[행정 판결문] 서울행정법원 2024구합84332 - 공인중개사 자격정지처분 취소

 

[행정] 서울행정법원 2024구합84332 - 공인중개사 자격정지처분 취소.pdf

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서 울 행 정 법 원
제 1 3 부
판 결
사 건 2024구합84332 공인중개사 자격정지처분 취소
원 고 A
피 고 서울특별시장
변 론 종 결 2025. 4. 17.
판 결 선 고 2025. 5. 22.
주 문
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
청 구 취 지
피고가 2024. 3. 29. 원고에 대하여 한 3개월의 자격정지 처분을 취소한다.
이 유
1. 처분의 경위
가. 원고는 2023년 1월경부터 같은 해 8월경까지 서울 관악구 소재 B사무소(이하 ’
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이 사건 사무소‘라고 한다)에서 소속공인중개사로 근무하였다.
나. C는 2023. 5. 23. 원고에게 연락하여 부동산 전세계약의 중개를 의뢰하였고, 원
고는 같은 날 16시경 C에게 D 소유의 서울 관악구 (비실명화로 생략) (이하 ‘이 사건 
중개대상물’이라 한다)를 안내하였다.
다. D와 C는 2023. 5. 24. 이 사건 중개대상물에 관하여 전세계약(이하 ‘이 사건 전
세계약’이라 한다)을 체결하였다.
라. 피고는 2024. 3. 29. ‘원고는 2023. 5. 24. 이 사건 전세계약을 중개하였음에도, 소
속공인중개사로서 계약서 및 중개대상물 확인·설명서에 서명·날인을 하지 아니하여 공
인중개사법 제25조 제4항 및 제26조 제2항을 위반하였다.’는 이유로 원고에게 자격정지 
3개월(2024. 4. 22. ~ 2024. 7. 21.)의 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
마. 원고는 2024. 4. 16. 이 사건 처분에 불복하여 중앙행정심판위원회에 위 처분의 
취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 중앙행정심판위원회는 2024. 9. 10. 원고의 
청구를 기각하는 재결을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 이 사건 처분의 위법 여부
가. 원고 주장의 요지
1) 원고는 C에게 이 사건 중개대상물을 안내한 후 문자메시지로 가계약서를 보내
주었을 뿐이고, 이 사건 전세계약과 관련하여 중개보수를 지급받은 사실도 없으므로, 
이 사건 중개대상물에 관한 원고의 중개행위가 완성되었다고 볼 수 없다. 따라서 원고
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는 공인중개법상 거래계약서 및 중개대상물 확인·설명서에 서명·날인할 의무가 없으므
로, 공인중개사법 제25조 제4항 및 제26조 제2항을 위반하지 아니하였다. 그러므로 이 
사건 처분은 그 처분사유가 인정되지 않는다.
2) 설령 이 사건 처분의 처분사유가 인정된다고 보더라도, 원고는 이 사건 중개대
상물의 중개행위를 통하여 아무런 이득을 취하지 않은 점, 원고는 소속공인중개사에 
불과하여 개업공인중개사의 지시에 따라 업무를 수행하였음에도 개업공인중개사와 동
일하게 3개월의 자격정지 처분을 받은 점, 원고는 이 사건 이전에 공인중개사법을 위
반하여 제재처분을 받은 바 없는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 재량권을 일
탈·남용하였다.
3) 따라서 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.
나. 인정사실
1) D는 주식회사 E 중개법인(이하 ‘E’라 한다)의 개업공인중개사 F에게 이 사건 
중개대상물에 관한 전세계약의 중개를 의뢰하였다.
2) 원고는 2023. 5. 23. C로부터 전세계약 중개를 의뢰받아 C에게 문자메시지를 
통해 자신의 소속을 알린 후 직접 만나 이 사건 중개대상물을 안내하였고, C가 계약체
결 의사를 밝히자 같은 날 20:17경 C에게 문자메시지로 보증금, 가계약금, 본계약 체결
일, 임대인 D의 인적사항 및 계좌번호, 구체적인 계약조건 및 각종 확인사항 등이 포
함된 가계약서의 내용을 전달하였다. 원고가 C에게 전달한 가계약서의 구체적인 내용
은 다음과 같다.
3) 원고는 위와 같이 C에게 가계약서의 내용을 전달함과 동시에 본계약에 특약으
로 포함될 아래 약정 사항도 전달하였다.
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4) 이에 C는 같은 날 D 명의의 계좌로 가계약금 300만 원을 이체한 후, 원고에게 
소파를 포함하여 전세계약을 체결하는 것이 가능한지 여부를 문의하였고, 원고는 임대
인 측에게 이를 문의해보겠다는 취지로 답변하였다.
5) C는 이 사건 전세계약 체결 당일인 2023. 5. 24. 원고에게 문자메시지를 보내 
계약 체결 장소에 늦게 도착할 것 같다는 사정을 고지하는 한편, 계약 체결에 필요한 
자신의 계좌번호를 전달하였다.
비실명화로 생략
비실명화로 생략
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6) D와 C는 2023. 5. 24. E의 개업공인중개사 F와 원고가 입회한 가운데 이 사건 
전세계약을 체결하였다. 당시 E 측이 이 사건 전세계약서와 중개대상물 확인·설명서를 
작성하였는데, 이 사건 전세계약서에 기재된 계약내용 및 특약사항은 아래와 같다. 
7) 이 사건 전세계약 체결 시 공인중개사 F는 이 사건 전세계약서와 중개대상물 
확인·설명서에 서명 및 날인을 하였으나, 원고는 위 각 문서에 서명 및 날인을 하지 않
았다.
8) C는 2023. 5. 25.경 아래 문자메시지와 같이 원고에게 연락하여 이 사건 전세계
약을 그대로 이행하여도 무방할지 여부에 대한 우려를 표시하면서 이 사건 중개대상물
에 관하여 추가로 확인을 요청하고자 하는 사항들을 전달하였고, 이에 대하여 원고는 
별다른 거절 없이 C의 요청에 응하였다.
비실명화로 생략
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9) C는 2023. 6. 3.경 이 사건 전세계약에 따른 잔금을 지급하지 않은 상태에서 위 
전세계약을 파기하였다.
10) C는 2023. 11. 17. 서울특별시 관악구청장에게 ‘계약서에 이 사건 전세계약을 
공동중개한 이 사건 사무소의 명칭이 기재되어 있지 않다.’는 취지의 민원을 접수하였
다.
11) 민원 담당 공무원은 2023. 12. 13.경 이 사건 사무소를 상대로 위와 같은 민원
이 접수되었음을 고지하였고, 원고는 2023. 12. 23. 서울특별시 관악구청장에게 ‘이 사
건 부동산을 안내하고 가계약을 진행한 사실이 있고, E의 요구에 따라 이 사건 전세계
약서 및 중개대상물 확인·설명서에 서명·날인을 하지 않았다.’는 내용의 확인서를 작성
하여 제출하였으며, 서울특별시 관악구청장은 2024. 2. 6. 피고에게 ‘원고가 공인중개사
법 제26조 제2항을 위반한 행정처분 대상자로 확인된다.’고 통보하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3호증, 을 제1호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전
체의 취지
다. 처분사유의 존부
1) 관련 법리
비실명화로 생략
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가) 공인중개사법 제2조 제1호에서 정한 ‘중개’는 같은 법 제3조의 규정에 의한 
중개대상물에 대하여 거래당사자 사이의 매매·교환·임대차 기타 권리의 득실·변경에 관
한 행위를 알선하는 것을 말한다. 이는 거래 당사자 쌍방의 의뢰를 받아 이루어지는 
경우뿐만 아니라 거래 당사자 일방의 의뢰를 받아 이루어지는 경우도 포함하고, 어떠
한 행위가 중개행위에 해당하는지 여부는 거래당사자의 보호에 목적을 둔 법 규정의 
취지에 비추어 볼 때 중개업자가 진정으로 거래당사자를 위하여 거래를 알선·중개하려
는 의사를 갖고 있었느냐고 하는 중개업자의 주관적 의사에 의하여 결정할 것이 아니
라 중개업자의 행위를 객관적으로 보아 사회통념상 거래의 알선·중개를 위한 행위라고 
인정되는지 여부에 의하여 결정하여야 한다(대법원 2005. 10. 7. 선고 2005다32197 판
결, 대법원 2019. 1. 31. 선고 2017두40372 판결 등 참조).
나) 공인중개사법 제25조 제3항, 제4항, 제26조 제1항, 제2항에 의하면 개업공인
중개사는 중개가 완성된 때에는 거래계약서를 작성하여야 하고 거래계약서를 작성하는 
때에는 중개대상물의 확인·설명사항을 서면으로 작성하여야 하며, 거래계약서와 중개대
상물의 확인·설명서에는 개업공인중개사가 서명 및 날인하되, 해당 중개행위를 한 소속
공인중개사가 있는 경우에는 소속공인중개사가 함께 서명 및 날인하여야 하는바, 중개
업자의 중개행위에 의하여 중개의뢰인과 상대방 사이에 계약이 성립된 경우에는 위 각 
규정상 중개가 완성된 때에 해당한다고 할 것이다. 한편 공인중개사법 제25조 제4항 
및 제26조 제2항에서 개업공인중개사 등으로 하여금 거래계약서 및 중개대상물 확인·
설명서에 서명 및 날인을 하도록 규정하고 있는 것은 거래계약 당사자 간의 분쟁을 예
방하고 개업공인중개사 등의 공정한 중개행위를 담보하기 위하여 개업공인중개사 등으
로 하여금 거래계약서 등에 자필로 서명하고 등록된 인장을 날인하게 함으로써 중개업
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무수행의 직접성과 공식성을 확보하려는 데에 그 취지가 있다(대법원 2009. 2. 12. 선
고 2007두7987 판결 참조).
2) 판단
가) 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 
다음과 같은 사실 내지 사정들을 종합하여 보면, 원고는 C로부터 중개 의뢰를 받은 이 
사건 사무소의 소속공인중개사로서, D로부터 중개의뢰를 받은 E 측과 함께 이 사건 중
개대상물에 관한 전세 거래를 공동으로 중개하였고, C와 D 사이에 이 사건 전세계약이 
성립·체결됨으로써 중개가 완성되었음에도 이 사건 전세계약서 및 중개대상물 확인·설
명서에 서명 및 날인을 하지 않았으므로, 공인중개사법 제25조 제4항 및 제26조 제2항
을 위반하였다고 봄이 타당하다.
(1) 앞서 본 것처럼 원고는 C로부터 전세계약 중개를 의뢰받아 C에게 이 사건 
중개대상물을 직접 소개하였고, 가계약서 내용 전달, 가계약금 입금 등 본계약 체결을 
위한 준비, 본계약 조건에 관한 임차인과 임대인 간의 의견 조율 및 전달 등을 포함하
여 이 사건 전세계약이 성립·체결될 수 있도록 전반적인 중개 업무를 수행하였으며, 이
에 따라 이 사건 전세계약은 가계약 시 원고가 C에게 알선한 본계약의 계약 내용 및 
특약 사항과 동일한 조건으로 성립되었다. 뿐만 아니라 원고는 이 사건 전세계약 체결 
당시 C와 함께 입회하여 E 측이 이 사건 전세계약서 및 중개대상물 확인·설명서를 작
성한 후 C가 이 사건 전세계약서 및 중개대상물 확인·설명서에 서명하는 것을 목격하
였고, 위 전세계약 체결 이후에도 C로부터 계약 이행 여부와 관련된 문의를 받아 직접 
응대하기도 하였다.
(2) 원고가 이 사건 전세계약 체결 당일 계약서를 직접 작성하지 않았고, 계약
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서는 이 사건 중개대상물을 공동으로 중개한 E의 개업공인중개사에 의해 작성되었다
고 할지라도, 이 사건 전세계약 체결 전후로 C의 입장에서 사회통념상 원고의 알선 및 
중개를 통하여 거래가 최종적으로 성사되었다고 인식하기에 충분한 행위가 지속적으로 
이루어진 이상(C는 관악구청장에 이 사건에 관한 민원을 접수하면서 ‘이 사건 전세계
약 체결 이후 계약서에 이 사건 중개대상물을 중개한 이 사건 사무소가 공동중개인으
로 포함되어 있지 않다는 점 등이 이상하다고 생각하여 잔금을 지급하지 않은 상태에
서 우선 계약을 파기하였다.’고 진술한 바 있다.), C와 D의 의사 합치에 따라 이 사건 
전세계약이 성립·체결되고 이 사건 전세계약서가 작성됨으로써 원고의 이 사건 중개대
상물에 관한 중개행위는 완성되었다고 봄이 타당하다.
(3) 공인중개사가 중개대상물의 상태와 계약조건 등에 관한 구체적인 설명, 계
약조건에 관한 거래당사자 사이의 의견 조율 등과 같이 계약서 작성 이전까지 거래가 
성사될 수 있도록 당해 거래에 관한 알선 및 중개 행위를 하였음에도 단순히 계약서를 
직접 작성하지 아니하였다고 하여 계약서와 중개대상물 확인·설명서에 서명 및 날인할 
의무를 부담하지 않는다고 보는 것은, 공인중개사법 관계 규정에 따른 공인중개사의 
거래계약서 및 중개대상물 확인·설명서 작성의무와 서명·날인의무를 자의적으로 회피
하는 것이어서 허용되지 아니할 뿐 아니라, 서명 및 날인을 통하여 중개업무수행의 직
접성과 공식성을 확보하려는 공인중개사법의 취지에 반한다. 따라서 소속공인중개사가 
사회통념상 특정 거래를 알선 및 중개함으로써 중개의뢰인과 상대방 사이에 계약이 성
립된 것으로 볼 수 있는 경우에는 계약서의 작성과 관계없이 중개를 완성하였다고 보
아야 한다.
(4) 공인중개사는 중개대상물에 대한 거래계약이 체결되어 중개가 완성되었을 
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때 중개의뢰인에게 보수를 청구할 수 있는데, 위와 같이 C와 D 사이의 이 사건 전세계
약 체결로써 원고의 이 사건 중개대상물에 관한 중개행위는 완성되었으므로, 원고는 C
에 대하여 보수청구권을 취득하였다고 할 것이다. 그러므로 C가 이 사건 전세계약 체결 
후 잔금을 지급하기 전에 이 사건 전세계약을 파기하고 원고에게 중개 업무에 대한 보
수를 지급하지 않았다고 하더라도, 이는 원고의 중개가 완성되어 원고가 보수청구권을 
취득한 이후의 사정에 해당하므로, 그러한 사정만으로 원고의 중개행위가 완성되지 않
았다고 볼 수는 없다.
나) 따라서 원고에 대하여 공인중개사법 제36조 제1항 제4호 및 제5호가 정한 
처분사유가 인정되므로, 이와 다른 취지의 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
라. 재량권의 일탈·남용 여부
1) 관련 법리
제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여
부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 
및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 
인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 하고, 이 경우 제재적 행정
처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있더라도 그것은 행정청 내부의 사무처리준
칙을 규정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 
당해 처분의 적법 여부는 위 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따
라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이
라고 할 수는 없는 것이지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아
니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 
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관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유
가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 
판단해서는 안 될 것이다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).
2) 판단
가) 앞서 인정한 사실, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 
다음과 같은 사실 내지 사정들, 즉 ① 앞서 살펴본 것처럼 공인중개사법 제25조 제4항 
및 제26조 제2항에서 거래계약서와 중개대상물 확인·설명서에 당해 중개행위를 한 소
속공인중개사가 있는 경우 그 소속공인중개사가 함께 서명 및 날인을 하도록 규정하고 
있는 것은 공인중개사에게 신의성실의무를 부과하여 계약당사자간의 분쟁을 예방하고 
공인중개사의 공정한 중개행위를 담보하는 한편, 부동산 거래에 관한 분쟁이 발생할 
경우 관련된 법률관계 및 공인중개사의 책임을 명확히 하기 위한 목적으로, 이 사건 
처분으로 달성하고자 하는 공익이 원고가 입게 될 불이익보다 작다고 보기 어려운 점, 
② 이 사건 처분은 공인중개사법의 위임에 따라 마련된 공인중개사법 시행규칙 제22조 
제1항 및 [별표 3] ‘공인중개사 자격정지의 기준’에 따라 이루어진 것인데, 위 처분기준
은 수 개의 위반행위가 있는 경우 가중·감경에 관하여 구체적인 규정을 두지 아니한 
채 거래계약서와 중개대상물 확인·설명서에 서명 및 날인을 하지 아니한 행위에 대하
여 자격정지 기간을 각각 3개월로 정하고 있는 점, ③ 이 사건 처분은 위와 같은 처분
기준에 부합하고, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하다고 보
기 어려운 점, ④ 이 사건 사무소의 개업공인중개사 G가 피고의 조사 과정에서 진술한 
내용에 비추어 보면 G는 피고로부터 민원 내용을 고지받기 전에는 이 사건 전세계약
에 관한 구체적인 내용을 알지 못하였던 것으로 보이므로, 원고가 단순히 개업공인중
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개사의 지시에 따라 이 사건 전세계약을 중개하였다고 보기 어렵고, 이 사건 전세계약 
체결과 관련하여 원고와 G가 실질적으로 수행한 역할 및 그 내용 등에 비추어 볼 때 
원고에 대한 이 사건 처분이 형평에 어긋난다고 보기도 어려운 점 등을 종합하면, 이 
사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다. 
나) 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
마. 소결론
이상 살핀 바와 같이 이 사건 처분은 처분사유가 인정되고 재량권을 일탈·남용하
지 않았으므로, 이 사건 처분에 원고가 주장하는 것과 같은 위법이 있다고 볼 수 없다.
4. 결론
그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.
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별지
관계 법령
■ 공인중개사법
제2조(정의)
이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “중개”라 함은 제3조에 따른 중개대상물에 대하여 거래당사자간의 매매·교환·임대차 그 
밖의 권리의 득실변경에 관한 행위를 알선하는 것을 말한다.
제25조(중개대상물의 확인·설명) 
① 개업공인중개사는 중개를 의뢰받은 경우에는 중개가 완성되기 전에 다음 각 호의 사항을 
확인하여 이를 해당 중개대상물에 관한 권리를 취득하고자 하는 중개의뢰인에게 성실·정확
하게 설명하고, 토지대장 등본 또는 부동산종합증명서, 등기사항증명서 등 설명의 근거자료
를 제시하여야 한다. 
1. 해당 중개대상물의 상태·입지 및 권리관계
2. 법령의 규정에 의한 거래 또는 이용제한사항
3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항
③ 개업공인중개사는 중개가 완성되어 거래계약서를 작성하는 때에는 제1항에 따른 확인·설명
사항을 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 작성하여 거래당사자에게 교부하고 대통
령령으로 정하는 기간 동안 그 원본, 사본 또는 전자문서를 보존하여야 한다. 다만, 확인·
설명사항이 ｢전자문서 및 전자거래 기본법｣ 제2조 제9호에 따른 공인전자문서센터(이하 
“공인전자문서센터”라 한다)에 보관된 경우에는 그러하지 아니하다.
④ 제3항에 따른 확인·설명서에는 개업공인중개사(법인인 경우에는 대표자를 말하며, 법인에 
분사무소가 설치되어 있는 경우에는 분사무소의 책임자를 말한다)가 서명 및 날인하되, 해
당 중개행위를 한 소속공인중개사가 있는 경우에는 소속공인중개사가 함께 서명 및 날인하
여야 한다.
제26조(거래계약서의 작성 등) 
① 개업공인중개사는 중개대상물에 관하여 중개가 완성된 때에는 대통령령으로 정하는 바에 
따라 거래계약서를 작성하여 거래당사자에게 교부하고 대통령령으로 정하는 기간 동안 그 
원본, 사본 또는 전자문서를 보존하여야 한다. 다만, 거래계약서가 공인전자문서센터에 보
관된 경우에는 그러하지 아니하다.
② 제25조 제4항의 규정은 제1항에 따른 거래계약서의 작성에 관하여 이를 준용한다. 
제36조(자격의 정지) 
① 시·도지사는 공인중개사가 소속공인중개사로서 업무를 수행하는 기간 중에 다음 각 호의 
어느 하나에 해당하는 경우에는 6개월의 범위 안에서 기간을 정하여 그 자격을 정지할 수 
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있다.
4. 제25조 제4항의 규정을 위반하여 중개대상물 확인·설명서에 서명 및 날인을 하지 아니한 
경우
5. 제26조 제2항의 규정을 위반하여 거래계약서에 서명 및 날인을 하지 아니한 경우
③ 제1항에 따른 자격정지의 기준은 국토교통부령으로 정한다.
■ 공인중개사법 시행규칙
제22조(자격정지의 기준) 
① 법 제36조 제3항의 규정에 따른 자격정지의 기준은 별표 3과 같다. 
② 시·도지사는 위반행위의 동기·결과 및 횟수 등을 참작하여 제1항의 규정에 따른 자격정지기
간의 2분의 1의 범위 안에서 가중 또는 감경할 수 있다. 이 경우 가중하여 처분하는 때에
도 자격정지기간은 6월을 초과할 수 없다.
[별표 3] 공인중개사 자격정지의 기준(제22조 관련)
위반행위 해당법조문 자격정지 기준
4. 법 제25조 제4항의 규정을 위반하여 중개대상
물확인·설명서에 서명·날인을 하지 아니한 경우
법 제36조 제1항 제4호 자격정지 3월
5. 법 제26조 제2항의 규정을 위반하여 거래계약
서에 서명·날인을 하지 아니한 경우
법 제36조 제1항 제5호 자격정지 3월
끝.