[행정 판결문] 전주지방법원 2024구합1938 - 개발행위불허가처분취소

 

[행정] 전주지방법원 2024구합1938 - 개발행위불허가처분취소.pdf

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전 주 지 방 법 원
제 2 행 정 부
판 결
사 건 2024구합1938 개발행위불허가처분취소
원 고 A
소송대리인 변호사 성장현
피 고 장수군수
소송대리인 변호사 강호석
변 론 종 결 2024. 11. 28.
판 결 선 고 2025. 1. 9.
주 문
1. 피고가 2024. 4. 15. 원고에게 한 개발행위허가신청 반려처분1)을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다. 
청 구 취 지
주문과 같다.
1) 처분서(갑 제1호증)의 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 원고가 이 사건 소를 통해 취소를 구하는 처분을 위와 같이 정정한
다.
본 판결문은 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결문을 이용하여 사건관계인의
명예나 생활의 평온을 해하는 행위는 관련 법령에 따라 금지됩니다. 비실명처리일자 : 2025-02-10
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이 유
1. 처분의 경위
가. 원고는 2023. 9. 26. 피고에게 전북 장수군 B, C, D(이하 위 토지들을 통틀어 
‘이 사건 신청지’라고 하고, E면 소재 토지에 관하여는 리와 지번으로만 특정한다) 지
상 건축물 상부에 태양광발전시설을 설치하기 위한 개발행위허가를 신청(이하 ‘이 사
건 신청’이라 한다)하였다. 
나. 피고는 2024. 4. 15. 원고에 대하여 아래와 같은 내용으로 민원 처리에 관한 법
률(이하 ‘민원처리법’이라 한다) 시행령 제25조에 따라 이 사건 신청을 반려하는 처분
(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 
제목 개발행위허가 신청 반려 통보[F리 태양광(건물 상부)-A]
1, 2. 생략
3. B 일원의 건물 상부 태양광발전시설 설치를 위한 개발행위허가 신청 건과 관련
하여
3-1. 위 사업부지 내 동식물관련시설(축사) 건물 상부에 태양광발전시설을 설치하
는 사업계획을 제출하였으나, 장수군 군계획 조례 제20조의2 제1항 제1호에 
의거 발전시설의 설치는 고속도로, 국도, 지방도, 군도, 농어촌도로 경계로부
터 사업부지 경계까지 최단거리 100미터 이상일 것으로 되어 있는바, 
3-2. 현재 사업부지 진입도로인 G 일원은 농어촌도로 정비법 제2조에 의거 H(농어
촌도로)으로 고시되어 있고, 현재 농어촌지역 주민의 교통 편익과 생산·유통
활동 등에 공용되는 공로이므로 제출된 사업계획은 장수군 군계획 조례에 저
촉됨
3-3. 다만, 위 사항에도 불구하고 장수군 군계획 조례 제20조의2 제5항에 따라 장
수군민이 소득창출을 목적으로 하고 일조·통풍·조망 및 경관 등 주변 토지 이
용과 건축물의 안정에 지장이 없을 경우 100킬로와트 이하 소규모발전시설의 
본 판결문은 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결문을 이용하여 사건관계인의
명예나 생활의 평온을 해하는 행위는 관련 법령에 따라 금지됩니다. 비실명처리일자 : 2025-02-10
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[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고 주장의 요지
1) 피고는 이 사건 신청지의 진입도로인 G 일원이 ‘H’에 포함되었음을 전제로 위 
신청지의 입지가 장수군 군계획 조례 제20조의2 제1항 제1호(이하 위 조례를 ‘이 사
건 조례’라고 하고, 위 조례 조항을 ‘이 사건 조례 조항’이라 한다) 소정의 이격거리 기
준에 저촉된다고 보았으나, 피고가 제출한 자료만으로는 위 G 일원이 H의 일부로서 
포함되어 있다고 볼 수 없다. 
또한, 이 사건 처분은 H이 이 사건 조례 조항 소정의 농어촌도로에 해당함을 전
제로 하는 것이고, 위 조례 조항의 농어촌도로란 농어촌도로 정비법 제6조에 따른 도
로기본계획의 수립 및 고시 뿐 아니라 같은 법 제7조에 따른 도로정비계획의 수립 및 
공고, 제8조에 따른 도로사업계획의 수립, 제9조에 따른 노선의 지정 및 공고 등의 절
차를 거쳐 도로 공사까지 마친 도로를 의미하는 것으로 해석해야 한다. 그런데 H에 대
하여는 도시기본계획이 수립‧고시되었을 뿐인바 이는 서류상 도로에 불과하여 농어촌
설치가 가능하므로 사업계획의 재검토를 2회에 걸쳐 보완요청하였으나 제출
되지 않았습니다.
4. 이에 민원처리법 제22조(민원문서의 보완‧취하 등) 및 같은 법 시행령 제24조(민
원문서의 보완 절차 및 방법 등)에 의거 최종 제출 기간 내에 보완서류가 제출되
지 않아 민원처리법 시행령 제25조(민원문서의 반려 등)에 따라 민원문서를 반려
하며,
5. 위 처분에 불복이 있는 경우, 아래 구제절차에 따라 청구할 수 있음을 알려드립
니다.
가~다. 생략
본 판결문은 판결서 인터넷열람 사이트에서 열람·출력되었습니다. 본 판결문을 이용하여 사건관계인의
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도로 정비법이 정한 농어촌도로에 해당하지 아니하므로, 이 사건 조례 조항의 농어촌
도로에 해당한다고 볼 수 없다. 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분은 사실오인의 위법
이 있다.
2) 이 사건 처분의 근거가 된 이 사건 조례 조항은 어떠한 예외사유도 없이 농어촌
도로로부터 100m 이내에 모든 발전시설의 설치를 금지하고 있는바 이는 원고를 비롯
한 장수군 지역 주민의 영업의 자유나 재산권을 과도하게 침해하는 것으로서 과잉금지
원칙에 위배되어 무효인 점, 이 사건 신청지 내 다른 건축물의 지붕에 이미 태양광발
전시설이 설치되어 있는 점을 고려할 때 동일한 장소에 태양광발전시설을 추가로 설치
한다고 하여 어떠한 공익 침해가 있는지 불분명한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분
은 비례원칙에도 반하여 위법하다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
1) 관련 법리 
가) 행정청이 문서에 의하여 처분을 한 경우 그 처분서의 문언이 불분명하다는 등
의 특별한 사정이 없는 한, 그 문언에 따라 어떤 처분을 하였는지 여부를 확정하여야 
할 것이고, 처분서의 문언만으로도 행정청이 어떤 처분을 하였는지가 분명함에도 불구
하고 처분경위나 처분 이후의 상대방의 태도 등 다른 사정을 고려하여 처분서의 문언
과는 달리 다른 처분까지 포함되어 있는 것으로 확대해석하여서는 아니 된다(대법원 
2005. 7. 28. 선고 2003두469 판결 등 참조).
나) 민원처리법 제9조 제1항, 제22조 제1항, 민원처리법 시행령 제24조 제1항, 제
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3항, 제25조 제1항에 의하면, 행정기관의 장은 민원의 신청을 받았을 때에는 다른 법
령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없고, 
접수된 민원문서를 부당하게 되돌려 보내서는 아니 되며, 접수한 민원문서에 보완이 
필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 없이 민원인에게 보완을 요구하여야 하
고, 그 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 정하여 
다시 보완을 요구할 수 있으며, 위 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 
그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다. 그런데 위 규정 소정
의 보완의 대상이 되는 흠은 보완이 가능한 경우이어야 함은 물론이고, 그 내용 또한 
형식적‧절차적인 요건이거나, 실질적인 요건에 관한 흠이 있는 경우라도 그것이 민원인
의 단순한 착오나 일시적인 사정 등에 기한 경우 등이라야 한다(대법원 2004. 10. 15. 
선고 2003두6573 판결 취지 등 참조). 
다) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조 제1항
은 공작물의 설치 등을 개발행위허가의 대상으로 정하고 있고, 같은 법 제57조 제1항
은 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해 방지, 환경
오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 제출하여야 한다고 규정하
고 있으며, 같은 법 제58조 제1항 제4호, 제3항은 개발행위허가기준의 하나로 ‘주변지
역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 
물의 배수, 하천‧호소‧습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것’을 규정하면
서, 구체적인 허가기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하
여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정하도록 규정하고 있다. 
그 위임에 따른 국토계획법 시행령 제56조 제1항은 [별표 1의2] 제2호 개발행
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위별 검토사항 중 가목 (3)항에서 ‘특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 
배치 등에 대한 구체적인 사항은 도시‧군계획조례로 정할 수 있다’고 규정하고 있고, 
이에 따라 이 사건 조례 조항은 발전시설 허가기준의 하나로 발전시설의 입지는 ‘고속
도로, 국도, 지방도, 군도, 농어촌도로 경계로부터 사업부지 경계까지 100미터 이상’의 
기준에 적합하여야 한다고 규정하면서, 같은 조례 제20조의2 제2항 제9호 가목에서 
건축물의 옥상이나 지붕에 태양광발전시설을 설치하는 경우에도 위 기준에 적합할 것
을 규정하고 있다. 한편, 이 사건 조례 제20조의2 제5항은 ‘장수군에 거주하는 자가 
본인 소유의 토지를 이용하여 소득창출 목적으로 100킬로와트 이하인 소규모 발전시
설을 설치하는 경우’ 등 일정한 경우 이 사건 조례 조항 소정의 이격거리 기준을 적용
하지 아니할 수 있는 예외사유를 규정하고 있다. 
2) 민원처리법 시행령 제25조에 따른 이 사건 처분의 적법 여부(직권 판단)
가) 관련 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 증거에 변론 전체의 
취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 처분은 원고
가 2차례에 걸친 피고의 보완요구를 이행하지 아니하였다는 이유로 민원처리법 시행령 
제25조에 근거하여 ‘이 사건 신청 서류를 반려’한 처분임이 명백한데, 위 보완요구는 
실질적 요건에 관한 것으로 민원처리법 시행령 제25조에 따라 접수된 민원문서를 반
려할 수 있는 경우에 해당하지 않으므로, 이 사건 신청 서류 자체를 반려한 이 사건 
처분은 위법하다.
① 피고는 원고가 제출한 사업계획상 이 사건 신청지의 입지가 이 사건 조례 조
항 소정의 이격거리 기준에 저촉되나 같은 조례 제20조의2 제5항에서 위 이격거리 기
준을 적용하지 아니할 수 있는 예외사유를 규정하고 있으므로, 위 사업계획을 재검토
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하라는 내용의 보완요구(이하 ‘이 사건 보완요구’라고 한다)를 2회에 걸쳐 원고에게 하
였다. 이후 원고가 이 사건 보완요구를 이행하지 않자, 피고는 이 사건 처분서에 ‘개발
행위허가 신청 반려 통보’라는 제목 하에 ‘민원처리법 제22조 및 같은 법 시행령 제24
조에 의거 최종 제출 기간 내에 보완서류가 제출되지 않아 민원처리법 시행령 제25조
에 따라 민원문서를 반려한다’는 내용의 처분사유와 근거법령을 기재하여 이 사건 처
분을 하였다.
② 이 사건 보완요구는 원고가 제출한 사업계획상 이 사건 신청지의 입지가 이 
사건 조례 조항에서 정하고 있는 태양광발전시설의 입지 기준에 적합하지 아니하므로 
위 조례 조항에 저촉되는 사업계획을 재검토하라는 것으로, 결국 ‘태양광발전시설 입지 
기준 부적합’의 흠을 보완하라는 것이다. 그런데 이는 국토계획법 제58조 제1항 제4
호, 제3항, 같은 법 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] 제2호 가목 (3)항 및 이 사건 
조례 조항에 따른 태양광발전시설에 대한 개발행위허가기준에 관한 것으로서, 형식적‧
절차적 요건의 흠이 아닌 실질적 요건에 관한 흠의 보완을 요구한 것이고, 그 실질적 
요건에 관한 흠이 원고의 단순한 착오나 일시적인 사정에 기한 것이라고 보기 어렵다.
③ 피고가 보완을 요구한 사항은 개발행위허가 여부 단계에서 판단할 사항이다. 
따라서 피고는 원고가 이 사건 보완요구에 응하지 않았다고 하더라도, 원고로부터 제
출받은 신청서 등의 서류를 종합하여 이 사건 신청이 국토계획법 등에 규정된 개발행
위허가기준을 충족하는지 여부를 실질적으로 심사하여 그에 따라 허가 또는 불허가 처
분을 하였어야 하고, 이 사건 보완요구가 이행되지 않았다는 이유만으로 민원처리법 
시행령 제25조에 의하여 접수된 민원문서를 반려해서는 안 된다. 그럼에도 피고는 위
와 같이 실질적 요건에 관한 서류보완이 미비하다는 이유를 내세워 이 사건 처분을 하
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였는바, 이 경우 원고가 개발행위허가신청에 대한 실질적 요건의 심사를 받을 기회를 
박탈하는 결과를 초래할 수 있다.
나) 따라서 원고의 나머지 주장에 관하여 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이 사건 처
분은 위법하여 취소되어야 한다.
3. 결론
그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한
다. 
재판장 판사 이평근
판사 김민재
판사 정유성
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별지
관계 법령
■ 민원 처리에 관한 법률
제9조(민원의 접수)
① 행정기관의 장은 민원의 신청을 받았을 때에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제
외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없으며, 접수된 민원문서를 부당하게 되돌려 보
내서는 아니 된다.
제22조(민원문서의 보완ㆍ취하 등)
① 행정기관의 장은 접수한 민원문서에 보완이 필요한 경우에는 상당한 기간을 정하여 지체 
없이 민원인에게 보완을 요구하여야 한다.
② 민원인은 해당 민원의 처리가 종결되기 전에는 그 신청의 내용을 보완하거나 변경 또는 취
하할 수 있다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있거나 그 민원의 성질상 보완ㆍ변경 또는 
취하할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다.
③ 제1항에 따른 민원문서의 보완 절차 및 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
■ 민원 처리에 관한 법률 시행령
제24조(민원문서의 보완 절차 및 방법 등)
① 행정기관의 장은 법 제22조제1항에 따라 민원인에게 민원문서의 보완을 요구하는 경우에는 
문서 또는 구술 등으로 하되, 민원인이 특별히 요청한 경우에는 문서로 하여야 한다.
③ 행정기관의 장은 민원인이 법 제22조제1항에 따라 정한 보완기간 또는 이 조 제2항 전단에 
따라 다시 정한 보완기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 10일 이내의 기간을 
정하여 다시 보완을 요구할 수 있다.
제25조(민원문서의 반려 등)
① 행정기관의 장은 민원인이 제24조에 따른 기간 내에 민원문서를 보완하지 아니한 경우에는 
그 이유를 분명히 밝혀 접수된 민원문서를 되돌려 보낼 수 있다.
■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률
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제56조(개발행위의 허가)
① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 "개발행위"라 
한다)를 하려는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수
의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시ㆍ군계획사업(다른 법률에 
따라 도시ㆍ군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다. 
1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
제57조(개발행위허가의 절차)
① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 
위해 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권
자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요
한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 
「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 
정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다.
제58조(개발행위허가의 기준)
① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신
청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다. 
4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상
태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것
③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반
시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다. 
1. 시가화 용도: 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역
의 제한에 따라 개발행위허가의 기준을 적용하는 주거지역ㆍ상업지역 및 공업지역
2. 유보 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화 
또는 완화하여 적용할 수 있는 계획관리지역ㆍ생산관리지역 및 녹지지역 중 대통령령으
로 정하는 지역
3. 보전 용도: 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강화
하여 적용할 수 있는 보전관리지역ㆍ농림지역ㆍ자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대통령
령으로 정하는 지역
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명예나 생활의 평온을 해하는 행위는 관련 법령에 따라 금지됩니다. 비실명처리일자 : 2025-02-10
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■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제56조(개발행위허가의 기준) 
① 법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다.
[별표 1의2]
개발행위허가기준(제56조관련)
■ 장수군 군계획 조례
제20조의2(발전시설 허가기준) 
① 발전시설 입지는 다음 각 목의 기준에 적합해야 한다.
1. 고속도로, 국도, 지방도, 군도, 농어촌도로 경계로부터 사업부지 경계까지 최단거리 100미
터 이상일 것 
② 발전시설 설치는 다음 각 호의 기준에 적합해야 한다. 
9. 건축물의 옥상 또는 지붕에 태양광발전시설을 설치하는 경우에는 다음 각 목의 기준에 
적합해야 한다. 
가. 제1항제1호부터 제3호의 기준에 적합할 것 
⑤ 군수는 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 볕쪼임, 통풍, 조
망 및 경관 등 주변 토지이용과 건축물의 안전을 고려하여 허가할 수 있다.
1. 국가 또는 지방자치단체 및 공공기관이 공익상의 필요에 의해 설치하는 경우 
2. 자가소비용 목적으로 건축물 위에 설치하는 경우 
3. 장수군에 거주하는 자(3년 이상 장수군에 주민등록을 두고 실제 거주하여 생활하고 있는 
자)가 본인 소유의 토지를 이용하여 소득창출 목적으로 100킬로와트 이하인 소규모 발전
시설을 설치하는 경우[다만, 소규모 발전시설 설치 후 2년 이내 한 필지를 여러 필지로 
분할한 경우는 제외하며 공원마을지구, 자연취락지구 및 5호 이상의 주거밀집지역 경계
로부터 150미터 이내의 경우 해당 마을주민(주민등록상 세대주)에 설명회를 개최하고 3
2. 개발행위별 검토사항
검토분야 허 가 기 준
가. 건축물의 
건축 또는 
공 작 물 의 
설치
(3) 특정 건축물 또는 공작물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대한 구체적
인 사항은 도시ㆍ군계획조례로 정할 수 있다. 다만, 특정 건축물 또는 공작
물에 대한 이격거리, 높이, 배치 등에 대하여 다른 법령에서 달리 정하는 
경우에는 그 법령에서 정하는 바에 따른다.
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분의 2 이상의 동의를 받아야 함] 
4. 마을주민이 공동으로 소득 창출을 위하여 200킬로와트 이하의 마을 태양광 발전시설을 
설치하는 경우(개발행위허가 신청 시 마을주민 전체의 동의서 및 회의록 첨부) 
5. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제2조제8호에 따라 조성된 산업단지(농공단지포함) 내
의 공장 건축물 위에 설치하는 태양광 발전시설인 경우
끝.
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