[행정 판결문] 서울행정법원 2024구합83360 - 부정당업자 입찰참가자격제한처분 취소

 

[행정] 서울행정법원 2024구합83360 - 부정당업자 입찰참가자격제한처분 취소.pdf

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서 울 행 정 법 원
제 1 부
판 결
사 건 2024구합83360 부정당업자 입찰참가자격제한처분 취소
원 고 1. 주식회사 A
2. B
피 고 조달청장
변 론 종 결 2025. 5. 16.
판 결 선 고 2025. 9. 5.
주 문
1. 피고가 2024. 9. 26. 원고들에게 한 부정당업자 입찰참가자격제한 3개월 처분을 모
두 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
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1. 처분의 경위
가. 원고 주식회사 A(이하 ‘원고 회사’라 한다)는 태양광발전장치 제조업 등을 영위
하는 회사이고, 원고 B는 원고 회사의 대표이사이다. 
나. 피고는 2012. 10. 25. 구 조달사업에 관한 법률(2016. 1. 27. 법률 제13817호로 
개정되기 전의 것, 이하 ‘구 조달사업법’이라 한다) 제9조의2에 따라 원고 회사의 특정 
규격․모델1)의 태양광 발전장치(이하 ‘이 사건 우수제품’이라 한다)를 우수제품으로 지
정하였다. 
다. 원고 회사는 2016. 1. 13. 피고와 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률2)(이하 
‘국가계약법’이라 한다) 제7조 제1항 단서 및 같은 법 시행령3) 제26조 제1항 제3호 바
목에 따라 수의계약의 방법으로 이 사건 우수제품에 관하여 제3자 단가계약(이하 ‘이 
사건 계약’이라 한다)을 체결하였다. 
라. 피고는 원고들이 이 사건 계약에 따른 납품 요구를 받고, 수요기관 C(이하 ‘수요
기관’이라고만 한다)에 태양광발전장치를 납품하면서 이 사건 계약에서 정해진 계약규
격과 다르게 구조물․모듈․인버터․접속반을 납품하였음을 확인한 후, 2024. 9. 26. 
아래와 같이 국가계약법 제27조 제1항 제1호, 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 
법률 시행규칙(2021. 7. 6. 기획재정부령 제859호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국가계
약법 시행규칙’이라 한다) 제76조 [별표 2] 2.개별기준 제3호 나목(이하 ‘이 사건 개별
기준’이라 한다)에 근거하여 원고들에게 각 3개월의 입찰참가자격제한 처분(이하 ‘이 
사건 각 처분’이라 한다)을 하였다. 
1) 정확한 규격․모델은 갑 제2호증의1 참조.
2) 원고 회사와의 계약 체결 및 처분의 원인이 된 행위(원고 회사의 납품) 이후 개정되었으나, 이 사건과 관련 있는 규정 내용에 
실질적인 차이가 있는 것은 아니므로 편의상 현행법으로 표기한다. 이하 같다.
3) 원고 회사와의 계약 체결 이후 개정되었으나, 이 사건과 관련 있는 규정 내용에 실질적인 차이가 있는 것은 아니므로 편의상 
현행 시행령으로 표기한다. 이하 같다.
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[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 6, 11호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포
함, 이하 같다), 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 이 사건 각 처분의 위법 여부
가. 원고들의 주장 요지
1) 처분사유 부존재: 원고 회사는 수요기관의 요청에 따라 기준규격보다 더 높은 
사양으로 납품하였으므로, 국가계약법 제27조 제1항 제1호의 ‘계약을 이행할 때에 부
실ㆍ조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자’에 해당하지 않는다. 
2) 신뢰보호원칙 위반: 원고 회사는 수요기관의 요청에 따라 이 사건 우수제품과 
다른 제품을 납품한 것인바, 이 사건 각 처분은 정당하게 형성된 원고들의 신뢰에 반
하는 것으로 신뢰보호원칙에 위배된다.
3) 재량권 일탈․남용 등: 이 사건 각 처분은 원고들에게 지나치게 가혹하여 평등
원칙에 위배되고, 재량권을 일탈․남용한 위법이 있다.
나. 처분사유의 존부에 관한 판단
1) 판단기준
국가계약법 제27조 제1항은 제1호부터 제9호까지 부정당업자의 유형을 규정하
고 있는데, 제1호는 “계약을 이행할 때에 부실ㆍ조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행
제재근거
국가계약법 제27조 제1항 제1호
구 국가계약법 시행규칙 제76조 [별표 2] 3. 나.
제재년월일 2024. 10. 4.
만료연월일 2025. 1. 3.
제재기간 3개월
제재사유 등 이 사건 우수제품 납품과정에서 계약된 규격과 다르게 납품
비실명화로 생략
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위를 한 자”라고 규정하여 계약 이행과정에서 발생할 수 있는 다양한 유형의 부당ㆍ부
정행위를 폭넓게 포섭할 수 있도록 정하고 있다. 이 사건 개별기준이 국가계약법 제27
조 제1항 제1호의 위반행위를 보다 구체화하고 있기는 하나, 계약 이행과정에서 발생
할 수 있는 부당ㆍ부정한 행위의 유형은 매우 다양하므로 이를 일일이 열거하기가 현
실적으로 불가능하고, 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있는 경우 
그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않으므로, 이 사건 각 처분
의 적법 여부는 결국 국가계약법 제27조 제1항 제1호에 규정된 입찰참가자격 제한 요
건에 적합한지에 따라 판단함이 타당하다.
2) 구체적 판단
앞서 든 증거, 을 제2, 3호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 
수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정들을 종합하여 보면, 원고들은 국가계약법 제27조 
제1항 제1호의 ‘계약을 이행할 때에 부실ㆍ조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 
한 자’에 해당한다고 판단된다.
가) 국가계약법은 국민에게 공정하고 공평한 기회를 제공하고 국가계약의 투명
성을 제고하기 위하여 경쟁입찰을 원칙으로 규정하고 있고, 예외적으로만 수의계약을 
허용하고 있다. 이러한 점에 비추어 보면, 원고 회사가 수의계약이 가능한 제품으로 계
약을 체결한 후에 이와 규격 등이 다른 제품을 대신 수요기관에 납품한 것은 그 자체
로 국가계약법의 취지에 반하는 것으로 부당하거나 부정한 행위로 평가할 수 있다(대
법원 2018. 11. 29. 선고 2018두49390 판결 등 참조). 
나) 특히 피고는 중소기업의 기술개발을 촉진하고 장려하기 위한 정책적 목적에
서 우수조달물품 지정 제도를 통하여 원고 회사와 같은 중소기업자와 수의계약을 체결
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하고 있다. 이에 비추어 보면, 중소기업자가 직접 생산한 우수조달물품이라는 이유로 
일반경쟁이 아닌 수의계약을 체결한 후 그 우수조달물품의 규격서에서 정한 제품의 구
성 부분을 누락하여 납품하는 것은, 설령 수요기관과 사이에 그러한 내용의 합의가 있
었다고 하더라도 우수조달물품의 지정 제도 및 수의계약 허용의 취지에 반하는 부당ㆍ
부정한 계약 이행 행위라고 봄이 타당하다.
다) 이 사건 계약의 특기사항 제3항은 “규격은 첨부한 우수제품지정(지정번호 
*******호) 규격과 같음”이라고 정하고 있고, 이 사건 계약에 첨부되어 이 사건 계약의 
내용을 이루는 물품구매(제조)계약추가특수조건 제24조는 “계약상대자는 지정받은 우
수조달물품 규격과 상이한 제품을 납품해서는 아니된다”고 규정하고 있다. 그런데 원
고 회사는 이 사건 계약에서 정해진, 즉 우수제품으로 선정되어 수의계약의 근거가 된 
이 사건 우수제품과 다른 규격의 제품을 납품하였다. 
라) 원고들은 이와 관련하여 ‘수요기관의 요청에 따라 다른 규격의 제품을 납품
한 것’이라고 주장한다. 그러나 이 사건 계약은 그 당사자가 원고 회사와 피고이고, 수
요기관이 계약상 수익자인 제3자를 위한 계약이다. 제3자인 수요기관이 이 사건 계약 
내용을 임의로 변경할 수 없으므로, 수요기관이 요청했다는 사정만으로는 원고들의 부
정한 행위가 정당화될 수 없다. 
다. 신뢰보호 원칙 위배 여부에 관한 판단
이 법원에 제출된 증거들만으로는 피고가 공적 견해를 표명하였다고 인정하기 부
족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.4) 따라서 원고들의 이 부분 주장은 더 나아가 
살펴볼 필요 없이 이유 없다. 
4) 수요기관의 변경납품 요구가 피고의 공적 견해 표명이라고 볼 수 없다.
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라. 재량권 일탈 남용 여부 등에 관한 판단
1) 관련 법리
제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 
내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기
속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 
규정 내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당
해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없다.
2) 인정사실
앞서 든 증거, 갑 제4, 5, 7호증의 각 기재, 이 법원의 D에 대한 사실조회결과 
및 변론 전체의 취지에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 
가) 수요기관은 당초 A구역(주차장), B구역(주차장), C구역(옥상) 3개소에 총 
139kW의 태양광발전장치를 설치하는 내용으로 설계하였다가, C구역(옥상)에 설치할 
태양광발전장치를 B구역(주차장)에 함께 설치하기로 결정하여 기존 설계를 변경하였다. 
수요기관은 이후 원고 회사에 기존 설계(A구역 40kW, B구역 37kW, C구역 62kW, 총 
139kW)와 다른 내용(A구역 41kW, B구역 100kw, 총 141kW)으로 납품을 요구하였다. 
나) 이에 원고 회사는 수요기관에 모듈, 인버터, 접속반 등 주요 자재를 변경된 
설계에 맞춰 변경납품할 것을 승인해달라는 취지로 자재승인서를 제출하였고, 수요기
관의 사업관리단은 설계도면을 검토한 후 원고 회사의 변경납품을 승인하였다.
다) 수요기관의 기존 납품요구 규격과 원고 회사가 변경납품한 내역은 아래와 
같다.
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3) 구체적 판단
이 사건 각 처분이 이 사건 개별기준에서 정한 제재기준의 범위 내에 있는 사실
은 인정된다. 그러나 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다
음과 같은 사실 내지 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 각 처분은 행정목적을 달성하
는 데 필요한 최소한도에 그쳤다고 볼 수 없고, 원고들의 이익침해가 이 사건 각 처분
을 통해 달성하고자 하는 공익보다 현저히 크므로 비례원칙에 위배되어 재량권을 일
탈․남용하였다고 판단된다. 이를 지적하는 원고들의 주장은 이유 있다. 
가) 국가계약법이 부정당업자에 대하여 입찰참가자격을 제한하는 취지는 공정한 
입찰과 계약질서를 어지럽히는 행위를 하는 자에 대하여 일정 기간 입찰참가자격을 배
제함으로써 계약의 적정한 체결과 성실한 이행을 확보함과 동시에 국가가 입게 될 불
이익을 미연에 방지하기 위함이다. 그런데 원고 회사는 실질적으로 계약물품을 사용하
고, 그 대가를 지불하는 수요기관의 요청을 받고, 그에 따라 설계변경, 변경납품 승인 
등의 과정을 거쳐 납품을 하였으며, 이 사건 계약에서 정한 총 납품용량 및 계약금액
비실명화로 생략
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을 초과하여 납품하였는바, 원고들의 행위가 입찰참가자격을 제한하여야 할 만큼 공정
한 입찰과 계약질서를 어지럽히는 행위에 해당한다고 보이지 않는다. 
나) 원고 회사의 변경납품 과정에서 다른 회사들이 경쟁입찰을 할 기회가 상실
되었다고 볼 여지는 있다. 그러나 원고 회사가 납품한 태양광발전장치의 인버터, 접속
반 등은 동일한 우수제품기술이 적용된 제품들로 수의계약의 근거가 된 우수제품들과 
결정적인 차이가 있는 것은 아니므로, 원고들의 행위로 인해 입찰절차의 투명성이 크
게 훼손되거나, 예산낭비가 발생하는 등 국가계약법 및 구 조달사업법의 입법취지가 
훼손되었다고 볼 수도 없다. 
다) 원고 회사가 수요기관의 요구에 부응하여 변경납품을 하는 과정에서 설계변
경, 자재승인 등으로 인해 상당한 시일이 소요되었고, 그 과정에서 고효율의 모듈들이 
출시되며 이 사건 계약에서 정한 규격․용량의 모듈들이 일부 구형화되거나 단종된 것
으로 보인다. 그와 같은 상황에서도 이 사건 계약에서 정한 규격․용량의 모듈들의 납
품만 강요하게 되면, 오히려 경제적 비효율을 야기하여 ‘계약의 적정하고 성실한 이행’
이라는 국가계약의 목적 달성에 부합하지 않는다. 이와 같은 사정을 충분히 고려하지 
않고 원고들에게만 변경납품에 대한 책임을 물어 입찰참가자격의 제재를 가하는 것은 
원고들에게 지나치게 가혹한 반면, 그 행정작용이 의도하는 공익이 불분명하다.
라) 원고들이 사전에 피고에게 변경납품 가능성에 대해 문의하지 않은 것이 잘
못이라고 할 수는 있으나, 앞서 본 여러 사정들과 함께 원고들이 의도적으로 국가계약
법령을 위반한 것이 아니라는 점을 고려하면, 입찰참가자격제한이라는 중한 제재 이외
의 수단으로도 ‘계약의 적정한 체결과 성실한 이행을 확보’한다는 행정목적을 충분히 
달성할 수 있을 것으로 보인다. 
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마. 소결론
이 사건 각 처분은 재량권을 일탈․남용하여 위법하므로 취소되어야 한다.
4. 결론
원고들의 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용한다.
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[별지]
관계 법령
■ 구 조달사업에 관한 법률(2016. 1. 27. 법률 제13817호로 개정되기 전의 것)
제9조의2(우수조달물품등의 지정) 
① 조달청장은 조달물자의 품질향상을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 물품 또는 
상표를 우수조달물품 또는 우수조달공동상표(이하 이 조에서 “우수조달물품등”이라 한다)로 
지정하여 고시할 수 있다.
1. 우수조달물품: 성능ㆍ기술 또는 품질이 대통령령으로 정하는 기준을 충족하는 물품
② 조달청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 우수조달물품등의 구매 증대와 판로 확대를 위
하여 필요한 조치를 할 수 있다.
③ 조달청장은 제1항에 따라 지정된 우수조달물품등이 최초 지정기준에 미달하는 등 대통령령
으로 정하는 경우에는 그 지정을 취소할 수 있다.
④ 우수조달물품등의 지정 절차, 지정 기간, 그 밖에 운영에 관한 구체적인 사항은 대통령령으
로 정한다.
■ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률
제7조(계약의 방법) 
① 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다
만, 계약의 목적, 성질, 규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 
따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명(指名)하여 경쟁에 부치거나 수의계약(隨意契
約)을 할 수 있다.
제27조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한 등) 
① 각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에게
는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하
며, 그 제한사실을 즉시 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다. 이 경우 통보를 받은 다
른 중앙관서의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 부정당업자의 입찰 참가자격을 
제한하여야 한다. 
1. 계약을 이행할 때에 부실ㆍ조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자
■ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령
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제26조(수의계약에 의할 수 있는 경우) 
① 법 제7조제1항 단서에 따라 수의계약을 할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다.
3. 「중소기업진흥에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 중소기업자가 직접 생산하는 다음 각 
목의 제품을 해당 중소기업자에게 제조하게 하거나 해당 중소기업자로부터 구매 또는 
임차하는 경우
바. 「조달사업에 관한 법률 시행령」 제30조에 따라 우수조달물품으로 지정ㆍ고시된 
제품
제76조(부정당업자의 입찰참가자격 제한)
③ 각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에 
대해서는 즉시 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰참가자격을 제한해야 한다. 다만, 부
정당업자의 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인이 법 제27조제1항 각 호의 어느 하나에 
해당하는 행위를 하여 입찰참가자격 제한 사유가 발생한 경우로서 부정당업자가 대리인, 
지배인 또는 그 밖의 사용인의 그 행위를 방지하기 위해 상당한 주의와 감독을 게을리하지 
않은 경우 또는 부정당업자의 위반행위가 천재지변이나 그 밖에 이에 준하는 부득이한 사
유로 인한 경우에는 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하지 않는다. 
1. 계약상대자, 입찰자 또는 제30조제2항에 따라 전자조달시스템을 이용해 견적서를 제출
하는 자로서 법 제27조제1항제1호부터 제4호까지 및 제7호부터 제9호까지의 규정 중의 
어느 하나에 해당하는 자
2. 법 제27조제1항제5호 또는 제6호에 해당하는 자
■ 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙(2021. 7. 6. 기획재정부령 제859호로 
개정되기 전의 것)
제76조(부정당업자의 입찰참가자격 제한기준 등) 영 제76조제3항에 따른 부정당업자의 입찰참
가자격 제한의 세부기준은 별표 2와 같다.
[별표 2]
부정당업자의 입찰참가자격 제한기준(제76조 관련)
1. 일반기준
가. 각 중앙관서의 장은 입찰참가자격의 제한을 받은 자에게 그 처분일부터 입찰참가자격
제한기간 종료 후 6개월이 경과하는 날까지의 기간 중 다시 부정당업자에 해당하는 사
유가 발생한 경우에는 그 위반행위의 동기ㆍ내용 및 횟수 등을 고려하여 제2호에 따른 
해당 제재기간의 2분의 1의 범위에서 자격제한기간을 늘릴 수 있다. 이 경우 가중한 
기간을 합산한 기간은 2년을 넘을 수 없다. 
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나. 각 중앙관서의 장은 부정당업자가 위반한 여러 개의 행위에 대하여 같은 시기에 입찰참
가자격 제한을 하는 경우 입찰참가자격 제한기간은 제2호에 규정된 해당 위반행위에 
대한 제한기준 중 제한기간을 가장 길게 규정한 제한기준에 따른다.
다. 각 중앙관서의 장은 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하는 경우 자격제한 기간
을 그 위반행위의 동기ㆍ내용 및 횟수 등을 고려해 제2호에서 정한 기간의 2분의 1의 
범위에서 줄일 수 있으며, 이 경우 감경 후의 제한기간은 1개월 이상이어야 한다. 다
만, 법 제27조제1항제7호에 해당하는 자에 대해서는 입찰참가자격 제한기간을 줄여서
는 안 된다.
2. 개별기준
끝.
입찰참가자격 제한사유 제재기간
3. 법 제27조제1항제1호에 해당하는 자 중 계약의 이행을 부당하게 하거나 
계약을 이행할 때에 부정한 행위를 한 자
가. 설계서(물품제조의 경우에는 규격서를 말한다. 이하 같다)와 달리 
구조물 내구성 연한의 단축, 안전도의 위해를 가져오는 등 부당한 
시공(물품의 경우에는 제조를 말한다. 이하 같다)을 한 자
나. 설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정한 시공을 
한 자
1년
6개월