[행정 판결문] 대전지방법원 2023구합204285 - Z처리시설(O) 입지의 결정ㆍ고시처분 취소

 

[행정] 대전지방법원 2023구합204285 - Z처리시설(O) 입지의 결정ㆍ고시처분 취소.pdf

0.24MB

[행정] 대전지방법원 2023구합204285 - Z처리시설(O) 입지의 결정ㆍ고시처분 취소.docx

0.02MB

 

 

- 1 -
대 전 지 방 법 원
제 2 행 정 부
판 결
사 건 2023구합204285 Z처리시설(O) 입지의 결정ㆍ고시처분 취소
원 고 1. A 
2. B 
3. C 
4. D 
5. E 
6. F 
7. G 
8. H 
9. I 
원고J
피 고 K
피고보조참가인 1. L
2. M
피고보조참가인N
변 론 종 결 2025. 9. 18.
판 결 선 고 2025. 11. 20.
- 2 -
주 문
1. 원고들의 주위적 청구와 예비적 청구를 모두 기각한다. 
2. 소송비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고들이 부담한다. 
청 구 취 지
1. 주위적으로, 피고가 2023. 7. 13.에 한 Z처리시설(O) 입지의 결정·고시처분은 무효
임을 확인한다.
2. 예비적으로, 피고가 2023. 7. 13.에 한 Z처리시설(O) 입지의 결정·고시처분을 취소
한다.
이 유
1. 이 사건 처분의 경위 
가. 당사자의 지위 
1) 원고들은 세종 AO P 이내에 거주하는 주민들이고, 피고는 세종시 전역을 대상으
로 하는 Z처리시설인 O을 설치·운영하려는 지방자치단체의 장으로 Z처리시설 설치촉
진 및 주변지역지원 등에 관한 법률(이하 ‘Z시설촉진법’이라고 한다) 제2조 제2호의 Z
처리시설 설치기관이다.
2) 피고보조참가인 L(이하 ‘참가인 Q’라고 한다)는 R, S, T, U, V 토지의, 피고보조
참가인 M(이하 ‘참가인 W’라고 하고, 피고보조참가인들을 통칭하여 ‘참가인 회사들’이
라고 한다)는 X, Y 토지의 각 소유자로 콘크리트 관 및 기타 구조용 콘크리트 제품 제
- 3 -
조업을 영위하는 법인들이다. 
나. 피고의 Z처리시설 AV 공개 모집 
1) 피고는 Z시설촉진법 제9조 제1항에 따라 2020. 2. 20. BD Z처리시설 입지선정
계획 결정·공고를 하였고, 2020. 6. 8. AO 심중리 부지를 AV로 선정하였으나, 이후 
AV 동의자 및 AB자의 철회로 인하여 2020. 10. 14. AV 선정을 취소하였다. 
2) 이후 피고는 새로운 AV를 선정하기 위하여 2020. 12. 22. Z처리시설(이하 ‘이 
사건 Z처리시설’이라고 한다) 입지선정계획 재공고를 하였는데, 그 내용은 아래와 같
다(이하 ‘이 사건 공고’라고 한다).
(2) Z처리 대상지역 : BD 전역 
(3) Z처리시설 종류와 규모 
- 소각시설 : 400톤/일 
- AA시설 : 80톤/일 
(4) 입지선정 기준 및 방법
가. 입지선정 기준 
1) 해당지역 주민들이 적극적으로 유치하기를 희망하는 지역(공개모집)
2) 차량 진·출입이 용이하고 교통 혼잡이 적은 지역
3) 기존 Z처리시설의 대체 증설의 시급성을 감안하여 최단기간에 건설이 가능한 지역
4) 주거지와 격리정도를 고려하여 민원발생이 최소화될 수 있는 지역
5) 토지이용계획(상수원보호구역, 자연환경보전지역, 공원지역, 문화재보호구역, 국토의 계
획 및 이용에 관한 법률상 행위 제한지역, 군사시설 보호지역 등)에 제한을 받지 않는 
지역
6) 기타 입지선정위원회에서 정하는 지역 
7) AV 공개모집 AB 또는 응모자격·후보지조건을 충족하는 지역이 없을 경우, 市에서 Z처
리시설 입지로 적정하다고 판단한 지역
(5) AV 공개모집 
- 4 -
3) 이 사건 공고 결과 참가인 회사들이 소유한 세종 AO AD 일원(이하 ‘이 사건 
AB지역’이라고 한다)과 AE가 이 사건 Z처리시설 AV로 AB하였다. 참가인 W의 사내
이사 AF(이하 ‘AB인’이라고 한다)는 2021. 2. 19. 이 사건 AB지역을 이 사건 Z처리
시설 AV로 AB하면서, 이 사건 AB지역 부지 경계로부터 300m 이내에 거주하는 세대
주를 18명으로 보고 그 중 17명 명의의 AC의서를 첨부하였다(이하 ‘이 사건 AC의서’
라고 한다). 
다. 피고의 Z처리시설 입지 결정 및 고시 
1) 피고는 2021. 3. 24. Z시설촉진법 제9조 제3항 및 같은 법 시행령 제7조에 근거
하여 입지선정위원회를 구성하였다.
- 기간 : 2020. 12. 22. ~ 2021. 2. 19.(60일간) 
- 범위 : BD 전역 
- 응모자격: 
· AB지역 부지 경계로부터 300m 이내에 거주하는 AQ 80% 이상 AC의 및 AB지역 토지 
소유자의 80% 이상 매각 동의를 얻은 개인, 단체, 문중대표, 마을대표 등. 다만, 자연
부락 또는 공동주택의 일부 세대가 AB지역 부지 경계로부터 300m에 포함될 때에는 
해당 자연부락 또는 공동주택의 전체세대를 동의대상에 포함 
· AB지역 부지 경계로부터 300m 이내에 거주하는 주민이 없거나, AB지역 토지 소유가 
국가나 지방자치단체의 경우에는 AC의나 매각동의를 생략할 수 있음 
- 후보지 조건 : 부지면적 50,000㎡ 이상 확보가 가능한 지역 
- AB서류 
1) 입지 응모AB서 
2) AC의서(AB지역 부지 경계로부터 300m 이내에 거주하는 AQ 80% 이상. 다만, 자연
부락 또는 공동주택의 일부 세대가 300m에 포함될 때에는 해당 자연부락 또는 공
동주택의 전체세대를 동의대상에 포함) 
3) 토지소유자 매각 동의서(AB지역 토지소유자의 80% 이상)
- 5 -
2) 입지선정위원회는 2021. 4. 15. 제1차 회의에서 이 사건 AB지역에 대한 AV 타
당성 조사를 실시하기로 의결하였고, 2021. 4. 29. 제2차 회의에서 AV 타당성 조사 
기관으로 주식회사 AG을 정하여 이 사건 AB지역에 대한 Z처리시설 AV 타당성 조사 
용역을 의뢰하였다. 위 타당성 조사 결과 이 사건 AB지역에 대한 평가결과는 100점 
만점 중 총 87.6점이었다.
3) 피고는 2021. 6.경 이 사건 AB지역에 대한 전략환경영향평가를 실시하기 위하여 
용역을 의뢰하였고, 2022. 3.경 전략환경영향평가서 초안을 작성한 후 관계기관 및 주
민 의견청취(2022. 3. 28. ~ 5. 3.), 주민설명회(2022. 4. 6. ~ 4. 7.)를 거쳐 2022. 
9. 26. AH유역환경청장과 전략환경영향평가서 본안 협의를 완료하였다. 
4) 입지선정위원회는 2023. 3. 30. 제7차 회의에서 입지 후보지 타당성 조사와 전략
환경영향평가 결과를 기초로 이 사건 AB지역을 이 사건 Z처리시설의 최종 입지로 선
정하고, 이를 피고에게 통보하였다. 
5) 피고는 2023. 7. 13. BD 고시 제2023-180호로 아래와 같이 이 사건 Z처리시설
(O) 입지결정을 고시하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다).
(1) 처리대상 Z의 종류와 Z처리시설 설치기관 
가. 처리대상 Z의 종류 : 생활Z 및 음식물류Z 
나. Z처리시설 설치기관 : BD 
(2) Z처리시설의 종류 및 규모 
가. Z 소각시설 : 400톤/일 
나. 음식물류 등 AI시설 : 80톤/일 
(3) Z처리의 대상 지역 
가. 대상지역 : BD 전역
(4) 선정된 입지의 위치, 지번 및 지목 
- 6 -
[인정근거] 
다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을 제1 내지 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 
2. 원고들의 주장 
이 사건 처분에는 아래와 같은 중대한 위법이 있으므로 주위적으로 이 사건 처분의 
무효 확인을 구하고, 예비적으로 이 사건 처분의 취소를 구한다. 
가. 2021. 4. 15.자 타당성 조사의결의 위법
2021. 4. 15.자 의결 당시 입지선정위원회의 주민대표 5명은 이 사건 Z처리시설 
부지경계선으로부터 300m 이내 간접영향권 내에 거주하는 주민이 아니므로 입지선정
위원회 구성에 있어 Z시설촉진법령을 위반한 위법이 있고, 그 의결과정에서 이 사건 
AB지역에 대한 AC의 요건 충족 여부에 관한 객관적인 검증을 하지 아니하였으므로 
절차적으로도 위법하다. 
나. 2023. 3. 30.자 입지선정 의결의 위법
2023. 3. 30.자 의결 당시 입지선정위원회의 주민대표 5명은 이 사건 Z처리시설 
부지경계선으로부터 300m 이내의 간접영향권 내에 거주하는 주민이 아니므로 입지선
정위원회 구성에 있어 Z시설촉진법령을 위반한 위법이 있다. 
다. AV 선정의 위법
1) 피고는 AB인과 공모하여 이 사건 AB지역이 AV로 선정되도록 주도적으로 기획
하였다. 
가. 위치 : BD AJ 필지 
나. 지번 및 지목 : 토지조서 참조 
(5) 선정된 입지의 부지면적 : 63,461㎡
- 7 -
2) 이 사건 공고에 따르면 응모자격으로 ‘AB지역 부지 경계로부터 300m 이내에 거
주하는 AQ 80% 이상 AC의를 얻을 것’(이하 ‘AC의 요건’이라고 한다)을 요구하고 있
는데, AB인이 제출한 이 사건 AC의서에 기재된 동의 서명 중 일부는 무효이고, 나머
지 동의서만으로는 위 요건을 충족하지 못한다. 
3. 관련 법령
별지 기재와 같다. 
4. 이 사건 처분의 적법 여부 
가. 2021. 4. 15.자 타당성 조사의결의 위법 주장에 대한 판단 
1) 입지선정위원회 구성의 위법여부 
(가) Z시설촉진법 제9조 제3항은 “Z처리시설 설치기관은 제1항에 따른 입지선정
계획을 공고한 경우에는 지체 없이 AK령으로 정하는 바에 따라 주민대표가 참여하는 
입지선정위원회를 설치하여 해당 Z처리시설의 입지를 선정하도록 하여야 한다.”고 규
정하고 있고, 같은 법 시행령 제7조 [별표 1의2]는, 입지선정위원회는 위원장 1명을 
포함하여 11명 이상 21명 이내의 위원으로 구성하는데(1항), Z처리시설 주변에 거주
하는 주민대표가 3명 이상 6명 이내로 포함되어야 하며(2. 가. 항), 그 밖에 입지선정
위원회의 구성에 필요한 세부사항은 AL 조례로 정할 수 있다(4항)고 규정하고 있다. 
(나) 앞서 인정한 증거에 갑 제11호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 
보면, 피고는 2021. 3. 24. Z처리시설 입지 선정을 위한 입지선정위원회를 구성하였는
데, 위 위원회의 주민대표 5명 중 4명은 AP AM이, 1명은 시장이 각 추천한 사람으로 
AM이 추천한 4명은 이 사건 AB지역인 송성3리 주민 1명, 다른 AB지역인 심중2리 주
민 1명, AO 주민 2명으로, 주민대표 모두 이 사건 Z처리시설 부지 경계선으로부터 
- 8 -
300m 이내에 거주하는 주민은 아니었던 것으로 보인다. 
그러나 Z시설촉진법 시행령 제7조 [별표 1의2]는, 입지선정위원회를 구성하는 주
민대표는 ‘Z처리시설 주변에 거주하는 주민대표 3명 이상 6명 이내’로 정하고 있는 한
편, 입지선정위원회의 구성에 관하여 지방자치단체에 재량권을 부여하고 있다. Z처리
시설의 규모와 종류, 해당 지역 주민현황 등에 따라 위 주민대표를 Z처리시설로부터 
일정 거리 이내에 거주하는 주민에 한정하기 어려운 경우가 있고, 주민대표 선정과 관
련하여 ‘Z처리시설 주변’을 ‘페기물처리시설 부지 경계선으로부터 300m 이내’로 한정
할 근거를 찾아볼 수 없다. 이 사건 Z처리시설은 하루 처리량이 400톤 이상의 소각시
설 및 80톤 이상의 AA시설로서 환경영향평가법상 반경 5km 이내의 지역을 환경영향
평가대상지역으로 정하고 있는 점 등을 고려하면 ‘Z처리시설 주변’을 ‘이 사건 AB지역 
부지 경계선으로부터 300m 이내’로 제한하는 것은 불합리하다고 판단된다. 
또, 아래 항에서 보는 바와 같이 Z시설촉진법령의 위임에 따라 개정한 2021. 4. 
15. BD Z처리시설 설치·운영 및 주변지역지원 등에 관한 조례(이하 ‘이 사건 조례’라
고 한다)의 주민대표의 선정기준에 대한 내용 역시 적법하다고 할 것인바, 2021. 3. 
24.경 입지선정위원회의 구성에 필요한 세부사항에 대한 조례를 제정하기 전이었다고 
하더라도 위와 같은 위임 범위 내에서 재량권이 인정된다고 봄이 타당하다. 
따라서 피고가 이 사건 Z처리시설 소재 면에 거주하는 주민들을 입지선정위원회 
주민대표로 선정한 이상, 이 사건 AB지역 부지 경계선으로부터 300m 이내에 거주하
는 주민이 아니라고 하더라도 피고의 기준이 현저히 부당하다고 볼 수 없다. 
(다) 한편, 구 Z시설촉진법 시행령(2020. 12. 8. AK령 제31238호로 개정되기 전
의 것) 제7조 별표 1에는, 입지선정위원회는 위원장 1명을 포함하여 11명 이내의 위
- 9 -
원으로 구성하되, 그 중 3명은 시·도의회에서 선정한 주민대표로 하고, 주민대표는 해
당 Z처리시설이 입지하는 시·군·구에 거주하는 주민 중에서 선정하며 AV에 거주하는 
주민대표를 1명 이상 포함시키도록 되어 있었는데, 입지선정위원회 구성을 원활하게 
할 수 있도록 현행과 같이 지방자치단체의 재량을 확대하는 방향으로 개정된 것으로 
보인다. 
이러한 Z시설촉진법 시행령의 개정 연혁, 2021. 4. 15. 개정된 이 사건 조례에서
도 AP 읍ㆍ면ㆍ동장, 연접 읍ㆍ면ㆍ동장, 시장이 주민대표를 추천할 수 있도록 정한 
점 등을 고려하면, 피고가 시·도의회를 거치지 아니하고 AP 면장과 시장의 추천을 받
아 주민대표를 선정하였다고 하여 입지선정위원회의 구성에 위법이 있다고 할 수 없
다. 
(라) 따라서 원고들의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다. 
2) 절차적 위법 여부 
(가) Z시설촉진법 제9조 제4항에 따르면 “입지선정위원회가 제3항에 따라 입지를 
선정할 때에는 미리 AK령으로 정하는 전문연구기관 중 입지선정위원회가 선정한 기관
으로 하여금 입지 후보지에 대한 타당성을 조사하도록 하여 그 결과를 고려하여야 한
다.”고 규정하고 다만, 같은 조 제5항에서 “입지선정위원회는 AK령으로 정하는 지역에 
거주하는 AQ 과반수가 제1항의 입지선정계획에 따라 그 지역에 Z처리시설의 설치를 
원하는 경우에는 그 지역에 대하여만 제4항에 따른 입지 후보지 타당성 조사를 실시할 
수 있다.”고 규정하고 있을 뿐이지 타당성 조사 의결을 함에 있어서 AC의를 요건으로 
정하고 있지 않다.
따라서 2021. 4. 15. 제1차 회의 당시 입지선정위원회가 AC의 요건 충족 여부에 
- 10 -
대하여 확인하지 않은 채 이 사건 AB지역에 대한 타당성 조사를 의결하였다고 하여 
위 의결에 위법이 있다고 할 수 없다. 
(나) 한편, 입지선정위원회 제2차 회의자료(을 제23호증)의 기재에 따르면, 2021. 
4. 15. 제1차 회의 이후 입지선정위원회 위원 3인(AR, AS, AT)은 2021. 4. 19. 평강
AU을 방문하여 AC의서 작성경위를 확인하였고, AU 측에 동의서 작성 관련 확인서를 
요청하여 2021. 4. 21. AU 대표자가 확인서(을 제14호증)를 작성하여 제출하였으며, 
2021. 4. 29. 제2차 회의에서 위와 같은 내용을 보고한 사실이 확인된다. 
입지선정위원회는 위와 같은 내용을 확인한 후 AV 타당성 조사 기관으로 엔지니
어링 사업자를 선정하기로 의결하고 주식회사 AG에게 Z처리시설 AV 타당성 조사 용
역을 의뢰하였는바, 위와 같은 의결 과정이 절차상 위법하다거나 부당하다고 보기 어
렵고, 그 밖에 어떠한 절차상 위법이 있었다고 볼 만한 사정을 찾아볼 수 없다.
따라서 원고들의 이 부분 주장 역시 받아들이지 않는다. 
나. 이 사건 입지선정위원회의 2023. 3. 30.자 입지선정 의결의 위법
1) 2021. 4. 15.자로 개정된 이 사건 조례 제8조 제2항 및 [별표 1]에 따르면 입지
선정위원회의 위원 중 주민대표는 3명 이상 6명 이내로 포함되도록 하되, 주민대표는 
Z처리시설 AV(이하 ‘후보지’라 한다) 주변에 거주하는 주민대표로 ‘1) 후보지 소재 읍
ㆍ면ㆍ동에 주소를 두고 거주하는 자로 AP 읍ㆍ면ㆍ동장이 추천하는 사람 2) 후보지 
소재 읍ㆍ면ㆍ동에 연접(連接)한 읍ㆍ면ㆍ동에 주소를 두고 거주하는 자로 연접한 읍
ㆍ면ㆍ동장이 추천하는 사람 3) 시에 주소를 두고 거주하는 자로 후보지의 현안을 공
정하게 이해하고, 시민사회와 지역공동체를 위하여 객관적이고 합리적인 판단을 내릴 
수 있다고 시장이 인정하는 사람’으로 구성하도록 정하고 있다. 
- 11 -
2) 앞서 인정한 증거에 을 제17호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 
제2차 회의 이후 입지선정위원회의 주민대표 5명이 모두 위원직에서 사퇴한 사실, 피
고가 수차례에 걸쳐 AP 면장과 연접 지역 면장에게 주민대표 위원의 추천을 의뢰하였
으나 추천을 받지 못한 사실, 이에 피고는 이 사건 조례 규정에 따라 ‘세종시에 주소를 
두고 거주하는 자로 후보지의 현안을 공정하게 이해하고, 시민사회와 지역공동체를 위
하여 객관적이고 합리적인 판단을 내릴 수 있다고 시장이 인정하는 사람’을 주민대표
로 위촉한 사실이 인정된다. 
3) 원고들은 주민대표의 범위를 임의로 확장한 이 사건 조례는 Z시설촉진법령에서 
정한 위임의 한계를 벗어난 것이므로 무효라고 주장하나, 앞서 본 바와 같이 Z시설촉
진법 제9조 제3항 및 같은 법 시행령 제7조 [별표 1의2]에 따르면 입지선정위원회를 
구성하는 주민대표를 ‘Z처리시설 주변에 거주하는 주민대표’로 정하며 그 밖에 입지선
정위원회의 구성에 필요한 세부사항은 지방자치단체에서 정할 수 있도록 재량권을 부
여하였고, 그 위임에 따라 이 사건 조례에서 주민대표의 자격을 구체화한 것이며, 위 
4. 나. 1). (나)항에서 언급한 바와 같이 주민대표의 범위를 제한적으로 해석할 경우 입
지위원회 구성에 현실적인 어려움이 발생하는 점 등을 고려하면 이 사건 조례는 위임 
범위 내에서 제정된 것으로 적법하다.
따라서 이 사건 조례가 위임의 범위를 벗어나 무효라는 원고들의 주장 역시 받아들
일 수 없다. 
다. AV 선정의 위법 주장에 대한 판단 
1) 피고의 기획이라는 주장에 대한 판단 
앞서 인정한 증거에 갑 제6 내지 8, 11 내지 14호증(가지번호 있는 것은 가지번호 
- 12 -
포함, 이하 같다), 을 제8 내지 20호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 
있는 아래와 같은 사정을 종합하면 피고가 AB인과 공모하여 이 사건 AB지역이 AV로 
선정되도록 주도적으로 기획하였다고 인정하기 어렵다. 따라서 원고들의 이 부분 주장
은 이유 없다. 
가) 세종시 O 사업은 2012년부터 계획되어 온 사업으로 2020. 2. 1차 입지선정계
획 결정·공고 이후 2020. 6.경 AO 심중리 부지를 AV로 선정하였으나, 이후 AV 동의자 
및 AB자의 철회로 인하여 2020. 10. 14. AV 선정이 취소된 바 있어 이 사건 공고 당
시 세종시는 원활한 사업 추진을 위한 노력을 기울이고 있었던 것으로 보인다. 
나) 세종시 담당공무원(이하 ‘담당공무원’이라고만 한다)이 AB인에게 이 사건 AB
지역의 경계로부터 300m 이내의 지역을 표기한 도면을 제시하며 해당 범위 내 AC의 
대상 수와 거주 세대주 유무를 알려준 사실이 인정되기는 하나, 이는 원활한 사업 추
진 목적으로 수립된 O 입지 공모AB 지원 계획에 따라 참고자료를 제공한 것이므로 이
러한 사정만으로 피고가 AB인과 공모하여 이 사건 AB지역이 AV로 선정되도록 주도적
으로 기획하였다고 보기 어렵다. 
다) AB인의 요청을 받은 담당 공무원이 2021. 2. 15. 평강AU을 방문하여 AU 관계
자들을 대상으로 O 공모 사업에 대하여 설명을 하고 홍보자료를 배부한 사실은 인정
된다. 
그러나 AB인은 AW 바이러스 대유행으로 인한 방역조치로 인하여 AU 방문 및 입
소자 면회가 제한된 상태에서 AU 관계자를 통하여 AC의서를 징구하여야 하는 상황에 
AU 관계자 및 입소자들의 사업에 대한 이해도를 높이기 위하여 세종시에 설명회를 요
청하였던 것으로 보이고, 세종시는 Z 처리시설의 필요성 및 입지 선정계획에 대한 주
- 13 -
민설명회 개최나 홍보물 배포 활동의 일환으로 평강AU 설명회를 진행하였던 것으로 
보인다. 
설명회 당시 세종시 담당공무원이 AU 관계자들에게 AC의를 받아달라는 취지로 
말하기도 하였으나 이는 사업 추진 과정에서 협조를 구하는 발언으로 이해된다.
라) 세종시 담당공무원은 이 사건 AC의서가 접수된 이후 AC의를 철회하고자 하는 
AU 관계자를 만류하기도 하였던 것으로 보는데, 이는 당시 AU 관계자가 Z처리시설 
유치를 반대하는 사람들과의 인하여 AC의 철회를 언급하자 사업을 추진하는 담당공무
원 입장에서 갈등상황을 좀 더 버텨달라는 취지의 발언이었던 것으로 보인다. 
마) 이 사건 AC의서를 작성하여 제출하는 과정에서 담당공무원이 위와 같이 협조
하고 발언을 하였다는 사정만으로는 세종시 담당공무원이 AB인과 공모하여 이 사건 
AB지역이 AV로 선정되도록 주도적으로 기획하였다고 인정하기 어렵다. 2) AC의 
요건 충족 여부에 대한 판단 
가) 관련 법리 
(1) 의사능력이란 자신의 행위의 의미나 결과를 정상적인 인식력과 예기력을 바탕
으로 합리적으로 판단할 수 있는 정신적 능력 내지는 지능을 말하는 것으로서, 의사능
력의 유무는 구체적인 법률행위와 관련하여 개별적으로 판단되어야 하고, 의사무능력
에 해당함을 이유로 법률행위의 무효를 주장하는 측은 그에 대하여 증명책임을 부담한
다(대법원 2002. 10. 11. 선고 2001다10113 판결, 대법원 2014. 3. 13. 선고 2009다
53093 판결 등 참조). 
(2) 사문서에 있어서 그 진정성립을 상대방이 다툴 경우에는 제출자가 이를 입증
하여야 하는데(대법원 1994. 11. 8. 선고 94다31549 판결), 문서에 대한 진정성립의 인
- 14 -
정 여부는 법원이 모든 증거자료와 변론의 전체 취지에 의하여 자유심증에 따라 판단
하게 되는 것이고 사문서의 진정성립에 관한 증명방법에 관하여는 특별한 제한이 없으
나 그 증명방법은 신빙성이 있어야 한다(대법원 2005. 12. 9. 선고 2004다40306 판결). 
사문서는 진정성립이 증명되어야만 증거로 할 수 있는 것이지만 증명의 방법에 관하여 
특별한 제한이 없으므로 그 진정함을 사람의 증언으로 증명할 경우 반드시 작성자의 
증언만에 의하여야 하는 것은 아니며 작성자 아닌 제3자의 증언으로도 증명할 수 있다
(대법원 1992. 11. 24.선고 92다21135 판결 등 참조).
나) 판단 
앞서 인정한 증거에 갑 제12, 20 내지 22호증, 을 제31, 32호증의 각 기재, 증인 
AX의 증언 및 변론 전체의 취지를 더하여 보면 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종
합하면, 이 사건 AC의서가 의사무능력자에 의해 작성되거나 작성명의인의 의사에 반하
여 무효라고 보기 어렵다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고들의 이 부분 주장은 받아
들일 수 없다.
(1) 이 사건 공고에 따르면 AB인은 “AB지역 부지 경계로부터 300m 이내에 거주
하는 AQ 80% 이상의 동의”를 얻어야 하는데, 원고들은 AB인이 제출한 AC의서 중 평
강AU 입소자 16명의 동의, 특히 장기요양등급 판정을 받은 8인의 동의는 의사무능력 
상태에서 작성된 것이므로 무효라고 주장한다. 
그러나 장기요양 등급판정은 심신의 기능을 종합적으로 판단하여 요양 서비스 혜
택을 받을 수 있도록 하는 것으로 노환으로 인한 요양 서비스를 받기 위한 등급 판정
일 뿐, 장애등급과 구분되는 개념이므로 독립적인 일상생활에 지장이 있어 장기요양등
급을 인정받았다는 사정만으로 곧바로 의사능력이 없다고 할 수 없다. 
- 15 -
한편, 원고들이 제시하는 장기요양인정조사표(갑 제21호증)에 따르면, 일부 입소자
들의 경우 2019 ~ 2020년경 방금 전에 들었던 이야기나 일을 잊거나 날짜나 장소, 자
신의 나이나 생일을 기억하지 못하는 증상이 있었던 것으로 보이나, 이는 조사일로부
터 “최근 한 달간의 상황을 종합하여 보였던 증상”에 해당할 뿐이므로 위와 같은 증상
이 있었다는 사실만으로 인지기능에 저하가 있다거나 이 사건 AC의서 작성 당시 의사
능력이 없었다고 판단하기 어렵다. 증인 AX의 증언에 따르더라도 위 장기요양인정조
사표의 기재내용만으로 입소자들이 의사소통이나 전달에 장애가 있었다고 보기 어렵
고, 그 밖에 원고들이 제출한 증거들만으로는 평강AU 입소자들이 AC의서에 서명 날인
할 당시에 의사무능력 상태에 있었다고 인정하기 어렵다. 
(2) 또 원고들은 평강AU 입소자 16명의 동의는 피고의 기획 하에 작성명의인의 
의사에 반하여 혹은 작성명의인의 의사에 기하지 않고 AU 대표자에 의하여 일방적으
로 작성된 것이므로 무효라고도 주장한다. 
입지응모 AB서에 첨부된 이 사건 AC의서(을 제22호증)는 “BD Z처리시설[소각시
설, AA시설] 입지응모 AC의서”라는 표제 아래, “세종특별자차시 AO R번지 일원에 
‘BD Z처리시설(소각시설, AA시설)’설치AB에 동의하며, 최종 선정될 경우 어떠한 이의
도 제기하지 않고 소각시설 및 AA시설 설치·운영에 적극 협조하겠음을 연대하여 서명
(날인)합니다.”라고 기재되어 있고, 이하 세대주 17명의 성명, 주소, 생년월일, 서명이 
수기로 기재되어 있다. 
이 사건 AC의서에 서명한 세대주 중 16명은 평강AU 입소자 및 관계자인데, 녹취
록(갑 제12호증, 123~128면), 사실확인서(을 제32호증), 증인 AX의 증언에 따르면 이 
사건 AU 입소자들이 직접 이 사건 AC의서에 서명한 것으로 보이므로 이 사건 AC의서
- 16 -
는 그 전체가 위 입소자들의 의사에 따라 진정하게 성립된 것으로 추정된다.
한편, 앞서 살펴 본 바와 같이 이 사건 AC의서 작성 당시 방역조치로 인하여 AU 
방문이 제한된 상황이었기 때문에 AU 대표자를 통하여 이 사건 AC의서를 받을 수밖
에 없었는데, 그 과정에서 AU 대표자의 설명이 부정확하거나 불충분하였을 가능성을 
배제할 수 없다고 하더라도, 이러한 사정만으로는 이 사건 AC의서의 진정성립 추정이 
번복되지 않는다.
라. 소결론 
이 사건 처분은 적법하므로 이와 다른 전제에 선 원고들의 주장은 모두 받아들일 수 
없다. 
5. 결론 
원고들의 주위적 및 예비적 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문
과 같이 판결한다. 
재판장 판사 AY
판사 AZ
판사 BA
- 17 -
별지 
관련 법령
■ Z처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률
제9조(Z처리시설의 입지 선정) 
① Z처리시설 설치기관은 Z처리시설을 설치ㆍ운영하려는 경우에는 그 입지선정계획을 결정ㆍ
공고하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 
1. 제5조 및 제5조의2에 따라 Z처리시설을 설치하는 경우
2. 제6조 제1항에 따라 Z처리시설을 설치하는 경우로서 해당 공동주택단지 또는 택지 외의 
지역에서 발생하는 Z을 반입하여 처리하려는 양이 그 Z처리시설 처리능력의 100분의 50
을 초과하지 아니하는 경우
② 제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 입지선정계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 처리대상 Z의 종류 및 발생량
2. Z처리 대상지역
3. Z처리시설의 종류와 규모
4. 입지선정 기준과 방법
③ Z처리시설 설치기관은 제1항에 따른 입지선정계획을 공고한 경우에는 지체 없이 AK령으로 
정하는 바에 따라 주민대표가 참여하는 입지선정위원회(이하 “입지선정위원회”라 한다)를 
설치하여 해당 Z처리시설의 입지를 선정하도록 하여야 한다.
④ 입지선정위원회가 제3항에 따라 입지를 선정할 때에는 미리 AK령으로 정하는 전문연구기관 
중 입지선정위원회가 선정한 기관으로 하여금 입지 후보지에 대한 타당성을 조사하도록 하
여 그 결과를 고려하여야 한다. 다만, 입지선정위원회는 전문연구기관에 의한 AV 타당성 조
사가 필요하지 아니하다고 인정하면 조사를 생략하거나 AK령으로 정하는 관계 전문가의 검
토의견서로 대체할 수 있다.
⑤ 입지선정위원회는 AK령으로 정하는 지역에 거주하는 AQ 과반수가 제1항의 입지선정계획에 
따라 그 지역에 Z처리시설의 설치를 원하는 경우에는 그 지역에 대하여만 제4항에 따른 입
지 후보지 타당성 조사를 실시할 수 있다.
⑥ 입지선정위원회는 제4항과 제5항에 따른 입지 후보지에 대한 타당성 조사의 과정과 그 결
- 18 -
과(제4항 단서에 따라 타당성 조사를 생략하거나 관계 전문가의 검토의견서로 대체한 경우
에는 그 생략 이유 또는 검토의견서를 말한다)를 해당 지역의 주민에게 공개하여야 한다. 
이 경우 Z처리시설 설치기관은 공개에 필요한 지원을 하여야 한다.
⑦ 입지선정위원회는 제3항에 따라 입지를 선정할 때 다른 지방자치단체(「지방자치법」 제176
조에 따라 설립된 지방자치단체조합은 제외한다. 이하 이 항에서 같다)의 경계로부터 해당 
시설 부지의 경계까지의 거리가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 곳을 입지로 선정하려
는 경우에는 입지를 선정하기 전에 Z처리시설 설치기관으로 하여금 입지 후보지에 대한 타
당성 조사 결과와 그 부지를 입지로 선정하려는 사유 등에 관한 자료를 첨부하여 해당 인
접 지방자치단체의 장과 협의하도록 요청하여야 한다. 다만, 해당 시설 부지의 경계로부터 
다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 인접 지방자치단체의 AP 구역에 「주택법」 제2조에 따
른 주택 또는 준주택이 없는 경우에는 그러하지 아니하다. 
1. Z매립시설의 경우: 2킬로미터 이내
2. 그 밖의 Z처리시설의 경우: 300미터 이내
⑪ 제3항 및 제8항 후단에 따른 입지선정위원회의 운영에 필요한 사항은 AK령으로 정한다. 
■ Z처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률 시행령
제7조(입지선정위원회의 구성) 
법 제9조 제3항에 따른 입지선정위원회(이하 “입지선정위원회”라 한다)의 구성방법은 별표 1의
2와 같다.
제20조(간접 영향권의 범위)
법 제17조 제3항 제2호에서 “AK령으로 정하는 범위”란 Z매립시설의 부지 경계선으로부터 2킬
로미터 이내 또는 그 밖의 Z처리시설의 부지 경계선으로부터 300미터 이내를 말한다.
[별표 1의2] 입지선정위원회의 구성방법(제7조 관련)
1. 입지선정위원회는 위원장 1명을 포함하여 11명 이상 21명 이내의 위원으로 구성한다. 이 경
우 공무원이 아닌 사람(제2호 가목 및 나목에 해당하는 사람을 말한다)이 과반수가 되도록 
한다.
2. 입지선정위원회의 위원은 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람으로 구성한다.
가. Z처리시설 주변에 거주하는 주민대표 : 3명 이상 6명 이내
- 19 -
나. Z처리시설의 입지 선정에 관한 전문지식 및 경험이 풍부하다고 인정되는 다음의 어느 
하나에 해당하는 사람 : 4명 이상 7명 이내
1) 「고등교육법」에 따른 BB 이상의 환경 관련 학과의 조교수이상인 사람
2) 근무경력이 5년 이상인 BC연구기관의 환경 분야 연구원
3) 환경 관련 분야의 박사학위를 취득한 사람
다. 시ㆍ도 또는 시ㆍ군ㆍ구 의회 의원 : 2명 이상 4명 이내
라. Z처리시설 설치기관 소속 공무원 또는 임직원 : 2명 이상 4명 이내
3. 하나의 Z처리시설 설치기관이 같은 부지에 둘 이상의 Z처리시설을 설치ㆍ운영하려는 경우
에는 입지선정위원회를 통합하여 구성ㆍ운영할 수 있다.
4. 그 밖에 입지선정위원회의 구성에 필요한 세부 사항은 Z처리시설설치기관의 구분에 따라 
환경부장관이 정하여 고시하거나, 수도권매립지관리공사의 장이 환경부장관의 승인을 받아 
정하거나, AL 조례로 정할 수 있다.
■ BD Z처리시설 설치·운영 및 주변지역지원 등에 관한 조례
제8조(입지선정위원회의 구성) 
① 시장은 Z처리시설을 설치ㆍ운영하려는 경우 법 제9조제3항에 따라 입지선정위원회를 구성
하여 해당 Z처리시설의 입지를 선정해야 한다.
② 영 제7조 및 영 별표 1의2 제4호에 따른 입지선정위원회의 구성에 필요한 세부사항은 별표 
1과 같다.
[별표 1] 입지선정위원회의 구성방법(제8조 제2항 관련)
1. 입지선정위원회는 위원장 1명을 포함하여 11명 이상 21명 이내의 위원으로 구성한다. 이 경
우 공무원이 아닌 사람(제2호 가목 및 나목에 해당하는 사람을 말한다)이 과반수가 되도록 한
다.
2. 입지선정위원회의 위원은 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람으로 구성한다.
가. Z처리시설 AV(이하 “후보지”라 한다) 주변에 거주하는 주민대표로 다음의 어느 하나에 해당하
는 사람: 3명 이상 6명 이내
1) 후보지 소재 읍ㆍ면ㆍ동에 주소를 두고 거주하는 자로 AP 읍ㆍ면ㆍ동장이 추천하는 사
람
- 20 -
2) 후보지 소재 읍ㆍ면ㆍ동에 연접(連接)한 읍ㆍ면ㆍ동에 주소를 두고 거주하는 자로 연접
한 읍ㆍ면ㆍ동장이 추천하는 사람 
3) 시에 주소를 두고 거주하는 자로 후보지의 현안을 공정하게 이해하고, 시민사회와 지역
공동체를 위하여 객관적이고 합리적인 판단을 내릴 수 있다고 시장이 인정하는 사람
나. Z처리시설의 입지 선정에 관한 전문지식 및 경험이 풍부하다고 인정되는 다음의 어느 하나
에 해당하는 사람: 4명 이상 7명 이내
1) 「고등교육법」에 따른 BB 이상의 환경 관련 학과의 조교수 이상인 사람
2) 근무경력이 5년 이상인 BC연구기관의 환경 분야 연구원
3) 환경 관련 분야의 박사학위를 취득한 사람
다. BD의회 의원: 2명 이상 4명 이내
BE 소속 공무원으로서 다음에 해당하는 사람
1) Z처리시설의 설치를 총괄하는 실ㆍ국ㆍ본부장
2) Z처리시설의 설치를 총괄하는 부서의 장(과장 또는 담당관) 끝.