[행정 판결문] 서울행정법원 2024구합77310 - 가로수원인자부담금 부과처분 무효확인

 

[행정] 서울행정법원 2024구합77310 - 가로수원인자부담금 부과처분 무효확인.pdf

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서 울 행 정 법 원
제 1 1 부
판 결
사 건 2024구합77310 가로수원인자부담금 부과처분 무효확인
원 고 A조합
피 고 강동구청장
변 론 종 결 2025. 9. 5.
판 결 선 고 2025. 11. 14.
주 문
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
청 구 취 지
피고가 2019. 9. 2. 원고에게 한 가로수원인자부담금 123,750,000원의 부과처분은 무효
임을 확인한다.
이 유
1. 처분의 경위
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가. 원고는 서울시 강동구 (비실명화로 생략) 일대 246,208.3㎡에서 주택재건축사업
(이하 ‘이 사건 재건축사업’이라 한다)을 시행하기 위해 결성된 재건축조합이다.
나. 원고는 2018. 9. 3. 이 사건 재건축사업과 관련하여 인접 도로를 정비하면서 피
고에게 가로수 옮겨심기․제거를 하겠다는 신청을 하였고, 피고는 2018. 9. 7. 이 사건 
재건축사업으로 인하여 이식․제거되는 가로수에 관한 원인자부담금을 1,346,620,000
원으로 산정하고, 원상복구금액을 1,364,000,000원으로 하는 원고의 지장수목 원상복구
계획안을 승인하였다(이하 ‘종전 처분’이라 한다). 
다. 원고는 주식회사 B와 가로수공사 등 정비기반시설공사 도급계약을 체결하였고, 
주식회사 B는 2018. 9. 14.경부터 2019. 7. 1.경 사이에 위 도급계약에 따라 가로수 옮
겨심기․제거 공사를 마쳤다.
라. 피고는 2019. 8. 7. 원고에게 승인된 원상복구계획과 상이한 변경 사항을 반영하
여 원상복구계획안을 재협의하도록 요청하였고, 원고는 원상복구금액을 1,222,870,000
원으로 하는 지장수목 원상복구계획 변경안을 제출하였다. 피고는 위 변경안을 검토한 
후 2019. 9. 2. 원고에게 다음과 같이 종전 처분을 변경하여 승인하고 가로수원인자부
담금 123,750,000원(이하 ‘이 사건 부담금’이라 한다)을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’
이라 한다).
○ 변경승인내역
1) 원인자부담금 및 원상복구금액
2) 원상복구계획안 변경사항
원인자부담금액(A) 당초 원상복구금액 변경 원상복구금액(B) 차액(A-B)
1,346,620,000원 1,364,000,000원 1,222,870,000원 123,750,000원
비실명화로 생략
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마. 원고는 2024. 3. 23. 이 사건 처분의 무효확인을 구하는 행정심판을 청구하였으
나, 서울특별시행정심판위원회는 2024. 6. 10. 원고의 청구를 기각하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2 내지5 호증, 을 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 
취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 원고의 주장 요지
이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 중대․명백한 하자가 있어 무효이다.
1) 법률유보원칙 위반 
○ 가로수 옮겨심기․제거 변경승인서
◦ 사업대상
- 느티나무 209주(이식 48주, 제거 161주)
- 은행나무 34주(이식 10주, 제거 24주)
- 잉버즘나무 70주(이식 3주, 제거 67주)
- 회양목 등 관목 5종 5,638주(이식 5,638주)
노선 원상복구계획 당초협의안 원상복구계획 변경안
수종(규격) 수량(주) 수종(규격) 수량(주)
고덕로 등 
3개노선
-느티나무 등 교목 3종
-황금사철나무 등 관목 3종
217
124,471 -느티나무 등 교목 3종
-황금사철나무 등 관목 6종
-맥문동 등 초화 1종
190
70,839
34,400고덕로
(명일근린
공원 인접)
-당초 미포함 노선
※ 기존수목 옮겨심기 조치 – 붙임 참조
(회양목 등 관목 5종 5,638주)
비실명화로 생략
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부담금관리 기본법(이하 ‘부담금관리법’이라 한다)은 법률에 따라 설치할 수 있
는 부담금을 제한적으로 열거하고 있다. 이 사건 처분은 부담금관리법에서 열거하지 
않은 가로수 이식․제거에 대한 원인자부담금을 부과하는 처분으로, 상위법률에 위반
되어 효력이 없다.
2) 처분사유 부존재(이중부과)
원고는 직접 가로수를 이식․제거함으로써 가로수 재조성 비용을 부담하였으므
로, 원인자부담금 납부의무는 소멸하였다. 피고가 추가로 이 사건 부담금을 부과한 것
은 이중부과에 해당하여 위법하다. 
3) 부담금 산정의 위법
이 사건 부담금의 산정기준이 되는 도급공사 설계비는 재료비, 노무비, 경비로 
구성되고, 일반관리비, 이윤, 부가가치세는 제외하여야 한다. 이 사건 처분 중 9,557, 
991원을 초과한 부분은 부담금을 잘못 산정하여 위법하다.
나. 관련 규정
1) 구 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률(2020. 6. 9. 법률 제17420호로 개정되
기 전의 것, 이하 ‘구 산림자원법’이라 한다) 제21조 제1항은 ‘지방자치단체의 장 외의 
자가 가로수를 심고 가꾸기, 가로수를 옮겨심기, 가로수의 제거, 가로수의 가지치기 등
을 하려면 지방자치단체의 장의 승인을 받아야 한다. 이 경우 승인 절차, 승인 기간 및 
비용 부담 등에 관하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다’고 규정하고 있다.
2) 위 법률조항의 위임을 받아 제정된 구 서울특별시 가로수 조성 및 관리 조례
(2021. 12. 30. 조례 제8298호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제18
조의2는 ‘가로수 조성 등의 승인을 받은 자는 가로수 조성 등에 드는 비용을 부담하여
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야 한다’고 정하면서, 제20조에서 원인자부담금을 규정하고 있다. 즉 다른 공사 또는 
다른 행위로 인하여 가로수의 가지치기, 제거 또는 이식이 필요할 경우에는 그 원인자
가 비용을 부담하여야 하고(제1항), 가로수의 가지치기와 이식은 관리청이 하되, 관리
청이 필요하다고 인정할 때에는 원인자에게 작업을 시행하도록 할 수 있으며(제2항), 
가로수를 이식하는 경우는 해당 수목의 굴취, 운반, 식재비용을, 가로수를 제거하는 경
우는 해당 수목가액 및 제거비용을 원인자부담금으로 정하고 있다(제3항).
3) 이 사건 조례 별표3은 원인자부담금의 산정기준을 정하고 있다. 이에 따르면, 
원인자가 가로수를 제거하는 경우 부담금은 도급공사 설계비를 기준으로 산정하고, 도
급공사설계비는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 ‘지방계약법’이
라 한다) 시행규칙에 따른 원가계산을 적용(수목 등 재료비 포함)하여 산정하며, 수목
비는 조달청의 가격정보지 가격을 적용하고, 가격이 없는 경우에는 시중 시가를 적용
하여 산정한다.
다. 판단
1) 법률유보원칙 위반 여부
가) 부담금관리법은 법 제정 당시 시행되고 있던 부담금을 별표에 열거하여 그 
정당화 근거를 마련하는 한편 시행 후 기본권 침해의 소지가 있는 부담금을 신설하는 
경우 자의적인 부과를 견제하기 위하여 위 법률에 의하여 이를 규율하고자 한 것이나, 
그러한 점만으로 부담금 부과에 관한 명확한 법률 규정이 존재하더라도 그 법률 규정
과는 별도로 반드시 부담금관리법 별표에 그 부담금이 포함되어야만 그 부담금 부과가 
유효하게 된다고 해석할 수는 없다(대법원 2014. 1. 29. 선고 2013다25927, 25934 판
결). 이 사건 처분은 구 산림자원법 제21조 제1항 및 그 위임에 따른 규정인 이 사건 
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조례 제20조 제1항 등을 근거로 이루어진 것인바, 가로수원인자부담금이 부담금관리법 
별표에 열거되어 있지는 않다는 점만으로 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수는 없다.
나) 원고는 위 대법원 판결에서 부담금 부과처분의 상대방이 직접적으로 얻은 
이익이나 대가가 있어야 부담금을 부과할 수 있다는 취지로 판시하였는데, 가로수의 
이식․제거와 관련하여 원고가 직접적으로 얻은 이익이나 대가가 없으므로 위 대법원 
판결의 법리가 그대로 적용될 수 없다고 주장한다. 그러나 위 대법원 판결은 집단에너
지공급시설이나 가스공급시설의 신규 설치비용을 당해 시설의 사용자에게 수익자부담
금의 형태로 분담하게 하는 시설분담금에 관한 것인 반면, 가로수원인자부담금은 지방
자치단체장이 조성․관리하는 가로수를 이식․제거하는 원인을 제공한 자에게 기존 가
로수로 인하여 조성되었던 쾌적한 생활․교통환경을 원상회복하는 차원에서 부과되는 
것으로서 그 취지가 다르므로, 이 사건 부담금을 부과함에 있어 가로수의 이식․제거
와 관련하여 직접적으로 얻은 이익이나 대가가 있어야 한다고 보기 어렵다. 나아가 원
고 조합원들은 재건축 아파트 주변에 새롭게 조성된 가로수들로 인하여 쾌적한 주거 
및 생활환경을 누릴 수 있게 되므로 원고에게 직접적인 이익이나 대가가 없다고 할 수
도 없다. 따라서 어느 모로 보더라도 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
2) 처분사유 존부
위 인정사실에 더하여 을 제4, 5호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 
알 수 있는 다음과 같은 사정을 관련 규정에 비추어 보면, 원고가 직접 비용을 들여 
가로수를 제거하였다 하더라도 제거된 해당 수목가액을 별도로 부담금으로 부과할 수 
있다고 봄이 타당하다. 이와 다른 전제에서 이 사건 처분이 이중부담금지원칙 등에 반
하여 처분사유가 부존재한다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
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가) 지방자치단체장 외의 원인자에 의하여 가로수의 이식 또는 제거가 필요할 
경우 그 원인자가 비용을 부담하여야 하고, 가로수를 제거하는 경우 부과하는 원인자
부담금은 해당 수목가액 및 제거비용으로 정하면서, 도급공사 설계비를 기준으로 산정
하도록 하고 있음은 앞서 본 바와 같다. 위 관련 규정을 종합하면, 가로수를 이식․제
거하는 경우에 부과되는 원인자부담금은 가로수 재조성 비용으로 해석되고, 특히 가로
수를 제거하는 경우 가로수 재조성 비용에는 제거되는 가로수의 손실액이 포함된다고 
보아야 한다. 따라서 원고가 직접 가로수를 이식․제거하였다 하더라도 이 사건 조례 
제20조 제1항, 제2항, 제3항에서 정한 의무를 모두 이행하였다고 할 수 없고, 피고가 
이식․제거로 인하여 감소되는 수목가치 상당액을 부담금으로 부과한 것이 이중부과라
고 할 수 없다.
나) 이식․제거로 인하여 감소된 수목가치 상당액을 ‘종전 처분의 기초가 된 원
인자부담금’과 ‘변경 승인된 원상복구금액’의 차액을 기준으로 산정한 것에 위법이 있
다고 할 수 없고, 원고가 제거한 가로수들이 공공기여적 가치 및 재산적 가치가 없다
고 보기도 어렵다. 
3) 부담금 산정의 위법 여부
이 사건 부담금을 산정함에 있어 일반관리비, 이윤, 부가가치세를 제외하여야 한
다는 원고의 주장은 받아들이기 어렵다. 그 이유는 다음과 같다.
가) 이 사건 조례 별표3은 원인자부담금 산정기준이 되는 도급공사 설계비에 관
하여 ‘지방계약법 시행규칙에 따른 원가계산을 적용(수목 등 재료비 포함)’하도록 정하
고 있다.
나) 지방계약법 시행령 제10조 제1항 제2호, 같은 법 시행규칙 제6조 제1항은 
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원가계산에 의한 가격을 기준으로 예정가격을 결정할 때에는 계약의 목적이 되는 물품
ㆍ공사ㆍ용역 등을 구성하는 재료비ㆍ노무비ㆍ경비와 일반관리비 및 이윤을 포함하도
록 정하고 있고, 지방계약법 시행규칙 제11조 제1항은 예정가격을 결정할 때 부가가치
세를 합산하도록 규정하고 있다.
다) 따라서 지방계약법 시행규칙에 따른 원가계산을 적용하여 도급공사 설계비
를 산정하는 경우 재료비ㆍ노무비ㆍ경비, 일반관리비, 이윤 및 부가가치세를 모두 포함
하여 계산하여야 한다. 이와 달리 이 사건 조례 별표3 중 ‘(수목 등 재료비 포함)’ 부분
이 지방계약법 시행규칙에 따른 원가계산 항목 중 재료비ㆍ노무비ㆍ경비만 포함하도록 
한정하는 취지라거나, 일반관리비, 이윤 및 부가가치세를 제외하는 취지라고 해석할 아
무런 근거가 없다.
라) 원고는 도급공사 설계비에 일반관리비와 이윤이 포함되지 않는다고 판단한 
서울고등법원 2022. 7. 14. 선고 2021누74374 판결을 주장의 근거로 들고 있으나, 위 
판결은 가로수 원인자부담금의 산정기준인 도급공사 설계비를 ‘지방계약법 시행규칙에 
따른 원가계산을 적용(재료비+노무비+제경비)하여 산정’하도록 규정한 구 인천광역시 
가로수 조성 및 관리 조례(2021. 6. 4. 인천광역시조례 제6631호로 폐지되기 전의 것) 
별표1이 적용된 사안이므로, 원가계산 비목을 재료비, 노무비, 경비로 한정하고 있지 
않은 이 사건 조례 별표3에 위 판결의 해석론이 그대로 적용된다고 볼 수 없다. 
4. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
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관계 법령
■ 부담금관리 기본법
제2조(정의) 
이 법에서 “부담금”이란 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 행정권한을 위탁받은 공공단
체 또는 법인의 장 등 법률에 따라 금전적 부담의 부과권한을 부여받은 자(이하 “부과권자”라 
한다)가 분담금, 부과금, 기여금, 그 밖의 명칭에도 불구하고 재화 또는 용역의 제공과 관계없
이 특정 공익사업과 관련하여 법률에서 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무
(특정한 의무이행을 담보하기 위한 예치금 또는 보증금의 성격을 가진 것은 제외한다)를 말한
다.
제3조(부담금 설치의 제한) 
부담금은 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 설치할 수 없다.
제5조(부담금 부과의 원칙) 
① 부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보
되도록 부과되어야 하며, 특별한 사유가 없으면 하나의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 
아니 된다.
■ 구 산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률(2020. 6. 9. 법률 제17420호로 개정되기 전의 
것)
제21조(가로수의 조성 등에 관한 승인) 
① 지방자치단체의 장 외의 자가 다음 각 호의 행위 등을 하려면 지방자치단체의 장의 승인을 
받아야 한다. 이 경우 승인 절차, 승인 기간 및 비용 부담 등에 관하여는 해당 지방자치단
체의 조례로 정한다.
1. 가로수를 심고 가꾸기
2. 가로수를 옮겨심기
3. 가로수의 제거
4. 가로수의 가지치기 등
■ 도시숲 등의 조성 및 관리에 관한 법률
제12조(가로수의 조성ㆍ관리) 
① 지방자치단체의 장은 아름다운 경관의 조성 및 생활ㆍ교통환경 개선 등을 위하여 가로수를 
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다른 도시숲등과 연계되도록 조성ㆍ관리하여야 한다.
③ 지방자치단체의 장 외의 자가 가로수의 조성ㆍ관리와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 
해당하는 행위를 하려는 경우에는 지방자치단체의 장의 승인을 받아야 한다. 이 경우 승인
절차, 승인기간 및 비용부담 등에 관하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 
1. 가로수의 심고 가꾸기
2. 가로수의 옮겨심기
3. 가로수의 제거
4. 가로수의 가지치기
5. 그 밖에 가로수의 조성ㆍ관리를 위하여 농림축산식품부령으로 정하는 행위
■ 구 서울특별시 가로수 조성 및 관리 조례(2021. 12. 30. 조례 제8298호로 개정되기 전의 
것)
제1조(목적) 
이 조례는「도시숲 등의 조성 및 관리에 관한 법률」에서 위임된 사항과 도시녹화와 경관향상
을 위하여 가로수 조성 및 유지관리에 필요한 사항을 정함으로써 가로수의 공익적 기능을 향
상시켜 쾌적한 생활환경 조성을 목적으로 한다. 
제18조의2(가로수 조성 등에 관한 승인) 
① 법 제21조 제1항 각 호의 행위 등(이하 "가로수 조성 등" 이라 한다)을 하려는 자는 별지 
제1호서식의 신청서를 관리청에 제출하여야 한다.
② 관리청은 제1항에 따른 신청서가 접수되면 신청을 받은 날부터 14일 이내에 가로수 조성 
등을 하려는 자에게 그 결과를 통보하여야 한다. 
③ 제2항에 따라 가로수 조성 등의 승인을 할 경우 별지 제2호서식의 승인서를 가로수 조성 
등의 승인을 받은 자에게 통보하여야 한다. 
④ 제3항에 따라 가로수 조성 등의 승인을 받은 자는 가로수 조성 등에 드는 비용을 부담하여
야 한다. 
제20조(원인자부담금) 
① 다른 공사 또는 다른 행위로 인하여 가로수의 가지치기, 제거 또는 이식이 필요할 경우에
는 그 원인자가 비용을 부담하여야 한다.
② 제1항에 따른 가로수의 가지치기와 이식은 관리청이 하여야 한다. 다만, 관리청이 필요하
다고 인정할 때에는 원인자에게 작업을 시행하도록 할 수 있다. 
③ 원인자부담금의 종류는 다음 각 호와 같으며, 원인자부담금의 산정기준은 별표 3와 같다. 
1. 이식하는 경우는 해당 수목의 굴취, 운반, 식재비용 
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2. 제거하는 경우는 해당 수목가액 및 제거비용 
3. 가지치기, 훼손 등의 경우는 소요비용 
④ 관리청은 가로수와 가로수시설물이 사고 또는 위해로 인하여 인위적인 피해를 입었을 경우 
훼손자에게 제3항에 따른 원인자부담금을 징수하여야 한다. 다만, 훼손자가 관리청과 협의
하여 직접 복구할 수 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 
제21조(부담금의 징수) 
① 관리청은 제21조 및 제22조에 따라 부담금을 납부하여야 할 자가 이를 납부하지 아니하는 
때에는 납부기간을 정하여 독촉하여야 한다. 
③ 관리청은 부담금을 납부하여야 할 자가 정한 기간 내에 비용을 납부하지 아니하는 경우에
는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다.
[별표 3] 원인자부담금(제20조 제3항 관련)
원인자부담금의 산정기준
1. 벌채, 수간절단 등으로 조경수 가치가 없는 경우 : 
부담금 = 도급공사 설계비
2. 상당한 보호시설을 요하는 피해 및 강도의 가지치기의 경우 : 
부담금 = 수목비의 20% + 보호시설 재료비 및 작업비
※ 강도의 가지치기 : 수관의 1/3 이상
※ 작업비 : 관리청 자체인력 활용시 세외수입 조치
3. 약도의 가지치기의 경우 : 부담금 = 수목비의 10% + 작업비
4. 이식을 원하는 경우
가. 원인자가 이식하는 경우 : 부담금 = 도급공사 설계비
※ 도급공사 설계비 : 세입세출외현금 또는 보증보험증권으로 예치 
나. 관리청에서 이식하는 경우 : 부담금 = 도급공사 설계비 + 이식비
※ 이식비 : 관리청 자체인력 활용시 세외수입 조치
5. 제거하는 경우
가. 원인자가 제거하는 경우 : 부담금 = 도급공사 설계비
※ 도급공사 설계비 : 세외수입 조치
나. 관리청에서 제거하는 경우 : 부담금 = 도급공사설계비 + 제거비
※ 제거비 : 관리청 자체인력 활용시 세외수입 조치
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■ 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령
제10조(예정가격의 결정기준) 
① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 다음 각 호의 가격을 기준으로 하여 예정가격을 결
정하여야 한다. 
2. 신규개발품, 특수규격품 등을 사용한 특수한 물품ㆍ공사ㆍ용역 등 계약의 특수성으로 인
하여 적정한 거래실례가격이 없는 경우에는 원가계산에 의한 가격. 이 경우 원가계산에 
의한 가격은 계약의 목적이 되는 물품ㆍ공사ㆍ용역 등을 구성하는 재료비ㆍ노무비ㆍ경비
와 일반관리비 및 이윤으로 계산한다.
■ 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙
제6조(원가계산에 의한 예정가격의 결정) 
① 공사ㆍ제조ㆍ구매(수입물품의 구매는 제외한다) 및 용역의 경우 영 제10조 제1항 제2호에 
따른 원가계산에 의한 가격을 기준으로 예정가격을 결정할 때에는 그 예정가격에 다음 각 
호의 비목을 포함시켜야 한다. 
1. 재료비
계약목적물의 제조ㆍ시공 또는 용역 등에 소요되는 규격별 재료량에 그 단위당 가격을 곱한 
금액
2. 노무비
계약목적물의 제조ㆍ시공 또는 용역 등에 소요되는 공종별(工種別) 노무량에 그 임금단가를 
곱한 금액
3. 경비
계약목적물의 제조ㆍ시공 또는 용역 등에 소요되는 비목별 경비의 합계액
도급공사설계비 :「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」에 따른 원가계산 적용
(수목 등 재료비 포함)하여 산정
수 목 비 : 가격정보(조달청)지 가격적용, 가격이 없는 경우에는 시중 시가 적용
예치금납부방법 : 금액이 많을 경우에는 보증보험증권으로 예치 가능
예치금예치기간 :「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」에서 정한 하자책임 담
보기간 동안 예치
예치금 환불 등 : 예치기간 경과 후 이식목에 대한 조경수로서의 가치여부를 판단하여 환불 또는 세외
수입 조치
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4. 일반관리비
재료비, 노무비 및 경비의 합계액에 제8조제1항(제10호는 제외한다)에 따른 일반관리비율을 
곱한 금액
5. 이윤
노무비, 경비(행정안전부장관이 정하는 비목은 제외한다) 및 일반관리비의 합계액에 제8조제
2항(제3호는 제외한다)에 따른 이윤율을 곱한 금액
제11조(예정가격 결정 시의 세액 합산 등) 
① 예정가격에는 다음 각 호의 세액을 포함시켜야 한다.
1. 「부가가치세법」에 따른 부가가치세
끝.