[행정 판결문] 서울행정법원 2024구단80593 - 영업정지처분취소

 

[행정] 서울행정법원 2024구단80593 - 영업정지처분취소.pdf

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서 울 행 정 법 원
판 결
사 건 2024구단80593 영업정지처분취소
원 고 주식회사 A(변경 전 상호: 주식회사 B)의 소송수계인 주식회사 B
피 고 서울특별시 강남구청장
변 론 종 결 2025. 8. 21.
판 결 선 고 2025. 10. 23.
주 문
1. 피고가 2024. 12. 3. 주식회사 A(변경 전 상호: 주식회사 B)에게 한 각 영업정지 6
개월 처분을 모두 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위
가. 주식회사 A(변경 전 상호: 주식회사 B, 이하 ‘A’라 한다)은 건설산업기본법상 실
내건축공사업 등록을 마친 법인이다.
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나. 피고는 2024. 12. 3. A에게 ‘하도급받은 건설공사를 무등록 건설업자인 C에 재하
도급 하였다’는 사유로 건설산업기본법 제83조 제2항 제3호, 제29조 제3항에 따라 영
업정지 6개월 처분(정지기간 2025. 1. 1.~2025. 6. 30., 이하 ‘제1 처분’이라 한다)을 하
였고, 같은 날 ‘하도급받은 건설공사를 무등록 건설업자인 D에 재하도급 하였다’는 사
유로 같은 법령에 따라 영업정지 6개월 처분(정지기간 2025. 7. 1.~2025. 12. 31., 이하 
‘제2 처분’이라 하고, 제1, 2 각 처분을 통틀어 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 하였다.
다. A가 분할되면서 분할신설된 원고가 이 사건 각 처분의 효과를 포함하여 A의 가
구사업부문의 권리의무를 포괄적으로 승계하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 4, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 각 처분의 위법 여부
가. 원고의 주장
1) A는 건설공사(실내건축공사)를 하도급받은 것이 아니라 수급인과 주방가구를 
납품하는 계약을 체결하였을 뿐이고, 또한 실내건축공사를 재하도급한 것이 아니라 노
무공급계약을 체결한 것이다. 따라서 원고가 건설산업기본법상 건설공사를 하도급받고 
이를 재하도급하였다는 이 사건 각 처분사유는 인정되지 않는다.
2) 설령 이 사건 각 처분사유가 인정된다고 하더라도 단일한 의사와 목적으로 이
루어진 하나의 위반행위로 보아야 함에도 두 개의 처분을 한 것은 위법하다. 또한 이 
사건 각 처분을 하면서 각각 건설산업기본법 시행령에서 정한 최고한도인 영업정지 6
개월 처분을 함으로써 결과적으로 총 1년 동안 영업을 하지 못하도록 하는 것은 위반
행위의 동기, 목적, 결과 등에 비추어 지나치게 과도한 것으로서 재량권을 일탈·남용한 
위법이 있다.
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나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 인정사실
1) E 신축공사 관련
가) A는 2021. 7. 1. E 신축공사를 도급받은 주식회사 F(이하 ‘F’라 한다)와 주
방가구를 제작, 납품하기로 하는 내용의 연간단가 협약을 체결하였다.
나) 이후 F는 위 단가계약에 따라 A에게 냉장고장, 김치냉장고장, 상하부장, 아
일랜드장 등 주방가구 납품을 의뢰하면서 2024. 3. 13. A와 하도급계약을 체결하였다.
다) A는 2024. 3. 7. C와 ‘G 주방가구 설치공사’에 관한 도급계약을 체결하였다.
2) H 주택재건축 정비사업 신축공사 관련
가) A는 2018. 12. 1. H 정비사업 신축공사를 도급받은 주식회사 I(변경 전 상
호: 주식회사 J, 이하 ‘I’라 한다)와 주방가구를 제작, 납품하기로 하는 내용의 건설자재 
매매계약을 체결하였다. 
나) 이후 I는 2023. 11. 29. 위 매매계약에 따라 A에게 냉장고장, 김치냉장고장, 
아일랜드장, 주방 팬트리, 장식장 등 주방가구 납품을 의뢰하면서 2023. 12. 7. A와 하
도급계약을 체결하였다. 
다) A는 2023. 7. 10. D와 ‘K로 주방가구 설치공사’에 관한 도급계약을 체결하였
다.
[인정 근거] 갑 제2, 3, 27, 28호증, 을 제13, 17, 19호증(가지번호 있는 것은 가지번호 
포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
라. 처분사유 인정 여부
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1) 건설공사 및 실내건축공사의 정의
가) 하수급인은 원칙적으로 하도급받은 건설공사를 다른 사람에게 다시 하도급
할 수 없고(건설산업기본법 제29조 제3항 본문), 이를 위반한 경우 영업정지 또는 그에 
갈음한 과징금을 부과할 수 있다(같은 법 제82조 제2항 제3호).
나) 여기서 ‘건설공사’란 토목공사, 건축공사, 산업설비공사, 조경공사, 환경시설
공사, 그 밖에 명칭과 관계없이 시설물을 설치·유지·보수하는 공사(시설물을 설치하기 
위한 부지조성공사를 포함한다) 및 기계설비나 그 밖의 구조물의 설치 및 해체공사 등
을 의미한다(같은 법 제2조 제4호). 
다) 건설산업기본법 제2조 제2호에서는 건설업을 건설공사를 하는 업이라고 규
정하고 있고, 같은 법 제8조 제2항에서는 건설업의 구체적인 종류와 업무범위를 대통
령에서 정하도록 위임하였다. 그에 따라 건설산업기본법 시행령 제7조 [별표 1]에서 건
설공사 중 전문공사의 한 유형인 ‘실내건축공사’에 관하여 건축물의 내부를 용도와 기
능에 맞게 건설하거나 실내공간의 마감을 위하여 구조체·집기 등을 제작 또는 설치하
는 공사라고 규정하고 있다.
라) 한편 건축법 제2조 제1항 제20호에서는 ‘실내건축’은 건축물의 실내를 안전
하고 쾌적하며 효율적으로 사용하기 위하여 내부 공간을 칸막이로 구획하거나 벽지, 
천장재, 바닥재, 유리 등 대통령령으로 정하는 재료 또는 장식물을 설치하는 것이라고 
정의하고 있고, 건축법 시행령 제3조의4에서 실내건축의 재료 또는 장식물에 관하여 
벽, 천장, 바닥 및 반자틀의 재료(제1호), 실내에 설치하는 난간, 창호 및 출입문의 재
료(제2호), 실내에 설치하는 전기·가스·급수·배수·환기시설의 재료(제3호), 실내에 설치
하는 충돌·끼임 등 사용자의 안전사고 방지를 위한 시설의 재료(제4호)를 나열하고 있
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다.
2) A가 F와 I로부터 건설산업기본법상 건설공사를 하도급 받고 이를 C와 D에 재
하도급 한 것인지 여부
앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거에다가 갑 제6, 13, 18, 22, 23호증의 각 기재 
또는 영상 및 변론 전체의 취지를 더하여 인정하거나 알 수 있는 다음과 같은 사실 내
지 사정에 비추어 보면, A가 F와 I가 건축한 아파트 내부에 주방가구를 제작·설치하는 
것은 건설산업기본법상 건설공사의 한 유형인 실내건축공사에 해당한다고 볼 수 없다.
가) 건설산업기본법상 건설공사의 대상은 시설물 및 기계설비나 그 밖의 구조물
인데, A가 공급하기로 한 주방가구는 입주자의 의사에 따라 용이하게 탈·부착이 가능
한 것이므로, 시설물인 아파트의 일부로서 건축물의 구조물이나 부대시설에 해당한다
고 볼 수 없다. 시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법 제2조 제1호에서도 건설공
사를 통하여 만들어진 건축물 등 구조물과 그 부대시설을 시설물로 정의하고 있을 뿐
이다. 또한 주방가구 설치공사는 건축법 제2조 제1항 제20호, 건축법 시행령 제3조의4
에서 규정하는 실내건축 어디에도 포함되지 않는다.
나) 건설산업기본법 시행령 제7조 [별표 1]에서 정의한 실내건축공사는 ① 건축
물의 내부를 용도와 기능에 맞게 건설하는 실내건축공사와 ② 실내공간의 마감을 위하
여 구조체·집기 등을 제작 또는 설치하는 공사이다. 그런데 주방가구를 제작하고 설치
하는 공사는 ① 건축물 내부를 건설하는 공사에 해당하지 아니하고, ② 주방 사용 편
의와 실내 인테리어를 위한 공사일 뿐 실내공간의 ‘마감을 위한’ 공사에도 해당하지 않
는다. F의 주방가구 시공구입사양 및 표준자재지침서에서도 주방가구 설치 전 미장, 도
배, 단열, 온돌마루, 몰딩, 전기콘센트 설치 등의 선행공종이 완료되었는지 여부를 확인
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하여야 한다고 규정하고 있는바, 마감공사가 주방가구 설치공사와는 다른 공종임을 명
시하고 있다. 위 [별표 1]에서 ‘집기 등을 제작 또는 설치하는 공사’를 실내건축공사의 
예시로 들고 있기는 하나, 실내건축공사의 업무내용에는 마감을 위하여 집기 등을 제
작 또는 설치하는 공사라고 명시하여 마감 목적을 요구하고 있는 점, 집기란 집 안이
나 사무실에서 쓰는 온갖 기구를 의미하는 것으로서 단순히 모든 집기의 제작 또는 설
치공사가 건설공사에 해당한다고 보는 경우 에어컨, 붙박이장, 각종 수납장 등의 모든 
실내 가구 또는 가전제품의 제작 또는 설치가 건설산업기본법상 건설공사에 포함되어 
시설물 및 기계설비나 그 밖의 구조물을 건설공사의 대상이라고 규정한 상위 건설산업
기본법 정의 규정에도 반하게 되는 점 등을 종합하면, 위 업무예시를 근거로 집기 제
작·설치 공사 전부가 실내건축공사에 해당한다고 해석할 수 없다.
다) A가 F 및 I와 체결한 각 계약에서는 주방가구 현장설치를 인도조건으로 규
정하고 있고, 주방가구를 설치하는 과정에서 일정한 시공이 필요한 것은 사실이다. 그
러나 위 설치공사는 벽면에 고정목대를 설치한 후 못을 타공하여 가구를 고정시키는 
정도로서 건축물 자체의 용도와 기능에 변화를 야기하는 수준에 해당한다거나 복잡하
고 정교한 건설 시공기술이 필요한 정도라고 보이지는 않는다.
라) 피고는 A가 납품하기로 한 주방가구의 지침서와 제작도가 매우 정교하게 수
립되어 있다는 점을 근거로 주방가구 설치공사가 실내건축공사에 해당한다고 주장한
다. 그러나 F와 I는 자신이 건축한 아파트 내부 주방의 크기와 구조에 들어맞는 가구
의 제작을 A에 의뢰하는 과정에서 정교한 제작도면을 제공한 것으로 보일 뿐, 가구 제
작을 넘어 그 설치에까지 고도의 정교한 시공기술을 요구하였다고 볼 만한 자료는 없
다. 위 지침서와 제작도에 따르더라도 위에서 본 것과 같이 주방가구를 설치하는 과정
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에서 벽면에 목대를 설치하고 못을 타공하는 정도의 시공이 이루어지는 것으로 보일 
뿐이다.
마) I가 A에게 지급하기로 정한 계약금액 213,291,209원(부가가치세 제외)은 각 
주방가구의 단가에 수량을 곱한 금액으로 이루어져 있고, 별도의 노무비나 각종 보험
료가 포함되어 있지는 않다. F가 A에게 지급하기로 정한 계약금액 2,594,054,000원(부
가가치세 제외)은 각 주방가구의 단가에 수량을 곱한 금액인 2,513,920,000원 외에도 
각종 보험료 명목의 80,134,000원이 포함된 금액이나, 보험료 등이 전체 계약금액의 약 
3%에 불과하고, 대금 지급 시 실제 투입된 노무인력과 기간에 따라 각종 보험료 등을 
사후 정산하기로 하는 약정도 존재하지 않는다. 
바) 결국 A가 F 및 I와 체결한 계약은 주방가구를 제작하여 공급하는 것을 주된 
내용으로 하는 것이라고 봄이 타당하고, 주방가구의 설치는 주방가구 공급의 최종 단
계에서 물품 인도조건의 하나로 규정된 것에 불과하다고 보일 뿐이다. A가 F 및 I와 
최초 체결한 계약의 명칭도 ‘연간단가 협약’ 또는 ‘건설자재 매매계약’이라는 점 또한 
이를 뒷받침한다.
사) 당사자의 일방이 상대방의 주문에 따라 자기 소유의 재료를 사용하여 만든 
물건을 공급할 것을 약정하고 이에 대하여 상대방이 대가를 지급하기로 약정하는 이른
바 제작물공급계약의 경우, 계약에 의하여 제작·공급하여야 할 물건이 특정한 주문자의 
수요를 만족시키기 위한 부대체물인 경우에는 당해 물건의 공급과 함께 그 제작이 계
약의 주목적이 되어 도급의 성질을 띠는 것이다(대법원 1996. 6. 28. 선고 94다42976 
판결 등 참조). 이 사건의 경우에도 A가 제작·공급하기로 한 주방가구는 F와 I가 제공
한 도면에 따라 특정 아파트 내부 주방에 설치할 가구로서 부대체물이므로 도급에 관
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한 규정이 적용된다. 따라서 A가 F 및 I와 주방가구 납품에 관한 도급계약서를 작성하
였고, 계약서에 공사명, 공사기간, 기성금, 지체상금 등 도급계약임을 전제로 하는 용어
들이 사용되고 있다는 사정만으로는 A가 ‘공사’를 하도급 받았다고 볼 수 있을지언정 
그를 넘어 건설산업기본법상 ‘건설공사’를 하도급 받았다고 볼 수는 없다.
아) F는 하도급건설공사대장을 작성하며 일반실내건축공사를 A에 하도급 하였다
는 취지로 기재하였으나, 이는 F가 관행에 따라 일방적으로 작성한 것에 불과하므로, 
위 공사대장의 기재만으로 실제 A가 이행한 공사의 내용이 변경된다고 볼 수는 없다.
자) 특판가구란 아파트·오피스텔 등 대단위 공동주택의 신축·재건축·리모델링 사
업에서 건설사 및 시행사를 대상으로 공급하는 빌트인 가구를 의미하고, 크게 ‘주방가
구’와 주방 이외 부분에 설치되는 ‘일반가구’로 분류된다. 주방가구의 주요 상품군은 상
부장, 하부장, 냉장고장, 아일랜드장 등이 있는데, A가 F와 I에 납품하기로 한 주방가
구가 이에 해당한다. 특판가구 시장은 B2B(Business to Business) 시장으로서, 주로 건
설사인 발주처가 공동주택 현장별로 특판가구에 대한 ‘구매’ 입찰을 실시1)하여 업체를 
선정하고 선정된 업체가 입주 예정인 아파트 등 해당 현장에 가구를 납품하는 방식으
로 거래가 진행된다. 이와 같은 특판가구 거래 관행 및 시장현황에 비추어 보더라도, 
A의 주방가구 제작 및 설치는 주방가구 매매가 주된 내용이라고 봄이 타당하다.
3) 소결
A가 F와 I로부터 건설산업기본법상 건설공사(실내건축공사)를 하도급 받았다고 
볼 수 없고, 이를 전제로 C와 D에 건설공사를 재하도급 하였다고 볼 수도 없다. 따라
1) 발주처에 따라 1년간 또는 특정 기간 동안 구매할 특판가구 물량에 대해 입찰을 실시하는 경우도 있으며, 이를 
통상 연단가 입찰이라고 한다. A가 F와 체결한 연간단가 협약 및 I와 체결한 건설자재 매매계약이 이에 해당한
다.
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서 하수급인인 A가 하도급받은 건설공사를 다른 사람에게 다시 하도급 하였다는 이 
사건 각 처분사유를 인정할 수 없으므로 이 사건 각 처분은 위법하여 취소되어야 한다
(하나의 제재처분을 하지 아니하고 두 개의 제재처분을 별도로 하여 위법하다는 주장
과 재량권을 일탈·남용하여 위법하다는 주장에 관하여 나아가 판단하지 아니한다).
3. 결론
원고의 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하고 소송비용은 패소자가 부담하도록 
하여 주문과 같이 판결한다.
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[별지]
관계 법령
■ 건설산업기본법
제2조(정의) 
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2. “건설업”이란 건설공사를 하는 업(業)을 말한다.
4. “건설공사”란 토목공사, 건축공사, 산업설비공사, 조경공사, 환경시설공사, 그 밖에 명칭과 
관계없이 시설물을 설치ㆍ유지ㆍ보수하는공사(시설물을 설치하기 위한 부지조성공사를 포
함한다) 및 기계설비나 그 밖의 구조물의 설치 및 해체공사 등을 말한다. 다만, 다음 각 
목의 어느 하나에 해당하는 공사는 포함하지 아니한다.
6. “전문공사”란 시설물의 일부 또는 전문 분야에 관한 건설공사를 말한다.
11. "도급"이란 원도급, 하도급, 위탁 등 명칭과 관계없이 건설공사를 완성할 것을 약정하고, 
상대방이 그 공사의 결과에 대하여 대가를 지급할 것을 약정하는 계약을 말한다.
12. "하도급"이란 도급받은 건설공사의 전부 또는 일부를 다시 도급하기 위하여 수급인이 제
3자와 체결하는 계약을 말한다.
13. "수급인"이란 발주자로부터 건설공사를 도급받은 건설사업자를 말하고, 하도급의 경우 하
도급하는 건설사업자를 포함한다.
14. "하수급인"이란 수급인으로부터 건설공사를 하도급받은 자를 말한다.
제8조(건설업의 종류) 
① 건설업의 종류는 종합공사를 시공하는 업종과 전문공사를 시공하는 업종으로 한다.
② 건설업의 구체적인 종류 및 업무범위 등에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.
제29조(건설공사의 하도급 제한)
③ 하수급인은 하도급받은 건설공사를 다른 사람에게 다시 하도급할 수 없다. 다만, 다음 각 
호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 하도급할 수 있다.
제82조(영업정지 등)
② 국토교통부장관은 건설사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 1년 이내의 기간을 정
하여 그 건설사업자(제5호의 경우 중 하도급인 경우에는 그 건설사업자와 수급인을, 다시 
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하도급한 경우에는 그 건설사업자와 다시 하도급한 자를 말한다)의 영업정지를 명하거나 
영업정지를 갈음하여 그 위반한 공사의 도급금액(제3호ㆍ제6호 또는 제7호의 경우에는 하
도급금액을 말한다)의 100분의 30에 상당하는 금액(제5호의 경우에는 5억원) 이하의 과징금
을 부과할 수 있다.
3. 제25조제2항 및 제29조제1항부터 제5항까지의 규정에 따른 하도급 제한을 위반한 경우
제84조(영업정지 등의 세부 처분기준) 
제82조, 제82조의2 또는 제83조에 따라 영업정지처분을 하거나 과징금 부과처분을 하는 경우 
또는 건설업 등록을 말소하거나 영업정지처분을 하는 경우에 그 위반행위의 종류와 위반 정도
에 따른 건설업 등록말소 또는 영업정지의 기준, 영업정지의 기간, 과징금의 금액, 그 밖에 필
요한 사항은 대통령령으로 정한다. 이 경우 제9조의3제2항에 따른 교육 이수자에 대하여는 대
통령령으로 정하는 바에 따라 영업정지의 기간 등을 감경할 수 있다.
■ 건설산업기본법 시행령
제7조(건설업의 업종, 업종별 업무분야 및 업무내용) 
법 제8조에 따른 건설업의 업종, 업종별 업무분야 및 업무내용은 별표 1과 같다.
[별표 1]
건설업의 업종, 업종별 업무분야 및 업무내용(제7조 관련)
2. 전문공사를 시공하는 업종, 업무분야 및 업무내용
제80조(영업정지 또는 과징금부과기준등) 
① 법 제84조의 규정에 의한 위반행위의 종별과 정도에 따른 영업정지의 기간 또는 과징금의 
금액은 별표 6과 같다.
② 국토교통부장관은 위반행위의 동기ㆍ내용 및 횟수, 위반행위와 관련된 공사의 특성 및 입찰
건설업종 업무분야 업무내용 건설공사의 예시
나. 실내건축
공사업
실내건축공사 가) 실내건축공사: 건축물의 내
부를 용도와 기능에 맞게 건
설하는 실내건축공사 및 실
내공간의 마감을 위하여 구
조체ㆍ집기 등을 제작 또는 
설치하는 공사
실내건축공사(도장공사 또는 석
공사만으로 시공되는 공사는 제
외한다), 실내공간의 구조체 제
작 및 마감공사, 그 밖에 집기 
등을 제작 또는 설치하는 공사 
등
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방식 등을 고려하여 제1항에 따른 영업정지의 기간 또는 과징금의 금액의 2분의 1의 범위
에서 이를 가중 또는 감경할 수 있다. 다만, 법 제82조제1항제3호, 제82조의2제1항 및 제2
항에 해당하는 경우에는 감경하지 아니한다.
[별표 6]
영업정지 및 과징금의 부과기준(제80조제1항 관련)
2. 개별기준
나. 법 제82조제2항제1호부터 제4호까지, 제6호 및 제7호에 따른 위반행위별 영업정지기간 
또는 과징금의 비율
■ 시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법
제2조(정의) 
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “시설물”이란 건설공사를 통하여 만들어진 교량ㆍ터널ㆍ항만ㆍ댐ㆍ건축물 등 구조물과 그 
부대시설로서 제7조 각 호에 따른 제1종시설물, 제2종시설물 및 제3종시설물을 말한다.
■ 건축법
제2조(정의) 
① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
20. "실내건축"이란 건축물의 실내를 안전하고 쾌적하며 효율적으로 사용하기 위하여 내부 
공간을 칸막이로 구획하거나 벽지, 천장재, 바닥재, 유리 등 대통령령으로 정하는 재료 
위반행위
근거
법조문
영업
정지 
기간
과징금의 비율(%)
도급금액 
5천만원 
이하
도급금액 
1억원
도급금액 
5억원
도급금액 
30억원 
이상
6) 법 제29조제3항을 위반하여 
하도급받은 건설공사를 다시 
하도급한 경우
법 제82조
제2항제3호
가) 해당 업종의 건설업을 등
록하지 않은 자에게 다시 
하도급한 경우
6개월 24 18 12 6
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또는 장식물을 설치하는 것을 말한다.
■ 건축법 시행령
제3조의4(실내건축의 재료 등)
법 제2조제1항제20호에서 "벽지, 천장재, 바닥재, 유리 등 대통령령으로 정하는 재료 또는 장식
물"이란 다음 각 호의 재료를 말한다.
1. 벽, 천장, 바닥 및 반자틀의 재료
2. 실내에 설치하는 난간, 창호 및 출입문의 재료
3. 실내에 설치하는 전기ㆍ가스ㆍ급수(汲水), 배수(排水)ㆍ환기시설의 재료
4. 실내에 설치하는 충돌ㆍ끼임 등 사용자의 안전사고 방지를 위한 시설의 재료 
. 끝.