[행정 판결문] 서울행정법원 2024구단70398 - 손실보상금

 

[행정] 서울행정법원 2024구단70398 - 손실보상금.pdf

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서 울 행 정 법 원
판 결
사 건 2024구단70398 손실보상금
원 고 A 
피 고 서울특별시
변 론 종 결 2025. 8. 28.
판 결 선 고 2025. 10. 16.
주 문
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
청 구 취 지
피고는 원고에게 68,977,000원 및 이에 대하여 2023. 8. 6.부터 이 사건 소장 부본 송
달일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈
을 지급하라.
이 유
1. 기초사실
가. 피고의 산하기관인 B소장은 2018. 11. 원고에게 기간 2018. 12. 1.부터 2021. 11. 
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30.까지로 정하여 피고의 공유재산인 서울 종로구 (비실명화로 생략) 매점(이하 ‘이 사
건 매점’이라고 한다)에 대하여 사용․수익을 허가하였다. 위 사용․수익허가기간의 종
기는 코로나 대유행 및 주변 C 공사로 인한 임시휴장을 사유로 2022. 5. 19.까지로 연
장되었다. 
나. 원고는 이 사건 매점에 관한 사용․수익허가기간이 만료될 무렵 사용허가의 갱
신을 요청하였는데, 그 과정에서 2022. 5. 18. 아래와 같은 각서(이하 ‘이 사건 각서’라
고 한다)를 작성하여 교부하였다.
다. B소장은 2022. 8. 6. 아래와 같은 조건을 붙여 이 사건 매점에 관한 사용․수익
허가를 갱신하였다(이하 갱신된 사용․수익허가를 가리켜 ‘이 사건 사용허가’라고 한
다). 
사용수익허가시설 인수인계 보증각서
1. 시설명 : D 매점
2. 소재지 : 서울 종로구
3. 시설사용자 : D 매점 운영자(원고)
「공유재산법」 제25조(사용·수익허가의 취소) 제2항에 따라 사용수익허가 갱신기간 중에 D 
종합정비 공사 착공이 예정(2024년 1월)되어 있어, 예정된 착공 이전에라도 공사가 착공될 
시에는 그 착공 이전에 우리시에 인수인계를 성실히 이행하고 이를 불이행할 경우 공사 지
체 등 이에 따른 민·형사상 손해배상을 부담하겠기에 이에 각서를 제출합니다.
비실명화로 생략
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공유재산 사용·수익허가 일반조건
제2조(사용기간) 사용기간은 2022. 8. 6.부터 2025. 8. 5.(허가일로부터 3년)로 한다.
① 1회에 한하여 허가기간을 포함하여 5년 이내로 허가기간을 갱신할 수 있음. 다만, ‘사용
수익허가시설 매점 인수인계 보증각서’에 따라 D 정비공사 개시 이전에 해당시설을 조건 
없이 우리시에 인수인계 및 사용허가 종료한다.
② 생략
제12조(사용·수익허가의 취소) ① 생략
② 허가자는 사용·수익을 허가한 재산을 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요로 하
게 된 경우에는 그 허가를 취소할 수 있다.
③ 제2항의 경우에 그 취소로 인하여 해당 허가를 받은 자에게 손실이 발생할 경우에는 공
유재산 및 물품 관리법 시행령 제18조에 정하는 바에 따라 보상한다.
라. 피고의 산하기관인 E소장은 2023. 4. 5. 원고에게 ‘D 종합정비에 따른 D 매전 이
전 협조 요청’이라는 제목의 공문을 보내 2023. 8. 6.까지 이 사건 매점을 인도해달라고 
요구하였다(이하 ‘이 사건 취소처분’이라고 한다).
마. 원고는 2023. 8. 5. 피고에게 이 사건 매점을 인도하고 영업을 종료하였다. 
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4, 5호증, 을 제1, 2, 7호증의 각 기재 및 
변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 당사자들의 주장
가. 원고의 주장
이 사건 취소처분으로 인하여 원고가 재산상 손실을 입게 되었으므로, 피고는 공유
재산 및 물품 관리법(이하 ‘공유재산법’이라고 한다) 제25조 제3항에 따라 원고에게 공
유재산법 시행령 제18조 각 호에 규정되어 있는 보상액을 지급할 의무가 있다. 
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나. 피고의 주장
원고는 이 사건 사용허가 일반조건에 명시된 허가취소 사유가 발생할 경우 위 사용허
가가 허가기간 도중 취소될 것임을 예견하고 있었고, 이와 같은 제한을 감내하면서 이 
사건 사용허가를 받은 것이다. 따라서 이 사건 취소처분으로 원고에게 손실보상의 요건
으로서의 재산상의 특별한 희생이나 손실이 발생하였다고 볼 수 없고, 원고의 손실보상
청구는 신의성실의 원칙 내지 금반언의 원칙에 위배되는 것이어서 허용될 수 없다.
4. 손실보상청구권의 인정 여부에 관한 판단
가. 이 사건 취소처분의 법적 성격
1) 관련 법리
행정행위의 ‘취소’는 일단 유효하게 성립한 행정행위를 그 행위에 위법한 하자가 있
음을 이유로 소급하여 그 효력을 소멸시키는 별도의 행정처분을 의미함이 원칙이다. 
반면, 행정행위의 ‘철회’는 적법요건을 구비하여 완전히 효력을 발하고 있는 행정행위
를 사후적으로 그 효력의 전부 또는 일부를 장래에 향해 소멸시키는 별개의 행정처분
이다. 그리고 행정행위의 ‘취소 사유’는 원칙적으로 행정행위의 성립 당시에 존재하였
던 하자를 말하고, ‘철회 사유’는 행정행위가 성립된 이후에 새로이 발생한 것으로서 
행정행위의 효력을 존속시킬 수 없는 사유를 말한다(대법원 2018. 6. 28. 선고 2015두
58195 판결 등 참조).
2) 구체적 판단
위와 같은 법리에 비추어 살피건대, 이 사건 취소처분은 이 사건 사용허가 당시에 
존재하였던 하자가 아니라 D 종합정비 공사 착공이라는 그 이후 새로이 발생한 사유
에 기하여 행정행위의 효력을 장래에 향해 소멸시키고자 이루어진 것이므로, 이 사건 
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취소처분의 법적 성격은 이 사건 사용허가의 ‘철회’라고 봄이 타당하다.
나. 이 사건 사용허가에 철회권이 유보되었는지 여부
앞서 본 바와 같이 이 사건 사용허가에 부가된 일반조건은 제12조 제2항에서 ‘허가자
는 사용․수익을 허가한 재산을 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요로 하게 된 
경우에는 그 허가를 취소할 수 있다.’라고 규정하고 있을 뿐만 아니라 제2조 제1항에서 
‘이 사건 각서에 따라 D 정비공사 개시 이전에 이 사건 매점을 조건 없이 우리시에 인
수인계 및 사용허가 종료한다.’라고 규정하고 있다. 위 일반조건이 인용하고 있는 이 사
건 각서에는 ‘사용수익허가 갱신기간 중에 D 종합정비 공사 착공이 예정(2024년 1월)되
어 있어 예정된 착공 이전에라도 공사가 착공될 시에는 그 착공 이전에 우리시에 인수
인계를 성실히 이행한다.’라는 문언이 기재되어 있고, B소장은 원고로부터 이 사건 각서
를 제출받은 후 이 사건 사용허가를 하였다. 이와 같은 이 사건 사용허가의 일반조건 
및 이 사건 각서의 문언과 이 사건 사용허가가 이루어진 경위 등에 비추어 보면, 이 사
건 사용허가는 ‘D 종합정비공사의 착공이 예정되어 사용․수익을 허가한 공유재산인 이 
사건 매점을 피고가 사용하기 위하여 필요로 하게 된 경우’ 행정청인 피고 산하기관이 
원고에 대하여 이 사건 사용허가를 철회할 수 있는 권리를 유보하고 이루어진 것이라고 
봄이 타당하다. 
다. 유보된 철회권 행사의 경우 손실보상청구가 가능한지 여부
이 사건 사용허가는 원고에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익
적 행정행위인데, 수익적 행정행위의 철회시 인정되는 손실보상은 신뢰보호에 근거를 
둔 권리로서 철회권이 부관으로 유보된 경우에는 원칙적으로 인정되지 않는다. 수익적 
행정행위에 철회권이 유보된 경우에는 수익자가 철회권의 행사를 충분히 예견할 수 있
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어 이에 대하여 행정행위의 존속에 대한 신뢰보호를 주장할 수 없기 때문이다.1)2) 따라
서 지방자치단체의 장이 유보한 철회권에 기하여 행정재산의 사용허가를 취소한 경우
에는 그 사용허가를 받은 사람에게 공유재산법 제25조 제3항에 근거한 손실보상청구권
이 발생한다고 볼 수 없다. 
나아가 앞서 든 증거들과 을 제5, 6, 8호증의 각 기재, 이 법원의 감정인 F에 대한 
감정촉탁 결과 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래와 같은 사정들에 비추어 
볼 때, 이 사건에서 이와 다른 판단을 가능하게 하는 특별한 사정이 존재한다고 볼 수
도 없다. 
1) ‘예정된 착공 이전에라도 공사가 착공될 시에는 그 착공 이전에 이 사건 매점을 
인도한다.’라는 이 사건 각서의 문언과 ‘D 정비사업 공사 개시 이전에 이 사건 매점을 
조건 없이 인도한다.’라는 이 사건 사용허가 일반조건의 문언에 비추어 볼 때, 원고는 
D 정비사업으로 인하여 이 사건 각서를 제출하지 않으면 이 사건 매점에 대한 사용․
수익허가에 관하여 갱신허가가 내려지지 않을 것임을 예상하면서 허가기간 도중에 유
보된 철회권이 행사되어 이 사건 사용허가의 효력이 언제든지 소멸될 위험, 즉 행정행
위가 존속되지 않을 가능성이 있음을 충분히 감수한 상태에서 이 사건 사용허가를 받
1) 대법원 2015. 12. 23. 선고 2011두32447 판결 등 참조
2) 참고로 독일 행정절차법(Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVfG)은 제49조 제2항에서 적법한 수익적 행
정행위의 철회사유로 ‘철회가 법령에 의하여 허용되거나 행정행위에 유보되어 있는 경우(제1호)’, ‘행정
행위에 부담이 결부되어 있는데 수익자가 이를 이행하지 않은 경우(제2호)’, ‘사후에 발생된 사실로 인
하여 행정청이 해당 행정행위를 더 이상 발할 수 없게 되었고 그 행정행위의 철회가 이루어지지 않으
면 공익이 위태롭게 되는 경우(제3호)’, ‘법령의 변경으로 인하여 행정청이 해당 행정행위를 발할 수 없
게 되었고, 수익자가 아직 그에 따른 혜택을 사용하지 않았거나 그 행정행위에 근거한 급부를 수령하지 
않은 상태에서 그 행정행위의 철회가 이루어지지 않으면 공익이 위태롭게 되는 경우(제4호)’, ‘중대한 
공익상의 불이익을 예방하거나 제거하기 위하여 필요한 경우(제5호)’를 규정하면서 같은 조 제6항에서 
제3 내지 5호의 경우에만 철회에 따라 발생하는 재산상의 불이익을 보상하도록 규정하고 있다. 이는 
제1호와 제2호의 경우에는 사후에 이루어질 철회의 가능성을 수익자가 이미 알고 있었거나 철회사유가 
그에게 귀책되기 때문이다. 
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은 것이라고 봄이 타당하다[원고는 당시 이 사건 사용허가가 취소되더라도 이 사건 사
용허가 일반조건에 따른 손실보상 규정에 따라 당연히 손실보상이 진행될 것으로 믿고 
이 사건 각서에 날인하였다고 주장하나(2024. 10. 23.자 준비서면), 그와 같은 일반조건
이 부가된 이 사건 사용허가는 원고가 이 사건 각서에 날인한 2022. 5. 18.로부터 약 2
개월이 지나 이루어진 것이라는 점에서 이 사건 각서의 날인 경위에 관한 원고의 위 
주장은 그대로 믿기 어렵고, 이 사건 사용허가를 받을 의도로 철회권 행사를 수용하는 
내용의 이 사건 각서에 날인한 것이라고 봄이 자연스럽다].
2) 피고는 2022. 4. 21. D 종합정비사업 추진계획을 수립하고, 2022. 6.부터 2023. 7.
까지 D 종합정비 기본계획(안)을 마련하였다. 원고의 주장과 같이 추진계획의 수립만
으로는 정비사업의 내용이 구체적으로 확정되는 것이 아니라 하더라도, 적어도 이 사
건 취소처분이 이루어진 2023. 4. 5. 당시 장차 진행될 예정인 D 종합정비사업의 착공
을 위하여 원고로부터 이 사건 매점을 인도받아 두어야 할 공익상의 필요가 존재하였
음은 인정된다.3)
3) 또한 원고가 이 사건에서 주장하는 시설비는 2018. 11. 처음 사용․수익허가를 
받았을 당시 지출하였던 시설공사비만을 기초로 하여 산정한 것으로, 이 사건 사용허
가 이후 새로 투입된 시설비 등의 비용이 존재한다는 점에 관하여는 별달리 주장․증
명이 없다. 
4) 이 사건 사용허가에 부가된 일반조건 제12조 제2항, 제3항은 공유재산법 제25조 
제2항, 제3항의 문언을 그대로 기재한 것에 불과하여 위 일반조건에 의하여 이 사건 
사용허가가 취소되면 손실보상의 대상이 될 것이라는 신뢰가 새롭게 부여되었다고 볼 
3) 한편, 원고는 이 사건 취소처분이 위법하다고 주장하는 것이 아니라 손실보상청구를 하는 것으로, 위 
처분이 적법하게 이루어진 것임을 전제로 하고 있다. 
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수는 없다. 
라. 소결론
결국 원고의 손실보상청구는 보상액에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
5. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한
다.
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별지
관계 법령
■ 공유재산 및 물품관리법
제20조(사용ㆍ수익허가) 
① 지방자치단체의 장은 행정재산에 대하여 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위
에서 사용 또는 수익을 허가할 수 있다. 
제25조(사용ㆍ수익허가의 취소)
② 지방자치단체의 장은 사용ㆍ수익을 허가한 행정재산을 국가나 지방자치단체가 직접 공용 
또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요로 하게 된 경우에는 그 허가를 취소할 수 있다. 
③ 제2항의 경우에 그 취소로 인하여 해당 허가를 받은 자에게 손실이 발생한 경우에는 대통
령령으로 정하는 바에 따라 보상한다. 
■ 공유재산 및 물품 관리법 시행령
제18조(사용ㆍ수익허가의 취소로 인한 손실보상) 
① 법 제25조제3항에 따라 행정재산을 사용할 국가나 지방자치단체가 보상해야 할 보상액은 
다음과 같다. 
1. 사용ㆍ수익허가의 취소 당시를 기준으로 하여 남은 허가기간에 해당하는 시설비 
2. 시설의 이전이나 수목의 옮겨심기에 필요한 경비 
3. 사용ㆍ수익허가가 취소되어 시설을 이전하거나 수목을 옮겨 심거나 새로운 시설을 설치하
게 되는 경우 그 이전ㆍ설치기간 동안 영업을 할 수 없게 됨으로써 발생하는 손실에 대한 평
가액
② 제1항에 따른 보상액의 계산을 위한 평가에 관하여는 2인 이상의 감정평가법인등에게 의뢰
하여 평가한 감정평가액을 산술평균한 금액으로 한다. 끝.