[행정 판결문] 대전고등법원 2024누13598 - 폐기물처리에 대한 청결명령 취소

 

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대 전 고 등 법 원
제 1 행 정 부
판 결
사 건 2024누13598 폐기물처리에 대한 청결명령 취소
원고, 항소인 주식회사 A
소송대리인 변호사 전용범
피고, 피항소인 천안시장
소송대리인 법무법인 공감 담당변호사 이지영, 문현철
제 1심 판결 대전지방법원 2024. 11. 20. 선고 2023구합201569 판결
변 론 종 결 2025. 5. 29.
판 결 선 고 2025. 6. 26.
주 문
1. 제1심판결을 취소한다. 
2. 피고가 2023. 1. 16. 원고에게 한 폐기물처리에 대한 청결명령을 취소한다. 
3. 소송 총비용은 피고가 부담한다. 
청구취지 및 항소취지
주문과 같다. 
본 판결문은 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결문을 이용하여 사건관계인의
명예나 생활의 평온을 해하는 행위는 관련 법령에 따라 금지됩니다. 비실명처리일자 : 2025-08-04
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이 유
1. 처분의 경위
가. 원고의 토지 소유권 취득
원고는 2012. 5. 4. 천안시 서북구 B 공장용지 2,944㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한
다)에 대한 소유권을 취득하였다. 
나. D과의 임대차계약 체결 및 해지
1) 원고는 2017. 3. 13. D에게 이 사건 토지 중 약 1,700㎡(이하 ‘임차 토지’라 한
다)를 보증금 500만 원, 차임 월 80만 원, 임대차기간 2017. 4. 25.부터 2019. 4. 24.까
지로 하여 임대하는 내용의 임대차계약을 체결하였다.
2) D은 2017. 6. 25.부터 차임을 연체하기 시작했고, 원고는 2019. 8. 13. D에게 
차임 연체를 이유로 임대차계약을 해지한다고 통보하였다. 
3) 원고는 D을 상대로 임차 토지 위에 있는 건물, 담장펜스 및 대문의 철거, 방치
된 폐기 적재물의 수거, 임차 토지의 인도 등을 구하는 소를 제기하였고(대전지방법원 
천안지원 2020가단1499), 2020. 10. 14. 무변론 원고 승소 판결이 선고되어 2020. 11. 
4. 그대로 확정되었다. 
다. 피고의 원고에 대한 폐기물 조치명령 및 취소
1) 피고는 2020. 9. 17. 주민의 신고로 D이 임차 토지 위에 불법으로 폐기물을 수
집ㆍ운반하여 보관하고 있다는 사실을 확인한 후, 2020. 10. 7. D에게 폐기물관리법 제
48조 제1항을 근거로 임차 토지에 있는 폐기물을 전량 처리할 것을 명하는 폐기물 조
치명령을 하였다. D이 위 조치명령을 이행하지 아니하자 피고는 2021. 1. 12. 2차 폐기
본 판결문은 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결문을 이용하여 사건관계인의
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물 조치명령을 하였다. 그러나 D은 2차 폐기물 조치명령도 이행하지 않았다. 
2) 피고는 2021. 3. 10. 임차 토지의 소유자인 원고에게 폐기물관리법 제48조 제1
항 제9호를 근거로 ‘원고 소유의 토지를 다른 사람에게 사용을 허용하여 그 토지에 부
적정처리폐기물이 방치되었음’을 처분사유로 하여, 임차 토지에 방치된 폐기물 전량을 
적정하게 처리할 것을 명하는 폐기물 조치명령(이하 ‘이 사건 조치명령’이라 한다)을 
하였다.
3) 이에 원고는 피고를 상대로 이 사건 조치명령의 취소를 구하는 소를 제기하였
다(대전지방법원 2021구합102361). 법원은 2022. 10. 20. 원고가 임차인 D과의 토지 
임대차계약을 해지한 이후에 D이 임의로 폐기물을 방치한 것이므로 원고가 폐기물관
리법 제48조 제1항 제9호에서 정한 ‘다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 
경우 부적정처리폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자’에 해당하지 않는다는 이
유로 이 사건 조치명령을 취소하는 판결을 선고하였고, 그 판결이 2022. 11. 9. 그대로 
확정되었다.
라. 피고의 원고에 대한 청결명령
1) 피고는 2021. 9. 28.부터 2021. 12. 24.까지 이 사건 토지 일대에 방치되어 있는 
폐기물을 치우는 행정대집행을 실시하였는데, 그 과정에서 이 사건 토지에 폐기물(폐합
성수지류) 약 20,000톤(이하 ‘이 사건 폐기물’이라 한다)이 매립되어 있는 사실을 확인
하였다. 피고는 이 사건 폐기물을 매립한 사람과 매립시기를 알 수 없어 수사기관에 
수사를 의뢰하였다. 
2) 천안서북경찰서는 2022. 11. 24. “성명불상자가 언제 어디서 이 사건 폐기물을 
매립하였는지 확인할 수 없고 D의 혐의를 인정할 증거도 부족하며, 공소시효도 완성된 
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것으로 보여 사건의 실익이 없다”는 이유로 불송치(혐의없음) 결정을 하였다.
3) 피고는 2023. 1. 16. 원고에게 폐기물관리법 제8조 및 천안시 폐기물 관리에 관
한 조례 제4조를 근거로 아래와 같은 내용의 청결명령(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)
을 하였다.
귀하는 다음 사항을 위반하였으므로 폐기물관리법 제8조 및 천안시 폐기물 관리에 관한 조례 제4
조 등의 규정에 의거 폐기물처리에 대한 청결명령(조치명령)을 명합니다.
1. 위반일자: 2021. 12. 24.
2. 위반사항: 이 사건 토지 일원 폐기물(매립폐기물) 방치
3. 명령내용: 폐기물(매립된 폐기물) 적정 처리
4. 이행기간: 2023. 3. 31.까지
5. 이행사항
- 폐기물처리에 대한 청결명령(조치명령) 이행기간이 종료되면 이행결과 보고서를 천안시장에게 제
출하여야 함(이행실적 등)
- 처리기한까지 폐기물 처리에 대한 청결명령(조치명령)을 이행하지 아니하는 경우 과태료 처분 등
이 될 수 있음 
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 9호증, 을 제1, 4 내지 7, 9, 11, 12호증의 
각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관련 법령
별지 기재와 같다. 
3. 원고의 주장 요지
다음과 같은 이유에서 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 않으므로 위법하다. 
가. 헌법상 자기책임의 원칙에 따라 폐기물관리법 제8조 및 천안시 폐기물 관리에 
관한 조례 제4조 등에 근거한 청결명령은 토지소유자에게 책임이 있는 경우에 한하여 
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할 수 있다. 그런데 원고는 이 사건 토지에 폐기물을 매립하지 않았으므로 이 사건 폐
기물에 관하여 아무런 책임이 없다. 그럼에도 피고는 아무런 책임이 없는 원고에게 이 
사건 처분을 하였으므로, 이는 헌법상 자기책임의 원칙에 반하여 위법하다. 
나. 폐기물관리법 제8조 제3항에 따른 청결명령은 지상에 적치ㆍ방치된 폐기물에 대
하여만 할 수 있고 지하에 매립되어 있는 폐기물은 그 대상이 아니다. 이 사건 처분은 
그 대상으로 할 수 없는 매립 폐기물을 대상으로 하여 이루어졌으므로 위법하다. 
4. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 관련 규정의 내용
1) 폐기물관리법 제7조 제2항은 토지나 건물의 소유자, 점유자 또는 관리자(이하 
별도로 특정할 필요가 있는 경우를 제외하고는 편의상 ‘토지’와 ‘소유자’만 언급한다)는 
그가 소유하고 있는 토지의 청결을 유지하도록 노력하여야 하며, 시장 등이 정하는 계
획에 따라 대청소를 하여야 한다고 규정하고 있다. 그리고 제8조 제3항은 토지소유자
가 제7조 제2항에 따라 청결을 유지하지 아니하면 시장 등은 해당 지방자치단체의 조
례에 따라 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정한다(이하 제8조 제3항에 따른 조치명령
을 ‘청결명령’이라 한다). 그 위임에 따라 제정된 천안시 폐기물 관리에 관한 조례 제4
조 1항은, 토지소유자가 청결을 유지하지 아니하는 경우 시장이 1개월의 범위 내에서 
청결을 유지하도록 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제2항은 ‘시장이 
정하는 계획에 따라 대청소를 실시하지 아니하여 청결을 유지하지 아니하는 경우(제1
호)’, ‘토지에 폐기물을 적치 또는 방치하여 주변 환경을 훼손하는 경우(제2호)’, ‘그 밖
에 시장이 청결을 유지하지 아니하는 행위로 판단하는 경우(제4호)’에 위와 같은 청결
유지 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있다. 이러한 청결명령을 위반하면 폐기물관리
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법 제68조 제3항 제2호에 따라 100만 원 이하의 과태료가 부과된다. 
2) 한편, 폐기물관리법 제48조 제1항은 제8조 제1항 또는 제2항을 위반하여 버려
지거나 매립되는 등의 부적정처리폐기물이 발생되면 시장 등이 부적정처리폐기물과 관
련이 있는 일정한 대상자에게 필요한 조치를 명할 수 있다고 규정하고 있다(이하 제48
조 제1항에 따른 조치명령을 ‘폐기물처리 조치명령’이라 한다). 이러한 폐기물처리 조
치명령을 위반하면 폐기물관리법 제65조 제23호에 따라 3년 이하의 징역 또는 3,000만 
원 이하의 벌금에 처한다. 
3) 이처럼 폐기물관리법 제8조 제3항에 따른 조치명령(청결명령)과 폐기물관리법 
제48조에 따른 조치명령(폐기물처리 조치명령)은 규율의 대상, 처분의 상대방과 요건, 
위반 시의 효과 등이 서로 다른 별개의 제도이다(대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두
39048 판결 참조). 
나. 토지소유자의 귀책사유를 요하는지 여부
앞서 살펴본 청결명령 근거 규정의 문언, 취지, 폐기물처리 조치명령 근거 규정과
의 차이점 등을 종합적으로 고려했을 때, 청결명령은 토지소유자의 귀책사유를 불문하
고 토지의 객관적인 상태를 기준으로 부과될 수 있다고 봄이 타당하다. 구체적인 이유
는 다음과 같고, 이에 반하는 원고의 주장은 받아들이지 않는다. 
① 폐기물처리 조치명령의 근거규정인 폐기물관리법 제48조 제1항 각호는 부적정
처리폐기물 발생에 책임이 있거나 발생과 관련이 있는 사람을 그 대상자로 하고 있는 
반면(제3호처럼 ‘그 밖의 귀책사유가 있다고 인정되는 경우로 한정한다’고 명확히 제한
하는 조항도 있다), 청결명령의 근거규정인 폐기물관리법 제7조 제2항, 제8조 제3항은 
그 대상자를 단순히 ‘토지소유자’로 하고 ‘청결을 유지하지 아니하면’ 조치를 할 수 있
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도록 하고 있다. 즉, 청결명령은 그 근거규정의 문언상, 토지를 배타적으로 지배ㆍ관리
하는 토지소유자에게 청결유지의무를 부과하고 토지가 객관적으로 청결하지 않은 상태
가 되면 그러한 상태에 이르게 된 원인을 묻지 않고 토지소유자에게 청결명령을 할 수 
있도록 규정한 것으로 보아야 한다. 규정에 대한 문리적 해석상 그러한 상태에 이른 책
임이 토지소유자에게 있는 경우에 한하여 청결명령을 할 수 있는 것으로 해석할만한 근
거는 찾을 수 없다. 
② 위 조항의 취지는, 어떠한 토지가 청결하지 못하거나 그 지상에 폐기물이 방치
되어 주변 환경을 훼손하고 있을 때 제3자가 임의로 토지에 들어가서 조치하기는 어려
우므로, 토지를 배타적으로 지배ㆍ관리하는 토지소유자에게 본인 소유 토지의 청결을 
유지할 의무를 부과하고 이를 불이행할 때 청결유지를 명하여 주변 환경 훼손을 막으려
는 것이다. 토지가 청결하지 못한 상태가 된 원인이 반드시 토지소유자에게 있는 경우
에만 청결명령을 할 수 있다고 보는 것은 위와 같은 취지에 반한다. 
③ 원고는 이러한 해석이 헌법상 자기책임의 원칙에 반한다고 주장하나, 청결명령
은 토지소유자가 ‘청결유지의무’를 불이행하여 주변 환경에 악영향을 준 것에 대한 조치
이고 이러한 의무불이행은 토지소유자 본인의 귀책사유로 볼 수 있으므로, 자기책임의 
원칙에 반한다고 할 수 없다. 
④ 청결명령 불이행에 대한 제재는 100만 원 이하의 과태료에 불과해 형사처벌까
지 할 수 있도록 한 폐기물처리 조치명령 불이행에 대한 제재에 비하면 불이익이 크지 
않다. 폐기물 방치 등에 귀책사유가 없는 토지소유자는 책임 있는 자를 상대로 손해배
상을 청구하거나 구상권을 행사하는 등의 방식으로 피해를 회복할 수 있다. 이러한 점
을 고려할 때, 청결명령에 토지소유자의 귀책사유를 요구하지 않는 것으로 해석하더라
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도 비례의 원칙에 위배되지는 않는다고 판단된다. 
다. 청결명령의 대상에 ‘매립’된 폐기물의 처리도 포함되는지 여부
1) 앞서 살펴본 청결명령, 폐기물처리 조치명령 근거규정의 문언과 그 취지, 폐기
물관리법의 체계 및 구조, 용어의 사전적 의미 등을 종합적으로 고려할 때, 폐기물관리
법 제8조 제3항, 천안시 폐기물 관리에 관한 조례 제4조에 따른 청결명령의 대상에 ‘토
지에 매립되어 있는 폐기물의 처리’는 포함되지 않는다고 해석함이 타당하다. 구체적인 
이유는 다음과 같고, 원고의 이 부분 주장은 이유 있다. 
① 청결명령의 근거규정인 폐기물관리법 제8조 제3항, 제7조 제2항을 보면, 토
지소유자는 ‘토지의 청결을 유지하도록 노력하여야 하고, 대청소를 하여야 한다’고 규
정되어 있다. 그리고 천안시 폐기물 관리에 관한 조례 제4조 제2항 각호에는 청결명령
을 할 수 있는 사유로 ‘대청소를 실시하지 않아 청결을 유지하지 아니하는 경우’, ‘토지
ㆍ건물에 폐기물을 적치 또는 방치하여 주변 환경을 훼손하는 경우’ 등을 열거하고 있
다. 위 각 조항은 토지소유자에게 대청소(더럽거나 어지러운 것을 쓸고 닦아서 깨끗하
게 함1))를 통해 청결을 유지(맑고 깨끗한 상태를 그대로 보존함2))할 것을 요구하는데, 
위 문언의 사전적 의미상 토지 위를 쓸고 닦거나 적치ㆍ방치된 폐기물을 치워서 토지
의 외관을 깨끗이 하라는 취지로 보인다. 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 
엄격하게 해석ㆍ적용해야 하고 처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장ㆍ유
추해석 해서는 안 된다는 점(대법원 2004. 5. 28. 선고 2003두11292 판결 등 참조)을 
고려할 때, 여기에 토지의 지하에 매립된 폐기물의 처리까지 요구할 수 있다는 의미가 
포함되어 있다고 해석하긴 어렵다. 
1) 표준국어대사전에 등재된 ‘청소’의 사전적 의미이다. 
2) 표준국어대사전에 등재된 ‘청결’과 ‘유지’의 사전적 의미이다. 
본 판결문은 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결문을 이용하여 사건관계인의
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② 한편, 폐기물처리 조치명령의 근거규정인 제48조 제1항, 제8조 제2항을 보면, 
‘승인 등을 받은 폐기물처리시설이 아닌 곳에 폐기물을 매립해서는 안 되고, 이를 위반
하여 매립된 폐기물이 발생하면 폐기물의 처리 등을 명할 수 있다’고 되어 있어 ‘매립
된 폐기물의 처리’를 명시적으로 규정하고 있다. 앞서 본 것처럼 청결명령과 폐기물처
리 조치명령은 규율대상과 요건 등이 다른 별개의 제도이므로, 매립된 폐기물은 폐기
물처리 조치명령의 규율대상일 뿐 청결명령의 대상은 아니라고 해석할 수 있다. 
③ 규정상 청결명령은 토지소유자 외에 점유자, 관리자에게도 할 수 있게 되어 
있다. 단순 청소나 방치 폐기물의 제거작업 등은 점유자ㆍ관리자가 별다른 수권 없이
도 할 수 있을 것이나, 매립 폐기물을 제거하기 위해 토지를 굴착하고 현상을 변경하
는 등의 행위는 점유자ㆍ관리자의 통상적인 권한 범위를 넘어설 가능성이 크다. 입법
자는 이러한 점을 고려해 점유자ㆍ관리자가 통상적으로 할 수 있는 범위 내의 조치만
을 청결명령의 대상으로 삼고자했을 것으로 보인다. 행정청이 점유자ㆍ관리자를 상대
로 청결명령을 하여 매립 폐기물의 제거 등 통상적 권한 범위를 넘어서는 조치를 하라
고 명할 수 있다고 보는 것은 법체계에도 맞지 않다. 
④ 청결명령은 토지소유자에게 귀책사유가 없더라도 할 수 있는 대신 불이행 시
의 제재조치가 경미한 편이고, 폐기물처리 조치명령은 일정한 귀책사유가 있는 대상자
에게 할 수 있고 불이행 시 형사처벌도 가능하다. 피고의 주장처럼 매립된 폐기물에 
대하여 청결명령과 폐기물처리 조치명령을 모두 할 수 있다고 해석하는 것은, 폐기물
관리법이 예정한 규율대상과 범위를 초과하는 것으로 판단된다. 
2) 이 사건 폐기물이 이 사건 토지의 지하에 매립되어 있는 사실은 당사자 사이에 
다툼이 없다. 매립된 폐기물에 대하여는 폐기물관리법 제8조 제3항, 천안시 폐기물 관
본 판결문은 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결문을 이용하여 사건관계인의
명예나 생활의 평온을 해하는 행위는 관련 법령에 따라 금지됩니다. 비실명처리일자 : 2025-08-04
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리에 관한 조례 제4조에 따른 청결명령을 할 수 없다고 보아야 하는데, 이 사건 처분
은 이 사건 토지에 매립된 이 사건 폐기물을 그 대상으로 하고 있으므로 위법하다. 
라. 소결
토지소유자의 귀책사유가 없어도 청결명령을 할 수 있으므로 원고의 이 부분 주장
은 이유 없으나, 지하에 매립된 폐기물에 대하여는 청결명령을 할 수 없으므로 원고의 
이 부분 주장은 이유 있다. 결국 이 사건 처분은 그 처분사유가 존재하지 않아 위법하
여 취소되어야 한다. 
5. 결론
원고의 청구는 이유 있으므로 인용하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론이 달라 부당
하므로, 원고의 항소를 받아들여 제1심판결을 취소하고 이 사건 처분을 취소하기로 하
여 주문과 같이 판결한다. 
재판장 판사 문봉길
판사 이선미
판사 김동욱
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별지 
관련 법령
■ 폐기물관리법
제7조(국민의 책무)
① 모든 국민은 자연환경과 생활환경을 청결히 유지하고, 폐기물의 감량화와 자원화를 위하여 노력하
여야 한다.
② 토지나 건물의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자는 그가 소유ㆍ점유 또는 관리하고 있는 토지나 건물의 
청결을 유지하도록 노력하여야 하며, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 정하는 
계획에 따라 대청소를 하여야 한다. 
제8조(폐기물의 투기 금지 등)
① 누구든지 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이나 공원ㆍ도로 등 시설의 관리자가 
폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소나 설비 외의 장소에 폐기물을 버리거나, 특별자치시, 특별자치
도, 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하는 방법 또는 공원ㆍ도로 등 시설의 관리자가 지정한 방법을 따르지 
아니하고 생활폐기물을 버려서는 아니 된다. 
② 누구든지 이 법에 따라 허가 또는 승인을 받거나 신고한 폐기물처리시설이 아닌 곳에서 폐기물을 
매립하거나 소각하여서는 아니 된다. 다만, 제14조 제1항 단서에 따른 지역에서 해당 특별자치시, 
특별자치도, 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하는 바에 따라 소각하는 경우에는 그러하지 아니하다. 
③ 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 토지나 건물의 소유자ㆍ점유자 또는 관리자가 
제7조 제2항에 따라 청결을 유지하지 아니하면 해당 지방자치단체의 조례에 따라 필요한 조치를 명
할 수 있다.
제48조(폐기물 처리에 대한 조치명령 등)
① 환경부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 부적정처리폐기물(제13조에 따른 폐기물의 처리 
기준과 방법 또는 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 맞지 아니하게 처리되거
나 제8조 제1항 또는 제2항을 위반하여 버려지거나 매립되는 폐기물을 말한다. 이하 같다)이 발생하
면 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 "조치명령대상자"라 한다)에게 기간을 정하여 폐기
물의 처리방법 변경, 폐기물의 처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있다. 
9. 부적정처리폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허용한 경우 부적정
처리폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자
제65조(벌칙)
다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역이나 3천만 원 이하의 벌금에 처한다. 다만, 
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제1호, 제6호 및 제11호의 경우 징역형과 벌금형은 병과할 수 있다.
23. 제48조에 따른 조치명령을 이행하지 아니한 자
제68조(과태료)
③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 100만 원 이하의 과태료를 부과한다. 
2. 제8조 제3항에 따른 조치명령을 이행하지 아니한 자
■ 천안시 폐기물 관리에 관한 조례
제3조(시민의 책무) 
① 시민은 자연환경 및 생활환경을 청결히 유지하고 폐기물의 감량화 및 자원화를 위하여 노력하여야 
한다.
② 토지·건물의 소유자·점유자 또는 관리자(이하″토지·건물의 소유자″라 한다)는 토지·건물의 청결을 유
지하도록 노력하여야 한다. 
제4조(청결유지 조치 및 이행) 
① 시장은 토지·건물의 소유자가 청결을 유지하지 아니하는 경우에는 1개월의 범위 내에서 청결을 유
지하도록 필요한 조치를 명할 수 있다. 다만, 이행기간의 연장이 필요한 경우에는 1개월의 범위 내
에서 그 기간을 연장할 수 있다.
② 제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 청결유지 조치를 명할 수 있다. 
1. 시장이 정하는 계획에 따라 대청소를 실시하지 아니하여 청결을 유지하지 아니하는 경우 
2. 토지·건물에 폐기물을 적치 또는 방치하여 주변 환경을 훼손하는 경우 
3. 토지·건물 안에서 기구·장치를 이용하여 폐기물을 무단 소각하거나 노천 소각하는 경우 
4. 그 밖에 시장이 청결을 유지하지 아니하는 행위로 판단하는 경우. 끝.
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