[행정 판결문] 서울고등법원 2025누5946 - 옥외집회시위신고서수리거부처분취소

 

[행정] 서울고등법원 2025누5946 - 옥외집회시위신고서수리거부처분취소.pdf

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서 울 고 등 법 원
제 1 - 3 행 정 부
판 결
사 건 2025누5946 옥외집회시위신고서수리거부처분취소
원고, 피항소인 A
피고, 항소인 서울남대문경찰서장
소송대리인 정부법무공단 담당변호사 문병화
제 1심 판결 서울행정법원 2025. 1. 23. 선고 2024구합1542 판결
변 론 종 결 2025. 9. 26.
판 결 선 고 2025. 11. 14.
주 문
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 피고가 부담한다.
청구취지 및 항소취지
[청구취지]
피고가 2024. 4. 24. 원고에 대하여 한 옥외집회(시위·행진) 신고서 수리 거부처분을 취
소한다.
본 판결문은 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결문을 이용하여 사건관계인의
명예나 생활의 평온을 해하는 행위는 관련 법령에 따라 금지됩니다. 비실명처리일자 : 2025-12-30
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[항소취지]
제1심판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
이 유
1. 처분의 경위
이 법원이 이 부분에 기재할 이유는 제1심판결의 해당란 기재와 같으므로, 행정소송
법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 약어를 포함하여 이를 그대로 인용
한다.
2. 이 사건 소의 적법 여부
가. 피고의 본안전 항변 요지
이 사건 소는 아래와 같이 그 대상적격이 결여되거나 소의 이익이 없어 부적법하
므로 각하되어야 한다.
1) 이 사건 수리 거부는, 이 사건 신고서를 우편으로 접수하는 것이 불가하다는 사
실을 고지한 행정지도에 불과하므로 비권력적 사실행위로, 항고소송의 대상인 처분이
라고 할 수 없다.
2) 다음과 같은 점에서 원고에게는 이 사건 수리 거부의 취소를 구할 법률상 이익
이 인정되지 않는다고 보아야 한다.
① 이 사건 신고서의 우편 접수는 집회 및 시위에 관한 법률(이하 ‘집시법’이라 
한다), 구 민원사무처리에 관한 법률(2012. 10. 22. 법률 제11492호로 개정되기 전의 
것, 이하 ‘구 민원사무처리법’이라 한다) 제20조 제1항 및 민원사무처리기준표 고시(행
정안전부고시 제2009-29호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다)에서 정한 방문접수 절차를 갖
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추지 아니하여 부적법한 신고이므로 집회신고로서의 효력이 발생하지 않는다. 따라서 
그 신고를 반려하더라도 원고의 권리의무에 아무런 영향이 없다.
② 원고는 언제든 관할경찰관서를 방문하여 적법한 옥외집회신고를 할 수 있고, 
원고가 이 사건 신고서로 집회신고를 하고 개최하고자 하였던 옥외집회의 개최일시가 
이미 경과하여 원상회복이 불가능하다.
나. 판단
1) 이 사건 수리 거부의 처분성
가) 옥외집회신고의 법적 성격
(1) 관련 규정 및 관련 법리
(가) 대한민국 헌법은 모든 국민에게 집회의 자유를 보장하고 있는데(헌법 제
21조 제1항), 이는 주최자가 집회의 시간, 장소, 방법과 목적을 스스로 결정할 권리를 
보장하는 것이다. 또한 집회에 대한 사전허가제가 금지되므로(같은 조 제2항), 옥외집
회를 주최하고자 하는 자가 옥외집회를 시작하기 720시간 전부터 48시간 전에 관할경
찰관서장에게 집회신고서를 제출하여 접수시키기만 하면 원칙적으로 옥외집회를 할 수 
있다(집시법 제6조 제1항, 제2항). 
(나) 집회의 자유를 한층 보장하기 위하여 헌법 제21조 제2항은 ‘집회에 대한 
허가는 인정되지 아니한다’고 규정함으로써 다른 기본권 조항과는 달리 기본권을 제한
하는 특정 국가행위를 명시적으로 배제하고 있다. 그런데 집회의 자유의 행사는 다수
인의 집단적인 행동을 수반하기 때문에 집단행동의 속성상 의사표현의 수단으로서 개
인적인 행동의 경우보다 공공의 안녕질서나 법적 평화와 마찰을 빚을 가능성이 크다
(헌법재판소 1994. 4. 28. 선고 91헌바14 결정 등 참조). 특히 옥외집회는 일정한 옥외
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장소나 도로의 사용을 전제로 하므로 그러한 가능성이 더욱 높고, 이에 따라 사전에 
집회의 자유와 다른 법익을 조화시킬 수 있는 제도적 장치가 요청된다. 그리하여 집시
법 제6조 제1항은, 옥외집회를 주최하려는 자는 그에 관한 신고서를 옥외집회를 시작
하기 720시간 전부터 48시간 전에 관할 경찰서장에게 제출하도록 하고 있다. 이러한 
사전신고는 경찰관청 등 행정관청으로 하여금 집회의 순조로운 개최와 공공의 안전보
호를 위하여 필요한 준비를 할 수 있는 시간적 여유를 주기 위한 것으로서, 협력의무
로서의 신고라고 할 것이다(헌법재판소 2009. 5. 28. 선고 2007헌바22 전원재판부 결
정 등 참조). 
(다) 집시법은 일정한 신고절차만 밟으면 일반적·원칙적으로 옥외집회 및 시위
를 할 수 있도록 보장하고 있는데, 집시법이 옥외집회 및 시위에 관하여 위와 같은 사
전신고제를 둔 취지는 신고에 의하여 옥외집회의 성격과 규모 등을 미리 파악함으로써 
적법한 옥외집회를 보호함과 동시에 행정관청에 옥외집회에 관한 구체적인 정보를 제
공함으로써 타인의 기본권 침해를 예방하고 공공의 안녕질서를 유지하기 위한 조치를 
사전에 마련하고자 하는 데 있다(대법원 2008. 10. 23. 선고 2008도3974 판결, 대법원 
2013. 3. 28. 선고 2011도2393 판결 등 참조). 한편 집회의 자유는 개인이 국가권력의 
개입이나 강제 없이 자유롭게 자신의 의견과 주장을 집단적으로 표명할 수 있는 기본
권으로서, 개인의 인격발현의 요소이자 대의제 자유민주국가의 필수적 구성요소에 속
한다. 따라서 헌법 제21조 제2항이 “집회에 대한 허가는 인정되지 아니한다.”고 선언하
고 있듯이 집회에 대한 허가는 어떠한 경우에도 허용될 수 없고, 집회의 자유에 대한 
제한 역시 다른 중요한 법익의 보호를 위하여 반드시 필요한 경우에 한하여 비로소 정
당화될 수 있다(대법원 2012. 4. 19. 선고 2010도6388 전원합의체 판결 등 참조).
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(2) 구체적 판단
위 법리와 더불어 다음과 같은 사정을 종합하면, 집시법 제6조 제1항의 옥외
집회신고의 법적 성격은 기본적으로 행정관청의 수리를 요하지 않는 신고(자기완결적 
신고)인 정보제공적 신고 내지 협력의무의 표현으로서의 신고에 해당한다고 할 것이다.
(가) 헌법 제21조 제2항은 집회의 자유를 한층 보장하기 위하여 집회에 대한 
허가를 금지하고 있다. 집시법상 집회신고는 일정한 기재사항을 중심으로 적법한 신고
서의 작성과 제출이라는 요건을 갖추면 충족되므로, 행정관청이 그러한 신고요건에 대
한 형식적 심사를 하는 것을 넘어서서, 옥외집회신고에 대한 실질적 심사를 거쳐 그 
수리 여부를 결정할 수 있다고 볼 경우 이는 집회신고를 실질적으로는 완화된 허가제
로 보게 되는 것과 다를 바 없게 되어 결국 집회에 대한 허가를 금지하고 있는 헌법 
제21조 제2항에 위반된다. 
(나) 집시법 제6조 제2항은 ‘관할 경찰관서장은 집회신고서를 접수하면 신고자
에게 접수 일시를 적은 접수증을 즉시 내주어야 한다’고 규정하고 있을 뿐 옥외집회신
고에 대하여 행정관청의 수리를 요한다는 취지의 규정을 두고 있지 않다. 여기에 행정
기본법 제34조가 “법령등으로 정하는 바에 따라 행정청에 일정한 사항을 통지하여야 
하는 신고로서 법률에 신고의 수리가 필요하다고 명시되어 있는 경우(행정기관의 내부 
업무 처리 절차로서 수리를 규정한 경우는 제외한다)에는 행정청이 수리하여야 효력이 
발생한다.”라고 규정하고 있는 점에 비추어 보아도 옥외집회신고는 수리를 요하지 않
는 신고로 봄이 타당하다.
(다) 옥외집회에 관한 사전신고제의 취지는 행정관청에 옥외집회에 관한 구체
적인 정보를 제공함으로써 타인의 기본권 침해를 예방하고 공공의 안녕질서를 유지하
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기 위한 조치를 사전에 마련하고자 하는 데 있으며, 이는 사전에 집회의 자유와 다른 
법익을 조화시킬 수 있는 제도적 장치를 마련하기 위해 행정관청으로 하여금 집회의 
순조로운 개최와 공공의 안전보호를 위하여 필요한 준비를 할 수 있는 시간적 여유를 
주기 위한 것이라 할 수 있다. 이처럼 옥외집회신고는, 헌법상 기본권으로 보장되어 있
는 집회 행위와 관련하여 행정관청이 공공의 안녕질서 보호 등을 위해 필요한 정보를 
수집할 수 있도록 하는 정보제공적 신고 내지 협력의무의 표현으로서의 신고라고 할 
것인데, 그러한 정보제공 내지 협력 의무는 집시법 제6조 제1항을 준수한 적법한 옥외
집회신고서를 제출함으로써 그 의무이행이 완료된 것으로 보아야 하는 것이지, 옥외집
회신고서 접수 후 행정청의 실질적인 검토에 따라 그 협력의무 등의 준수 여부가 결정
된다고 볼 것은 아니다(행정절차법 제40조 제2항은, ‘법령등에서 행정청에 일정한 사항
을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고를 규정하고 있는 경우에 적법한 신고가 있으면 
행정관청의 수리 여부와 관계 없이 신고서가 접수기관에 도달한 때에 신고의 의무가 
이행된 것으로 본다’는 취지로 규정하고 있다).
나) 옥외집회신고 수리 거부의 처분성
(1) 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일
반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행
하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 
행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 
그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정
의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으
로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결1) 등 참조). 
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(2) 아래와 같은 사정들을 종합하여 보면 이 사건 수리 거부는 항고소송의 대
상이 된다고 봄이 타당하다.
(가) 앞서 본 바와 같이 집시법 제6조의 옥외집회신고는 행정청과 집회개최자 
간의 구체적인 협력의무의 표현이라고 할 수 있다. 옥외집회신고는 행정청의 수리행위
를 요하지 않는 신고(자기완결적 신고)라는 법적 성격을 가지며, 공공의 안녕질서와 옥
외집회신고자의 집회의 자유를 함께 보장하기 위하여 정보제공적 차원에서 이루어지는 
협력적 성격의 신고라 할 수 있다. 따라서 행정청의 옥외집회신고 수리 거부 또는 반
려가 항고소송의 대상이 되는지를 판단함에 있어서는 이러한 옥외집회신고의 본질을 
종합적으로 고려하여야 한다.
(나) 옥외집회신고인이 집시법 제6조 제1항의 법정기재사항을 모두 기재하여 
관할경찰관서장에게 제출하였으나 그 접수를 거부당하는 경우, 옥외집회신고인이 접수 
거부행위의 적법성을 다투지 않고 그대로 집회에 나아간다면 집시법상 신고를 하지 아
니한 옥외집회 또는 시위로서 해산명령의 대상이 되거나(집시법 제20조 제1항 제2호), 
미신고 집회 또는 시위를 주최한 자로서 형사처벌의 대상이 되는 등(같은 법 제22조 
제2항) 법적 불이익을 받게 될 위험이 있다. 한편 관할경찰관서장은 신고서의 기재사
항에 미비한 점을 발견하면 접수증을 교부한 때부터 12시간 이내에 주최자에게 24시
간을 기한으로 그 기재사항을 보완할 것을 통고할 수 있고(집시법 제7조 제1항), 신고
서 기재 사항을 보완하지 아니한 때에는 집회의 금지통고를 할 수 있도록 규정되어 있
1) 대법원은, 일반적인 건축신고의 경우 인·허가의제 효과를 수반하는 건축신고와는 달리 ‘수리를 요하지 
않는 신고’로 보고 있지만(대법원 1995. 3. 14. 선고 94누9962 판결, 대법원 2011. 1. 20. 선고 2010두
14954 전원합의체 판결의 취지 참조), 위 대법원 2008두167 전원합의체 판결은 해당 법리를 판시하면
서 ‘건축신고 반려행위’가 항고소송의 대상이 된다고 판단하였다. 이후 대법원 2011. 6. 10. 선고 2010
두7321 판결은 ‘착공신고 반려행위’에 대하여도 처분성을 인정하여 항고소송의 대상이 된다고 판시하
였다.
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기도 하다(집시법 제8조 제1항 제2호).
(다) 통상적인 ‘수리를 요하지 않는 신고(자기완결적 신고)’에서 행정청의 수리
는 단순한 접수행위에 불과하므로, 이는 원칙적으로 법적 효과를 발생시키지 않는 사
실행위에 해당한다고 볼 수 있으며, 일단 적법한 신고를 하였다면 행청청의 수리 거부 
또는 반려와는 무관하게 해당 신고의 대상행위를 하여도 별다른 문제가 발생하지 않고 
이미 발생한 신고의 효력에 어떠한 법률적 영향도 미치지 않는 것이 일반적이다. 그러
나 현행 집시법에 따르면 미신고 옥외집회의 경우 해산명령 또는 형사처벌의 대상이 
될 수 있고, 집회신고서 기재사항 미보완 등을 이유로 집회의 금지통고가 이루어질 가
능성도 있다. 관할 경찰서장이 적법한 옥외집회신고서의 수리를 거부하거나 반려한 경
우 그 결과에 구애되지 않고 옥외집회를 개최할 수 있는지에 대하여는 이견이 있을 수 
있고 여전히 법적 불이익을 받게 될 위험이 있는 상황이라면 그 수리 거부가 집회신고
자의 권리·의무에 아무런 직접적 영향도 미치지 않는다고 보기는 어렵다. 이러한 제반 
사정을 감안하면, 옥외집회신고의 수리 거부가 이루어진 단계에서 당사자인 원고로 하
여금 거부행위의 적법성을 다투어 그 법적 불안을 해소한 후 옥외집회 또는 시위의 개
최로 나아가도록 함으로써 장차 있을지도 모르는 법적 위험에서 미리 벗어날 수 있도
록 길을 열어 주고, 위법한 옥외집회 및 시위와 그 제한을 둘러싼 분쟁을 조기에 근본
적으로 해결할 수 있게 하는 것이 법치행정의 원리에 보다 부합한다고 할 것이다. 
(3) 따라서 피고의 이 부분 본안전항변은 받아들이지 아니한다.
2) 협의의 소의 이익
가) 관련 법리
행정처분의 취소를 구하는 소는 그 처분에 의하여 발생한 위법상태를 배제하여 
본 판결문은 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결문을 이용하여 사건관계인의
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원상으로 회복시키고 그 처분으로 침해되거나 방해받은 권리와 이익을 보호·구제하고
자 하는 소송이므로, 비록 처분을 취소한다 하더라도 원상회복이 불가능한 경우에는 
그 처분의 취소를 구할 이익이 없는 것이 원칙이다. 그러나 원상회복이 불가능하게 보
이는 경우라 하더라도, 동일한 소송 당사자 사이에서 그 행정처분과 동일한 사유로 위
법한 처분이 반복될 위험성이 있어 행정처분의 위법성 확인 내지 불분명한 법률문제에 
대한 해명이 필요하다고 판단되는 경우 등에는 행정의 적법성 확보와 그에 대한 사법
통제, 국민의 권리구제의 확대 등의 측면에서 여전히 그 처분의 취소를 구할 이익이 
있다고 보아야 한다(대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결, 대법원 
2008. 2. 14. 선고 2007두13203 판결, 대법원 2019. 5. 10. 선고 2015두46987 판결 등 
참조). 여기에서 ‘그 행정처분과 동일한 사유로 위법한 처분이 반복될 위험성이 있는 
경우’란 불분명한 법률문제에 대한 해명이 필요한 상황에 대한 대표적인 예시일 뿐이
며, 반드시 ‘해당 사건의 동일한 소송 당사자 사이에서’ 반복될 위험이 있는 경우만을 
의미하는 것은 아니다(대법원 2020. 12. 24. 선고 2020두30450 판결 등 참조).
나) 구체적 판단
앞서 든 증거와 을 제1호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고가 이 
사건 신고서에 기재한 옥외집회의 개최일시는 2024. 5. 5.로서 이미 도과한 사실이 인
정되므로, 설령 이 사건 수리 거부가 취소된다고 하더라도 원고가 이 사건 신고서에 
기재한 내용과 동일한 집회가 현실적으로 개최될 수 없다는 점은 분명하다.
그러나 이 사건 고시에서는 옥외집회신고의 제출 내지 신청 방법을 ‘방문’으로 
한정하고 있고, 이 사건 수리 거부 당시 서울남대문경찰서 치안정보안보과 소속 경찰
관은 원고에게 ‘민원사무처리 관련 위임 범위 내’에서 이 사건 수리 거부를 행한다는 
본 판결문은 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결문을 이용하여 사건관계인의
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취지로 설명하기도 하였다. 사정이 이와 같다면 설령 이 사건 신고서에 기재된 집회의 
개최 일시가 이미 경과되었다고 하더라도, 피고가 앞으로도 원고를 비롯한 옥외집회 
신고인들로부터 우편으로 접수되는 옥외집회신고에 관하여 위와 같은 법률 조항 및 고
시를 적용하여, 이 사건에서와 마찬가지로 정해진 제출 내지 신청 방법을 준수하지 않
았다는 사유를 내세워 수리 거부를 반복할 위험성이 있다고 봄이 상당하다(피고는, 이 
사건 수리 거부 내지 반려행위에 대하여 원고가 경찰관서를 직접 방문함으로써 법적 
불안정성의 발생을 방지할 수 있으니 그 처분성 내지 소의 이익을 인정할 수 없다는 
입장을 견지하고 있기도 하다).
따라서 이 사건 수리 거부의 위법성 확인 내지 불분명한 법률문제의 해명은 여
전히 필요하다고 할 것이므로, 원고는 이 사건 수리 거부의 취소를 구할 법률상 이익
이 있다고 봄이 타당하다. 이와 다른 전제에 선 피고의 이 부분 본안전 항변은 받아들
일 수 없다.
3. 본안에 관한 판단
가. 원고의 주장 요지
대한민국 헌법은 제21조 제1항에서 집회ㆍ결사의 자유를 규정하고 있고, 국민의 권
리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 
제한할 수 있다. 현행 집시법은 옥외집회신고서의 제출 방법을 제한하는 별도의 규정
을 두고 있지 않으나, 피고는 이 사건 고시에서 옥외집회신고서의 경우 방문접수를 하
도록 규정하고 있는데 원고가 이 사건 신고서를 우편으로 제출하였다는 이유를 들어 
이 사건 수리 거부를 하였다. 따라서 이 사건 수리 거부는 법률적 근거 없이 과잉금지
원칙을 위반하여 원고의 집회ㆍ결사의 자유를 제한하는 것이어서 위법하다.
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나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 이 법원의 판단
1) 관련 법리
가) 행정기관 내부의 업무처리지침이나 법령의 해석·적용 기준을 정한 행정규칙
은 특별한 사정이 없는 한 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력이 없다(대법원 
2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결 등 참조). 행정처분이 법규성이 없는 내부지침 등
의 규정에 위배된다고 하더라도 그 이유만으로 처분이 위법하게 되는 것은 아니고, 또 
그 내부지침 등에서 정한 요건에 부합한다고 하여 반드시 그 처분이 적법한 것이라고 
할 수도 없다. 처분의 적법 여부는 그러한 내부지침 등에서 정한 요건에 합치하는지 
여부가 아니라 일반 국민에 대하여 구속력을 가지는 법률 등 법규성이 있는 관계 법령
의 규정을 기준으로 판단하여야 한다(대법원 2013. 11. 28. 선고 2011두29281 판결, 대
법원 2018. 6. 15. 선고 2015두40248 판결 등 참조).
나) 일반적으로 행정 각부의 장이 정하는 고시라 하더라도 그것이 특히 법령의 
규정에서 특정 행정기관에 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여함으
로써 그 법령 내용을 보충하는 기능을 가질 경우에는 그 형식과 상관없이 근거 법령 
규정과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지는 것이나 
이는 어디까지나 법령의 위임에 따라 그 법령 규정을 보충하는 기능을 가지는 점에 근
거하여 예외적으로 인정되는 효력이므로 특정 고시가 비록 법령에 근거를 둔 것이라고 
하더라도 그 규정 내용이 법령의 위임 범위를 벗어난 것일 경우에는 위와 같은 법규명
령으로서의 대외적 구속력을 인정할 여지는 없다(대법원 1999. 11. 26. 선고 97누
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13474 판결 등 참조).
2) 이 사건 고시의 법적 성격
가) 피고는, 원고의 이 사건 신고는 구 민원사무처리법 제20조 제1항2) 또는 민원
처리법 제36조 및 이 사건 고시에 규정된 절차적 요건을 갖추지 않아 ‘부적법한 신고’
이고, 이 사건 수리 거부는 ‘부적법한 신고’를 반려한 것으로 적법하다는 취지로 주장
하고 있으므로, 먼저 이 사건 고시 중 이 사건과 관련하여 옥외집회신고서의 제출(신청
방법)을 방문접수에 의해서만 하도록 규정한 부분(이하 ‘이 사건 신청방법 기준’이라 
한다)의 내용과 그 법적 성격에 대하여 본다. 
나) 이 사건 고시 중 이 사건 신청방법 기준에 관한 내용은 아래와 같다(아래에
서의 ‘현행’은 2009. 7. 13. 이전의 내용을 의미한다).
2) 피고는 ‘민원처리에 관한 법률’ 제36조라고 주장하였으나, ‘구 민원사무처리에 관한 법률’이 2015. 8. 
11. 전부개정되면서 법명이 ‘민원처리에 관한 법률’로 변경되었고, 위 개정 당시 ‘구 민원사무처리에 
관한 법률’ 제20조가 ‘민원처리에 관한 법률’ 제36조로 조문 위치가 변경되었다.
민원사무처리기준표 고시
민원사무처리에 관한 법률 제20조 및 제21조의 규정에 의거 민원사무처리기준표를 다음
과 같이 고시합니다.
○변 경
분류번호 민원사무명 구분 현 행 변 경
1320000-0042
(경찰청)
옥외집회(시위
·행진)신고
신청
방법
우편, 방문 방문
접수/
처리
경찰서(0) 경찰서(지방경찰청)(0)
구비
서류
<민원인 제출서류>
-옥외집회(시위·행진)
신고서
<민원인 제출 신청서>
-옥외집회(시위·행진)
신고서
<민원인 제출서류>
-재결서사본 및 판결문 
사본(집회및시위에관한
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다) 이 사건 고시는 행정사무의 처리기준이 되는 일반적ㆍ추상적 규범의 성질을 
가지는 것으로, 행정규칙의 일종에 해당한다. 한편 이 사건 고시 중 옥외집회 등 신고
서 제출과 관련된 이 사건 신청방법 기준은 2009. 7. 13. 이전에는 우편 또는 방문에 
의한 신고서 제출이 모두 가능한 것으로 규정하고 있었으나, 위 일자 개정 이후로는 
오로지 방문에 의하여만 제출 가능한 것으로 변경되었다. 
라) 옥외집회 또는 시위의 신고서 제출과 관련하여, 2004. 1. 29. 법률 제7123호
로 개정되기 전의 구 집시법 제6조 제1항은 ‘옥외집회 또는 시위의 48시간 전에’ 관할 
경찰서장에게 신고서를 제출하여야 한다고 규정하고 있었으나, 위 개정 당시 ‘옥외집회 
또는 시위의 720시간 전부터 48시간 전에’ 신고서를 제출하여야 하는 것으로 개정되었
다. 이와 관련하여 피고는, 위와 같은 집시법 개정 이후 옥외집회 개최일시를 명확하게 
하기 위해 방문접수가 불가피하게 되었고, 이 사건 고시는 대외적 구속력을 가진 이른
바 ‘법령보충적 행정규칙’에 해당한다고 주장한다. 그러나 이 사건 고시 중 옥외집회신
고서 제출과 관련된 이 사건 신청방법 기준이 피고의 주장처럼 구 민원사무처리법 또
는 민원처리법의 위임에 따른 것이라고 하더라도, 그 규정 내용이 법령의 위임 범위를 
벗어난 경우라면 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력이 있다고 볼 수 없는 
것이다. 이하 항을 나누어 이 사건 신청방법 기준의 효력에 관하여 살펴본다.
법률 제10조의 경우)
-해가 뜨기 전이나 해가 
진 후 옥외집회를 하여
야 하는 사유에 대한 
자료(집회및시위에관한
법률 시행령 제11조제1
항의 경우)
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3) 이 사건 신청방법 기준의 효력
가) 관련 법리
특정 고시가 위임의 한계를 준수하고 있는지 여부를 판단할 때에는, 당해 법률 
규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살
펴야 하고, 법률의 위임 규정 자체가 그 의미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사
용하여 위임의 한계를 분명히 하고 있는데도 고시에서 그 문언적 의미의 한계를 벗어
났다든지, 위임 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미를 넘어 그 범위를 확장하거나 축
소함으로써 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새로운 입법을 한 것으로 평가할 
수 있다면, 이는 위임의 한계를 일탈한 것으로서 허용되지 아니한다(대법원 2012. 12. 
20. 선고 2011두30878 전원합의체 판결, 대법원 2016. 8. 17. 선고 2015두51132 판결 
등 참조).
나) 법률의 위임 유무 및 위임의 한계 일탈 여부
앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 아래와 같은 사
실과 사정을 종합하면, 옥외집회신고서의 제출을 오로지 방문접수 방법만으로 한정하
고 있는 이 사건 신청방법 기준은 집시법 등 관련 상위 법률의 실질적·구체적 위임 없
이 또는 그 위임의 한계를 일탈하여 헌법에 의하여 보장되는 집회의 자유를 제한하는 
것으로서 무효이고, 따라서 그 대외적 구속력을 인정할 수 없다고 봄이 옳다.
(1) 집회·시위의 자유는 개인의 인격발현의 요소이자 민주주의를 구성하는 요소
라는 이중적 성격을 가지고 있다. 이는 개인의 자기결정과 인격발현에 기여하는 기본
권임과 동시에 집회를 통하여 국민들이 자신의 의견과 주장을 집단적으로 표명하여 여
론 형성에 영향을 미친다는 점에서, 표현의 자유와 더불어 자유민주적 기본질서라는 
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체제의 근간을 유지하고 민주적 공동체가 기능하기 위한 불가결한 근본요소에 속하는 
권리라고 할 수 있다. 따라서 집회·시위의 자유는 최대한 보장되어야 한다. 그런데 집
시법상 옥외집회신고를 하지 않고 집회에 나아갈 경우 그러한 옥외집회는 해산명령의 
대상이 되거나 미신고 집회를 주최한 자로서 형사처벌의 대상이 될 수 있으므로, 옥외
집회의 사전신고제도는 집회·시위의 자유를 부당하게 침해하지 않도록 운용될 필요가 
있다.
(2) 한편 집회의 자유 역시 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필
요한 경우에는 법률로써 제한될 수 있고(헌법 제37조 제2항), 집시법도 공공의 안녕질
서를 위하여 일정한 경우 집회를 금지하거나 제한하고 있다(집시법 제5조 제1항 제1, 
2호, 제10조 내지 제12조). 또한 집회의 시간과 장소가 중복되는 2개 이상의 신고가 있
는 경우 그 목적으로 보아 서로 상반되거나 방해가 된다고 인정되면 뒤에 접수된 집회
에 대하여 관할경찰관서장이 그 금지를 통고할 수 있다(집시법 제8조 제2항). 이와 같
이 집회의 자유는 반드시 법률에 의하여만 제한될 수 있고, 이 경우에도 그 본질적 내
용을 침해하지 않는 필요최소한의 범위에 그쳐야 한다. 그럼에도 불구하고 해당 국가
기관이 법에서 정한 이외의 사유로 집회의 자유를 제한한다면 이는 법률유보의 원칙을 
위반하여 국민의 기본권을 침해하는 것으로 위헌임을 면치 못할 것이다(헌법재판소 
2008. 5. 29. 선고 2007헌마712 전원재판부 결정 참조).
(3) 집시법의 입법목적은 적법한 집회 등을 최대한 보장하고 위법한 집회 등으
로부터 국민을 보호함으로써 집회 및 시위의 권리 보장과 공공의 안녕질서가 적절히 
조화를 이루도록 하는 데에 있다(집시법 제1조). 이에 따라 집시법은 그 제6조에서 옥
외집회 등 주최자의 신고서 제출의무와 아울러 신고서에 적을 내용, 신고서 제출에 대
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한 접수증 교부, 신고된 집회 등에 대한 철회사유서 제출 및 후속 조치 등을 규정하고, 
그 제7조에서 신고서의 보완 절차에 대해 규정하고 있으나, 집시법 및 집시법 시행령 
어디에도 옥외집회신고서의 제출 방법을 제한하거나 이를 행정입법에 위임하는 규정은 
찾아볼 수 없다. 그럼에도 옥외집회신고서의 제출을 오로지 관할경찰관서 방문에 의해
서만 할 수 있도록 하는 것은, 집시법이나 집시법 시행령이 예정하거나 위임하지 않는 
방법으로 옥외집회신고서의 제출방법을 제한하는 경우에 해당한다고 봄이 상당하다.
(4) 옥외집회신고서를 ‘옥외집회 또는 시위의 720시간 전부터 48시간 전에’ 제
출하도록 하는 내용의 집시법 제6조 제1항은 2004. 1. 29. 법률 제7123호로 개정되었
는데,3) 이는 집회ㆍ시위의 장기간 독점을 방지하고자 하는 취지 등에서 비롯된 것으로 
보인다. 이를 비롯하여 옥외집회신고와 관련된 집시법의 여러 규정은 집회ㆍ시위의 자
유와 공공의 안녕질서를 적절히 조화하기 위해 마련된 것이므로, 행정청으로서는 옥외
집회신고에 관한 사무를 처리하는데 있어 이러한 규정 취지에 유념하여 자유민주적 기
본질서라는 체제의 근간을 유지하고 민주적 공동체가 기능할 수 있는 적법한 절차를 
마련하고 집행하도록 할 책무가 있다.
(5) 민원처리법은 제8조에서 “민원의 신청은 문서(전자정부법 제2조제7호에 따
른 전자문서를 포함한다. 이하 같다)로 하여야 한다. 다만, 기타민원은 구술(口述) 또는 
전화로 할 수 있다.”라고 규정하고,4) 제36조 제1항에서 “행정안전부장관은 민원인의 
3) 당시 법률안 개정이유는 “평화적이고 건전한 선진국형 집회ㆍ시위문화를 정착시키고, 집회로 인한 시
민의 불편을 최소화하여 헌법에서 보장하고 있는 집회ㆍ시위의 자유와 공공의 안녕질서가 조화될 수 
있도록 하기 위하여 집회ㆍ시위가 공공의 안녕질서를 해하거나 시민들에게 불편을 초래할 우려가 있
는 경우에 이를 규제할 수 있도록 하는 등 현행제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선·보완하려는 
것”이라고 되어 있다.
4) 구 민원사무처리법 제8조는 “민원사항의 신청은 문서(전자정부구현을 위한 행정업무 등의 전자화촉진
에 관한 법률 제2조 제5호의 규정에 의한 전자문서를 포함한다. 이하 같다)로 하여야 한다. 다만, 대통
령령이 정하는 경우에는 구술 또는 전화ㆍ전신ㆍ모사전송 등 정보통신망(전자정부구현을 위한 행정업
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편의를 위하여 관계법령등에 규정되어 있는 민원의 처리기관, 처리기간, 구비서류, 처
리절차, 신청방법 등에 관한 사항을 종합한 민원처리기준표를 작성하여 관보에 고시하
고 통합전자민원창구에 게시하여야 한다.”라고 규정하는 한편 제6조 제2항5)에서 “행정
기관의 장은 법령의 규정 또는 위임이 있는 경우를 제외하고는 민원 처리의 절차 등을 
강화하여서는 아니 된다.”라고 규정하고 있다. 
앞서 본 바와 같이 집시법 제6조의 옥외집회신고는 행정청과 집회개최자 간의 
구체적인 협력의무의 표현 내지 정보제공적 신고로서의 법적 성격을 가지는 것인데, 
설령 옥외집회신고가 구 민원사무처리법의 적용대상인 ‘민원사무’ 내지 민원처리법의 
적용대상인 ‘법정민원’에 해당한다고 하더라도,6) 집시법 제6조의 옥외집회신고를 담당
하는 행정기관 등이 이를 민원사무의 하나로 포섭하여 그 신고와 관련된 처리절차나 
신청방법 등을 민원처리기준표에 반영하여 고시하고 관할경찰관서가 이에 따른 행정작
용을 하였다는 사정만으로, 옥외집회신고서의 제출을 방문의 방식으로만 하도록 한 것
이 법률유보원칙에 위배되지 않는다고 단정할 수는 없다.7) 집회의 자유는 반드시 법률
무 등의 전자화촉진에 관한 법률 제2조 제7호의 규정에 의한 정보통신망을 말한다. 이하 같다)으로 할 
수 있다.”라고 규정하였다.
5) 구 민원사무처리법 제5조 제3항에서도 동일한 내용의 규정을 두고 있었다.
6) 구 민원사무처리법 제2조는 ‘민원사무’를 ‘민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하
는 사항에 관한 사무’라고 규정하였고(제2조), 민원처리법 제2조는 "민원"이란 ‘민원인이 행정기관에 
대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말한다고 하면서 그 종류로 ’일반민원(법정민원, 질의민
원, 건의민원, 기타민원)‘과 ’고충민원‘을 규정하고 있다. 민원처리법상 ’법정민원‘은 ’법령ㆍ훈령ㆍ예규
ㆍ고시ㆍ자치법규 등(이하 "관계법령등"이라 한다)에서 정한 일정 요건에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ특
허ㆍ면허 등을 신청하거나 장부ㆍ대장 등에 등록ㆍ등재를 신청 또는 신고하거나 특정한 사실 또는 법
률관계에 관한 확인 또는 증명을 신청하는 민원‘이라고 정의되어 있다.
7) 헌법은 법치주의를 그 기본원리의 하나로 하고 있으며, 법치주의는 행정작용에 국회가 제정한 형식적 
법률의 근거가 요청된다는 법률유보를 그 핵심적 내용으로 하고 있다. 그런데 오늘날 법률유보원칙은 
단순히 행정작용이 법률에 근거를 두기만 하면 충분한 것이 아니라, 국가공동체와 그 구성원에게 기
본적이고도 중요한 의미를 갖는 영역, 특히 국민의 기본권실현에 관련된 영역에 있어서는 행정에 맡
길 것이 아니라 국민의 대표자인 입법자 스스로 그 본질적 사항에 대하여 결정하여야 한다는 요구까
지 내포하는 것으로 이해하여야 한다(이른바 의회유보원칙). 그런데 입법자가 형식적 법률로 스스로 
규율하여야 하는 사항이 어떤 것인가는 일률적으로 획정할 수 없고 구체적 사례에서 관련된 이익 내
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에 의하여만 제한될 수 있고, 그 제한 역시 다른 중요한 법익의 보호를 위하여 반드시 
필요한 경우에 한하여 정당화될 수 있는 것이다. 그러므로 행정청이 옥외집회신고와 
관련된 사항을 민원사무의 하나로 보아 이와 관련된 민원처리기준표를 작성하면서 옥
외집회신고서의 제출방법과 처리절차 등을 규정하고 거기에 헌법상 기본권인 집회의 
자유를 제한하는 사항을 포함하는 경우에는 무엇보다 집시법 등 관련 법률의 규정취지 
및 위임범위를 벗어나지 않도록 하여야 하며, 그 경우에도 집회의 자유의 본질적 내용
을 침해하지 않는 필요최소한의 범위에 그쳐야 한다. 또한 집시법 등 관련 법령의 규
정이나 그 위임 없이 옥외집회신고서 제출방법 등 처리절차를 더 강화시키는 조치는 
민원처리법 제6조 제2항에 위반되어 허용되지 않는다고 봄이 상당하다.
(6) 앞서 본 바와 같이 집시법은 일정시한 내에 관할 경찰관서장에게 적법한 
옥외집회신고서를 제출하여 접수시키기만 하면 원칙적으로 옥외집회를 할 수 있도록 
규정하고 있을 뿐, 옥외집회신고서의 제출방법을 법률에서 제한하거나 이를 행정입법
에 위임하는 규정을 두고 있지 않다. 그럼에도 이 사건 신청방법 기준은, 종래 우편 또
는 방문 접수의 방법으로 옥외집회신고서를 제출할 수 있도록 하던 신고방법을 반드시 
관할경찰관서를 직접 방문하여야만 신고서를 제출할 수 있도록 변경하고, 이로써 옥외
집회신고자의 집회신고를 통한 정보제공 내지 협력의무의 이행을 그 절차적인 측면에
서 더욱 강화시키는 내용을 담고 있다. 
이 사건 신청방법 기준과 같이 옥외집회신고서의 제출방법을 오로지 ‘관할경찰
관서 방문’으로만 제한하고 우편 접수에 의한 집회신고에 대해서는 이를 일률적으로 
지 가치의 중요성, 규제 내지 침해의 정도와 방법 등을 고려하여 개별적으로 결정할 수 있을 뿐이나, 
적어도 헌법상 보장된 국민의 자유나 권리를 제한할 때에는 그 제한의 본질적인 사항에 관한 한 입법
자가 법률로써 스스로 규율하여야 할 것이다(헌법재판소 1999. 5. 27. 선고 98헌바70 결정, 헌법재판
소 2008. 2. 28. 선고 2006헌바70 전원재판부 결정 등 참조).
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반려하거나 수리거부할 수 있도록 하는 조치는, 옥외집회신고자가 집회신고를 위해 방
문해야 하는 관할경찰관서와의 장소적 거리, 타인의 조력 없이 이동 및 접근이 가능한 
상황인지 등에 대한 구체적인 고려 없이 현실적 방문접수 이외의 집회신고에 대해서는 
사실상 집회의 개최 자체를 불가능하게 하거나 미신고 집회에 따른 형사처벌의 위험에 
놓이게 하는 것과 다를 바 없다. 그렇다면 이는 적어도 그러한 상황에 놓인 집회신고
자가 헌법상 보장받아야 할 집회의 자유를 본질적으로 제한하는 경우에 해당한다고 봄
이 상당하고, 나아가 위와 같은 고시 내용을 헌법, 집시법, 민원처리법 등 관련 법률의 
입법 목적과 규정 내용, 규정의 체계 및 상호 관계 등에 비추어 종합하여 고찰하여 보
더라도, 옥외집회신고서의 제출을 오로지 방문접수 방법만으로 한정하고 있는 이 사건 
신청방법 기준은 집시법 등 관련 상위 법률의 실질적·구체적 위임 없이 또는 그 위임
의 한계를 일탈하여 헌법에 의하여 보장되는 집회의 자유를 제한하는 것으로서 무효라
고 봄이 상당하다(따라서 이와 달리 옥외집회신고서의 제출방법에 대하여 민원처리법
의 규정에 따라 민원처리기준표 고시가 된 이상 그것은 법률에 근거하여 규정된 것이
고, 이러한 민원처리기준표에 근거하여 옥외집회신고를 방문접수로만 하도록 한 것은 
민원처리법의 위임에 따른 것이어서 적법하다는 취지의 피고 주장은 모두 받아들일 수 
없다).
다) 이 사건 신청방법 기준의 과잉금지원칙 위반 여부
(1) 관련 법리
비례의 원칙(과잉금지의 원칙)8)은 법치국가 원리에서 당연히 파생되는 헌법상
의 기본원리로서 모든 국가작용에 적용된다. 행정목적을 달성하기 위한 수단은 목적달
8) 별지 관계 법령 중 행정기본법 제10조(비례의 원칙) 참조
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성에 유효·적절하고, 가능한 한 최소한의 침해를 가져오는 것이어야 하며, 아울러 그 
수단의 도입에 따른 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 안 된다(대법원 2019. 7. 
11. 선고 2017두38874 판결, 대법원 2024. 7. 18. 선고 2022두43528 전원합의체 판결 
등 참조). 
(2) 구체적 판단
앞서 든 증거와 을 제9호증의 기재에 변론 전체의 취지를 보태어 인정되거나 
이에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사실 또는 사정을 종합하면, 이 사건 신청방법 
기준은 앞서 본 바와 같이 위임범위를 일탈하였을 뿐 아니라 과잉금지의 원칙에 위반
하여 집회의 자유를 과도하게 제한하거나 침해하는 것으로서 무효라고 봄이 상당하다.
(가) 이 사건 신청방법 기준은, 그 내용에 비추어 볼 때 집회의 순조로운 개최
와 공공의 안전을 위해 필요한 준비를 할 수 있는 시간적 여유를 확보하기 위해 집회
신고 과정에서 경찰관이 방문한 신고인을 직접 대면하여 신고인의 인적 사항, 연락처 
등을 확인하고 집회의 성격과 규모 등을 파악하며, 이를 통해 옥외집회신고 절차에 대
한 보완 요청, 금지통고, 그리고 집회에서의 질서유지책임 부여 등 집회 주최자의 권한
과 책임을 분명하게 하고, 다른 한편 중복집회 여부나 옥외집회신고의 우선순위 등을 
명확히 하여 단일한 집회 또는 복수의 집회가 평화롭게 개최되도록 하는 것을 목적으
로 하므로, 그러한 목적의 정당성과 필요성은 일응 인정된다. 
(나) 피고는, 집시법이 옥외집회 신고를 접수하는 즉시 신고자에게 접수증을 
교부하도록 규정하고 있고 옥외신고에 대한 보완 및 금지․제한통고도 서면으로 송달
하도록 규정하고 있으며 우편접수에 의해서는 공공의 안녕질서를 보호하기 위한 정보
를 충분히 파악하기 어려운 점 등에 비추어 방문접수가 불가피하다는 취지로 주장하기
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도 한다. 그러나 집시법 제6조 제2항이 신고접수증을 즉시 교부하도록 규정하고 있다
고 하여 그것이 옥외집회신고서의 제출을 방문의 방식으로만 하도록 전제하고 있다거
나 오직 방문접수만을 불가피하게 하는 사정이라고 보기는 어렵다. 더욱이 집시법 시
행령 제3조, 제7조가 집회신고에 대한 보완통고서나 집회금지통고서에 대한 송달방법
에 대한 규정을 마련해 두고 있는 점 등에 비추어, 옥외집회신고서의 방문접수만이 신
고인의 인적 사항ㆍ연락처 확인, 옥외집회신고 절차에 대한 보완 요청, 금지통고, 집회
에서의 질서유지책임 부여 등을 할 수 있는 유일한 방법이라고 볼 수 없다. 또한 집시
법 제6조 제1항은 신고서의 법정기재사항으로 ‘목적, 일시(필요한 시간을 포함한다), 장
소, 주최자(단체인 경우에는 그 대표자를 포함한다), 연락책임자, 질서유지인에 관한 주
소ㆍ성명ㆍ직업ㆍ연락처, 참가 예정인 단체와 인원, 시위의 경우 그 방법(진로와 약도
를 포함한다)’을 규정하고 있고, 위 기재에 미비한 점이 있을 경우 관할경찰서장은 집
시법 제7조 제1항에 따라 신고 접수증을 교부한 때부터 12시간 이내에 주최자에게 24
시간을 기한으로 그 기재사항을 보완할 것을 통고할 수 있도록 되어 있다. 우편접수된 
옥외집회신고서가 집시법 제6조 제1항의 법정기재사항을 모두 충족하고 있다면 그에 
대한 보완 요청이 문제될 여지가 없고, 신고서 기재내용이 불명확 또는 미비하거나 기
타 필요한 경우 신고인과 연락을 통해 이를 보완 또는 수정하게 하거나 집회에서의 공
공의 안녕질서를 보호하기 위한 정보 등을 파악하는 조치가 불가능해 보이지도 않는다
(신고자의 비협조적 태도로 인한 어려움은 집회신고서의 제출을 방문접수로 국한한다
고 하여 해결될 성질의 것이 아니다). 다른 한편, 만약 그 신고서가 신고인의 인적 사
항, 연락처 등 법정기재사항을 제대로 기재하고 있지 않은 경우 관할경찰관서장은 집
시법 제7조에 따른 보완통고, 제8조에 따른 금지 또는 제한통고 등을 송달하는 등의 
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방법으로 그 신고서를 보완하게 하거나 기재사항 미보완 등을 이유로 집회의 금지 통
고 등에 이를 수도 있으므로, 결국 피고가 주장하는 사유들만으로는 옥외집회신고서의 
제출이 오직 방문접수로만 이루어져야 한다는 합리적 근거가 있다고 인정하기 어렵다. 
(다) 한편 피고는, 옥외집회신고서를 우편으로 접수하는 경우 집배원이나 우편
을 접수받는 자의 개입 또는 다른 우연적 사정으로 선후순위가 뒤바뀌거나 이를 둘러
싼 혼란이 야기될 수 있고, 특히 시간과 장소가 중첩되는 여러 건의 옥외집회신고서가 
동시에 우편으로 접수된 경우 그 신고의 선후순위 판단이 곤란해지므로, 이 사건 신청
방법 기준은 비례의 원칙에 어긋나지 않는다는 취지로 주장한다. 
살피건대, 등기우편의 경우 그 배달일시를 객관적으로 증명하거나 확인할 수 
있고, 제3자의 개입이나 우연적 사정으로 접수의 선후순위가 뒤바뀔 가능성에 대한 우
려는 옥외집회 등 신고를 처리하는 관할경찰관서 등에서 그러한 일이 발생하지 않도록 
철저한 관리・통제가 필요한 사항인 점 등을 고려하면, 여러 건의 옥외집회신고서가 
등기우편 또는 방문의 방법으로 같은 날 접수되더라도 대부분의 경우 그들 사이에 우
선순위를 판단함에 있어 특별한 어려움이 있다거나 이를 둘러싼 혼란이 빈번하게 발생
할 것으로 보이지도 않는다. 한편 을 제9호증의 기재에 의하면, 일선 경찰관서에서 옥
외집회신고서를 방문접수하는 경우 일과시간 내에는 종합민원실에서 일괄접수하고, 일
과시간 이후에는 집회신고 대기자들의 순번을 정하는 방법을 마련하여 차례로 신고서
를 접수받고 있는 것으로 보이는데, 통상적인 우편물 배달시각을 감안할 때 ‘집회시작 
720시간 전’의 집회신고서 접수순위를 우선적으로 확보하기 위해 집회시작 720시간 전
에 해당하는 일자의 0시를 기준으로 관할경찰관서를 방문하는 등으로 접수하는 경우보
다 우편으로 집회신고서를 제출하는 경우가 우선순위에서 늦어질 수밖에 없을 것이지
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만(원고도 우편접수의 경우 이러한 결과를 용인할 수밖에 없음을 인정하고 있다), 이로 
인한 불이익을 감수하고서라도 우편접수를 하고자 하는 옥외집회신고인의 선택 가능성
을 원천적·전면적으로 차단할 합리적 이유를 찾기 어렵다. 
한편 시간과 장소가 중복되어 그 접수의 선후순위를 판단해야 하는 여러 건의 
옥외집회신고서가 1개의 등기우편물에 함께 담겨 배달되는 경우는 통상 상정하기 어렵
고, 다만 복수의 등기우편물로서 일괄 배달되는 다소 이례적인 사안이 발생하는 경우 
관할경찰관서에서 어떤 기준으로 그 접수의 선후순위를 판단할 것인가 하는 문제가 발
생할 여지가 있어 보이기는 한다.9) 그러나 법의 집행을 책임지고 있는 행정청으로서는 
집회의 자유를 제한하는데 있어서 실무상 아무리 어렵더라도 최선의 노력을 다하여 법
의 테두리 내에서 그 접수의 선후순위를 정하는 합리적인 기준을 마련하여야 하며,10) 
만약 그러한 최선의 노력을 다해 합리적 기준을 마련하고 그에 따라 접수의 선후순위
를 판단하는 등의 조치를 다한 것으로 인정된다면 이는 적법한 처분으로 평가될 수 있
을 것이다. 그러나 이와 달리 오로지 방문을 통한 옥외집회신고서 제출만을 허용하고 
있는 이 사건 신청방법 기준은, 자칫 원격지 거주자 또는 장소적 이동이나 접근성에 
제약을 가진 사람들을 합리적 이유 없이 차별하거나 그 신고방법에 따라 구분하여 옥
외집회를 선별적으로 허용하는 결과를 초래할 가능성도 배제하기 어렵다. 따라서 이 
9) 집시법은, 시간과 장소가 중복되는 2개 이상의 신고가 있는 경우 관할경찰관서장은 그 목적으로 보아 
서로 상반되거나 방해가 된다고 인정되면 각 옥외집회 또는 시위 간에 시간을 나누거나 장소를 분할
하여 개최하도록 권유하는 등 각 옥외집회 또는 시위가 서로 방해되지 아니하고 평화적으로 개최·진
행될 수 있도록 노력하여야 하며, 그러한 권유가 받아들여지지 아니하면 뒤에 접수된 옥외집회 또는 
시위에 대하여 대하여 금지통고를 할 수 있다고 규정하고 있다(제8조 제2항, 제3항). 
10) 헌법재판소 2008. 5. 29. 선고 2007헌마712 전원재판부 결정 취지 참조(해당 사건은 시간과 장소가 
중복된 옥외집회신고서가 동시에 방문접수된 사안으로, 당시 관할경찰서장은 이들의 옥외집회신고서
가 동시에 접수된 것으로 처리하여 양측 신고자에게 접수시간을 동일하게 기재한 접수증을 교부한 다
음 이들의 옥외집회신고서를 모두 반려하는 통지를 하였는데, 헌법재판소는 이러한 반려행위가 집회
의 자유를 침해하는 행위로서 위헌임을 확인한다는 결정을 하였다).
본 판결문은 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결문을 이용하여 사건관계인의
명예나 생활의 평온을 해하는 행위는 관련 법령에 따라 금지됩니다. 비실명처리일자 : 2025-12-30
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사건 신청방법 기준에서 정한 바와 같이 옥외집회신고를 반드시 관할경찰관서를 방문
하여 하도록 하는 것은, 집회의 자유를 최소한으로 제한하는 조치라고 평가할 수 없고, 
이는 결국 최소침해성 원칙에 위반된다고 봄이 상당하다.
(라) 옥외집회신고서 제출방법을 오로지 ‘관할경찰관서 방문’으로만 제한하여 
이에 어긋나는 집회신고를 일률적으로 반려하거나 수리 거부할 수 있도록 하는 조치
는, 옥외집회신고자가 집회신고를 위해 방문할 관할경찰관서에서 얼마나 떨어진 곳에 
거주하고 있는지, 그 방문장소에 대한 접근용이성은 어떠한지에 대한 구체적인 고려 
없이 오직 현실적 방문접수가 없는 한 집회의 개최 자체를 불가능하게 하는 것과 다를 
바 없어 집회신고자가 헌법상 보장받아야 할 집회의 자유를 제한하는 불이익을 초래하
게 된다. 반면 옥외집회신고를 방문의 방법으로만 제한하여 얻을 수 있는 공익은, 다른 
신고접수 방법을 함께 허용하였을 경우와 비교해 볼 때 주최자와 질서유지인의 인적 
사항을 비롯한 신고서 기재사항의 확인, 중복된 옥외집회신고에 대한 선후 판단 및 옥
외집회 주최자와 행정청 간의 협의 진행의 용이성 등일 터인데, 그러한 공익적 측면도 
간과할 수 없는 것이기는 하지만 옥외집회신고자가 받게 되는 위와 같은 불이익에 비
해 그것이 더욱 크다고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 신청방법 기준은 법익균형성도 
충족하지 못한다고 봄이 상당하다.11)
4) 이 사건 수리 거부의 적법성 여부
11) 집시법은, 신고한 옥외집회 또는 시위를 하지 아니하게 된 경우에는 신고서에 적힌 집회 일시 24시
간 전에 그 철회사유 등을 적은 철회신고서를 관할경찰관서장에게 제출하여야 하고(제6조 제2항), 시
간과 장소가 중복되는 2개 이상의 신고가 있는 경우에 선순위로 옥외집회 또는 시위를 개최할 수 있
는 자는 집회 시작 1시간 전에 관할경찰관서장에게 집회 개최 사실을 통지하여야 하며(제8조 제4항), 
만약 그가 옥외집회 또는 시위를 개최하지 않고 정당한 사유 없이 철회신고서도 제출하지 아니한 경
우에는 100만 원 이하의 과태료를 부과할 수 있도록 하는 규정을 두고 있다(제26조 제1항). 한편 옥외 
집회 등의 철회신고서 제출은 ‘방문, 우편, 팩스’에 의한 방법 모두 가능하도록 되어 있다.
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앞서 본 바와 같이 이 사건 고시 중 이 사건 신청방법 기준은 대외적으로 국민이
나 법원을 구속하는 효력이 없으므로, 이 사건 수리 거부가 적법한지 여부는 상위법령
의 규정과 입법 목적 등에 적합한 처분인지를 살펴 판단하여야 할 것인데, 이 사건 기
록을 통해 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면 이 사건 수리 거부는 위법하다고 
보아야 한다.
가) 앞서 본 바와 같이 집시법 및 같은 법 시행령은 옥외집회신고서의 제출 방법
에 대해 어떠한 규정도 두고 있지 아니하다.
나) 집시법 제7조 제2항은 관할경찰서장의 옥외집회신고서 보완통고를 ‘서면’으로 
주최자 또는 연락책임자에게 ‘송달’하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제8조 제6항
도 옥외집회의 금지 또는 제한 통고도 ‘서면’으로 주최자 또는 연락책임자에게 ‘송달’하
여야 한다고 규정하고 있다.12) 이처럼 집시법은 관할경찰서장이 옥외집회신고인에게 
보완, 금지, 제한 통고 등을 함에 있어 ‘서면’으로 ‘송달’하도록 규정하고 있는데, 옥외
집회신고인이 관할경찰서장에게 신고할 때에는 ‘서면’을 우편으로 ‘송달’하는 방법이 허
용되지 않는다고 해석하는 것은 집시법의 규정 체계와도 맞지 않고, 적법한 집회 및 
시위를 최대한 보장하고자 하는 집시법의 입법 목적에도 부합하지 않는다.
다) 앞서 본 바와 같이 옥외집회신고자가 집시법 제6조 제1항에 정해진 사항을 
기재한 신고서를 제출하면, 관할경찰관서장은 이에 대해 집시법 제7조의 보완통고, 제
8조의 금지통고를 할 수 있도록 규정되어 있는 것을 제외하고, 그 심사범위는 원칙적
으로 제6조 제1항의 법정기재사항 구비 여부에 대한 형식적 심사에 한정된다고 봄이 
12) 다만 주최자나 연락책임자의 책임 있는 사유로 주최자나 연락책임자에게 직접 송달할 수 없는 때에
는 집시법 시행령 제3조 각 호의 ‘전달’ 방법에 준하여 송달할 수 있다(집시법 시행령 제3조, 제7조 등 
참조).
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상당하다. 그런데 이 사건 신고 당시 원고가 등기우편을 통해 제출하였던 서류에는, 개
최 목적, 일시 및 시간, 장소, 주최자, 연락책임자, 주최자 및 연락책임자의 주소, 생년
월일, 직업, 연락처, 참가 예정인 단체와 인원은 물론, ‘시위의 경우 그 방법(국가 제창, 
현수막 게첩, 구호 제창, 자유발언, 선전물 배포)’, ‘시위 진로(해당사항 없음)’ 및 ‘개최 
장소의 사진 첨부’ 등 집시법 제6조 제1항에서 정하고 있는 법정사항이 모두 빠짐없이 
기재되어 있다.
라) 원고는 이 사건 신고서를 2024. 4. 23.경 피고에게 우편으로 발송하였고, 그 
다음날인 2024. 4. 24. 08:59경 피고에게 배달이 완료됨으로써 이 사건 신고서는 피고
에게 우편배달의 방법으로 적법하게 송달되었다. 그런데 피고 소속 경찰관은 그 신고
서를 송달받아 열람한 뒤 원고에게 문자메시지를 전송하는 방식으로 이 사건 수리 거
부를 하였다.13) 
마) 이 사건 신고서에 집시법 제7조 제1항의 보완사유가 있거나, 원고가 개최하
려고 하던 옥외집회에 같은 법 제8조의 금지 또는 제한통고 사유가 있다고 단정하기 
어렵다. 이 사건 신고서의 기재 사항에 집시법 규정에 어긋나거나 미비한 점이 있다고 
보이지 않으며, 이 사건 신고서에 기재된 내용에 비추어 원고가 개최하려고 하던 옥외
집회가 집시법 제5조제1항, 제10조 본문 또는 제11조에 위반되거나 제12조에 따라 금
지할 옥외집회라고 단정하기 어렵다. 나아가 피고가 제출한 증거들만으로는 원고가 개
최하려고 하던 옥외집회와 시간과 장소가 중복되는 2개 이상의 집회신고가 있었다고 
보기도 어렵다.
13) 행정절차법 제24조 제2항은 원칙적 문서주의를 규정한 제1항에도 불구하고 공공의 안전 또는 복리
를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있거나 사안이 경미한 경우에는 말, 전화, 휴대전화를 이용한 문
자 전송, 팩스 또는 전자우편 등 문서가 아닌 방법으로 처분을 할 수 있다고 규정하고 있다.
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라. 소결론
이상 살핀 바와 같은 여러 사정을 종합하면, 이 사건 수리 거부는 결국 위법하므
로 취소되어야 한다.
4. 결론 
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하여야 한다. 제1심판결은 
이와 결론을 같이하여 정당하므로, 피고의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주
문과 같이 판결한다. 
재판장 판사 박형준
판사 윤승은
판사 차문호
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별지
관계 법령
▣ 대한민국헌법
제21조
① 모든 국민은 언론·출판의 자유와 집회·결사의 자유를 가진다.
② 언론·출판에 대한 허가나 검열과 집회·결사에 대한 허가는 인정되지 아니한다.
제37조
② 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 
한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침
해할 수 없다.
▣ 집회 및 시위에 관한 법률
제6조(옥외집회 및 시위의 신고 등)
① 옥외집회나 시위를 주최하려는 자는 그에 관한 다음 각 호의 사항 모두를 적은 신고서를 
옥외집회나 시위를 시작하기 720시간 전부터 48시간 전에 관할 경찰서장에게 제출하여야 한
다. 다만, 옥외집회 또는 시위 장소가 두 곳 이상의 경찰서의 관할에 속하는 경우에는 관할 시·
도경찰청장에게 제출하여야 하고, 두 곳 이상의 시·도경찰청 관할에 속하는 경우에는 주최지를 
관할하는 시·도경찰청장에게 제출하여야 한다.
1. 목적
2. 일시(필요한 시간을 포함한다)
3. 장소
4. 주최자(단체인 경우에는 그 대표자를 포함한다), 연락책임자, 질서유지인에 관한 다음 각 
목의 사항
가. 주소
나. 성명
다. 직업
라. 연락처
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5. 참가 예정인 단체와 인원
6. 시위의 경우 그 방법(진로와 약도를 포함한다)
② 관할 경찰서장 또는 시·도경찰청장(이하 "관할경찰관서장"이라 한다)은 제1항에 따른 신고서
를 접수하면 신고자에게 접수 일시를 적은 접수증을 즉시 내주어야 한다.
제7조 (신고서의 보완 등)
① 관할경찰관서장은 제6조제1항에 따른 신고서의 기재 사항에 미비한 점을 발견하면 접수증
을 교부한 때부터 12시간 이내에 주최자에게 24시간을 기한으로 그 기재 사항을 보완할 것
을 통고할 수 있다.
② 제1항에 따른 보완 통고는 보완할 사항을 분명히 밝혀 서면으로 주최자 또는 연락책임자에
게 송달하여야 한다.
제20조(집회 또는 시위의 해산)
① 관할경찰관서장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 집회 또는 시위에 대하여는 상당한 
시간 이내에 자진(자진) 해산할 것을 요청하고 이에 따르지 아니하면 해산(해산)을 명할 수 있
다.
2. 제6조제1항에 따른 신고를 하지 아니하거나 제8조 또는 제12조에 따라 금지된 집회 또는 
시위
제7조 (신고서의 보완 등)
① 관할경찰관서장은 제6조제1항에 따른 신고서의 기재 사항에 미비한 점을 발견하면 접수증
을 교부한 때부터 12시간 이내에 주최자에게 24시간을 기한으로 그 기재 사항을 보완할 것
을 통고할 수 있다.
② 제1항에 따른 보완 통고는 보완할 사항을 분명히 밝혀 서면으로 주최자 또는 연락책임자에
게 송달하여야 한다.
제22조(벌칙)
② 제5조제1항 또는 제6조제1항을 위반하거나 제8조에 따라 금지를 통고한 집회 또는 시위를 
주최한 자는 2년 이하의 징역 또는 200만원 이하의 벌금에 처한다.
▣ 구 민원사무처리에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되고 2015. 8. 11. 법률 제
13459호로 전부 개정되기 전의 것14))
14) 민원사무처리에 관한 법률이 2015. 8. 11. 전부 개정되면서 법명이 민원처리에 관한 법률로 변경되었다.
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제2조(정의)
이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
2. "민원사무"라 함은 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 사항(이
하 "민원사항"이라 한다)에 관한 사무를 말한다.
제8조 (민원의 신청) 민원사항의 신청은 문서(「전자정부구현을 위한 행정업무 등의 전자화촉진
에 관한 법률」 제2조제5호의 규정에 의한 전자문서를 포함한다. 이하 같다)로 하여야 한다. 다
만, 대통령령이 정하는 경우에는 구술 또는 전화ㆍ전신ㆍ모사전송 등 정보통신망(「전자정부구
현을 위한 행정업무 등의 전자화촉진에 관한 법률」 제2조제7호의 규정에 의한 정보통신망을 
말한다. 이하 같다)으로 할 수 있다.
제20조(민원사무처리기준표의 고시 등)
① 행정안전부장관은 민원인의 편의를 위하여 관계법령등에 규정되어 있는 민원사항의 처리기
관·처리기간·구비서류·처리절차·신청방법 등에 관한 사항을 종합한 민원사무처리기준표를 작
성하여 관보에 고시하고 인터넷에 게시하여야 한다.
② 행정기관의 장은 관계법령등의 제정·개정 또는 폐지 등으로 제1항의 규정에 의하여 고시된 
민원사무처리기준표를 변경할 필요가 있는 경우에는 즉시 그 내용을 행정안전부장관에게 
통보하여야 하며, 행정안전부장관은 그 내용을 관보에 고시하고 인터넷에 게시한 후 제1항
의 규정에 의한 민원사무처리기준표에 반영하여야 한다.
③ 행정안전부장관은 민원사무의 간소화를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 관계 행정기
관의 장에게 관계법령등에 규정되어 있는 처리기간·구비서류·처리절차·신청방법 등의 개정을 
요청할 수 있다.
제21조(민원사무처리기준표의 조정 등)
① 행정안전부장관은 제20조의 규정에 의하여 민원사무처리기준표를 작성·고시함에 있어서 민
원사무 간소화를 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 관계 행정기관의 장과의 협의를 거
쳐 관계법령등이 개정될 때까지 잠정적으로 관계법령등에 규정되어 있는 처리기간·구비서류
의 단축·감축조정 및 처리절차·신청방법의 변경을 할 수 있다.
② 행정기관의 장은 제1항의 규정에 의하여 민원사무처리기준표가 조정·고시된 경우에는 이에 
따라 민원사무를 처리하여야 하며, 중앙행정기관의 장은 민원사무처리기준표의 조정 또는 
변경된 내용에 따라 관계법령등을 지체 없이 개정·정비하여야 한다.
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▣ 민원 처리에 관한 법률
제2조(정의)
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "민원"이란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 것을 말하며, 그 
종류는 다음 각 목과 같다.
가. 일반민원
1) 법정민원: 법령ㆍ훈령ㆍ예규ㆍ고시ㆍ자치법규 등(이하 "관계법령등"이라 한다)에서 정
한 일정 요건에 따라 인가ㆍ허가ㆍ승인ㆍ특허ㆍ면허 등을 신청하거나 장부ㆍ대장 등
에 등록ㆍ등재를 신청 또는 신고하거나 특정한 사실 또는 법률관계에 관한 확인 또
는 증명을 신청하는 민원
2) 질의민원: 법령ㆍ제도ㆍ절차 등 행정업무에 관하여 행정기관의 설명이나 해석을 요구
하는 민원
3) 건의민원: 행정제도 및 운영의 개선을 요구하는 민원
4) 기타민원: 법정민원, 질의민원, 건의민원 및 고충민원 외에 행정기관에 단순한 행정절
차 또는 형식요건 등에 대한 상담ㆍ설명을 요구하거나 일상생활에서 발생하는 불편
사항에 대하여 알리는 등 행정기관에 특정한 행위를 요구하는 민원
나. 고충민원: 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제2조제5호에 따
른 고충민원
제36조(민원처리기준표의 고시 등) 
① 행정안전부장관은 민원인의 편의를 위하여 관계법령등에 규정되어 있는 민원의 처리기관, 
처리기간, 구비서류, 처리절차, 신청방법 등에 관한 사항을 종합한 민원처리기준표를 작성하
여 관보에 고시하고 통합전자민원창구에 게시하여야 한다.
▣ 민원사무처리기준표 고시(행정안전부고시 제2009-29호)
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▣ 행정절차법
제40조(신고)
① 법령등에서 행정청에 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고를 규정하고 있는 경
우 신고를 관장하는 행정청은 신고에 필요한 구비서류, 접수기관, 그 밖에 법령등에 따른 
신고에 필요한 사항을 게시(인터넷 등을 통한 게시를 포함한다)하거나 이에 대한 편람을 갖
추어 두고 누구나 열람할 수 있도록 하여야 한다.
② 제1항에 따른 신고가 다음 각 호의 요건을 갖춘 경우에는 신고서가 접수기관에 도달된 때
에 신고 의무가 이행된 것으로 본다.
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1. 신고서의 기재사항에 흠이 없을 것
2. 필요한 구비서류가 첨부되어 있을 것
3. 그 밖에 법령등에 규정된 형식상의 요건에 적합할 것
③ 행정청은 제2항 각 호의 요건을 갖추지 못한 신고서가 제출된 경우에는 지체 없이 상당한 
기간을 정하여 신고인에게 보완을 요구하여야 한다.
④ 행정청은 신고인이 제3항에 따른 기간 내에 보완을 하지 아니하였을 때에는 그 이유를 구
체적으로 밝혀 해당 신고서를 되돌려 보내야 한다.
▣ 행정기본법
제10조 (비례의 원칙)
행정작용은 다음 각 호의 원칙에 따라야 한다.
1. 행정목적을 달성하는 데 유효하고 적절할 것
2. 행정목적을 달성하는 데 필요한 최소한도에 그칠 것
3. 행정작용으로 인한 국민의 이익 침해가 그 행정작용이 의도하는 공익보다 크지 아니할 것
제34조 (수리 여부에 따른 신고의 효력)
법령등으로 정하는 바에 따라 행정청에 일정한 사항을 통지하여야 하는 신고로서 법률에 신고
의 수리가 필요하다고 명시되어 있는 경우(행정기관의 내부 업무 처리 절차로서 수리를 규정한 
경우는 제외한다)에는 행정청이 수리하여야 효력이 발생한다.끝.
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