[행정 판결문] 대구지방법원 2020구합26132 - 계고처분취소

 

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대 구 지 방 법 원

제 2 행 정 부

판 결

사 건 2020구합26132 계고처분취소

원 고 1. A

2. B

원고들 소송대리인 법무법인 벗 담당변호사 장석환

원고들 소송복대리인 변호사 송민석

피 고 경주시장

소송수행자 이효섭, 공봉규

변 론 종 결 2022. 8. 25.

판 결 선 고 2022. 9. 22.

주 문

1. 원고들의 청구를 각 기각한다.

2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

청 구 취 지

피고가 2020. 5. 25. 원고들에게 한 행정대집행 영장처분을 각 취소한다.

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이 유

1. 처분의 경위

가. 피고는 2018. 12. 20. 경주시 일대(이하 ‘이 사건 투기 장소’라 한다)의 폐기물 무

단투기 제보를 접수하고 경주경찰서와 합동조사를 실시하였다.

나. 피고는 위 조사결과 2018년 11월부터 같은 해 12월까지 이 사건 투기 장소에 총

7,500톤의 폐기물이 무단 투기되었고, 그 중에서 원고 A이 31회에 걸쳐 798.02톤, 원

고 B이 6회에 걸쳐 178.36톤의 사업장폐기물을 각 운반하였음을 이유로 2019. 12. 30.

구 폐기물관리법(2019. 11. 26. 법률 제16614호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제48

조에 따라 원고들이 운반한 폐기물 상당량을 2020. 3. 31.까지 처리하도록 하는 내용의

조치명령(이하 ‘이 사건 조치명령’이라 한다)을 하였다.

다. 피고는 원고들이 이 사건 조치명령을 이행하지 아니하자 2020. 4. 29. 원고들에

게 2020. 5. 21.까지 원고들이 운반한 양에 해당하는 폐기물을 처리하지 않는 경우 행

정대집행을 실시하고 그 비용을 징수할 것이라는 내용의 계고처분을 하였다.

라. 피고는 원고들이 계고처분에서 정한 기한 내에 폐기물을 처리하지 아니하자

2020. 5. 25. 원고들에게 대집행 기간을 ‘2020. 6. 22.부터 처리완료까지’, 대집행 비용

(추산액)을 원고 A은 ‘추산액 176,000,000원, 불법폐기물 704.03톤’, 원고 B은 ‘추산액

44,590,000원, 불법폐기물 178.36톤’으로 하는 행정대집행 영장 통지(이하 ‘이 사건 처

분’이라 한다)를 하였다.

마. 원고들은 2020. 7. 23. 경상북도 행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하

는 행정심판을 각 청구하였으나, 위 위원회는 2020. 8. 31. 원고들의 청구를 각 기각하

였다.

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[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증(가지번호가 있는 경우 이를 포함하고, 이하

같다), 을 제1 내지 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고들의 주장

구 폐기물관리법 제48조 제1호는 불법 투기된 폐기물의 조치명령 대상자를 ‘폐기물

을 처리한 자’로 규정하고 있다가, 2019. 11. 26. 개정되면서 제48조 제1항 제4호에서

조치명령 대상자를 ‘부적정처리폐기물의 발생부터 최종처분에 이르기까지 배출, 수집․

운반, 보관, 재활용 및 처분과정에 관여한 자’로 규정하여 ‘운반’ 등의 행위를 한 사람

을 ‘관여한 자’로 새롭게 조치명령 대상자로 규정하였고, 구 폐기물관리법 제2조 제5의

3호에서 ‘처리’란 폐기물의 수집, 운반, 보관, 재활용 처분을 말한다고 규정하고 있는바,

여기서의 ‘운반’은 단순히 폐기물을 운반한 자에 대한 것이 아니고 폐기물처리업자들의

처리방법에 관한 규정으로서, 폐기물처리업자가 아닌 원고들에게 적용되는 것이 아니

다. 그런데 원고들은 폐기물의 불법 투기 사실을 모른 채, C의 지시에 따라 주식회사

D의 폐기물을 이 사건 투기 장소로 폐기물을 운반한 것에 불과하여, 구 폐기물관리법

제48조 제1호에서 규정하고 있는 ‘폐기물을 처리한 자’에 해당하지 않는다. 따라서 원

고들이 폐기물을 처리한 자에 해당함을 이유로 한 이 사건 처분은 처분사유가 부존재

하고, 재량권을 일탈․남용하여 위법하므로 취소되어야 한다.

3. 관계 법령

[별지] 관계 법령 기재와 같다.

4. 판단

가. 관련 법리

두 개 이상의 행정처분이 연속적으로 행하여지는 경우 선행처분과 후행처분이 서

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로 합하여 1개의 법률효과를 완성하는 때에는 선행처분에 하자가 있으면 그 하자는 후

행처분에 승계되는 것이므로 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된

경우에도 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 있다(대법원 2013. 3.

14. 선고 2012두6964 판결 참조).

나. 구체적 판단

1) 이 사건 조치명령과 이 사건 처분의 관계

피고는, 원고들에 대한 선행처분인 이 사건 조치명령과 이 사건 처분은 서로 독

립하여 별개의 법률효과를 발생시키므로 선행처분인 이 사건 조치명령에 불가쟁력이

생겨 그 효력을 다툴 수 없다면 그 처분에 하자가 있더라도 이를 이유로 이 사건 처분

의 효력을 다툴 수 없다고 다툰다.

그러므로 살피건대, 이 사건 조치명령이 무단 투기된 폐기물의 적정한 처리 의

무를 부과하는 명령이라면, 이 사건 처분은 그 선행처분인 계고처분과 함께 이 사건

조치명령의 실효성을 확보하기 위한 대집행절차로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행

정의무의 이행을 의무자의 비용부담하에 확보하고자 하는, 모두 무단 폐기물의 제거라

는 동일한 행정목적을 실현하기 위하여 연속적으로 행하여지는 처분들이라고 볼 수 있

다.

따라서 이 사건 조치명령의 제소기간이 도과하여 불가쟁력이 발생하였다고 하더

라도, 이 사건 조치명령의 처분사유가 존재하지 않는다거나 재량권을 일탈․남용하였

다는 하자를 이유로 이 사건 처분의 효력을 다툴 수 있다고 봄이 타당하여 피고의 주

장은 이유 없으므로, 아래와 같이 살펴본다.

2) 이 사건 처분의 적법 여부

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(가) 처분사유의 존재

관계 법령, 당사자 사이에 다툼이 없거나 앞에서 든 증거, 을 제10 내지 12

호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하

면, 원고들은 폐기물을 불법적 투기한다는 인식하에 이를 운반한 자들로서 구 폐기물

관리법 제48조 제1호 소정의 ‘폐기물을 처리한 자’에 해당한다고 할 것인바, 이 사건

처분사유의 존재를 인정할 수 있다. 이에 반하는 원고들의 주장은 이유 없다.

① 폐기물관리법 제2조 제5호의3은 폐기물관리법상의 ‘처리란 폐기물의 수집,

운반, 보관, 재활용, 처분을 말한다‘라고 규정하여 폐기물관리법상 ’처리‘라는 용어의 개

념을 일반적으로 정의하고 있을 뿐 그 적용 범위에 관한 제한을 두고 있지 않고, 폐기

물관리법 제13조 제1항 본문은 누구든지 폐기물을 처리하려는 자는 대통령령으로 정하

는 기준과 방법을 따라야 한다고 규정하여 폐기물 처리에 관하여 국민 일반을 그 규율

대상으로 하고 있어, 폐기물관리법 제2조 제5호의3이 폐기물처리업자들에 한하여 적용

되는 규정이라 보기는 어렵다.

② 구 폐기물관리법 제48조 제1호는 ’폐기물을 처리한 자‘에게 같은 법 제13

조에 따른 폐기물의 처리 기준과 방법 또는 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙

및 준수사항에 맞지 아니하게 처리되거나 제8조 제1항 또는 제2항을 위반하여 버려지

거나 매립된 폐기물의 조치명령을 할 수 있다고 규정하고 있었는데, 2019. 11. 26. 법

률 제16614호로 개정되면서 위 규정이 삭제되고 제48조 제1항 제4호에 ‘부적정폐기물

의 발생부터 최종처분에 이르기까지 배출, 수집, 운반, 보관, 재활용 및 처분과정에 관

여한 자’, 같은 항 제6호에 ‘제1호부터 제5호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 자

에 대하여 부적정처리폐기물의 발생 원인이 된 행위를 할 것을 요구·의뢰·교사한 자

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또는 그 행위에 협력한 자’ 등이 각 신설되었는바, 이는 법 개정 전의 ‘폐기물을 처리

한 자’를 폐기물관리법 제2조 제5호의3이 규정하는 ‘처리’의 정의에 맞추어 폐기물을

직접 수집, 운반, 보관, 재활용, 처분한 자를 조치명령 대상자로 하여 그 행위 양태를

구체적으로 명시하면서도, 그러한 과정을 직접 수행한 자에서 더 나아가 그러한 과정

에 ‘관여한 자’와, 그러한 과정에 관여한 자에 대하여 부적정처리폐기물의 발생 원인된

행위를 할 것을 요구․의뢰․교사하거나 협력한 자도 조치명령의 대상자에 해당함을

명백히 하려 함으로 보인다. 따라서 위 법의 개정으로 비로소 ‘운반자’가 부적정처리폐

기물 조치명령의 대상자로 새롭게 규정된 것이라 볼 수는 없다.

③ 이 사건 투기 장소는 0번 지방도에서 약 200m를 진입하여야 접근이 가능

하고 지대가 주변보다 높아 폐기물을 불법적으로 투기하는데 외부 시선을 피하기 좋은

장소라고 볼 수 있는 반면에 폐기물 처리시설이나 건축물이 없는 나대지로서 정상적인

폐기물 처리장소라 생각하기에 어려운 장소로 보인다. 그리고 원고들은 여러 차례 최

대적재중량을 초과하여 폐기물을 운반하였던 것으로 확인되었고, 수사기관은 원고들이

C 등 다른 피의자들과 순차적으로 공모하여 이 사건 투기 장소에 사업장 폐기물을 투

기하였다는 보아 같은 혐의로 기소하였으며, 원고들은 대구지방법원 경주지원 2020고

단658, 788(병합) 사건에서 벌금형 내지 징역형을 선고받았다. 또한 구 폐기물관리법

제18조 제3항은 환경부령으로 정하는 사업장폐기물을 배출, 수집ㆍ운반, 재활용 또는

처분하는 자는 그 폐기물을 배출, 수집ㆍ운반, 재활용 또는 처분할 때마다 폐기물의 인

계ㆍ인수에 관한 내용을 환경부령으로 정하는 바에 따라 제45조제2항에 따른 전자정보

처리프로그램에 입력하여야 한다고 규정하고 있으나 원고들이 전자정보처리프로그램에

사업장 폐기물 운반 사실을 입력하였다고 볼 만한 자료는 없다. 따라서 원고들이 자신

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들의 행위가 구 폐기물관리법 제13조 제1항에 위반하여 폐기물을 운반한다는 사실을

모른 채 폐기물을 운반하였다는 주장은 믿기 어렵다.

(나) 재량권의 일탈․남용 여부

원고들의 위반행위가 앞서 본 바와 같고, 폐기물은 일단 유출되면 광범위한

지역에 회복하기 어려운 피해를 발생시킬 우려가 있으므로 사전에 그 유출을 방지하고

폐기물을 적정하게 처리함으로써 환경보전과 국민생활의 질적 향상에 이바지하여야 할

공익상의 필요가 현저히 크다고 할 것이므로, 이 사건 처분으로 인해 침해되는 원고들

의 사익이 위와 같은 공익보다 크다고 보기는 어렵다. 따라서 원고들이 제출한 증거들

만으로는 이 사건 처분에 재량권을 일탈․남용한 위법이 있다고 보기 어려우며, 달리

이를 인정할 만한 증거가 없다. 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

5. 결론

원고들의 청구는 모두 이유 없어 이를 각 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 신헌석

판사 이원재

판사 김정섭

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별지

관계 법령

▣ 구 폐기물관리법(2019. 11. 26. 법률 제16318호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의)
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
5의 3. "처리"란 폐기물의 수집, 운반, 보관, 재활용, 처분을 말한다.
6. “처분”이란 폐기물의 소각(燒却)ㆍ중화(中和)ㆍ파쇄(破碎)ㆍ고형화(固形化) 등의 중
간처분과 매립하거나 해역(海域)으로 배출하는 등의 최종처분을 말한다.
제3조의2(폐기물 관리의 기본원칙)
④ 폐기물로 인하여 환경오염을 일으킨 자는 오염된 환경을 복원할 책임을 지며, 오염
으로 인한 피해의 구제에 드는 비용을 부담하여야 한다.
제8조(폐기물의 투기 금지 등)
① 누구든지 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장이나 공원·도로 등 시설의
관리자가 폐기물의 수집을 위하여 마련한 장소나 설비 외의 장소에 폐기물을 버려서는
아니 된다.
제13조(폐기물의 처리 기준 등)
① 누구든지 폐기물을 처리하려는 자는 대통령령으로 정하는 기준과 방법을 따라야 한
다. 다만, 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 따라 재활용을 하기
쉬운 상태로 만든 폐기물(이하 “중간가공 폐기물”이라 한다)에 대하여는 완화된 처리기
준과 방법을 대통령령으로 따로 정할 수 있다.
제18조(사업장폐기물의 처리)
③ 환경부령으로 정하는 사업장폐기물을 배출, 수집ㆍ운반, 재활용 또는 처분하는 자는
그 폐기물을 배출, 수집ㆍ운반, 재활용 또는 처분할 때마다 폐기물의 인계ㆍ인수에 관
한 내용을 환경부령으로 정하는 바에 따라 제45조제2항에 따른 전자정보처리프로그램
에 입력하여야 한다. 다만, 의료폐기물은 환경부령으로 정하는 바에 따라 무선주파수인
식방법을 이용하여 그 내용을 제45조제2항에 따른 전자정보처리프로그램에 입력하여야
한다
제48조(폐기물 처리에 대한 조치명령)

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환경부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 폐기물이 제13조에 따른 폐기물의 처
리 기준과 방법 또는 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수사항에 맞지 아
니하게 처리되거나 제8조 제1항 또는 제2항을 위반하여 버려지거나 매립되면 다음 각
호의 어느 하나에 해당하는 자에게 기간을 정하여 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의
처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있다.
1. 폐기물을 처리한 자
제49조(대집행)
환경부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 제39조의2, 제39조의3, 제40조제2항·제
3항 또는 제48조에 따른 명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니하면 「행정대집행
법」에 따라 대집행(代執行)을 하고 그 비용을 징수할 수 있다.

▣ 폐기물관리법
제48조(폐기물 처리에 대한 조치명령 등)
① 환경부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 부적정처리폐기물(제13조에 따
른 폐기물의 처리 기준과 방법 또는 제13조의2에 따른 폐기물의 재활용 원칙 및 준수
사항에 맞지 아니하게 처리되거나 제8조제1항 또는 제2항을 위반하여 버려지거나 매립
되는 폐기물을 말한다. 이하 같다)이 발생하면 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자
(이하 “조치명령대상자”라 한다)에게 기간을 정하여 폐기물의 처리방법 변경, 폐기물의
처리 또는 반입 정지 등 필요한 조치를 명할 수 있다.
1. 부적정처리폐기물을 발생시킨 자
2. 부적정처리폐기물이 처리된 폐기물처리시설의 설치 또는 운영을 제5조제2항에 따
른 수탁자에게 위탁한 자
3. 부적정처리폐기물의 처리를 제15조의2제3항 또는 제18조제1항에 따라 위탁한 음
식물류 폐기물 배출자 또는 사업장폐기물배출자. 다만, 폐기물의 처리를 위탁한 자가
제15조의2제3항ㆍ제5항, 제17조제1항제3호 또는 제18조의2제3항에 따른 의무를 위반
하거나 그 밖의 귀책사유가 있다고 인정되는 경우로 한정한다.
4. 부적정처리폐기물의 발생부터 최종처분에 이르기까지 배출, 수집ㆍ운반, 보관, 재
활용 및 처분과정에 관여한 자
5. 부적정처리폐기물과 관련하여 제18조제3항을 위반하여 폐기물 인계ㆍ인수에 관한

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사항과 폐기물처리현장정보를 전자정보처리프로그램에 입력하지 아니하거나 거짓으로
입력한 자
6. 제1호부터 제5호까지의 규정 중 어느 하나에 해당하는 자에 대하여 부적정처리폐
기물의 발생 원인이 된 행위를 할 것을 요구ㆍ의뢰ㆍ교사한 자 또는 그 행위에 협력한
자
7. 제1호부터 제6호까지의 사업장폐기물배출자에 대하여 제17조제8항 또는 제9항에
따라 권리ㆍ의무를 승계한 자
8. 제1호부터 제6호까지의 폐기물처리업자, 폐기물처리시설의 설치자 또는 폐기물처
리 신고자에 대하여 제33조제1항부터 제3항까지에 따라 권리ㆍ의무를 승계한 자
9. 부적정처리폐기물을 직접 처리하거나 다른 사람에게 자기 소유의 토지 사용을 허
용한 경우 부적정처리폐기물이 버려지거나 매립된 토지의 소유자

▣ 폐기물관리법 시행령
제7조(폐기물의 처리기준 등)
① 법 제13조제1항 본문에 따른 폐기물의 처리 기준 및 방법은 다음 각 호와 같다.
3. 해당 폐기물을 적정하게 처분, 재활용 또는 보관할 수 있는 장소 외의 장소로 운
반하지 아니할 것.

▣ 행정대집행법
제2조(대집행과 그 비용징수)
법률(법률의 위임에 의한 명령, 지방자치단체의 조례를 포함한다. 이하 같다)에 의하여
직접명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하
여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을
확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에
는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이
를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있다.
제3조(대집행의 절차)
① 전조의 규정에 의한 처분(이하 ‘대집행’이라 한다)을 하려 함에 있어서는 상당한 이
행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문

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서로써 계고하여야 한다. 이 경우 행정청은 상당한 이행기한을 정함에 있어 의무의 성
질·내용 등을 고려하여 사회통념상 해당 의무를 이행하는 데 필요한 기간이 확보되도
록 하여야 한다.
② 의무자가 전항의 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때에는 당
해 행정청은 대집행영장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는
집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 개산에 의한 견적액을 의무자에게 통지
하여야 한다.
③ 비상시 또는 위험이 절박한 경우에 있어서 당해 행위의 급속한 실시를 요하여 전2
항에 규정한 수속을 취할 여유가 없을 때에는 그 수속을 거치지 아니하고 대집행을 할
수 있다.

끝.