[행정 판결문] 서울행정법원 2024구합82237 - 보상금부지급결정처분취소

 

[행정] 서울행정법원 2024구합82237 - 보상금부지급결정처분취소.pdf

0.16MB

[행정] 서울행정법원 2024구합82237 - 보상금부지급결정처분취소.docx

0.01MB

 

 

- 1 -
서 울 행 정 법 원
제 7 부
판 결
사 건 2024구합82237 보상금부지급결정처분취소
원 고 A 
피 고 국민권익위원회
변 론 종 결 2025. 8. 28.
판 결 선 고 2025. 11. 27.
주 문
1. 피고가 2024. 6. 10. 원고에게 한 보상금 부지급 결정을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위
가. B협동조합(이하 ‘이 사건 협동조합’이라 한다)은 PHC 파일, 흄관 등 원심력 콘크
- 2 -
리트 제품을 생산하는 중소기업들의 경제적 지위 향상을 목적으로 19**. **. **. 설립
된 법인이고, C 주식회사는 흄관과 콘크리트 전주를 생산하는 회사로서 이 사건 협동
조합의 조합원이다.
나. 원고는 C 주식회사의 대표자(사내이사)로서, 20**. *. **.부터 20**. *. **.까지는 
이 사건 협동조합의 대표이사를 역임하였다. 
다. 원고는 20**. *. **. 피고에게, ‘자신이 수사기관에 이 사건 협동조합과 조합원 
회사들의 입찰 담합행위를 제보하였고, 그로 인하여 공정거래위원회가 이 사건 협동조
합 등에 과징금을 부과함으로써 공공기관의 수입이 회복되었다’는 사유로 공익신고자 
보호법 제26조 제1항에 따라 보상금의 지급을 신청하였다. 
라. 그러나 피고는 2024. 6. 10. 원고의 제보 등이 공익신고자 보호법상 공익신고에 
해당하지 않고, 이 사건 과징금 부과와 직접적인 인과관계도 존재하지 않는다는 사유
로 원고의 보상금 지급신청을 기각하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1. 24호증, 을 제4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 관계 법령
별지 기재와 같다.
나. 인정사실
1) 원고는 20**. *.경 이 사건 협동조합 대표이사 연임을 위하여 선거에 출마하였
는데, PHC 파일 생산업체 대표가 당선되고, 흄관 생산업체 대표인 원고는 낙선하였다. 
2) 이후 원고는 이 사건 협동조합에서 PHC 파일 생산업체의 영향력과 담합 정도
가 점차 심해지는 상황을 우려하면서 서울중앙지방검찰청에 이 사건 협동조합과 조합
- 3 -
원 회사의 비리를 제보하였고(이하 ‘이 사건 제보’라 한다), 2016. 4. 18.과 2016. 6. 7. 
서울중앙지방검찰청에 출석하여 참고인 조사를 받으면서 이 사건 협동조합과 조합원 
회사의 PHC 파일 및 흄관 입찰 담합행위에 관하여 상세히 진술하였다.
3) 서울중앙지방검찰청은 그 직후 이 사건 협동조합과 조합원 회사들의 담합행위 
수사를 위해 2016. 5.경부터 이 사건 협동조합 사무실, 임원 주거지 등을 압수·수색하
였고, 2016. 7. 1. 수사 결과를 토대로 ‘2011. 7.경부터 2016. 5. 24.까지 이루어진 PHC 
파일 입찰 담합행위’ 및 2016. 8. 20. ‘2011. 8. 31.부터 2016. 5. 12.까지 이루어진 흄
관 입찰 담합행위’를 각 공소사실로 하여 이 사건 협동조합의 임원들과 조합원 회사의 
대표들을 입찰방해 등의 범죄사실로 기소하였다(이하 통틀어 ‘이 사건 공소사실’이라 
한다).
4) 이후 이 사건 협동조합 임원들과 조합원 회원사 대표이사 등 총 27명에 대하여 
이 사건 공소사실을 전부 유죄로 인정하는 제1심 판결이 선고되었고[서울중앙지방법원 
20**. *. **. 선고 20**고단****, ****(병합) 판결], 위 판결은 20**. **. **. 그대로 확
정되었다. 
5) 이에 공정거래위원회는 2020. 5. 13. 독점규제 및 공정거래에 관한 법률에 따라 
이 사건 협동조합과 그 조합원 총 17개 회사에 대하여 2010. 4.경부터 2016. 5.경까지 
PHC 파일 입찰 담합행위(이하 ‘제1 담합행위’라 한다)를 하였다는 사유로 과징금을 부
과하고, 2020. 7. 16. 이 사건 협동조합 조합원 총 9개 회사에 대하여 2012. 1.경부터 
2016. 5.경까지 흄관 입찰 담합행위(이하 ‘제2 담합행위’라 한다)를 하였다는 사유로 과
징금을 부과하였다. 
6) 이 사건 협동조합과 일부 조합원 회사들은 위 과징금 부과처분의 취소를 구하
- 4 -
는 소를 제기하였고, 행정소송에서의 판결과 그에 따른 재처분 결과 이 사건 협동조합
에 대한 과징금이 일부 감액되어 제1, 2 담합행위로 인한 과징금 총액이 485억 2,500
만 원(이하 ‘이 사건 과징금’이라 한다)으로 확정되었다.
[인정 근거] 갑 제2 내지 21, 25호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 이 
법원의 서울중앙지방검찰청에 대한 사실조회 촉탁 결과, 변론 전체의 취지
다. 이 사건 제보가 공익신고자 보호법상 공익신고에 해당하는지 여부
1) 공익신고자 보호법상 공익신고란 수사기관 등에 공익침해해위를 신고·진정·제
보·고소·고발하거나 그에 관한 수사의 단서를 제공하는 것을 말하고(공익신고자 보호법 
제2조 제2호, 제6조 제3호), 원칙적으로 신고서, 신고서를 제출할 수 없는 특별한 사정
이 있는 경우에는 증거 등과 함께 구술로 신고할 수 있다(같은 법 제8조 제1항 및 제2
항).
2) 이와 같은 법령의 규정과 함께 앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거에다가 갑 제
22호증, 을 제1, 3호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 더하여 인정하거나 알 수 있
는 다음과 같은 사실 내지 사정을 종합하면, 원고의 이 사건 제보는 수사기관인 서울
중앙지방검찰청에 공익침해행위인 입찰 담합행위를 제보하여 수사의 단서를 제공한 것
으로서 공익신고자 보호법상 공익신고에 해당한다고 보기에 충분하다. 
가) 피고는, 원고가 단순히 수사기관의 소환에 수동적으로 응하여 질문에 답변한 
것에 불과하다고 주장한다. 그러나 2016. 4. 18.과 2016. 6. 7. 검찰 참고인 조사 당시 
원고는, 이 사건 협동조합의 비리에 대하여 진술하는 이유가 무엇이냐는 검사의 질문
에 대하여 담합행위 등 이 사건 협동조합의 비리를 제보하는 것이라고 명확히 답변하
였다.
- 5 -
나) 또한 C 주식회사의 해당 담합행위에 대한 공익신고자 책임 감면 여부를 결
정하는 과정에서 피고가 서울중앙지방검찰청에 사실조회를 하였는데, 당시 서울중앙지
방검찰청은 2017. 11. 23.자로 피고에게 원고가 2016. 2.경 이 사건 협동조합과 조합원 
회사들의 담합행위를 최초로 제보한 사람이고, 그 제보요지는 ‘이 사건 협동조합 및 회
원사들이 관급 공사자재 입찰에서 사전에 낙찰자와 낙찰가격을 정하고 서로 들러리를 
서주는 방법으로 수천억 원대의 계약을 낙찰받는다’였다고 회신하여(을 제1호증) 이 사
건 제보의 존재를 확인하였다. 
다) 서울중앙지방검찰청이 이후 피고의 자료제출 협조요청에 대하여 다시 회신
하면서, 이 사건 공소사실에 관한 고소장 또는 고발장은 존재하지 않고, 해당 사건이 
인지사건으로 확인된다는 취지로 회신하기는 하였다(2024. 5. 14.자, 을 제3호증). 그러
나 공익신고는 고소·고발뿐만 아니라 신고·진정·제보의 방법으로도 충분히 이루어질 수 
있고, 구술신고도 가능하므로, 단지 고소·고발장이 제출되지 않았다는 사정과 그로 인
하여 인지사건으로 처리되었다는 사정만으로는 공익신고자 보호법상 공익신고가 존재
하지 않는다고 단정할 수 없다.
라. 이 사건 제보와 이 사건 과징금 부과 사이 인과관계가 존재하는지 여부
1) 공익신고로 ‘인한’ 과징금 부과 등을 통하여 국가에 수입의 회복 또는 증대를 
가져온 경우 내부 공익신고자는 피고에게 보상금의 지급을 신청할 수 있고, 피고는 대
통령령으로 정하는 바에 따라 보상금을 지급하여야 한다[구 공익신고자 보호법(2023. 
3. 21. 법률 제19267호로 개정되기 전의 것) 제26조 제1항 제4호, 제2항 전문]. 결국 
내부 공익신고자가 보상금을 지급받기 위하여는 해당 공익신고와 과징금 부과 등을 통
한 수입 회복 또는 증대 사이에 인과관계가 존재하여야 한다.
- 6 -
2) 앞서 인정한 사실 및 앞서 든 증거에다가 을 제2호증의 기재, 이 법원의 공정
거래위원회에 대한 각 사실조회 촉탁 결과와 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고의 이 
사건 제보와 공정거래위원회의 이 사건 과징금 부과 사이에 인과관계도 있다고 봄이 
타당하다.
가) 이 사건 과징금 부과사유인 제1, 2 담합행위는 모두 이 사건 협동조합 및 
조합원 회사들이 PHC 파일과 흄관 입찰에 관하여 낙찰예정자, 들러리사, 투찰금액 수
준을 미리 협의한 후 그대로 입찰에 참가하였다는 것으로 원고의 이 사건 제보내용 및 
이 사건 공소사실과 사실상 동일하다(다만 이 사건 공소사실은 담합행위의 시기를 공
소시효가 만료되지 않은 2011. 7.경부터로 특정하고 있을 뿐이다).
나) 위에서 본 것과 같이 원고는 서울중앙지방검찰청에 최초로 이 사건 협동조
합 등의 담합행위를 제보하였고, 수사기관에 출석하여 참고인 조사를 통해 구체적인 
내용을 진술하면서 자신이 이 사건 협동조합 대표이사 재직 시절 확보했던 이 사건 협
동조합의 내부 결재문건과 녹취록 등 담합행위에 관한 결정적인 증거자료도 제공하였
다. 달리 수사기관에서 이 사건 제보 또는 원고에 대한 참고인 조사 이전부터 이미 이 
사건 협동조합 등의 담합행위를 수사하고 있었다거나, 그에 관한 자료를 확보하고 있
었다는 사정은 보이지 않는다.
다) 나아가 원고는 2016. 4. 18. 참고인 조사 당시 담합행위에 관한 자료들이 이 
사건 협동조합의 사무실뿐만 아니라 임원들의 주거지 등에 은닉되어 있을 가능성이 높
다는 취지로 진술하였고, 서울중앙지방검찰청은 이와 같은 원고의 진술을 토대로 
2016. 5.경부터 전격적으로 이 사건 협동조합 사무실과 임원들의 주거지 등에 대한 압
수·수색을 실시하여 추가적인 증거를 확보할 수 있었던 것으로 보인다.
- 7 -
라) 공정거래위원회가 제1, 2 담합행위의 종기로 명시한 2016. 5.경은 바로 위 
서울중앙지방검찰청의 압수·수색이 있었던 시점이고, 이에 공정거래위원회의 의결서에
도 수사기관의 압수·수색으로 인하여 제1, 2 담합행위가 중단되었다고 기재되어 있다. 
마) 위와 같이 수사가 이루어진 결과 이 사건 공소사실에 관한 각 유죄판결이 
확정되었고, 제1, 2 담합행위를 사유로 하는 이 사건 과징금 부과는 해당 유죄판결 확
정 이후인 2020. 5. 13.에야 이루어졌다. 이와 같은 시간적 선후관계에 비추어 보더라
도 이 사건 과징금 부과 과정에서 관련 형사사건의 수사 및 재판 결과가 결정적으로 
기여하였음은 분명해 보인다.
바) 20**. *. **.자 서울중앙지방검찰청의 보도자료에 의하면, 검찰은 이 사건 협
동조합 등의 PHC 파일 입찰 담합행위를 기소하면서 관련 부처인 공정거래위원회에 수
사결과를 통보하였던 것으로 보인다. 공정거래위원회의 제1 담합행위에 대한 심사보고
서에 검찰의 수사자료가 첨부되어 있었고, 제2 담합행위에 대한 심사보고서에는 이 사
건 공소사실에 관한 공소장과 판결문이 첨부되어 있었다는 점은 공정거래위원회 역시 
인정하고 있다. 따라서 담합행위에 관한 형사처벌과 과징금 부과가 별개의 절차로 이
루어진 것이라고 하더라도, 형사사건의 수사자료 및 재판 결과가 이 사건 과징금 부과
에 중대한 영향을 미쳤다는 점은 부인하기 어렵다.
사) 공정거래위원회가 ‘2013. 11. 12. 제1 담합행위에 관한 조달청의 제보를 받
은 후 2015. 6. 3. 현장조사를 실시하였고, 2015. 7. 22. 제2 담합행위에 관한 민원 제
보를 받은 후 2016. 6. 9. 현장조사를 실시하면서 이 사건 제보가 있기 전부터 제1, 2 
담합행위에 관한 조사를 개시하였다’는 취지로 회신하고 있기는 하다. 그러나 정작 공
정거래위원회는 제1 담합행위와 관련하여 받았다는 조달청 제보의 구체적인 내용을 밝
- 8 -
히고 있지 않고, 제2 담합행위와 관련하여 받았다는 민원제보는 이 사건 과징금 부과 
대상 업체와 그 대상이 일치하지 않는다. 
아) 더구나 원고는 2016. 4. 18. 참고인 조사 당시에 공정거래위원회의 현장조사 
이후에도 이 사건 협동조합이 고의로 낙찰을 받지 않거나 들러리 업체 수를 늘렸다고 
진술하였고, 서울중앙지방검찰청의 20**. *. **.자 보도자료에도 공정거래위원회의 현
장조사에도 불구하고 담합행위가 중단되지 않았다는 점이 명시되어 있다. 즉 공정거래
위원회의 일부 조사에도 불구하고 제1, 2 담합행위는 제대로 적발되지 아니한 채 계속
되었던 것으로 보이고, 이 사건 제보를 통하여 비로소 제대로 된 수사 및 적발이 가능
하였던 것으로 보인다. 결국 이 사건 제보를 통해 제출된 증거와 그로 인하여 개시된 
수사 및 형사재판 결과를 배제하고 공정거래위원회의 독자적인 조사 결과만으로 이 사
건 과징금을 부과하는 것이 가능하였다는 점은 인정하기 어렵고, 오히려 관련 형사사
건의 수사자료와 재판결과가 이 사건 과징금 부과에 결정적인 영향을 미쳤다고 보일 
따름이다.
자) 결국 위와 같은 사정을 종합할 때, 피고가 구 공익신고자 보호법 시행령
(2024. 7. 30. 대통령령 제34783호로 개정되기 전의 것) 제22조 제1항 제3호 및 제4호
에 따라 원고도 담합행위에 가담하였던 사정이나 이 사건 제보가 공익침해행위 제거 
및 예방 등에 실질적으로 기여한 정도 등을 구체적으로 고려하여 보상금 지급액을 일
부 감액하거나 하는 것은 별론으로 하고, 이 사건 제보와 이 사건 과징금 부과 사이 
인과관계 자체를 부정할 수는 없다고 봄이 타당하다. 
마. 소결
이 사건 처분은 그 처분사유를 인정할 수 없어 위법하므로 원고의 나머지 주장(신
- 9 -
뢰보호의 원칙 위반, 재량권 일탈·남용)에 관하여 살필 필요 없이 취소되어야 한다.
3. 결론
원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
- 10 -
[별지]
관계 법령
■ 구 공익신고자 보호법(2023. 3. 21. 법률 제19267호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의) 
이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
2. “공익신고”란 제6조 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 공익침해행위가 발생하였거나 
발생할 우려가 있다는 사실을 신고ㆍ진정ㆍ제보ㆍ고소ㆍ고발하거나 공익침해행위에 대한 
수사의 단서를 제공하는 것을 말한다. 다만, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우는 
공익신고로 보지 아니한다.
제6조(공익신고) 
누구든지 공익침해행위가 발생하였거나 발생할 우려가 있다고 인정하는 경우에는 다음 각 호
의 어느 하나에 해당하는 자에게 공익신고를 할 수 있다.
3. 수사기관
제8조(공익신고의 방법)
① 공익신고를 하려는 사람은 다음 각 호의 사항을 적은 문서(전자문서를 포함한다. 이하 “신
고서”라 한다)와 함께 공익침해행위의 증거 등을 첨부하여 제6조 각 호의 어느 하나에 해
당하는 자에게 제출하여야 한다.
1. 공익신고자의 이름, 주민등록번호, 주소 및 연락처 등 인적사항
2. 공익침해행위를 하는 자
3. 공익침해행위 내용
4. 공익신고의 취지와 이유
② 제1항에도 불구하고 신고서를 제출할 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는 구술(口述)로 
신고할 수 있다. 이 경우 증거 등을 제출하여야 한다.
제26조(보상금) 
① 내부 공익신고자는 공익신고로 인하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 부과 등을 통하
여 국가 또는 지방자치단체에 직접적인 수입의 회복 또는 증대를 가져오거나 그에 관한 법
률관계가 확정된 때에는 위원회에 보상금의 지급을 신청할 수 있다.
- 11 -
4. 과징금(인허가 등의 취소ㆍ정지 처분 등을 갈음하는 과징금 제도가 있는 경우에 인허가 
등의 취소ㆍ정지 처분 등을 포함한다)의 부과
② 위원회는 제1항에 따른 보상금의 지급신청을 받은 때에는 「부패방지 및 국민권익위원회의 
설치와 운영에 관한 법률」 제69조에 따른 보상심의위원회(이하 "보상심의위원회"라 한다)의 
심의·의결을 거쳐 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상금을 지급하여야 한다. 다만, 공익침
해행위를 관계 행정기관 등에 신고할 의무를 가진 자 또는 공직자가 자기 직무 또는 공직
자였던 자가 재직 중 자기 직무와 관련하여 공익신고를 한 사항에 대하여는 보상금을 감액
하거나 지급하지 아니할 수 있다.
■ 구 공익신고자 보호법 시행령(2024. 7. 30. 대통령령 제34783호로 개정되기 전의 것)
제22조(보상금의 산정기준) 
① 보상금의 산정기준은 별표 2와 같다. 다만, 다음 각 호의 사유를 고려하여 보상금 지급액을 
감액하거나 지급하지 아니할 수 있고, 공익침해행위의 조사 또는 수사 업무에 종사 중이거
나 종사하였던 공직자(공직자였던 자를 포함한다)가 그 조사 또는 수사 사항과 관련하여 신
고한 경우에는 보상금을 지급하지 아니한다. 
3. 내부 공익신고자가 공익신고와 관련한 불법행위를 하였는지 여부
4. 내부 공익신고자가 공익침해행위 제거 및 예방 등에 이바지한 정도
. 끝.