[민사 판결문] 수원지방법원 성남지원 2018가합402273 - 손해배상(기)

 

[민사] 수원지방법원 성남지원 2018가합402273 - 손해배상(기).pdf

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수원지방법원 성남지원
제 3 민 사 부
판 결
사 건 2018가합402273 손해배상(기)
원 고 A
소송대리인 변호사 유상현, 이재창
피 고 B
변 론 종 결 2025. 8. 22.
판 결 선 고 2025. 9. 26.
주 문
1. 피고는 원고에게 5,000,000,000원 및 이에 대하여 2020. 12. 15.부터 2025. 9. 26.까
지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을 
지급하라.
2. 소송비용 중 20%는 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
3. 제1항은 가집행할 수 있다.
청 구 취 지
피고는 원고에게 6,000,000,000원 및 그중 5,500,000,000원에 대하여는 2020. 12. 15.부
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터 2024. 9. 9.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달일까지는 연 5%의, 그 다
음날부터 다 갚는 날까지는 연 12%의 각 비율로 계산한 돈을, 나머지 500,000,000원에 
대하여는 2024. 9. 9.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서 부본 송달 다음날부터 다 갚
는 날까지 연 12%의 비율로 계산한 돈을 각 지급하라. 
이 유
1. 기초사실
가. 원고와 피고 등의 자원순환형 에너지도시 조성을 위한 이 사건 각 합의 
1) 환경부, 전라남도, 피고, 원고, C공사는 2008. 6. 26. 자원순환형 에너지도시 조
성을 위하여 아래와 같은 내용의 ‘자원순환형 에너지도시 조성에 관한 협력 합의’를 하
였다(이하 ‘이 사건 제1합의’라고 한다).
1) RDF(Refuse Derived Fuel)란 고형연료제품 중 가연성 생활폐기물을 사용하여 제조한 것으로 이 사건 제1
합의와 아래 2009. 3. 27.자 합의 당시에는 성형 RDF만 고형연료제품으로 인정되었으나 2009. 7. 13. 환경
부령 제340호로 개정된 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙의 시행으로 비성형 RDF도 고형연
료제품으로 인정되었다. 한편 2013. 1. 31. 환경부령 제497호로 개정된 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 
자원순환형 에너지도시 조성에 관한 협력 합의서
환경부, 전라남도 및 피고와 원고, C공사는 전처리시설과 고형연료(RDF1))의 활용을 위한 에
너지기반시설의 도입 등 자원순환형 에너지도시 조성을 위하여 다음과 같이 협력할 것을 
합의한다.
1. 환경부는 전라남도 및 피고가 추진하는 전처리시설 및 RDF 활용에 대한 실증사업을 제
도적으로 지원하며 사업을 총괄한다.
1. 전라남도 및 피고는 전처리시설 설치 및 지원과 생산된 RDF 활용 등 자원순환형 에너지
도시를 조성한다.
1. 원고는 나주혁신도시에 RDF 등을 활용하는 에너지기반시설을 설치하고 운영한다.
1. C공사는 전처리시설 및 에너지기반시설을 성공적으로 설치하기 위한 기술지원 및 계약
사무 등 추진실무를 수행한다.
1. 각 기관은 신의와 성실에 입각하여 합의 내용을 준수하도록 노력하여야 한다.
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2) 이후 원고와 피고는 환경부, 전라남도, 목포시, 순천시, 구례군, 화순군, 신안군
과 2009. 3. 27. 이 사건 제1합의의 연장선상에서 ‘광주․전남공동혁신도시 자원순환형 
에너지도시 조성을 위한 폐기물에너지화사업 업무협력 합의’를 하였다(이하 ‘이 사건 
제2합의’라고 하고, 이 사건 제1, 2합의를 통틀어 ‘이 사건 각 합의’라고 한다).
법률 시행규칙의 시행으로 고형연료제품은 SRF[(Solid Refuse Fuel), 일반 고형연료제품]와 
BIO-SRF[(Biomass-Solid Refuse Fuel), 바이오 고형연료제품]로 구분되고, 기존 성형 및 비성형 RDF는 SRF
로 분류된다. 
광주․전남공동혁신도시 자원순환형 에너지도시 조성을 위한 폐기물에너지화사업 업무협력 합의서
환경부, 전라남도, 목포시․순천시․피고․구례군․화순군․신안군(이하 ‘피고 등 시군’이라 한다) 
및 원고는 ‘자원순환형 에너지도시 조성’의 세부 실천 및 기후 변화 대응을 위한 생활폐
기물 전처리시설과 폐기물고형연료(RDF) 전용 발전소의 설치와 운영에 대하여 다음과 같이 
협력할 것을 합의한다.
1. 환경부와 전라남도는 폐기물에너지화사업이 원활히 추진될 수 있도록 행정적으로 지원하
고 지도한다.
2. 피고 등 시군은 다음 각 호와 같이 생활폐기물 전처리시설이 2012. 6. 30.까지 설치되도
록 노력한다.
가. 피고(화순군 포함) 광역 전처리시설: 130톤/일(260일 운전 기준)
나. 목포시(신안군 포함) 광역 전처리시설: 240톤/일(260일 운전 기준)
다. 순천시(구례군 포함) 광역 전처리시설: 230톤/일(260일 운전 기준)
3. 피고 등 시군은 생활폐기물 전처리시설에서 생산된 RDF를 전량 원고에 최초 공급 개시
일로부터 5년간 무상으로 공급하여야 한다. 다만, 그 이후는 협의체를 통하여 별도 협의
할 수 있다.
4. 피고 등 시군의 전처리시설에서 생산하는 RDF의 품질 기준은 본 협약 체결시점의 자원
의 절약과 재활용촉진에 관한 법령에서 정한 기준을 만족시켜야 하며 세부사항은 협의
체를 통하여 전문가의 자문을 받아 정한다.
5. 피고 등 시군은 RDF를 연소한 후 발생한 바닥재를 받고, 원고는 비산재를 처리하여야 한
다.
6. 원고는 2012. 6. 30.까지 피고 등 시군이 생산한 RDF를 안정적으로 처리할 RDF 전용 발전
소가 설치되도록 노력하여야 한다.
7. 원고는 피고 등 시군이 생산한 RDF를 발전소까지 운반하여야 하며, 소각처리 후 발생된 
바닥재도 피고 등 시군이 지정한 장소까지 운반하여야 한다.
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나. 광주광역시 생산 SRF 조달 관련 원고의 동의 요청 및 피고의 회신 등
1) 원고는 2013. 8. 29. 피고에게 아래와 같이 광주광역시 생활폐기물 연료화사업
을 통해 생산된 폐기물고형연료(SRF)의 조달을 통하여 연료부족 문제를 해결하고자 한
다며 이에 관한 피고의 동의를 요청하였다.
2) 이에 대하여 피고는 2013. 8. 30. 원고에게 아래와 같이 회신하였다.
3) 피고는 2013. 10. 15. 광주광역시에 광주광역시의 환경생태국장이 2011. 9. 광
주광역시의회에서 광주광역시에서 생산한 SRF 연료는 피고의 공동혁신도시에 건설 중
8. 전라남도, 피고 등 시군, 원고는 동 사업의 원활한 진행과 당사자간 조율을 위하여 전라
남도 폐기물 에너지화사업 협력 협의체를 구성하며, 그 운영은 당사자간의 합의에 의한
다.
2. 원고는 피고를 포함한 전남 8개 시군과 환경부가 참여하는 이 사건 제2합의를 체결하고 
혁신도시 내에 폐기물고형연료(SRF)를 이용한 열병합발전·집단에너지공급을 추진 중에 
있으나, 혁신도시의 입주지연으로 생활폐기물이 현저히 감소하는 등 폐기물고형연료가 
부족하여 열병합발전소 건설이 지연되고 있는 실정입니다.
3. 이에 광주광역시 생활폐기물 연료화사업을 통해 생산된 폐기물고형연료(SRF)를 조달하여 
연료부족 문제를 해결하고자 하는데, 이를 위해서는 광주전남혁신도시 폐기물고형연료를 
활용한 집단에너지사업에 대한 피고의 동의사실 확인이 필요하오니 확인하여 주시기 바
랍니다.
-아래-
가. 발전시설의 종류: SRF 전용 열병합발전시설
나. 시설용량: 20MW + 35Gcal/h(사업허가 기준)
다. 연료사용량: 440톤/일(약 15만톤/년)
2. 원고의 광주·전남공동혁신도시 폐기물고형연료를 활용한 집단에너지에 대한 동의 요청
건에 대하여 2009. 3. 27. 원고와 체결한 이 사건 제2합의서 제1항 ‘환경부와 전라남도
는 폐기물에너지화사업이 원활히 추진될 수 있도록 행정적으로 지원하고 지도한다’ 항
목에 의하여,
3. 피고는 이 사건 제2합의서를 준수하여 상기 사업이 원활히 추진되어 완료될 수 있도록 
행정적으로 적극 지원할 예정이오니, 사업이 완료된 후 사업지 주변지역 주민들에게 많
은 혜택이 돌아갈 수 있도록 주민지원사업을 검토 후 반영하여 주시기 바랍니다.
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인 열병합발전소에 전량 공급할 예정이기 때문에 광주주민은 환경오염 문제를 걱정할 
필요가 없다는 취지로 말한 것에 대하여 사과를 요구하고 광주광역시에서 생산된 SRF 
반입은 피고와 사전 협약·협의가 없는 사항으로 반입할 수 없다는 취지의 공문을 보냈
다. 
다. 원고의 광주광역시 연료화사업 공모 참여 및 원고와 D주식회사의 SRF 수급계약 
체결
1) 원고는 2013. 9. 광주광역시의 가연성폐기물 연료화사업 사업자 공모에 참여하
였고, 2014. 6. 20. 원고가 출자법인으로 참여하는 D주식회사(이하 ‘D’이라 한다) 컴소
시엄이 사업시행자로 선정되었다.
2) 원고는 2014. 9. 30. D과 사이에 아래와 같이 광주가연성 폐기물연료화 사업으
로 생산되는 SRF 전량을 구매하기로 하는 계약을 체결하였다(이하 ‘이 사건 수급계약’
이라 한다). 
라. 피고와의 산업단지 입주계약, 이 사건 발전소의 설치, 고형연료제품 사용신고 및 
제2조(연료의 공급 및 수급)
① D은 광주가연성 폐기물연료화 사업의 시행으로 생산되는 SRF 전량을 수요처에 공급하고 
수요처는 생산되는 SRF 전량을 구매하기로 한다.
② 단 양사간의 별도 합의 또는 불가항력 등으로 수요처가 불가피하게 SRF를 사용하지 못
하는 경우 또는 공급자가 SRF를 공급하지 못하는 경우에는 양사가 협의하여 처리방법을 
결정한다.
③ 불가항력이란 (계약예규) 공사계약일반조건(기획재정부 계약예규 제174조) 제32조 제1항 
정의에서 정의된 태풍 홍수 기타 악천후, 전쟁 또는 사변, 지진, 화재, 전염병, 폭동 기
타 계약당사자의 통제범위를 벗어난 사태의 발생 등의 사유로 인하여 계약당사자 누구
의 책임에도 속하지 아니하는 경우를 말한다.
제3조(공급 및 수급기간)
계약기간은 광주광역시 가연성폐기물 연료화사업 사업협약에 따른 운영기간으로 하며, 동
기간 중 발생된 당사자간의 의무사항도 계약기간과 같이 이행되어야 한다. 단, 연료화 시설
의 시운전기간에 생산된 SRF의 수급에 대해서는 추후 별도 협의한다.
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이 사건 발전소에 관한 사용승인 신청 등
1) 원고는 2014. 4. 30.경 피고와 산업단지 입주계약을 체결하였는데, 원고가 이 
사건 입주계약을 신청하면서 제출한 비제조업 사업계획서에는 다음과 같은 내용이 기
재되어 있었다.
2) 원고는 2014년 산업통상자원부 및 환경부와 협의하여 환경영향평가를 완료한 
후 2015. 6. 29. 피고로부터 나주시 산포면 (주소생략)에 비성형 SRF를 연료로 사용하
는 열병합발전소(이하 ‘이 사건 발전소’라고 한다)를 건설하는 건축허가를 받았다. 
3) 피고는 2017. 1. 11. 원고에게 아래와 같이 나주·화순 광역자원화시설의 운송라
인 교체(RDF → 비성형)를 요청하고, 원고가 건립 중인 이 사건 발전소가 2017. 7.부
터 시운전 가동될 수 있도록 조치를 요구하는 공문을 보냈다.
□ 협조 요청 사항
◯ 2009. 3. 27. 체결한 이 사건 제2합의서에 의해 2014. 6. 준공되어 현재 피고가 운영 중
인 나주·화순 광역자원화 시설과 원고의 열병합발전소간에 RDF 운송라인이 설치되어 있으
나, 원고가 위 합의서와 다르게 비성형 연료를 사용하는 열병합발전소를 건립함에 따라 나
주·화순 광역자원화시설의 운송라인 교체(RDF→비성형)가 필요한 실정이므로 원고의 부담
으로 나주·화순 광역자원화시설의 비성형 라인 교체사업을 추진하여 주시기 바라며,
◯ 아울러 현재 나주·화순 광역자원화시설에서 생산되는 RDF의 공급 판매처 ‘상공에너
지(전북 소재 열병합발전시설)’가 금년 6월부터 연료를 우드로 교체 예정임에 따라 RDF 판
매가 더 이상 불가능한 실정이므로 원고가 건립 중인 열병합발전소가 2017. 7.부터 시운전 
가동될 수 있도록 조치 요망
라. 연료 확보계획
○ 발전설비 : 폐기물 고형연료(RDF)
*MT(Mechanical Treatment, 생활폐기물 전처리시설): 기계적 분리·선별처리
구분
MT*용량
(톤/일)
SRF생산
(톤/일)
준공일
전남
3개
지자체
목포(무안) 230 90 2013. 12.
순천(구례) 220 85 2014. 1.
나주(화순) 130 50 2014. 6.
소계 580 225
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4) 원고는 2017. 2. 22. 피고에게 피고가 요청한 SRF 성상전환(성형→비성형)에 대
한 개체비용은 협의할 계획이고 비성형 SRF의 수급시기는 설비개체공사, 이 사건 발전
소 준공시점을 고려하여 2017. 12.에 가능하다고 통지하였다.
5) 피고는 2017. 6. 16. 원고에게 피고 및 피고 의회, 지역주민이 반대입장을 밝힌 
광주광역시에서 생산된 비성형 SRF 반입 사용 결정에 대하여 우려와 유감을 표명하며, 
광주광역시에서 생산된 비성형 SRF 반입 중지를 요청하였다.
6) 원고는 2017. 9.경 이 사건 발전소 공사를 완료하였고, 그 무렵 D이 광주광역시
에서 배출되는 생활폐기물로 제조한 비성형 SRF를 연료로 사용하여 시험가동을 실시
하였다.
7) 피고는 2017. 11. 3. 원고에게 이 사건 발전소 시험가동 이후 지역주민들로부터 
환경문제에 대한 민원이 폭주하여 행정이 마비될 정도라며 이 사건 발전소의 상세한 
시험가동 일정표 제출을 요청하였다.
8) 원고는 2017. 11. 10. 피고에게 폐자원에너지센터 명의의 정기검사 결과서 등을 
첨부하여 광주광역시에서 생산한 비성형 SRF에 대한 고형연료제품 사용신고서를 제출
하였다.
9) 원고는 2017. 11. 13. 이 사건 발전소에 관한 사용승인을 신청하였다.
10) 피고는 2017. 12. 4. 원고에게 원고가 환경영향평가서 초안 및 본안에서 열병합
발전소 사용연료를 RDF로 협의하였으나 실제 설치는 비성형 SRF 전용으로 시설을 설
치하여 건축물 사용승인을 신청하였고, RDF에서 비성형 SRF로 변경하는 것은 중요한 
변경사항에 해당되므로 건축물 사용승인 전에 환경영향평가법 제33조 규정에 따라 변
경협의를 이행한 후 그 결과를 제출하라는 보완 통지를 보냈다.
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마. 원고의 사업개시 신고와 피고의 대응 등
1) 원고는 2017. 12. 19. 사업개시 신고(이하 ‘제1차 사업개시 신고’라 한다)를 하
였다.
2) 원고는 2018. 3. 13. 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 등에 따른 첨부
서류를 모두 제출하였다.
3) 피고는 2018. 3. 20. 사업개시는 건축물 사용승인이 전제되어야 하므로 건축물 
사용승인 완료 후 관련서류를 첨부하여 재신청하여 달라며 원고의 제1차 사업개시 신
고를 반려하였다.
4) 피고는 2018. 6. 26. 원고에게 이 사건 발전소에 관한 사용승인서를 교부하였
다.
5) 원고는 2018. 6. 28. 다시 사업개시 신고를 하였는데(이하 ‘제2차 사업개시 신
고’라 한다), 피고는 2019. 9. 19. 다음과 같은 사유로 이를 반려하였다.
○ 원고가 2018. 6. 28. 피고에 제출한 사업개시신고서를 면밀히 검토한 결과, 원고는 산업
집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제15조 제2항, 동법 시행령 제20조의2 제1항, 동법 시
행규칙 제9조의2 제1항의 규정에도 불구하고, 동법 시행규칙 별지 제7호의2 서식이 아니라, 
전기사업법 제9조 제4항, 동법 시행규칙 제8조 및 별지 제6호 서식으로 사업개시 신고를 
함으로써, ① 입주(변경) 계약일, ② 업종(분류번호), ③ 인허가 등록(등록번호), ④ 사업 개
시(예정)일, ⑤ 건축 준공일, ⑥ 규모(용지면적 및 건축 연면적) 등 사업개시 신고에 필요한 
사항을 누락한 것으로 확인됩니다.
○ 이에 피고는 원고의 2018. 6. 28.자 사업개시신고서를 반려하오니, 민원처리에 관한 법률 
제35조(거부처분에 대한 이의신청) 제1항의 규정에 의거 거부처분에 불복하는 민원인은 그 
거부처분을 받은 날부터 60일 이내에 우리시에 문서로 이의신청을 할 수 있으며, 민원인은 
같은 법률 제35조 제1항에 따른 이의신청 여부와 관계없이 행정심판법에 따른 행정심판 또
는 행정소송법에 따른 행정소송을 제기할 수 있음을 알려 드립니다.
○ 아울러 민관협력 G 위원회의 실무자회의 합의안(2019. 9. 9.)에 따르면 SRF 열병합발전소 
가동과 관련하여 환경영향조사 및 주민수용성 조사계획이 있어 실질적인 발전소 가동 여부
는 주민수용성 조사 이후에 결정될 것으로 보이므로 이후 사업개시 신고와 관련해서는 이 
- 9 -
6) 피고는 2019. 9. 20. 광주광역시에서 생산한 비성형 SRF에 대한 고형연료제품
에 대한 원고의 사용신고를 수리하였다. 
7) 원고와 피고는 2019. 9. 26. 산업통상자원부, 전라남도, E발전소 쓰레기연료 사
용반대 F위원회(주민들이 구성한 조직)와 함께 이 사건 발전소의 설립·운영에 관한 다
툼을 해결하기 위하여 G위원회(이하 ‘이 사건 G’라 한다)를 구성하여 기본합의서를 체
결하였다. 기본합의서의 주된 내용은 체결일로부터 1년 내로 시민 참여형 환경영향조
사와 주민수용성조사를 실시하고, 원고가 사용하여야 할 연료가 LNG로 바뀌는 경우 
발생할 손실의 보전방안을 정하며, 이를 바탕으로 이 사건 발전소 운영 여부를 결정한
다는 것인데, G 참여 당사자들은 2020. 9. 21. ‘합의기간을 2020. 11. 30.까지로 연장하
고 위 기간까지 합의되지 않는 경우 이후의 열공급에 대하여는 원고의 재량에 맡긴다’
는 내용의 기간연장 합의를 하였다. 그런데 환경영향조사 등은 실시되었지만 손실보전
방안에 대해서 합의가 마련되지 않아 이 사건 G는 기간만료로 종료되었다.
8) 피고는 2020. 11. 30. 원고가 산업단지 입주계약의 변경계약을 체결하지 않고 
사업내용을 변경하였다는 이유로 시정명령에 대한 사전통지를 하였다.
9) 원고는 2020. 12. 1. 재차 사업개시 신고(이하 ‘제3차 사업개시 신고’라 한다)를 
하였다. 
10) 피고는 2020. 12. 4. 원고에게 2014. 4. 30. 입주계약 당시 제출한 사업계획에 
따른 시설 설치 확인이 불가능하므로 사업전반에 대하여 입주계약 당시 제출한 사업계
획대로 해당 시설이 설치되었는지 알 수 있도록 SRF 시설 설치 현황을 구체적으로 보
완할 것을 요구하였다. 
점을 감안하여 주시기 바랍니다.
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11) 원고는 2020. 12. 10. 피고의 2020. 11. 30. 사전통지에 관하여 피고가 지적하는 
사항들은 변경계약 체결 사유에 해당하지 않는다고 하면서, 다만 원고의 법률적 견해
와 달리 피고가 산업단지 입주계약 변경이 필요하다고 판단하고 있다면 산업단지 입주
계약을 변경하여 사업을 진행해달라는 취지로 산업단지 입주계약 변경신청서를 제출하
였다.
12) 피고는 2020. 12. 16. 다음과 같은 사유로 제3차 사업개시 신고를 반려하였다.
13) 피고는 2021. 7. 30. 주민들의 건강과 환경에 대한 우려, 입주기업체의 수용성 
및 이들의 행정에 대한 신뢰 등의 공익을 고려할 때 SRF의 용량 및 종류 변경에 관한 
원고의 2020. 12. 10.자 산업단지 입주계약 변경신청은 수용할 수 없다며 이를 반려하
였다.
14) 피고는 2022. 7. 8. 원고의 제3차 사업개시 신고를 수리하였다.
바. 관련 소송 및 감사원의 감사
1) 피고 등은 2017. 12. 4. 원고를 상대로 원고가 이 사건 발전소를 비성형 SRF를 
사용하여 가동하여서는 아니 된다는 취지의 발전소 가동금지 가처분을 신청하였으나, 
2018. 5. 14. 원고가 비성형 SRF를 연료로 사용하는 열병합발전소를 건설하여 비성형 
SRF를 연료로 사용한다고 하더라도 이 사건 각 합의에 위배되지 않고, 이 사건 각 합
의에서 열병합발전소의 연료 처리 용량이나 사용하는 연료의 양을 특별히 제한하거나 
나. 원고가 제출한 ‘H SRF시설 설치 현황’에 따르면 2014년 입주계약 당시 원고가 제출
했던 사업계획서의 폐기물 고형연료(SRF)의 사용량(당초 225톤/일 → 변경 444톤/일)과 
그에 따른 설비변경 등의 변경이 있음에도 산업단지 입주계약 변경 없이 사업개시 신
고를 하였으며, 원고도 위 사실을 인지하고 2020. 12. 10.자 산업단지 입주계약변경 신
청서를 제출한 것으로 판단됩니다. 
다. 따라서 원고의 2020. 12. 1.자 사업개시 신고를 반려하니, 산업단지 입주계약 변경신고 
결과에 따라 관계법령을 준수하여 사업개시 신고를 해 주시길 바랍니다. 
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피고 등 시군이 아닌 다른 지역에서 배출되는 생활폐기물로 제조한 SRF를 연료로 사
용하는 것을 금지하고 있다고 보기 어렵다는 이유로 위 가처분 신청이 기각되었다(광
주지방법원 2017카합50483호). 이후 피고가 항고를 취하하여 위 기각결정이 확정되었
다.
2) 원고는 2018. 1. 26. 피고의 시장을 상대로 사용승인처분 등 부작위위법확인청
구의 소를 제기하였고, 법원은 2019. 8. 8. 피고의 시장이 원고의 고형연료제품 사용신
고, 제1차 사업개시 신고에 대하여 처분을 하지 않고 있는 것은 위법하다는 판결을 선
고하였다(광주지방법원 2018구합10194호). 이에 대하여 피고의 시장이 항소하지 아니
하여 위 판결이 그대로 확정되었다.
3) 원고는 2019. 12. 16. 피고의 시장을 상대로 사업개시신고수리거부처분 취소의 
소를 제기하였고, 법원은 2021. 4. 15. 피고의 시장이 2020. 12. 16. 원고에 대하여 한 
사업개시신고수리 거부처분(제3차 사업개시 신고에 대한 반려)을 취소한다는 판결을 
선고하였다(광주지방법원 2019구합15592호). 이에 대한 피고 시장의 항소와 상고가 모
두 기각되었다(광주고등법원 2021누100957호, 대법원 2022두37356호).
4) 감사원은 2023. 12. 감사결과 이 사건 발전소 관련 위법한 인허가 지연 및 지자
체 간 협력 미흡 등 사업 추진 소홀과 관련하여 아래와 같이 피고가 법령상 근거 없이 
발전소 전체의 가동을 중단하고자 건축물사용승인, 고형연료제품 사용신고, 사업개시 
신고를 고의로 거부 또는 지연하였다고 판단하였다.
② 피고는 환경부, 원고 등과 함께 이 사건 발전소 건립을 추진하면서 광주광역시가 생산한 
SRF의 도입 등을 포함한 사업의 원활한 추진을 지원하기로 하고도 주민의 반발이 있자 법
령상 근거 없이 발전소 전체의 가동을 중단하고자 건축물사용 승인, 고형연료제품 사용신
고, 사업개시 신고를 고의로 거부 또는 지연하였고, 원고는 광주 SRF 도입에 대한 지역주민 
대책 등 수요처의 안정성을 제대로 관리하지 않았으며, 광주광역시는 관내 기피시설을 대
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[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2 내지 4, 6, 8, 9, 13, 15, 17, 23 내지 25, 29, 31, 
44 내지 60, 67호증, 을 제15, 30호증(가지번호 있는 것은 가지번호를 포함한다. 이하 
같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 당사자들의 주장
가. 원고 주장의 요지
1) 피고의 시장을 비롯한 피고의 담당공무원들은 원고와 이 사건 발전소의 설치와 
이 사건 사업의 원활한 추진을 적극적으로 지원하여 주기로 합의하였을 뿐만 아니라 
법률자문 등을 통해 원고의 이 사건 발전소에 대한 사용승인 신고, 고형연료제품 사용
신고, 사업개시 신고에 대한 수리를 지연하거나 거부할 수 있는 사유가 없다는 점을 
알고 있었음에도 불구하고, 주민들이 민원을 제기하고 그러한 민원이 지방선거에 부정
적인 영향을 미칠 것으로 우려되자 태도를 바꾸어, 광주광역시에서 생산한 SRF를 반입
하지 못하게 하고 이 사건 발전소 전체 가동을 금지한다는 내부적 방침을 수립한 다
음, 정당한 이유 없이 인허가를 지연하였다.
2) 피고 담당공무원들의 위와 같은 위법행위로 인하여 원고는 ① 이 사건 발전소
를 가동하지 못한 기간 동안의 영업이익 상당의 손해, ② D로부터 공급받은 SRF의 처
리 보관을 위하여 비용을 지출하는 손해, ③ 이 사건 발전소 가동 지연으로 D과 체결
한 SRF수급계약을 이행하지 못하여 발생한 D에 대한 손해배상액 상당의 손해를 입었
고, 피고는 원고에게 국가배상법 제2조 제1항에 따라 원고가 입은 위 손해를 배상할 
체하고자 SRF 연료화 사업을 추진하면서 수요처인 피고와 협력하는 데 소극적으로 대응하
였고, 환경부는 SRF 에너지화 사업에 대한 지원과 지도를 소홀히 한 것으로 나타났다. 그 
결과 이 사건 발전소는 준공되고도 4년 7개월여간 정상적으로 가동되지 못했고, 광주광역
시뿐만 아니라 피고, 목포시, 순천시가 생산한 SRF가 사용되지 못하는 등 폐기물의 정상적
인 처리에 차질을 초래하였다.
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책임이 있다. 
3) 구체적으로 원고는 2017. 12. 19. 제1차 사업개시 신고를 하고 2018. 3. 13. 산
업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 등에 따른 첨부서류 제출을 완료하였으므로 그 
다음날인 2018. 3. 14.부터 원고가 실제로 이 사건 발전소를 가동할 수 있게 된 2022. 
8. 5.까지 이 사건 발전소를 가동하지 못한 영업이익 상당의 손해가 발생하였다. 다만 
2020. 12. 16.부터 2022. 8. 5.까지의 손해에 대하여는 별소(광주지방법원 2021가합
57976호)로 청구 중이므로, 이 사건에서는 이 사건 발전소를 가동하지 못함에 따라 원
고가 입은 영업이익 상당의 손해 중 2018. 3. 14.부터 2020. 12. 15.까지 기간에 대한 
손해인 50,274,000,000원 중 일부인 5,000,000,000원만을 명시적 일부 청구한다.
원고가 2018. 3. 14.부터 2020. 12. 15.까지 이 사건 발전소를 가동하지 못하여 
지출한 SRF 처리 보관 비용은 3,012,545,088원이고, 그중 500,000,000원을 일부 청구
한다.
D이 원고를 상대로 제기한 채무불이행에 따른 손해배상청구 소송에서 인용된 금
액 중 2018. 3. 14.부터 2020. 12. 15.까지 기간에 대한 금액은 5,902,611,620원이고 그
중 500,000,000원을 일부 청구한다.
나. 피고 주장의 요지
1) 피고의 담당공무원들은 주민들의 건강권, 생명권 및 환경권 침해를 최소화하기 
위하여 사전배려의 원칙에 따라 이 사건 발전소에 대한 사용승인 처분을 잠시 보류하
였고, 피고의 자문변호사의 의견을 신뢰하여 사용승인 처분 및 사업개시 신고를 보류
한 것이다. 원고의 제1차 및 제2차 사업개시 신고는 적법하게 반려되었고, 제3차 사업
개시 신고는 주민들의 건강상·환경상 위해를 예방하기 위한 정당한 조치였다. 따라서 
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피고의 담당공무원들의 업무집행에 불법행위에 관한 고의 또는 과실이 있다고 볼 수 
없다.
2) 피고는 제1차 사업개시 신고와 제2차 사업개시 신고를 적법하게 거부하였으므
로, 피고가 이 사건 발전소의 사용승인신청과 고형연료제품 사용신고를 수리했더라도 
원고는 이 사건 발전소를 가동할 수 없었고, 원고 스스로 사용승인이 완료되었음에도 
공론화 과정을 통하여 가동 여부를 결정하기로 하였다. 따라서 이 사건 발전소 미가동
으로 인한 손해와 피고의 각 수리 거부 사이에 상당인과관계가 인정되지 않는다.
3) 원고가 D로부터 공급받은 SRF를 반드시 이 사건 발전소에 사용해야 하는 것은 
아니었고, D의 SRF를 사용하기로 결정한 것은 원고이므로, 피고가 이 사건 발전소 가
동을 허용하지 않는 것과 원고의 D에 대한 수급의무 위반 사이에 상당인과관계가 인
정되지 않는다.
3. 판단
가. 손해배상책임의 발생
1) 행정청에 의한 작위 또는 부작위가 사후적으로 위법하다고 판단되더라도 그것
만으로 공무원의 고의나 과실로 인한 불법행위를 구성한다고 단정할 수는 없다. 보통 
일반의 공무원을 표준으로 공무원이 직무를 집행하면서 객관적 주의의무를 소홀히 하
고 그로 말미암아 그 직무행위가 객관적 정당성을 잃었다고 볼 수 있는 때 국가배상법 
제2조가 정한 국가배상책임이 성립할 수 있다. 공무원의 직무행위가 객관적 정당성을 
잃었는지는 행위의 양태와 목적, 피해자의 관여 여부와 정도, 침해된 이익의 종류와 손
해의 정도 등 여러 사정을 종합하여 판단하되, 손해의 전보책임을 국가나 지방자치단
체가 부담할 만한 실질적 이유가 있는지도 살펴보아야 한다(대법원 2024. 12. 19. 선고 
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2022다289051 전원합의체 판결 등 참조).
2) 앞서 본 증거들, 갑 제18, 20, 30호증, 을 제23, 49호증의 각 기재에 변론 전체
의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 발전소가 
준공된 후 피고가 장기간 이 사건 발전소에 대한 사용승인, 고형연료제품 사용신고, 사
업개시 신고의 수리를 지연하거나 반려한 것은 현저하게 불합리하고 객관적 정당성을 
상실하였다고 판단되고, 이로 인하여 원고가 입은 손해에 대해서 국가배상법 제2조 제
1항에 따른 손해배상책임이 인정될 수 있다.
가) 피고는 아래에서 보는 바와 같이 광주광역시에서 생산된 SRF 반입에 동의
하는 취지의 회신을 하거나 이를 전제한 행동을 하였고, 이에 원고는 광주광역시에서 
생산된 SRF를 연료로 사용할 수 있도록 설계된 이 사건 발전소 공사를 완료하였다.
(1) 원고가 2013. 8. 29. 피고에게 혁신도시의 입주지연으로 생활폐기물이 현
저히 감소하여 폐기물고형연료가 부족하여 광주광역시에서 생산된 SRF를 조달하여 연
료부족 문제를 해결하겠다며 이에 대한 동의를 요청하자 피고는 2013. 8. 30. 이를 적
극 지원하겠다는 취지로 회신하였다. 
(2) 이에 대하여 피고는 위 2013. 8. 30.자 회신은 이 사건 제2합의에 따라 피
고 등 시군의 전처리시설에서 생산한 SRF를 이 사건 발전소에 공급하겠다는 입장을 
표명한 것일 뿐 광주광역시에서 생산된 SRF 반입에 동의한 것이 아니라고 주장한다. 
그러나 ① 피고의 2013. 8. 30.자 회신에서 피고 등 시군의 전처리시설에서 생산한 
SRF 공급에 관한 이 사건 제2합의서의 제2항 내지 제3항에 대한 언급이 없고, 오히려 
환경부와 전라남도는 폐기물에너지화사업이 원활히 추진될 수 있도록 행정적으로 지원
하고 지도한다는 내용의 이 사건 제2합의서 제1항을 언급하며 위 규정에 따라 행정적
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으로 적극 지원할 예정이라고 하고 있는 점, ② 위 2013. 8. 30.자 회신에서 행정적으
로 적극 지원할 예정이니 사업지 주변지역 주민들에게 많은 혜택이 돌아갈 수 있도록 
주민지원사업을 검토 반영하여 달라는 것은 광주광역시에서 생산된 SRF 반입에 동의
하고 이를 행정적으로 적극 지원할 예정이니 대신 사업지 주민들에게 혜택을 주는 사
업을 검토해서 반영해 달라는 내용으로 보는 것이 자연스러운 점, ③ 원고가 광주광역
시에서 생산된 SRF 반입에 대한 동의를 요청하였고, 피고가 이에 대해 회신하면서 광
주광역시에서 생산된 SRF 반입을 금지하는 입장이었다면 이를 명시하였을 것임에도 
위 2013. 8. 30.자 회신에는 원고의 요청에 동의하지 않는다거나 광주광역시에서 생산
된 SRF 반입을 금지한다는 내용이 없는 점 등에 비추어 보면, 피고의 2013. 8. 30.자 
회신은 광주광역시에서 생산된 SRF 반입에 대하여 동의하는 취지로 보는 것이 타당하
다.
(3) 위 회신 후 피고는 2013. 10. 15. 광주광역시에 광주광역시의 환경생태국
장의 발언에 대한 사과를 요구하고 광주광역시에서 생산한 SRF를 반입할 수 없다는 
취지의 공문을 보내긴 하였으나, 원고에 대해서는 원고가 발전소 연료수급은 기업 고
유의 경영활동이고 지방자치단체에서 이에 관하여는 것은 문제가 있으며 향후 법적 소
송에서 불리할 수 있다는 의견을 보이자, 광주광역시에서 생산한 SRF를 반입할 수 없
다는 취지의 공문을 보내지 않았다. 이처럼 피고가 원고에게는 광주광역시에서 생산한 
SRF 반입을 금지한다는 취지의 공문을 보내지 않았으므로 원고로서는 피고가 광주광
역시에서 생산한 SRF 반입 금지의 분명한 의사를 가지고 있었다고 생각하기 어려웠을 
것으로 보인다.
(4) 피고 등 시군의 전처리시설에서 생산한 SRF는 성형 SRF이고, 광주광역시
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에서 생산한 SRF는 비성형 SRF임에도 피고는 2015. 6. 29. 비성형 SRF를 연료로 사용
하는 이 사건 발전소(일부 시설의 교체로 성형 SRF도 함께 연료로 사용할 수 있다)에 
관한 건축허가를 해주었다. 
(5) 피고는 이 사건 발전소가 비성형 SRF를 연료로 사용하도록 건설되었다는 
사실을 알고 있었고, 이에 2017. 1. 11. 원고에게 피고의 전처리시설에서 비성형 SRF
를 생산하여 공급할 수 있도록 시설교체를 요구하고, 이 사건 발전소가 2017. 7.부터 
시운전 가동할 것을 요청하는 공문을 보냈다.
(6) 이에 원고는 광주광역시에서 생산된 SRF도 연료로 사용할 수 있는 발전소
를 설계하여 2017. 9.경 이 사건 발전소 건설공사를 완료하였다.
나) 피고는 아래와 같이 법률자문 등을 통하여 이 사건 제2합의서를 이유로 원
고의 광주광역시에서 생산된 비성형 SRF 반입을 금지시킬 수 없고, 원고가 광주광역시
로부터 비성형 SRF를 공급받은 것을 중지시킬 수 있는 법적조치가 어렵다는 점, 이 사
건 제2합의서 위반이나 환경영향평가, 악취민원을 이유로 고형연료제품 사용신고 수리
를 거부할 수 없다는 점을 확인하였다.
(1) 피고는 2017. 5. 17. 법률자문 결과에 따라 이 사건 제2합의서가 법적 구
속력이 부족하며, 원고가 광주광역시에서 생산된 SRF를 반입하는 문제에 대하여 피고
가 제재할 수 있는 방안이 없다는 점을 검토하였다.2)
(2) 피고는 2017. 9. 15. 자문변호사들에게 광주광역시 비성형 SRF 사용금지 
가처분의 인용 여부를 질의하였고, 자문변호사들은 발전소가 이미 준공단계에 있어서 
이제 와서 연료를 변경하는 설비로 변환하는 것은 불가능하다거나 원고가 광주광역시
2) 갑 제53호증(감사보고서) 15쪽 
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로부터 비성형 SRF를 공급받은 것을 중지시킬 수 있는 법적조치는 어렵다는 등의 이
유로 광주광역시 비성형 SRF 사용금지 가처분의 인용 가능성이 낮다고 답변하였다.3)
위 자문 당시 한 자문변호사는 2017. 9. 18. 광주광역시에서 생산되는 비성
형 SRF를 연료로 사용하는 것을 금지하는 가처분은 인용되기 어려우나 이 사건 발전
소의 가동을 금지하는 가처분 신청은 가능하다고 답변하였으나, 이는 이 사건 발전소 
설비로는 피고의 전처리시설에서 생산되는 성형 SRF를 연료로 사용할 수 없고, 원고가 
향후 성형 SRF를 연료로 사용할 수 없다는 의사를 명백히 하였음을 전제로 한 의견으
로 피고가 2017. 1. 11. 원고에게 피고의 전처리시설에서 비성형 SRF를 생산하여 공급
할 수 있도록 시설교체를 요구하고, 원고가 2017. 2. 22. 피고가 요구한 시설교체 비용
을 협의할 계획이라고 회신한 사실을 반영하지 못한 의견이다.
(3) 피고는 2017. 11. 20. 자문변호사에게 이 사건 제2합의서 위반을 이유로 
원고의 사용승인 신청을 거부할 수 있는지 여부를 문의하였고, 자문변호사는 2017. 11. 
24. 이 사건 제2합의서 이행 여부와 건축물 사용승인은 관련성이 없기 때문에 이를 이
유로 한 건축물 사용승인 거부처분은 위법하다는 의견을 보내왔다.4)
(4) 피고는 2017. 12. 18. 이 사건 발전소의 고형연료제품 사용신고에 따른 검
토의견 및 처리방안을 시장에게 보고하면서, 법률자문을 통해 관계 법령에서 정한 신
고요건이 아닌 이 사건 제2합의서 위반이나 환경영향평가, 악취민원을 사유로 고형연
료제품 사용신고 수리를 거부할 수 없다는 점을 확인하였다.5)
(5) 피고 시장은 2017. 11. 30. 피고 시민들이 볼 수 있는 인터넷사이트에 “건
축물 사용승인 불허처분에 대하여는 자문변호사 모두 법률상 위법한 행정처분이라는 
3) 갑 제53호증(감사보고서) 15, 16쪽 
4) 을 제23호증
5) 갑 제53호증(감사보고서) 24쪽 
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의견이 있으며, 거부 처분으로 인한 손해배상청구 소송시 피고의 패소 확률이 높다는 
의견이 있습니다”라는 내용이 포함된 글을 게시하였다.6)
다) 그럼에도 피고는 아래와 같이 이 사건 발전소가 건축법 등 관계 법령에서 
정한 요건을 충족하였음을 확인하고도 법령상 근거가 없는 사유를 이유로 이 사건 발
전소에 대한 사용승인을 7개월 이상 지연하였다. 
(1) 건축법 제22조 및 같은 법 시행규칙 제16조는 건축주가 건축허가를 받은 
건축물의 건축공사를 완료한 후 공사감리자가 작성한 감리완료보고서와 국토교통부령
으로 정하는 공사 완료도서를 첨부하여 허가권자에게 사용승인을 신청하면, 허가권자
는 7일 이내에 사용승인을 위한 현장검사를 실시하여야 하며, 검사에 합격된 건축물에 
대하여는 사용승인서를 내주어야 한다고 규정하고 있다.
(2) 준공검사는 건축허가를 받아 건축한 건물이 건축허가사항대로 건축행정목
적에 적합한가의 여부를 확인하고 준공검사필증을 교부하여 주는 것이므로 허가관청으
로서는 건축허가사항대로 시공되었다면 준공을 거부할 수 없는 것이다(대법원 1999. 
12. 21. 선고 98다29797 판결 등 참조).
(3) 피고는 원고가 2017. 11. 13. 이 사건 발전소에 대한 사용승인을 신청하자, 
이에 대한 현장검사를 실시하여 사용승인을 신청한 건축물이 건축법에 따라 허가받은 
설계도서대로 시공되었는지 여부와 감리완료보고서, 공사완료보고서 등의 서류 및 도
서가 적합하게 작성되었는지 여부에 대한 검사를 실시하였고, 2017. 11. 22. 원고가 감
리완료보고서를 보완하여 이 사건 발전소가 건축법 등 관계 법령에서 정한 요건을 충
족하였음을 확인하였다.
6) 갑 제18호증
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(4) 따라서 피고는 원고에게 이 사건 발전소에 관한 사용승인서를 내주어야 
할 의무가 있음에도 2017. 12. 4. 원고에게 비성형 SRF 전용 시설 설치를 이유로 환경
영향평가 변경협의를 이행한 후 이 사건 발전소에 대한 사용승인을 신청하도록 보완 
통지를 하였다. 
(5) 그러나 피고는 법률자문을 통하여 이 사건 발전소에 대한 사용승인을 거
부할 수 없음을 알고 있었고, 이미 2017. 11. 9. 환경부 질의·회신(갑 제20호증)을 통하
여 환경영향평가서 초안의 연료사용 계획과 본안 평가서의 연료사용 계획이 상이하다
고 하더라도 주민 등의 의견 재수렴 대상이 아니고, 비성형 SRF 전용시설을 가동한다
고 하여 환경영향평가 협의사항을 미준수한 것이 아니어서 원고의 환경영향평가가 적
법하다는 것을 확인하였다. 
(6) 그럼에도 피고는 2017. 12. 4. 원고의 사용승인 신청에 대하여 보완 통지
를 하고[피고는 원고에게 환경영향평가 변경협의를 받을 것을 요청할 수 있다는 내용
의 법무법인의 의견서(을 제25호증)를 믿고 사용승인 신청을 보류한 것이라고 주장하
나 위 의견서는 법무법인이 2017. 12. 4. 오후 6:38에 보낸 것으로 피고가 이를 검토한 
후 2017. 12. 4. 원고에게 보완 통지를 하였는지 불분명하다], 2017. 12. 8. 재차 환경
부에 원고가 받은 환경영향평가가 변경협의대상인지 질의하였다.
(7) 환경부가 2018. 1. 15. 환경영향평가 협의 당시(2014. 4.) 제시되었던 연료
의 종류(성형/비성형 SRF) 및 연료의 공급처 범위, 연소시설 방식 등의 변동사항이 없
으므로 환경영향평가법에 따른 변경협의 대상에 해당하지 않는다고 회신을 보내왔음에
도 피고는 이 사건 발전소에 대한 사용승인서를 내주지 않았다.
(8) 오히려 2018. 1. 30. 환경부에 환경영향평가 변경협의 대상인지 재차 질의
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하고 원고에게는 환경부 재질의 결과 및 행정소송 결과에 따라 처리할 계획이라고 통
보하였다.
(9) 피고는 2018. 2. 7. 환경부가 환경영향평가 변경협의 대상이 아님을 명확
히 하자, 이미 법률자문을 통하여 건축물 사용승인과 같은 법정민원은 민원 처리에 관
한 법률 제21조 제3호의 적용이 배제되어 소송이 진행 중이라는 이유로 민원처리를 지
연할 수 없다는 사실을 확인하고도 피고가 신청한 발전소 가동금지 가처분 신청 등 소
송을 이유로 사용승인처분을 지연하였다. 
(10) 더욱이 앞서 본 바와 같이 피고가 광주광역시 비성형 SRF 사용금지 가처
분의 인용 여부를 질의하는 과정에서 자문의견 중 일부에 이 사건 발전소 가동금지 가
처분 신청이 가능하다는 내용이 있었으나, 피고는 위 의견이 부정확한 사실관계에 기
초한 의견임을 충분히 알 수 있었다. 그럼에도 피고는 이 사건 발전소 가동금지 가처
분을 신청하였고 이를 이유로 원고의 사용승인 신청에 대한 처리를 지연하였다. 
(11) 이로 인하여 원고는 정당한 민원처리기간으로부터 7개월여가 지난 2018. 
6. 26.에서야 사용승인서를 받게 되었고, 이를 피고가 적법하게 일시적으로 사용승인을 
보류한 것이라고 볼 수는 없다.
라) 피고는 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률에 따른 관련 서류가 모두 첨
부된 것을 확인하고도 법령에서 정한 요건 외의 사유로 그 수리를 지연하고 과도한 보
완요구를 하여 원고의 고형연료제품 사용신고를 최초 신고일로부터 22개월이 지나서야 
수리하였다.
(1) 구 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률(2018. 12. 24. 법률 제16083호
로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제25조의7 및 같은 법 시행규칙(2018. 11. 28. 환경
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부령 제777호로 개정되기 전의 것) 제20조의7은 고형연료제품의 사용을 최초로 개시할 
때에는 사용신고서에 고형연료 사용시설의 정기검사결과서 사본, 고형연료제품의 품질 
명세서 사본 및 사용·보관·처리 계획서(고형연료제품의 사용·보관·처리 과정의 환경오
염 방지대책 등)를 첨부하여 고형연료제품 사용시설 소재지를 관할하는 시장 등에게 
제출하도록 규정하고 있고, 위 사용신고서는 처리기한을 7일로 정하고 있다.
(2) 피고는 2017. 11. 10. 원고가 광주광역시에서 생산된 비성형 SRF에 대하여 
제출한 고형연료제품 사용신고서에 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률에 따른 
SRF 품질명세서, 고형연료제품의 사용·보관·처리계획서 등 관련 서류가 모두 첨부된 
것을 확인하였다.
(3) 그러나 피고는 2017. 11. 10. 고형연료제품의 사용·보관·처리 계획 미흡, 
이 사건 제2합의서의 미준수, 지역사회 시민여론 등을 이유로 반려하겠다고 내부보고
를 하고, 2017. 11. 16.부터 2017. 12. 3.까지 3차례에 걸쳐 원고에게 이 사건 제2합의
서를 준수하여 전남권 지자체에서 생산된 SRF 사용신고서를 제출하고 고형연료제품의 
사용·보관·처리 계획서를 보완 작성하라고 요청하였다.
(4) 앞서 본 바와 같이 피고는 2017. 12. 18. 법률자문을 통해 관계 법령에서 
정한 신고요건이 아닌 이 사건 제2합의서 위반이나 환경영향평가, 악취민원을 사유로 
고형연료제품 사용신고 수리를 거부할 수 없다는 점을 확인하였고, 이미 3차례 보완요
구를 통해 보완대책이 제출되었으므로 환경오염방지대책 명분으로 보완을 요구할 수 
없으며, 고형연료제품 사용신고 수리를 계속 거부할 경우에는 원고가 수리거부처분 취
소소송 등을 제기할 수 있고, 그 경우 피고의 승소 가능성이 낮다고 검토하였다.
(5) 그럼에도 피고는 2017. 12. 22. 재차 원고에게 이 사건 제2합의서를 위반
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하여 비성형 SRF를 사용하는 것에 동의하기 어려우니 주민들의 불안감을 해소할 수 
있도록 하는 등 고형연료제품 사용·보관·처리 과정에서의 환경오염방지대책을 보완하
도록 요구하였다. 
(6) 이에 대하여 원고는 2017. 12. 29. 피고의 시장을 상대로 고형연료제품 사
용신고에 대한 수리의무를 이행하라는 행정심판을 청구하고, 2018. 1. 26. 피고가 고형
연료제품 사용신고 등에 대하여 수리 처분을 하지 않은 것이 위법함을 확인하는 소를 
제기하였는데, 위 행정심판과 행정소송의 원인이 된 피고는 오히려 2018. 1. 26. 원고
에게 위 소송을 이유로 고형연료제품 사용신고를 처리할 수 없다고 통보하였다.
(7) 2018. 5. 14. 피고가 제기한 발전소 가동금지 가처분에 대한 법원의 기각
결정이 있자, 피고는 원고에 대하여 이 사건 제2합의서 위반을 더 이상 주장할 수 없
으며 고형연료제품 사용신고 등 수리를 하지 않는 위법한 상태가 지속될 경우 피고의 
손해배상책임뿐만 아니라 개별 공무원이 구상책임을 질 수 있다고 판단하고 고형연료
제품 사용신고 수리가 불가피하다고 내부결재하기도 하였다. 
(8) 그러나 피고는 원고의 고형연료제품 사용신고를 여전히 수리하지 않은 채, 
2018. 6. 26. 다시 원고에게 이 사건 제2합의서를 이행하고 비산먼지 등 환경오염방지
대책을 보완하도록 요청하였다. 
(9) 피고는 광주광역시에서 생산한 SRF가 법령상의 품질요건을 충족하였고, 
이 사건 제2합의서에 따른 피고 등 시군에서 생산한 SRF에 대하여는 별도의 고형연료
제품 사용신고를 하겠다는 원고의 답변이 타당하며, 이미 수차례 환경오염방지대책을 
보완하도록 한 상황에서 고형연료제품 사용신고의 수리가 불가피하다고 내부검토를 하
고도 원고의 고형연료제품 사용신고를 수리하지 않았다. 오히려 피고는 원고에게 비성
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형 SRF를 저장하는 경우 침출수로 인한 악취방지대책을 보완하도록 하는 등 2018. 9. 
14.부터 2019. 8. 20.까지 추가로 4차례에 걸쳐 고형연료제품 사용신고를 보완하도록 
요구하였다.
(10) 법원이 2019. 8. 8. 원고의 고형연료제품 사용신고를 수리하지 않고 있는 
것이 위법하다고 판결하자, 피고는 2019. 9. 20.에서야 원고에게 고형연료제품 사용신
고 확인증을 발부하였다. 
(11) 이처럼 피고는 정당한 이유가 없음을 인식하였음에도 고형연료제품 사용
신고 수리요건과 관련이 없는 민원이나 이 사건 제2합의서 위반 등 부당한 사유를 들
어 9차례에 걸쳐 과도하게 보완요구를 하였고, 그 결과 원고의 고형연료제품 사용신고
는 최초 신고일로부터 22개월여를 지나서야 수리되었다.
마) 피고는 원고가 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 등에 따른 첨부서
류를 모두 제출하였음에도 정당한 이유 없이 최초 신고일로부터 4년 7개월여간 원고의 
사업개시 신고를 거부하거나 지연하였다.
(1) 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제15조 제2항, 같은 법 시행령 
제20조의2 및 같은 법 시행규칙 제9조의2는 산업단지 입주기업체가 산업 시설구역 등
에 사업계획서에 따라 시설을 설치한 경우에는 사업개시 신고서에 시설의 구입 증명서
류 등 사업의 개시를 증명할 수 있는 서류를 첨부하여 관리기관에 사업개시 신고를 하
고, 관리기관은 사업개시 신고서를 받은 경우 사업계획서에 따른 시설의 설치 등이 사
업계획서의 내용과 맞는 때에는 관리 대장에 기재하고 사업개시 신고서를 받은 날부터 
3일 이내에 해당 신고인에게 확인서를 교부하여야 한다고 규정하고 있다.
(2) 원고는 2017. 12. 19. 사업개시 신고(제1차 사업개시 신고)를 하였고, 피고
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는 열병합 발전시설 및 보일러의 구입 증명서류, 건축물과 관련한 계약서 등 증빙을 
첨부하였는지 확인하였으며, 원고는 2018. 3. 13. 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 
법률 등에 따른 첨부서류를 모두 제출하였다.
(3) 그럼에도 피고는 2018. 3. 20. 사업개시는 건축물 사용승인이 전제되어야 
하므로 건축물 사용승인 완료 후 관련서류를 첨부하여 재신청하여 달라며 원고의 제1
차 사업개시 신고를 반려하였다. 그러나 이 사건 발전소의 사용승인이 지연된 것은 앞
서 본 바와 같이 피고가 위법하게 원고의 사용승인 신청의 처리를 지연하여 발생한 것
이므로 피고가 건축물 사용승인 부존재를 이유로 제1차 사업개시 신고를 반려한 것은 
적법하다고 볼 수 없다.
피고는 원고의 제1차 사업개시 신고는 원고의 첨부서류 누락 등으로 인하여 
적법하게 반려된 것이라고 주장하나, 원고는 2018. 3. 13. 산업집적활성화 및 공장설립
에 관한 법률 등에 따른 첨부서류를 모두 제출하였고, 피고의 2018. 3. 20.자 공문(을 
제30호증)에도 사업개시 신고서 검토 결과 피고가 보완요청한 구비서류(사업계획서에 
따른 시설의 구입 증명 서류 등 사업의 개시를 증명할 수 있는 서류 등) 보완이 완료
되었다고 기재되어 있으며, 건축물 사용승인 완료 후 관련서류를 첨부하여 재신청하라
고 기재되어 있을 뿐이므로, 피고의 위 주장은 받아들일 수 없다. 
(4) 원고가 2018. 6. 28. 재차 사업개시 신고(제2차 사업개시 신고)를 하자, 피
고는 법률자문을 통하여 행정소송 또는 공론화 과정이 진행 중이라는 사정은 원고의 
사업개시 신고를 거부할 수 있는 사유가 아니고, 법령상 요건을 구비하였음에도 신고
를 수리하지 않는 경우 위법한 거부처분이 될 수 있다는 점을 확인하였다. 
(5) 그럼에도 피고는 2018. 7. 19. 원고의 고형연료제품 사용신고가 수리되지 
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않았다는 점과 행정소송이 진행 중이라는 점을 이유로 내부검토를 진행하고 있다고 통
보한 것 외에는 2019. 9. 19.까지 14개월여 동안 아무런 조치를 하지 않았다.
(6) 법원이 2019. 8. 8. 원고의 제1차 사업개시 신고를 수리하지 않고 있는 것
이 위법하다는 판결을 선고하자, 피고는 2019. 9. 19. 원고가 전기사업법 시행규칙 별
지 제6호 서식에 따라 신고하여 서식을 위반하였다는 등의 사유로 원고의 제2차 사업
개시 신고를 반려하였다.
피고는 원고의 제2차 사업개시 신고를 반려한 것이 적법하다고 주장하나, ① 
원고가 제1차 사업개시 신고 당시 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법령에서 정한 
서식에 따라 신고하였던 점, ② 원고가 제1차 사업개시 신고 당시 이미 법령에 따른 
서식으로 사업개시 신고를 하였음을 주장하며 2019. 12. 19. 먼저 제출하였던 산업집적
활성화 및 공장설립에 관한 법령에서 정한 서식에 따른 신고서를 다시 제출하려고 하
자, 피고는 제1차, 제2차 사업개시 신고가 이미 반려되었으므로 법령상 서식을 준수한 
제1차 사업개시 신고서로 제2차 사업개시 신고를 대체할 수 없다고 통보한 점, ③ 그
러나 제1차 사업개시 신고 당시 법령상 서식을 준수한 신고서가 제출되었으므로 제2차 
사업개시 신고를 서식 미준수를 이유로 보완 기회도 주지 않은 채 반려한 것을 적법하
다고 볼 수는 없는 점, ④ 더욱이 원고의 제2차 사업개시 신고 후 피고가 14개월 넘게 
서식에 대한 보완도 요청하지 않았음에도 이를 이유로 제2차 사업개시 신고를 반려한 
점 등에 비추어 보면, 피고가 원고의 제2차 사업개시 신고를 적법하게 반려하였다고 
볼 수 없다.
(7) 원고가 2020. 12. 1. 다시 사업개시 신고(제3차 사업개시 신고)를 하자, 피
고는 2020. 12. 4. 입주계약 당시 제출한 최초 사업계획서 내용과 불일치한다는 사유로 
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원고의 제3차 사업개시 신고에 대하여 보완요청을 하였다.
(8) 이에 원고는 2020. 12. 10. 업종이 동일한 이상 연료사용량 변경은 사업계
획 변경신청 대상에 해당하지 않는다고 주장하고, 피고의 주장대로 입주계약 변경신청 
대상에 해당함을 전제로 입주계약 변경신청서와 변경된 사업계획서도 제출하였다.
(9) 피고는 이를 수리하지 않는 경우 재량의 일탈남용으로서 위법하다고 판단
될 수 있다고 검토하면서도 2020. 12. 16. 입주계약 변경신고 처리를 지연할 것을 방침
으로 결정한 후, 입주계약 변경신고를 수리해 주지 않고, 입주계약 변경신고를 수리해 
주지 않아서 사업계획과 사업개시의 신고의 사업내용이 불일치할 수밖에 없음에도 사
업계획과 사업내용이 불일치하다는 사유로 원고의 제3차 사업개시 신고를 반려하였다.
(10) 원고가 피고의 입주계약 변경신고 처리 지연에 대하여 2021. 3. 17. 광주
지방법원에 부작위위법 확인청구의 소를 제기하자, 피고는 2021. 7. 30. 주민들의 건강
과 환경에 대한 우려, 입주기업체에 대한 수용성, 행정에 대한 신뢰 등 공익을 고려할 
때 입주계약 변경신청을 수용할 수 없다며 원고의 입주계약 변경신고를 반려하였다. 
(11) 그 결과 최초 신고일(2017. 12. 19.)로부터 4년 7개월여간 원고의 사업개시 
신고의 수리가 지연되어 원고는 정당한 권리행사를 하지 못하였다.
바) 피고는 주민들의 건강권, 생명권 및 환경권 침해를 사전에 예방하거나 최소
화하기 위하여 원고의 사용승인 신청 등을 보류하거나 거부한 것이라고 주장한다. 그
러나 ① 이 사건 발전소는 대기환경보전법 등 관련 법령상의 대기오염물질 배출허용기
준을 충족하도록 설계되었고, 환경영향평가법상 환경영향평가를 완료하고 폐자원에너
지센터의 (최초)정기검사 결과 적합 판정을 받았을 뿐만 아니라, 원고의 의뢰로 실시한 
이 사건 발전소의 대기오염물질 배출 수준에 대한 분석 결과상 배출허용기준을 모두 
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충족하고 있는 것으로 보이는 점, ② 원고가 추진한 이 사건 사업계획은 이 사건 발전
소에서 고형연료제품을 사용하는 것을 전제로 원·피고 뿐 아니라 환경부, 전라남도, 목
포시·순천시·구례군·화순군·신안군 등의 합의 하에 2008년 이후 민관 협력 사업으로 장
기간에 걸쳐 추진되어 왔고, 원고는 그 과정에서 시설 공사비로만 1,900억여 원을 투
자하여 이 사건 발전소를 준공하고 그 가동을 앞두고 있었던 점, ③ 이러한 이 사건 
사업계획의 추진 경위 등에 비추어 원고가 적법하게 환경영향평가를 완료하고 각종 검
사를 충족한 이상 이 사건 발전소 운영으로 인한 환경권 침해의 우려는 이 사건 발전
소의 운영 과정에서 환경법령에 따른 규제를 통하여 사후적으로 통제할 문제이지, 원
고의 사용승인 신청 등을 보류하거나 거부할 수 있는 사유라고 보기 어려운 점, ④ 
2021. 7.경 원고가 이 사건 발전소의 연료로 사용하고자 하는 비성형 SRF에서 기준치
를 초과하는 납이 검출되었다고 하더라도 이는 품질기준을 충족시키지 못한 해당 비성
형 SRF 생산업체의 잘못일 뿐, 비성형 SRF 반입 자체를 금지하거나 이 사건 발전소 
가동 자체를 금지할 사유에 해당하지 않고, 위와 같은 사정만으로 4년 7개월이 넘는 
기간 동안 이루어진 원고의 사용승인 신청 등에 대한 피고의 부당한 보류 및 거부가 
정당화될 수 없는 점, ⑤ 감사원 역시 피고가 주민들의 반발에 법령상 근거 없이 발전
소 전체의 가동을 중단하고자 사용승인 등을 고의로 거부 또는 지연하였다고 판단한 
점 등을 종합하여 보면, 피고가 장기간 이 사건 발전소에 대한 사용승인, 고형연료제품 
사용신고, 사업개시 신고의 수리를 지연하거나 반려한 것이 주민들의 건강권, 생명권 
및 환경권 침해를 사전에 예방하거나 최소화하기 위한 것으로 객관적 정당성이 있다고 
볼 수 없다.
나. 손해배상책임의 범위 
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1) 관련 법리
공무원의 직무집행에 관한 귀책사유로 인하여 피해자가 입은 손해에 대하여는 
상당인과관계가 인정되는 범위 내에서 국가나 지방자치단체가 손해배상책임을 지는 것
이고, 이때 그 상당인과관계의 유무를 판단함에 있어서는 일반적인 결과발생의 개연성
은 물론 그 수행하는 직무의 목적 내지 기능으로부터 예견 가능한 행위 후의 사정 및 
피해의 정도 등을 종합적으로 고려하여야 한다(대법원 2007. 12. 27. 선고 2005다
62747 판결 등 참조).
2) 이 사건 발전소를 가동하지 못한 기간에 대한 영업이익 상당의 손해 부분
가) 원고가 2017. 12. 19. 사업개시 신고를 하고 2018. 3. 13. 산업집적활성화 및 
공장설립에 관한 법률 등에 따른 첨부서류를 모두 제출한 사실은 앞서 본 바와 같다. 
이에 더하여 피고가 2022. 7. 8. 원고의 제3차 사업개시 신고를 수리하였으나 원고가 
2022. 8. 5.부터 이 사건 발전소를 가동할 수 있었다고 주장하고 있는 점을 고려하면, 
원고가 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 등에 따른 첨부서류를 모두 제출한 
2018. 3. 13. 무렵 피고가 원고의 사업개시 신고를 수리하였다면 원고가 적어도 2018. 
4. 15.경부터는 이 사건 발전소를 가동할 수 있었을 것으로 판단된다.
나) 이 사건 발전소는 발전소 가동으로 생산한 전기와 열을 판매할 목적으로 건
설되었으므로, 피고의 위법한 사용승인, 고형연료제품 사용신고, 사업개시 신고 수리지
연 내지 반려가 없었다면 원고는 2018. 4. 15.부터 이 사건 발전소의 실제 가동일인 
2022. 8. 5.까지의 기간 동안 이 사건 발전소 가동을 통하여 영업이익을 얻을 수 있었
다고 봄이 타당하므로, 피고의 불법행위로 원고가 위 기간 동안의 영업이익 상당의 손
해를 입었다고 할 것이다.
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다) 원고는 이 사건 소에서 위 기간 중 별소가 제기된 2020. 12. 16.부터 2022. 
8. 5.까지의 기간을 제외한 나머지 기간에 대한 손해배상을 구하고 있다. 
감정인 I(이하 ‘감정인’이라 한다)의 감정결과 및 감정인에 대한 2025. 7. 3.자 
사실조회 회신에 의하면, 감정인이 2017. 12. 14.부터 2018. 11. 30.까지 기간에 대한 
원고의 영업손실액을 15,510,000,000원이라고 산정한 사실을 인정할 수 있다. 이를 일
할계산하면 44,062,500원[= 15,510,000,000원 ÷ 352일(2017. 12. 14.부터 2018. 11. 30.
까지 기간)]이고, 이를 이용하여 피고의 불법행위가 없었다면 원고가 이 사건 발전소를 
가동할 수 있었을 것으로 보이는 2018. 4. 15.부터 원고가 이 사건 소에서 구하는 
2020. 12. 15.까지 영업손실액을 산정하면, 43,005,000,000원[= 44,062,500원 × 976일
(2018. 4. 15.부터 2020. 12. 15.까지 기간)]이다.
다만 감정인의 감정결과는 이 사건 발전소 가동 후 SRF 발전설비를 월 30일 
내지 31일 가동하는 것을 전제로 산정된 금액이나, 갑 제65호증의 기재와 변론 전체의 
취지에 의하면 이 사건 발전소가 정상적으로 가동되었을 2023년이나 2024년에도 이 
사건 발전소의 SRF 발전설비가 월 30일 내지 31일 가동된 것은 아닌 것으로 보이므로 
위 산정금액을 모두 원고의 손해로 인정하기 어렵고, 과실상계의 필요성7)도 인정되기
는 하나, 이를 감안하더라도 2018. 4. 15.부터 2020. 12. 15.까지 기간에 대한 원고의 
영업손실액은 원고가 일부 청구하고 있는 5,000,000,000원 이상일 것으로 판단된다. 
라) 이에 대하여 피고는 구 자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률 등 고형연료
제품 사용시설 관련 규정은 국민 개개인의 이익을 위한 것이 아니라 전체적으로 공공 
일반의 이익을 도모하기 위한 것이므로 이를 위반하여도 손해배상책임을 부담하지 않
7) 감사원의 감사보고서에서도 원고가 광주광역시 생산 SRF 도입에 대한 지역주민 대책 등 수요처의 안정성을 제대로 관리하지 
않았다고 지적하고 있고, 원고로서는 실제 이행하지 않은 부분에 대한 이행이익 상당의 손해를 배상받게 됨으로써 그 이행과
정에서 기울여야 할 노력이나 이에 수반하여 불가피하게 인수하여야 할 사업상의 위험을 면하게 된다.
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고, 원고가 이 사건 발전소의 가동시점을 공론화 과정을 통하여 결정하기로 합의하였
으므로 피고의 반려, 거부처분들과 이 사건 발전소 미가동으로 인한 손해 사이에 상당
인과관계가 인정되지 않는다고 주장한다.
그러나 피고는 주민들의 반발에 이 사건 발전소의 가동을 저지하기 위하여 법
령상 근거 없는 사유를 이유로 건축물 사용승인, 고형연료제품 사용신고, 사업개시 신
고 등을 연속하여 고의로 거부 또는 지연하였으므로 피고의 주장과 같이 설령 고형연
료제품 사용시설 관련 규정이 공공 일반의 이익을 위한 규정이라고 하더라도 피고에게 
손해배상책임이 없다고 볼 수 없다. 원고가 공론화 과정 진행 중에도 피고에게 계속해
서 이 사건 발전소 가동을 위한 사용승인, 고형연료제품 사용신고, 사업개시 신고를 요
청하였음에도 피고가 이를 모두 지연 내지 반려한 점, 이 사건 G의 기본합의가 손실보
전방안에 대해서 합의가 마련되지 아니하여 그 효력을 상실한 점 등을 고려하면, 원고
가 발전소 가동시점을 공론화 과정을 통하여 결정하기로 합의하고, 이 사건 G에 참여
하였다고 하더라도 피고의 불법행위와 원고의 손해 사이에 상당인과관계가 없다고 볼 
수 없다. 
3) D로부터 공급받은 SRF의 처리 보관을 위하여 지출한 비용 상당의 손해 및 D에 
대한 손해배상액 상당의 손해 부분
앞서 본 증거들, 갑 제43, 62, 63호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 
알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, D로부터 공급받은 SRF의 처리 보관
을 위하여 지출한 비용 상당의 손해 및 D에 대한 손해배상액 상당의 손해는 특별손해
이고, 원고가 제출한 증거들만으로 피고가 특별한 사정을 알았거나 알 수 있었다고 보
기 어려우며 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 받아들일 
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수 없다.
가) 원고와 D 사이에 체결된 이 사건 수급계약에서는 이 사건 발전소 가동 여부
와 관계없이 D이 생산한 SRF 전량을 원고가 수급하도록 정하고 있다. 만약 이러한 발
전소 가동 전 전량 수급의무 규정이 없었다면, 설령 피고의 위법한 사용승인 등의 처
리 지연이 있었다고 하더라도 D로부터 공급받은 SRF의 처리 보관을 위하여 지출한 비
용 상당의 손해 및 D에 대한 손해배상액 상당의 손해는 발생하지 않았을 것이다. 
나) 또한 원고가 D이 생산한 SRF을 수급하여 원고의 다른 발전소에 사용하거나 
다른 발전시설에 판매할 수 있었다면 피고의 불법행위에도 원고에게 D로부터 공급받
은 SRF의 처리 보관을 위하여 지출한 비용 상당의 손해 및 D에 대한 손해배상액 상당
의 손해가 발생하지 않았을 것이다. 
다) 원고가 D에 대하여 부담하는 손해배상액에는 광주광역시와 D 사이에 체결
된 연료화사업협약에 따라 D이 얻을 수 있었던 고철, 비철 판매수익도 포함되어 있고, 
이는 광주광역시와 D 사이에 체결된 연료화사업협약에 그에 관한 조항이 없었더라면 
발생하지 않았을 손해이다.
라) 따라서 D로부터 공급받은 SRF의 처리 보관을 위하여 지출한 비용 상당의 
손해 및 D에 대한 손해배상액 상당의 손해는 특별손해라고 봄이 타당하고 피고가 특
별한 사정을 알았거나 알 수 있었을 때에 한하여 배상의 책임이 있다.
마) 그러나 제출된 증거들만으로 피고가 원고와 D 사이의 이 사건 수급계약에서 
이 사건 발전소 가동 여부와 관계없이 D이 생산한 SRF 전량을 원고가 수급하도록 정
하고 있는 사정, 원고가 D이 생산한 SRF을 수급하여 원고의 다른 발전소에 사용하거
나 다른 발전시설에 판매할 수 없는 사정 등을 알았거나 알 수 있었다고 보기 어렵다.
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바) 나아가 이 사건 발전소에서 사용할 SRF는 약 440톤 정도인데, 피고 등 시군
에서 공급하는 SRF가 220톤 가량이고, 원고가 D이 생산한 SRF를 전량 공급받을 경우 
이 사건 발전소의 처리 용량을 초과할 것으로 보이는 점(감사원의 감사결과에서도 원
고가 이 사건 발전소의 처리용량을 넘어 광주광역시 생산 SRF 전량을 구매하는 계약
을 체결하였다고 기재되어 있다8))을 고려하면, 피고의 불법행위가 없어 원고가 이 사
건 발전소를 가동할 수 있었다고 하더라도 원고가 D로부터 공급받은 SRF의 처리 보관 
비용을 전혀 지출하지 않았을지 불분명하다. 
4) 소결
따라서 피고는 불법행위에 따른 손해배상으로 원고에게 5,000,000,000원 및 이에 
대하여 원고가 구하는 바에 따라 마지막 손해발생일인 2020. 12. 15.부터 피고가 그 이
행의무의 존재 여부나 범위에 관하여 항쟁함이 타당한 이 판결 선고일인 2025. 9. 26.
까지는 민법이 정한 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 소송촉진 등에 관한 특
례법이 정한 연 12%의 각 비율로 계산한 지연손해금을 지급할 의무가 있다.
4. 결론
그렇다면 원고의 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있으므로 이를 인용하고, 원고
의 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.
재판장 판사 송인권
8) 갑 제53호증(감사보고서) 35쪽 
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판사 최리니
판사 이형철