가능하도록 연결되어 있고(반면 H 블록의 건물과 G 블록 사이에는 지하주차장이 
연결되어 있지 않다), 을 제9호증의 영상에 의하면 연결통로가 단지 천막으로 가려져 
있을 뿐임을 알 수 있다. 또한, H-1 건물과 H-2 건물의 판매시설이 위치해있는 지하 
2층에 진입하기 위한 지하공공보행통로의 입구가 동일하고, 해당 입구를 통하여 쟁점 
건축물의 지하 2층으로 진입하면 지하공공보행통로 좌우로 H-1 건물의 판매시설과 
H-2 건물의 판매시설이 위치해있어, 사실상 하나의 판매시설 구역으로 사용되고 있음
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을 알 수 있다. 
➅ 이와 같이 쟁점 건축물은 피고가 지정한 B 도시개발구역 내 도시개발사업의 지
구단위계획에서 지정된 특별계획구역 일부를 원고가 프로젝트금융투자회사로서 매입하
여 B MICE 복합단지를 조성하면서 그중 H 블록에 신축한 것으로서, 인구 집중을 유발
하는 대형건축물로 기능한다. 쟁점 건축물은 하나의 특별계획구역 블록 내에서 대지가 
연접하여 있고 구조적으로도 연결되어 있으므로, 하나의 인구집중유발시설로 보는 것
이 타당하다.
2) 시행령 제3조 후문이 위임입법의 한계를 일탈하고 평등의 원칙에 반하여 위
헌․위법인지
가) 법규명령이 법률의 위임 범위를 벗어났는지는 직접적인 위임 법률조항의 형
식과 내용뿐만 아니라 법률의 전반적인 체계와 목적 등도 아울러 고려하여 법률의 위
임 범위나 한계를 객관적으로 확정한 다음 법규명령의 내용과 비교해서 판단해야 한
다. 법규명령의 내용이 위와 같이 확정된 법률의 위임 범위 내에 있다고 인정되거나 
법률이 예정하고 있는 바를 구체적으로 명확하게 한 것으로 인정되면 법규명령은 무효
로 되지 않는다(대법원 2020. 6. 18. 선고 2016두43411 전원합의체 판결 등 참조). 나
아가 어느 시행령 규정이 모법의 위임 범위를 벗어난 것인지를 판단할 때 중요한 기준 
중 하나는 예측 가능성이다. 이는 해당 시행령의 내용이 이미 모법에서 구체적으로 위
임되어 있는 사항을 규정한 것으로서 누구라도 모법 자체로부터 위임된 내용의 대강을 
예측할 수 있는 범위에 속한다는 것을 뜻한다. 이러한 예측 가능성의 유무는 해당 조
항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 법률의 입법 취지 등을 고려하여 관련 법조항 
전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합하여 판단하여야 한다(대법원 2021. 7. 29. 선고 2020
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두39655 판결 등 참조).
법 제2조 제3호는 학교, 공장 등 인구집중을 유발하는 대표적인 시설 6가지를 
열거한 후 그 밖에 이에 해당할 시설의 종류와 규모를 대통령령으로 정하도록 위임하
고 있고, 과밀부담금에 대하여 직접적으로 규율하는 제12조는 ‘과밀억제권역에 속하는 
지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서 인구집중유발시설 중 업무용 건축물, 판매
용 건축물, 공공 청사, 그 밖에 대통령령으로 정하는 건축물을 건축(신축ㆍ증축 및 공
공 청사가 아닌 시설을 공공 청사로 하는 용도변경, 그 밖에 대통령령으로 정하는 용
도변경을 말한다. 이하 같다)하려는 자는 과밀부담금을 내야 한다.’고 규정하는 한편 제
13조는 ‘건축물 중 주차장이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 용도로 사용되는 건축물’, 
‘건축물 중 대통령령으로 정하는 면적 이하의 부분’에 대하여는 과밀부담금을 감면할 
수 있도록 규정하고 있다. 나아가 제14조는 ‘부담금의 산정 기준’에 관하여 ‘부담금은 
건축비의 100분의 10으로 하되, 지역별 여건 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 
따라 건축비의 100분의 5까지 조정(調整)할 수 있다.’고 정하면서(제1항), 위 건축비는 
표준건축비를 기준으로 산정하되(제2항) 구체적 부담금 산정에 관하여는 대통령령에 
위임하고 있어(제3항), 과밀부담금은 원칙적으로 인구집중유발시설의 면적에 따라 산정
됨을 명시하고 있다. 이러한 인구집중유발시설 및 과밀부담금에 관한 법의 여러 규정
을 유기적으로 살펴보면, 법 제2조가 인구집중유발시설에 해당하는 중요한 건축물 사
례들을 직접 열거하는 방법에 의하여 그들에 공통적으로 내재하는 기준을 제시한 것이 
한 것이라 볼 수 있고, 이와 더불어 위와 같이 제시한 인구집중유발시설의 종류와 면
적에 관하여 위임하였으므로 시행령에서 구체화될 인구집중유발시설의 ‘종류’와 ‘규모’
에 관하여는 법 제2조를 비롯한 관련 법률 조항 전체를 종합하여 충분히 예측할 수 있
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다고 봄이 타당하다.
나) 수도권 정비에 관한 계획 수립과 시행에 필요한 사항을 정하여 수도권에 과
도하게 집중된 인구와 산업을 적정하게 배치하도록 유도하여 수도권을 질서 있게 정비
하고 균형 있게 발전시키는 입법목적을 가진 수도권정비계획법의 성격상 수도권에 집
중된 인구의 정도와 산업의 배치 정도 등을 파악하여 구체적인 정책을 수립․시행하려
면 위와 관련된 사실에 대한 경험적 판단이 필수적이라 할 것이고, 동시에 그러한 계
획 수립과 시행에 관한 판단에는 비교적 넓은 재량이 인정되어야 하므로, 인구집중유
발시설의 범위를 법률의 규정으로 완결하는 것보다는 그때그때의 사회경제적 상황에 
따라 탄력적으로 그 범위와 규모를 다소 신축할 수 있도록 그 일부를 대통령령에 위임
할 필요가 있다. 이에 따라 시행령 제3조 각 호에서는 ‘종류’별로 나누어 어느 ‘규모’에 
이르러야 인구집중유발시설에 해당하는지 규정하고 있다. 시행령 제3조 각 호는 위와 
같이 법률의 위임에 따라 인구집중유발시설의 종류와 규모를 판단하기 위하여 건축법 
시행령 별표 상의 용도 분류와 건축물의 연면적 또는 시설의 면적을 기준으로 삼고 있
는바, 건축물의 용도와 면적을 기준으로 하여 인구집중유발시설인지 여부를 결정하는 
것은 합리적이다(헌법재판소 2004. 6. 24. 선고 2004헌바23 결정의 취지 참조). 규범적 
및 기능법적 관점에서 보더라도 시행령 제3조 제3호(공공 청사), 제4호(업무용 건축물, 
판매용 건축물, 복합 건축물), 제5호(교육원, 연수시설)는 인구집중유발시설에 해당하는
지에 관하여 건축물의 연면적 등을 ‘수치로 표시한 면적 기준’으로 인구집중유발시설의 
‘규모’를 정하고 있는 것이고, 시행령 제3조 후문은 시행령 제3조 전문 제3호 내지 5호
가 규정한 각 건축물이 인구집중유발시설에 해당하는지에 관하여 위와 같이 수치화된 
면적 기준을 산정 내지 적용할 때 ‘대지의 연접과 소유자의 동일’이라는 물리적 연관성
- 13 -
과 규범적 연관성을 기준으로 인구집중유발시설의 ‘규모’를 정한 것이다. 즉, 두 기준 
모두 인구집중유발시설의 종류와 규모를 판단하기 위한 기준이라는 점에서는 본질적으
로 다르다고 할 수 없다. 결국 시행령 제3조는 전문 각 호와 후문에서 인구집중유발시
설인 건축물의 연면적 또는 시설의 면적을 산정하는 방식을 구체적으로 규정한 것이므
로 법 제2조 제3호의 위임 범위를 벗어나는 무효의 규정이라고 볼 수 없다.
다) 과밀부담금은 건축주가 수도권정비계획법상의 과밀억제권역 내에서 인구집
중을 유발하는 시설을 건축함으로써 인구 집중에 따른 여러 문제의 해결을 위한 공사
시행의 원인을 제공하게 됨에 따라 부과하는 원인자부담금의 성격을 지니며, 다른 한
편으로 건축물이 기반시설이 풍부한 수도권에 입지하게 됨에 따라 누리는 외부경제에 
의한 이득분을 수익자에게서 환수하여 낙후지역의 개발에 투자하고자 하는 점에서 부
분적으로 수익자부담금의 성격도 지닌다. 그러나 과밀부담금은 전통적 의미의 부담금
에 전제되어 있는 특정의 공익사업이라는 것이 존재하지 아니하고(그에 따라 집단적 
책임성과 집단적 효용성의 요건이 완화된다), 기본적으로 과밀억제권역 내에서의 인구
집중유발시설의 신축․증설을 억제함으로써 수도권의 과밀해소 및 지역균형발전이라는 
국가적 목적 달성을 유도하기 위해 부과되는 것이라는 점에서 특별부담금, 즉 정책실
현 목적 부담금에 해당하고(헌법재판소 2001. 11. 29. 선고 2000헌바23 결정 참조), 그 
중에서도 원인자부담금의 성격을 가진 것에서 보듯이 부담금이라는 경제적 부담을 지
우는 것 자체가 국민의 행위를 일정한 정책적 방향으로 유도하는 수단이 되는 유도적 
부담금의 성격을, 수익자부담금의 성격을 가진 것에서 보듯이 조정적 부담금의 성격을 
함께 가지고 있다.
이러한 정책실현 목적 부담금인 과밀부담금의 성격과 그에 대한 완화된 정당
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화 기준에 비추어 보면, 건축물의 일부가 인구집중유발시설에 해당하는 경우 이를 어
떻게 처리할 것인지와 같은 구체적인 문제는 반드시 이를 법률에서 직접 규정하여야 
하는 것은 아니며, 그 시설이 당해 건물에서 차지하는 비중 및 그 시설 자체의 면적 
등을 고려하여 대통령령으로 정하면 되는 것이고 이렇게 하는 것은 법 제2조 제3호의 
규정 내용 및 위임의 취지에도 어긋나지 않는다(헌법재판소 2004. 6. 24. 선고 2004헌
바23 결정 참조). 마찬가지로 대지가 연접하여 있고 소유자가 같은 건축물과 같이 실
질적으로 하나의 건축물로 볼 수 있으나 건물이 분리되어 있는 경우, 이를 어떻게 처
리할 것인지와 같은 구체적인 문제 또한 법률에서 직접 정하고 있지 않다고 하여 반드
시 헌법 또는 법률에 위배된다고 보기도 어렵다. 이러한 문제는 실질적으로 하나의 인
구집중유발시설로 볼 수 있는 경우에 해당하여 면적을 합산하여야 할 경우를 구체화하
여 대지의 입지가 연접해 있는지, 소유자가 동일한지 등을 고려하여 대통령령으로 정
하면 되고, 이렇게 하는 것은 인구집중유발시설의 범위를 위임한 법 제2조 제3호의 규
정 내용 및 위임의 취지에도 어긋난다고 볼 수 없다. 
라) 시행령 제3조 후문이 설령 위임입법의 한계를 벗어나지 않는다고 하더라도, 
규정 취지를 고려하면 과밀부담금 회피 의도가 없는 경우에는 그 적용이 제한되어야 
한다는 취지의 원고 주장에 관하여 살펴본다. 
과밀부담금제도는 수도권에 인구집중을 유발하는 대형건축물을 건축하고자 하
는 자에게 일정한 액수의 부담금을 부과함으로써 과밀을 유발하는 건축물의 공급을 적
정수준에 머물도록 억제하여 수도권 집중 해소 및 지역균등개발의 정책적인 목적을 달
성하고자 하는 제도이다. 이는 규제에 경제적 개념을 도입하여 사회 전체적인 경제적 
효율성과 자원의 최적배분을 유도하고자 하는 시장유인적 규제수단이고, 수범자의 구
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체적인 내심의 의사를 고려하여 이를 제재하기 위하여 부과하는 것이 아니다. 과밀부
담금의 감면 및 산정 기준에 관한 법 제13조 및 제14조, 시행령 제17조 및 제18조에서
도 건축주, 용도, 면적 등을 감면 사유로 정하고 건축비, 지역별 여건 등을 고려하여 
과밀부담금을 산정하도록 규정하고 있을 뿐 과밀부담금 회피 의도를 감면이나 산정에
서 고려하고 있지도 않다. 이와 같은 과밀부담금 제도의 취지와 성격 및 법령의 내용
을 고려하면, 과밀부담금 회피 의도에 따라서 시행령 제3조 후문의 규정을 달리 보아
야 한다는 원고의 주장은 이유 없다.
마) 시행령 제3조 후문이, 연접한 대지에 동일한 소유자가 건축하는 경우와 동
일하지 않은 소유자가 건축하는 경우 인구집중유발의 정도가 서로 다르지 않음에도 과
밀부담금 부과에 있어 합리적 이유 없이 차별하는 것이어서 평등원칙에 반한다는 취지
의 원고 주장에 관하여 살펴본다. 
과밀부담금과 같은 정책실현 목적 부담금의 경우에는, 특별한 사정이 없는 한, 
부담금의 부과가 정당한 사회적․경제적 정책목적을 실현하는 데 적절한 수단이라는 
사실 자체만으로 합리적 이유가 있다고 볼 여지가 많다(헌법재판소 2004. 7. 15. 선고 
2002헌바42 결정 참조). 또한 과밀부담금은 원인자부담금의 성격 및 수익자부담금의 
성격을 함께 가지고 있다. 이러한 성격을 반영하여 법 제12조는 일정한 인구집중유발
시설을 ‘건축하려는 자’가 과밀부담금 부담의 주체가 된다고 규정하고 있으므로, 건축
주는 타인이 건축하고자 하는 건축물에 대하여는 과밀부담금을 납부할 의무가 없고, 
과밀부담금의 부과대상인 인구집중유발시설에 해당하는지 여부 및 그 시설의 규모도 
건축주 자신이 건축하고자 하는 건축물만을 기준으로 판단하여야 하며, 따라서 연접한 
대지라 하더라도 서로 다른 소유자가 건축하는 경우에는 각 건축주별로 과밀부담금 납
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부 의무를 판단하여야 한다. 
반면 동일한 건축주가 연접한 대지에 별개의 건축물을 건축하는 경우에는 이
를 실질에 있어 하나의 인구집중유발시설로 보아 과밀부담금을 부과하는 것이 원인자
부담금과 수익자부담금의 성격을 겸유한 정책실현 목적 부담금으로서의 과밀부담금을 
부과하는 제도의 취지에도 부합하고, 동일한 건축주가 대지를 나누어 건축하는 등으로 
과밀부담금의 회피하는 경우를 방지하는 효과도 있다. 또한 시행령 제3조 후문이 적용
되는 연접한 대지에 동일한 소유자가 건축하는 경우에는 ‘단일한 대지에 단일한 건물’
을 건축하는 경우와 실질적으로 다르지 않은데, 단일한 대지에 단일한 건물을 건축하
는 경우 해당 건축물의 어느 특정 시설이 아니라 해당 건축물 전체의 면적을 기준으로 
과밀부담금을 산정하여 부과될 것인바, 이와 실질적으로 다르지 않은 ‘동일 소유자가 
연접한 대지에 건축물을 용도별로 나누어서 건축하는 경우’에 대해 어느 특정 용도 부
분의 면적만을 기준으로 과밀부담금을 산정하여 부과하는 것이 오히려 불합리하거나 
입법 목적 내지 취지에 부합하지 않는다고 볼 수 있다. 
따라서 시행령 제3조 후문이 연접한 대지에 ‘동일하지 않은 소유자’가 건축하
는 경우와 비교하여 ‘동일한 소유자’가 건축하는 경우를 합리적 근거 없이 차별하는 것
이라고 할 수 없으므로, 평등의 원칙에 위배되지 않는다.
바) 시행령 제3조 후문이 위임입법의 한계를 일탈하거나 평등의 원칙에 위배된
다는 취지의 원고의 주장은 모두 이유 없다.
4. 결론
원고의 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
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별지
관련 법령
▣ 수도권정비계획법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
3. “인구집중유발시설”이란 학교, 공장, 공공 청사, 업무용 건축물, 판매용 건축물, 연수 시설, 
그 밖에 인구 집중을 유발하는 시설로서 대통령령으로 정하는 종류 및 규모 이상의 시설
을 말한다.
제12조(과밀부담금의 부과ㆍ징수) 
① 과밀억제권역에 속하는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에서 인구집중유발시설 중 업
무용 건축물, 판매용 건축물, 공공 청사, 그 밖에 대통령령으로 정하는 건축물을 건축(신축ㆍ
증축 및 공공 청사가 아닌 시설을 공공 청사로 하는 용도변경, 그 밖에 대통령령으로 정하는 
용도변경을 말한다. 이하 같다)하려는 자는 과밀부담금(이하 “부담금”이라 한다)을 내야 한다.
▣ 수도권정비계획법 시행령
제3조(인구집중유발시설의 종류 등) 법 제2조제3호에 따른 인구집중유발시설은 다음 각 호의 
어느 하나에 해당하는 시설을 말한다. 이 경우 제3호부터 제5호까지의 시설에 해당하는 건축물
의 연면적 또는 시설의 면적을 산정할 때 대지가 연접하고 소유자(제3호의 공공 청사인 경우
에는 사용자를 포함한다)가 같은 건축물에 대하여는 각 건축물의 연면적 또는 시설의 면적을 
합산한다. 
4. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 업무용 건축물, 판매용 건축물 및 복합 건축물. 다만, 
지방자치단체가 출자하거나 출연한 법인의 사무소로 사용되는 건축물과 자연보전권역이 
아닌 지역에 설치되는 「벤처기업육성에 관한 특별법」 제2조제4항에 따른 벤처기업집적시
설 및 「국제회의산업 육성에 관한 법률 시행령」 제3조에 따른 국제회의시설 중 전문회의
시설은 제외한다.
가. 업무용 건축물: 다음에 해당하는 시설(이하 “업무용시설” 이라 한다)이 주용도[해당 건축
물의 업무용시설 면적의 합계가 「건축법 시행령」 별표 1의 분류에 따른 용도별 면적(이
하 “용도별면적”이라 한다) 중 가장 큰 경우를 말한다. 이하 이 목에서 같다]인 건축물로
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서 그 연면적이 2만5천제곱미터 이상인 건축물 또는 업무용시설이 주용도가 아닌 건축
물로서 그 업무용시설 면적의 합계가 2만5천제곱미터 이상인 건축물
1) 「건축법 시행령」 별표 1 제10호마목의 연구소 및 같은 표 제14호나목의 일반업무시설
2) 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설, 같은 표 제4호의 제2종 근린생
활시설, 같은 표 제5호의 문화 및 집회시설(같은 호 라목 및 마목의 시설만 해당한다) 
및 같은 표 제18호의 창고시설. 다만, 각 시설의 면적이 1)에 따른 시설 면적의 합계보
다 작은 경우만 해당한다.
나. 판매용 건축물: 다음에 해당하는 건축물
1) 다음에 해당하는 시설(이하 “판매용시설”이라 한다)이 주용도(해당 건축물의 판매용시설 
면적의 합계가 용도별면적 중 가장 큰 경우를 말한다. 이하 이 목에서 같다)인 건축물
로서 그 연면적이 1만5천제곱미터 이상인 건축물 또는 판매용시설이 주용도가 아닌 건
축물로서 그 판매용시설 면적의 합계가 1만5천제곱미터 이상인 건축물
가) 「건축법 시행령」 별표 1 제7호의 판매시설 및 같은 표 제16호의 위락시설
나) 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설, 같은 표 제4호의 제2종 근린
생활시설, 같은 표 제5호의 문화 및 집회시설, 같은 표 제13호의 운동시설 및 같은 
표 제18호의 창고시설. 다만, 각 시설의 면적이 가)에 따른 시설 면적의 합계보다 작
은 경우만 해당한다.
2) 업무용시설 및 판매용시설(이하 “복합시설”이라 한다)이 주용도(해당 건축물의 복합시설 
면적의 합계가 용도별면적 중 가장 큰 경우를 말한다. 이하 이 목 및 다목에서 같다)가 
아닌 건축물로서 복합시설의 면적의 합계가 1만5천제곱미터 이상 2만5천제곱미터 미만
이고 판매용시설 면적이 업무용시설 면적보다 큰 건축물의 복합시설에 해당하는 부분
다. 복합 건축물: 복합시설이 주용도인 건축물로서 그 연면적이 2만5천제곱미터 이상인 건
축물 또는 복합시설이 주용도가 아닌 건축물로서 그 복합시설의 면적의 합계가 2만5천
제곱미터 이상인 건축물
제13조(부담금의 감면) 
다음 각 호의 건축물에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 부담금을 감면할 수 있다. 
1. 국가나 지방자치단체가 건축하는 건축물
2. 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 재개발사업에 따른 건축물
3. 건축물 중 주차장이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 용도로 사용되는 건축물
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4. 건축물 중 대통령령으로 정하는 면적 이하의 부분
제14조(부담금의 산정 기준) 
① 부담금은 건축비의 100분의 10으로 하되, 지역별 여건 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 
바에 따라 건축비의 100분의 5까지 조정(調整)할 수 있다.
② 제1항에 따른 건축비는 국토교통부장관이 고시하는 표준건축비를 기준으로 산정한다. 
③ 부담금의 산정에 관한 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다.
제16조(과밀부담금의 부과ㆍ징수) 
① 법 제12조제1항에서 “대통령령으로 정하는 지역”이란 서울특별시를 말하고, “대통령령으로 
정하는 건축물”이란 제3조제4호다목의 복합 건축물을 말하며, “대통령령으로 정하는 용도변
경”이란 제3조제4호의 업무용시설, 판매용시설 및 복합시설(이하 “업무용시설등”이라 한다)
이 아닌 시설에서 업무용시설등으로 용도를 변경하는 것을 말한다. 
제17조(과밀부담금의 감면) 
법 제12조에 따른 과밀부담금(이하 “부담금”이라 한다)의 감면은 다음 각 호에서 정하는 바에 
따른다. 
1. 국가나 지방자치단체가 건축하는 건축물에는 부담금을 부과하지 아니한다.
2. 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 재개발사업으로 건축하는 건축물에는 부담금의 100분
의 50을 감면한다.
3. 건축물 중 주차장, 주택, 「영유아보육법」 제10조제4호에 따른 직장어린이집 및 국가나 지
방자치단체에 기부채납되는 시설에 대하여는 별표 2에서 정하는 바에 따라 부담금을 감
면한다.
4. 건축물 중 수도권만을 관할하는 공공법인(지점을 포함한다)의 사무소에 대하여는 부담금
을 부과하지 아니한다.
5. 「건축법 시행령」 별표 1 제10호마목에 따른 연구소 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하
는 단지에 건축하는 연구소에 대하여는 별표 2에서 정하는 바에 따라 부담금을 감면한다.
가. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조에 따른 산업단지
나. 「과학기술기본법」 제29조에 따른 과학연구단지
다. 「나노기술개발 촉진법」 제16조에 따른 나노기술연구단지
라. 「산업기술단지 지원에 관한 특례법」 제2조에 따른 산업기술단지
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6. 「금융중심지의 조성과 발전에 관한 법률」 제2조에 따른 금융중심지에 건축하는 「건축법 
시행령」 별표 1 제14호나목의 일반업무시설 중 금융업소에 대하여는 별표 2에서 정하는 
바에 따라 부담금을 감면한다.
7. 건축물 중 부담금이 부과된 시설을 용도변경하는 경우에는 부담금을 부과하지 아니한다.
8. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물의 경우에는 해당 면적에 대하여 각각 별표 2
에서 정하는 바에 따라 부담금을 감면한다.
가. 업무용 건축물: 2만5천제곱미터
나. 판매용 건축물: 1만5천제곱미터
다. 복합 건축물로서 부과대상 면적 중 판매용 시설의 면적이 용도별면적 중 가장 큰 건축
물: 1만5천제곱미터
라. 다목 외의 복합 건축물: 2만5천제곱미터
제18조(부담금의 산정) 법 제14조제3항에 따른 부담금의 산정 방법은 별표 2와 같다. 끝.