[행정 판결문] 서울행정법원 2025구합53131 - 개선요구 및 교육명령 처분 취소

 

[행정] 서울행정법원 2025구합53131 - 개선요구 및 교육명령 처분 취소.pdf

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서 울 행 정 법 원
제 1 2 부
판 결
사 건 2025구합53131 개선요구 및 교육명령 처분 취소
원 고 A 주식회사
피 고 중소벤처기업부장관
변 론 종 결 2025. 9. 11.
판 결 선 고 2025. 11. 20.
주 문
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
청 구 취 지
피고가 2024. 11. 18. 원고에 대하여 한 대․중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률 위반
사항에 대한 개선요구 및 교육명령 처분을 취소한다.
이 유
1. 처분의 경위
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가. 대기업으로서 전자제품, 통신기기 제조, 가공, 판매 등을 업으로 하는 원고는 중
소기업인 주식회사 B 등(이하 ‘수탁기업’이라고만 한다)에게 아래와 같이 시스템 유지
보수 및 디자인 용역 등의 업무를 위탁하면서, 업무 위탁일이 지난 후 약정서를 발급
하였다(구체적인 날짜는 아래 표 ‘약정서 발급일’과 같다).
나. 피고는 2024. 11. 18. 원고가 구 대․중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률(2023. 
1. 3. 법률 제19176호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 상생협력법’이라 한다) 제21조 제1
항을 위반하여 4개 수탁기업에게 7건의 약정서를 지연 발급하였다는 이유로 구 상생협
력법 제21조 제1항, 제27조 제7항, 제28조의2에 근거하여 원고에게 수탁기업에게 물품
등의 제조를 위탁하면서 수탁기업에 적법한 약정서를 발급하지 않는 행위를 다시 하여
서는 아니 된다는 개선을 요구하고, 벌점 2점을 부과하면서 원고 소속 임직원에 대하
여 수탁․위탁거래의 공정화 및 중소기업의 사업영역 보호에 관한 운영세칙에 따른 교
육을 받을 것을 명하였다(이하 피고의 개선요구와 교육명령을 합하여 ‘이 사건 처분‘이
비실명화로 생략
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라 한다).
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 을 제
1 내지 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 처분사유 인정 여부
1) 원고의 주장
구 상생협력법 제21조 제1항의 ’지체 없이‘란 반드시 ’위탁업무 개시 전‘ 약정서
를 발급하라는 의미가 아니라, ’사정이 허락하는 범위에서 신속하게‘ 약정서를 발급하
라는 의미이다. 원고와 수탁기업들은 위탁업무 내용, 대금, 대금 지급방법 등 주요 거
래조건에 관한 협의는 모두 마친 상태였고, 수탁기업들은 원고와는 짧게는 1년, 길게는 
12년 거래관계를 유지해온 업체들로 반복적 업무에 관한 위탁이었던바, 신속히 위탁업
무를 개시하여야 할 부득이한 사정이 있어 수탁기업들이 약정서 발급 전 위탁업무를 
개시하였더라도 원고는 업무위탁일로부터 짧은 기간 내에 약정서를 모두 발급하였으므
로, 원고는 지체 없이 수탁기업들에게 약정서를 발급하였다고 볼 수 있다. 따라서 처분
사유가 인정되지 않는다.
2) 관련 규정
구 상생협력법은 제4장에서 수탁․위탁거래의 공정화에 관하여 정하면서 그중 
제21조 제1항에서 “위탁기업이 수탁기업에 물품등의 제조를 위탁할 때에는 지체 없이 
그 위탁의 내용, 납품대금의 금액, 대금의 지급 방법, 지급기일, 검사 방법, 그 밖에 필
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요한 사항을 적은 약정서를 그 수탁기업에 발급하여야 한다.”고 규정하고 있다. 이러한 
약정서 발급의무는 수탁․위탁거래 과정에서 위탁기업이 우월적인 지위를 이용하여 구
두로만 계약을 체결한 뒤 계약사항대로 이행하지 아니하는 경우 등에 대비하여 사전에 
계약내용을 명백히 함으로써 계약사항이 불분명함으로 인하여 발생하는 수탁기업의 불
이익을 방지함과 동시에 당사자 간 사후 분쟁의 발생을 막으려는 데 그 취지가 있다.
3) 판단
위 인정사실, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음의 
사정들을 종합하면, 원고는 수탁기업이 수탁․위탁거래에 따른 업무를 개시하기 전까
지 약정서를 발급하지 않음으로써 구 상생협력법 제21조 제1항이 정한 약정서 발급의
무를 위반하였다고 봄이 타당하다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
가) 구 상생협력법 제21조 제1항은 ’사전에‘ 거래내용을 명백히 함으로써 수탁기
업의 불이익을 방지함과 동시에 당사자 간 사후분쟁의 발생을 막으려는 취지에서, 위
탁기업이 수탁기업에 물품등의 제조를 위탁할 때에는 위탁의 내용, 납품대금의 금액 
등 거래의 주요사항을 적은 약정서를 ’지체 없이‘ 발급하여야 한다고 정하고 있다. 이
러한 위 규정의 문언과 체계, 입법취지 등을 종합하면, 수탁․위탁거래에서 위탁기업은 
수탁기업에 물품등의 제조를 위탁할 때 그 위탁의 내용, 납품대금의 금액 등 거래의 
주요사항을 적은 약정서를 발급하여야 하는 것이 원칙이나 늦어도 수탁기업이 위탁업
무를 개시하기 전까지는 이를 발급하여야 위 규정이 정한 약정서의 사전 발급의무를 
다하였다고 평가할 수 있다.
나) 이러한 해석은, 구 상생협력법 제21조 제1항과 유사한 내용을 두고 있는 다
른 법률 규정에 의해서도 뒷받침된다. 예를 들어, 공정한 하도급거래질서를 확립하여 
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원사업자와 수급사업자가 대등한 지위에서 상호보완하며 균형 있게 발전할 수 있도록 
함으로써 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 하는 하도급거래 공정화에 
관한 법률은 제3조 제1항에서 “원사업자가 수급사업자에게 제조등의 위탁을 하는 경우 
및 제조등의 위탁을 한 이후에 해당 계약내역에 없는 제조등의 위탁 또는 계약내역을 
변경하는 위탁을 하는 경우에는 제2항의 사항을 적은 서면을 다음 각 호의 구분에 따
른 기한까지 수급사업자에게 발급하여야 한다.”고 정하면서, 제조위탁의 경우는 ’수급
사업자가 제조등의 위탁 및 추가ㆍ변경위탁에 따른 물품 납품을 위한 작업을 시작하기 
전‘까지, 수리위탁의 경우는 ’수급사업자가 제조등의 위탁 및 추가ㆍ변경위탁에 따른 
수리행위를 시작하기 전’까지, 건설위탁의 경우 ’수급사업자가 제조등의 위탁 및 추가
ㆍ변경위탁에 따른 계약공사를 착공하기 전‘까지, 용역위탁의 경우는 ’수급사업자가 제
조등의 위탁 및 추가ㆍ변경위탁에 따른 용역수행행위를 시작하기 전‘까지 하도급대금
과 그 지급방법 등 하도급계약의 내용 등이 포함된(위 법 제3조 제2항 참조) 서면을 
발급하여야 한다고 정하여, 구 상생협력법 제21조 제1항과 유사한 서면 발급은 위탁에 
따른 업무를 개시하기 이전에 이루어져야 한다고 정하고 있다.1) 한편 대규모유통업에
서의 공정한 거래질서를 확립하고 대규모유통업자와 납품업자 또는 매장임차인이 대등
한 지위에서 상호 보완적으로 발전할 수 있도록 함으로써 국민경제의 균형 있는 성장 
및 발전에 이바지함을 목적으로 하는 대규모유통업에서의 거래 공정화에 관한 법률은 
제6조에서 “대규모유통업자는 납품업자등과 계약을 체결한 즉시 납품업자등에게 거래
1) 이전 구 하도급거래 공정화에 관한 법률(1999. 2. 5. 법률 제5816호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항은 “원사업자는 수급사
업자에게 제조등의 위탁을 하는 경우에는 일정한 사항을 기재한 서면을 수급사업자에게 교부하여야 한다.”라고만 정하고 있
었는데, 이와 관련하여 대법원은 “건설위탁에 있어 원사업자는 건설위탁을 할 때에 수급사업자에게 계약서 등의 서면을 교부
하여야 함이 원칙이나 늦어도 수급사업자가 공사에 착수하기 전까지는 이를 교부하여야 하고, 또 당초의 계약내용이 설계변
경 또는 추가공사의 위탁 등으로 변경될 경우에는 특단의 사정이 없는 한 반드시 추가·변경서면을 작성·교부하여야 한다.”고 
판시한 바 있고(대법원 1995. 6. 16. 선고 94누10320 판결 참조), 위 법리가 반영되어 개정을 거쳐 현재와 같은 규정이 마련
되었다.
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형태 등 대통령령으로 정하는 계약사항이 명시된 서면을 주어야 한다(제1항). 제1항의 
서면에는 대규모유통업자와 납품업자등이 각각 서명 또는 기명날인하여야 한다(제2항). 
대규모유통업자는 제1항의 서면을 납품업자에게 줄 때까지 납품할 상품을 제조ㆍ주문
하게 하거나 납품할 상품을 위한 설비ㆍ장치를 준비하도록 요구하여서는 아니 된다(제
3항).”고 정하고 있는바, 관련하여 대법원은 적어도 ’계약 이행일‘ 이전에는 해당 규정
에 따른 계약서면을 교부하여야 한다는 전제 하에 “대규모유통업자가 납품업자 등과 
계약을 체결한 즉시 납품업자 등에게 거래형태 등 계약사항이 명시된 서면을 교부하지 
않다가 계약 이행일에 임박하여 양자의 서명 등이 갖추어지지 않은 계약서면을 일방적
으로 교부한 경우는 위 규정이 정한 계약서면 즉시 교부의무를 이행한 것으로 볼 수 
없다.”고 판시한 바 있다(대법원 2020. 6. 25. 선고 2017두36540 판결 참조). 이처럼 유
사하게 경제적으로 열위에 있는 기업 등을 보호하기 위한 입법목적에서 서면 발급의무
를 정하고 있는 다른 규정들이 각각 계약에 따른 업무 개시 전, 계약 이행일 전까지 
서면 발급이 이루어져야 한다고 해석되는데, 구 상생협력법 제21조 제1항의 약정서 발
급의무 기한만을 달리 해석할 이유가 없다.
다) 원고는 위와 같은 해석이 ’지체 없이‘의 문언 범위를 넘어서는 불리한 확장
해석이자 유추해석으로 허용되지 않고, 구 상생협력법이 의도하는 취지는 ’사정이 허락
하는 범위에서 신속하게‘ 약정서를 발급하라는 의미라고 주장하나, 위탁기업이 수탁기
업에 위탁할 때, 늦어도 수탁기업이 위탁업무를 개시하기 전까지 약정서를 발급하여야 
한다는 앞서 본 해석은 ’지체 없이‘의 문언적 의미에 아무런 무리 없이 포섭되고, 한편 
’유추‘란 법적 규율이 없는 사안에 대해 그와 유사한 사안에 관한 법규범을 적용함으로
써 법률의 흠결을 보충하는 것이므로(대법원 2020. 4. 19. 선고 2019다226135 판결 등 
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참조), 구 상생협력법 제21조 제1항에 규율됨이 분명한 이 사건은 ’유추해석‘이 문제될 
여지 자체가 없으며, 오히려 원고 해석에 따를 경우 약정서 발급의무 이행에 관한 규
범의 의미와 범위가 불명확해져 법적 안정성을 해할 뿐 아니라, 무엇보다 사전에 계약
내용을 명백히 함으로써 수탁기업의 불이익을 방지하고 사후분쟁의 발생을 막으려는 
구 상생협력법의 입법취지가 정면으로 훼손되므로 받아들이기 어려운 주장이다.
라) 원고가 수탁기업이 수탁․위탁거래에 따른 업무를 개시하기 전까지 약정서
를 발급하지 않은 사실은 앞서 본 바와 같고, 구 상생협력법 제21조 제1항은 위탁기업
이 수탁기업에 물품등의 제조를 위탁할 때 지체 없이 약정서를 발급할 것을 성립요건
으로 정하고 있으므로, 약정서 발급의무 위반행위는 위 요건을 갖추고 있는지에 따라 
판단하는 것으로 충분하고, 그로 인하여 수탁기업에게 직접적인 피해가 발생하였는지, 
원고와 수탁기업 사이 기존 거래관계가 존재하여 반복적으로 체결해오던 거래였는지, 
원고가 사후적으로 약정서를 발급하였는지 등을 고려하여 위반행위 성립 여부를 판단
할 것은 아니다. 원고는 수탁기업들과 사이에 위탁업무 내용, 대금, 대금 지급방법 등 
주요 거래조건에 관한 협의는 모두 마쳤던 상태였다고도 주장하나, 이를 명시적으로 
기재한 약정서가 발급되지 않은 이상 거래사항이 불분명함으로 인한 수탁기업의 불이
익은 이미 발생하였고, 당사자 간 사후 분쟁의 발생을 막으려는 구 상생협력법의 입법
취지 역시 훼손되었으므로 원고가 주장하는 사정만으로 원고가 위 규정상 약정서 발급
의무를 다한 것으로 평가할 수는 없음은 물론 원고의 약정서 발급의무 위반을 정당화
할 만한 사유가 있다고 할 수도 없다.
나. 재량권 일탈․남용 여부
1) 원고의 주장
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수탁기업들은 원고와 미리 협의한 주요 거래조건을 인지한 상태에서 위탁업무를 
수행하였고, 약정서 발급은 짧은 기간 지연되었을 뿐이며, 그로 인해 수탁기업에게 어
떠한 피해가 발생하지도 않은 점, 원고는 유사한 행위가 반복되지 않도록 업무 프로세
스를 개선하였고, 임직원을 대상으로 상생협력법 관련 강의를 수차례 진행한 점 등에 
비추어 보면, 이 사건 처분으로 인해 달성할 공익은 극히 미미한 반면, ESG 평가점수
의 하락 등 이 사건 처분으로 인해 원고가 입는 피해는 막대하므로, 이 사건 처분은 
재량권을 일탈․남용하였다.
2) 판단
앞서 든 증거와 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음의 사정에 의하
면, 개선요구와 교육명령을 명한 이 사건 처분에 재량권을 일탈․남용한 위법이 있다
고 볼 수 없다. 원고의 주장은 이유 없다.
가) ① 헌법은 제123조 제3항에서 중소기업 보호라는 국가의 경제정책적 목표를 
명문화하고 있고, 상생협력법은 그와 같은 헌법적 요청을 대기업과 중소기업의 상생 
협력 방안을 통해 실현하려는 입법인바, 이 사건 처분이 원고에게 개선요구와 교육명
령을 명한 것은 위탁기업과 중소기업인 수탁기업의 거래상 지위 차이에서 비롯된 불공
정행위를 방지하여 위탁․수탁거래의 공정화와 이를 통한 중소기업 보호라는 중요한 
공익을 달성하기 위한 것으로, 구 상생협력법에서 규정하고 있는 의무사항의 이행을 
명하는 개선요구와 소속 임직원에 대한 교육명령은 해당 위반행위에 대한 가장 직접적
이고 실효적인 제재처분이라 할 수 있는바, 이를 통해 의무규정의 실효성을 담보할 수 
있는 점, ② 원고가 관련 업무 프로세스를 개선하고, 직원들 대상의 자체 강의를 진행
하였다고 하더라도, ‘개선(改善)’의 사전적 의미는 ‘잘못된 것이나 부족한 것, 나쁜 것 
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따위를 고쳐 더 좋게 만든다’는 것으로서 ‘잘못된 것을 바로잡는다’는 의미의 시정과는 
구별되고, 단순히 과거의 위반행위의 결과가 더 이상 존재하지 않는다고 하여 현 상황
에서 개선의 여지가 없다고 볼 수 없으며, 구 상생협력법 제27조 제1항은 개선요구의 
내용이나 방법 등을 특별히 제한하고 있지 않으므로, 과거의 위반행위의 결과가 더 이
상 존재하지 않는다고 하더라도, 동일한 위반행위를 금지하는 ‘경고’적 취지의 개선요
구은 여전히 가능한 점, ③ 원고가 자체적으로 실시한 사내 강의가 수탁․위탁거래의 
공정화에 관한 운영세칙이 정한 교육을 대체할 만한 성질이라고 볼 근거도 없는 점 등
을 종합하여 보면, 이 사건 처분으로 인해 달성할 수 있는 공익이 존재하지 않다거나 
미미하다고 볼 수 없다.
나) 반면, ① 이 사건 처분이 명한 개선요구의 내용은 약정서 발급의무 위반이라
는 동일한 위반행위를 금지하는 내용에 불과하여 이로 인해 원고는 구 상생협력법 제
21조 제1항을 준수하여야 한다는 당연한 의무를 부담할 뿐, 이 외에 추가적인 의무를 
부담하지는 않는 점, ② 이 사건 처분이 명한 교육명령에 따른 교육시간은 총 3시간으
로, 원고 소속 담당 임직원 1인이 교육대상자가 되며, 교육명령을 받은 날로부터 6개월 
이내에 교육을 받아야 하지만, 기간 내에 교육명령을 이행할 수 없는 사유가 있을 경
우에는 그 연기를 요청할 수도 있는 등(수탁․위탁거래의 공정화에 관한 운영세칙 제6
조 참조) 그로 인한 원고의 부담이 무겁다고 볼 수 없는 점, ③ 원고가 주장하는 ESG 
평가점수 하락 등으로 인한 손해는 원고 주장 자체에 의하더라도 그 손해의 발생 여부
와 범위 등이 불분명한 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분으로 인해 원고가 입는 
불이익이 크다고 보기 어렵다.
다) 이상의 사정을 종합할 때, 이 사건 처분이 명한 개선요구와 교육명령은 원고
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의 구 상생협력법 위반행위에 따른 결과일 뿐 아니라, 이로 인하여 원고에게 구체적이
고 현실적인 불이익이나 위험이 발생한다고 보기 어렵다. 반면, 구 상생협력법 위반행
위의 재발 방지, 불공정 위탁․수탁거래 관행의 근절, 제재 목적의 달성 필요성 등을 
고려할 때, 이 사건 처분으로 달성하려는 공익이 원고가 입게 될 불이익보다 작다고 
볼 수 없으므로, 이 사건 처분이 비례원칙에 위배된다고 보기 어렵다.
4. 결론
원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
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별지 
관계 법령
■ 구 대ㆍ중소기업 상생협력 촉진에 관한 법률(2023. 1. 3. 법률 제19176호로 개정되기 전의 것)
제21조(약정서의 발급) 
① 위탁기업이 수탁기업에 물품등의 제조를 위탁할 때에는 지체 없이 그 위탁의 내용, 납품대
금의 금액, 대금의 지급 방법, 지급기일, 검사 방법, 그 밖에 필요한 사항을 적은 약정서를 
그 수탁기업에 발급하여야 한다.
② 위탁기업은 수탁기업으로부터 물품등을 받으면 물품등의 검사 여부에 관계없이 즉시 물품 
수령증을 발급하여야 한다.
제27조(수탁ㆍ위탁기업 간 불공정거래행위 개선) 
① 중소벤처기업부장관은 대기업과 중소기업 간의 수탁ㆍ위탁거래 과정에서 위탁기업이 제21
조, 제21조의2제1항, 제22조, 제22조의2, 제23조, 제25조제1항부터 제3항까지의 규정을 이
행하고 있는지를 대통령령으로 정하는 바에 따라 주기적으로 조사하여 개선이 필요한 사항
에 대하여는 해당 기업에 개선을 요구할 수 있다.
② 중소벤처기업부장관은 제1항에 따른 위탁기업이 제21조, 제22조, 제22조의2, 제23조 또는 
제25조제1항부터 제3항까지의 규정을 위반한 경우 납품대금의 지급, 법 위반행위의 중지, 
향후 재발 방지, 그 밖에 시정에 필요한 조치를 명할 수 있다. 다만, 그 위반사실이 「하도급
거래 공정화에 관한 법률」 제3조, 제4조부터 제12조까지, 제12조의2, 제12조의3, 제13조, 
제13조의2, 제15조, 제16조, 제16조의2 및 제17조부터 제20조까지의 규정 또는 「독점규제 
및 공정거래에 관한 법률」 제23조제1항에 따른 금지행위에 해당하는 경우는 그러하지 아니
하다.
③ 중소벤처기업부장관은 제1항에 따른 개선요구 또는 제2항에 따른 명령을 받은 위탁기업이 
개선요구 또는 명령에 따르지 아니할 때에는 그 명칭 및 요지를 공표하여야 한다.
⑦ 중소벤처기업부장관은 제21조, 제21조의2제1항, 제22조, 제22조의2, 제23조 또는 제25조제1
항부터 제3항까지의 규정을 위반한 위탁기업에 대하여 중소벤처기업부령으로 정하는 바에 
따라 그 위반 및 피해의 정도에 따라 벌점을 부과할 수 있으며, 그 벌점이 중소벤처기업부
령으로 정하는 기준을 초과하는 경우에는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제27
조, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제31조 또는 「공공기관의 운영에 
관한 법률」 제39조에 따른 입찰참가자격의 제한을 해당 중앙관서의 장, 지방자치단체의 장 
또는 공공기관의 장에게 요청할 수 있다.
제28조의2(교육명령 등) 
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① 중소벤처기업부장관은 제27조제7항에 따라 벌점을 받은 위탁기업에 대하여 중소벤처기업부
령으로 정하는 벌점기준에 따라 제27조제1항ㆍ제2항 및 제4항에 따른 개선요구 또는 시정
명령 및 제28조제3항에 따른 시정권고 또는 시정명령과 함께 소속 임직원에 대한 교육명령 
등의 조치를 할 수 있다. 이 경우 교육비용은 그 위탁기업이 부담하게 할 수 있다. 
② 교육명령 등의 조치에 관한 세부 절차와 방법 등에 관하여 필요한 사항은 중소벤처기업부
장관이 고시한다.