[행정 판결문] 서울행정법원 2023구합50127 - 평가등급부여처분취소

 

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서 울 행 정 법 원

제 1 3 부

판 결

사 건 2023구합50127 평가등급부여처분취소

원 고 A

피 고 보건복지부장관

변 론 종 결 2024. 4. 11.

판 결 선 고 2024. 6. 27.

주 문

1. 피고가 2023. 1. 1. 원고에 대하여 한 평가등급 부여처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

청 구 취 지

주문과 같다.

이 유

1. 처분의 경위

가. 원고는 **시 **에 소재한 B어린이집(이하 ‘이 사건 어린이집’이라 한다)의 원장이

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다.

나. 피고로부터 영유아보육법 제51조의2 제1항 제4호에 따라 어린이집 평가 업무를

위탁받은 C는 2022. 8. 19. 이 사건 어린이집에 대한 현장평가를 실시한 후, ‘2022 어

린이집 평가 매뉴얼’(이하 ‘이 사건 매뉴얼’이라 한다)에서 정한 ‘4. 교직원’ 평가영역에

관하여, 이 사건 어린이집이 4-1-1-③ ‘2년 이상 근속한 교사가 전체 교사의 50% 이상

임’ 항목(이하 ‘이 사건 제1평가내용’이라고 한다)과 4-3-1-③ ‘보수 관련 규정에 준하

여 보육교직원의 보수가 지급되고 있음’ 항목(이하 ‘이 사건 제2평가내용’이라고 한다)

을 충족하지 못한다고 평가하고, 그에 따라 ‘4-1. 원장의 리더십’ 평가지표와 ‘4-3. 보

육교직원의 처우와 복지’ 평가지표가 각 ‘보통’ 등급에 해당한다는 이유로 이 사건 어

린이집 평가등급을 B등급으로 정하였다.

다. 피고는 2023. 1. 1. 영유아보육법 제30조 제3항, 영유아보육법 시행규칙 제32조

의3 제2항에 따라 어린이집정보공개포털 홈페이지에 이 사건 어린이집의 평가등급을

B등급으로 공표하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 5호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함,

이하 같다), 을 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관련 규정 등

가. 영유아보육법 제30조는 보건복지부장관으로 하여금 어린이집에 대한 정기적인

평가 실시의무를 규정하면서(제1항), 평가시기 및 방법, 확인점검의 대상 및 방법, 그에

따른 평가등급 결정ㆍ조정, 평가결과 공표의 내용 및 방법 등 필요한 사항에 관한 규

정을 보건복지부령으로 정하도록 위임하고 있다(제6항). 그 위임에 따라 제정된 영유아

보육법 시행규칙 제31조 제3항은 ‘보건복지부장관은 중앙보육정책위원회의 심의를 거

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쳐 평가지표를 정하고 이에 따라 평가를 실시한다’고 규정하고 있다.

나. 이에 따라 제정된 이 사건 매뉴얼은 어린이집에 대한 평가영역을 4개(‘보육과정

및 상호작용’, ‘보육환경 및 운영관리’, ‘건강·안전’, ‘교직원’)로 구분하고 각 평가영역별

로 4~5개의 평가지표를 정하고 있는바, 그 평가영역․평가지표의 상세 내역은 다음과

같다.

다. 이 사건 매뉴얼에 따르면, 우선 평가지표별로 ‘우수’, ‘보통’, ‘개선필요’의 총 3개

등급 중 1개 등급을 부여하고, 그에 따라 평가영역별로 재차 ‘우수’, ‘보통’, ‘개선필요’

의 총 3개 등급 중 1개 등급을 부여한다. 4개의 평가영역 중 ‘우수’ 및 ‘개선필요’ 등급

의 개수에 따라 어린이집 등급(A, B, C, D)이 결정되는데, 그 중 A등급은 4개 평가영

평가영역(항목수) 평가지표 평가항목 수
1. 보육과정 및
상호작용(18)

1-1. 영유아 권리 존중[필수] 2
1-2. 보육계획 수립 및 실행 6
1-3. 놀이 및 활동 지원 3
1-4. 영유아 간 상호작용 지원 4
1-5. 보육과정 평가 3

2. 보육환경 및
운영관리(14)

2-1. 실내 공간 구성 및 운영 4
2-2. 실외 공간 구성 및 운영 3
2-3. 기관 운영 4
2-4. 가정 및 지역사회와의 연계 3

3. 건강․안전(15)
3-1. 실내외 공간의 청결 및 안전 3
3-2. 급․간식 3
3-3. 건강증진을 위한 교육 및 관리 3
3-4. 등․하원의 안전 3
3-5. 안전교육과 사고예방 3

4. 교직원(12)
4-1. 원장의 리더십 3
4-2. 보육교직원의 근무환경 3
4-3. 보육교직원의 처우와 복지 3
4-4. 보육교직원의 전문성 제고 3

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역 전부가 ‘우수’ 등급인 경우에, B등급은 ‘우수’ 영역이 3개 이하이고 ‘개선필요’ 영역

은 없는 경우에 각 부여되는 등급이다.

라. 위 평가영역 중 이 사건과 관련된 ‘교직원’ 영역은 ‘4-1. 원장의 리더십’, ‘4-2. 보

육교직원의 근무환경’, ‘4-3. 보육교직원의 처우와 복지’, ‘4-4. 보육교직원의 전문성 제

고’의 총 4개의 평가지표로 구성되며, 위 평가지표 중 3개 이상 항목에서 ‘우수’ 항목으

로 평가되면, ‘4. 교직원’ 평가영역이 ‘우수’로 평가되게 된다.

마. 위 각 평가지표들은 다시 3개의 평가항목들로 구성되어 있고, 각 평가항목에 대

한 평가결과가 3개 모두 ‘Y(충족)’이면 ‘우수’, 2개가 Y면 ‘보통’, Y가 1개 이하이면 ‘개

선필요’ 등급을 받게 된다. ‘4-1. 원장의 리더십’ 평가지표는 ‘1. 원장은 자신의 전문성

향상을 통해 어린이집 발전에 기여한다.’, ‘2. 원장은 보육교직원을 존중한다.’, ‘원장은

건전한 조직문화 조성을 위해 노력한다.’의 각 평가항목으로, ‘4-3. 보육교직원의 처우

와 복지’ 평가지표는 ‘1. 보육교직원의 복무와 보수에 관한 규정이 있으며, 이를 준수하

고 있다.’, ‘2. 교사의 직무스트레스를 예방하고 관리할 수 있는 서비스를 안내 및 제공

한다.’, ‘3. 보육교직원을 위한 복지제도를 운영하고 있다.’의 각 평가항목으로 구성되어

있다.

바. 또한 이 사건 매뉴얼은 각 평가항목별로 적용되는 평가내용을 제시하고, 해당 평

평가영역 평가지표 영역평정

4. 교직원

4-1. 원장의 리더십
우수: ‘우수’ 지표 3개 이상

보통: 우수 및 개선필요 등급에
해당하지 않는 경우

개선필요: ‘개선필요’ 지표 1개 이상

4-2. 보육교직원의 근무환경

4-3. 보육교직원의 처우와 복지

4-4. 보육교직원의 전문성 제고

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가내용을 모두 충족하여야 해당 평가항목을 ‘Y'로 평정한다는 기준을 마련하고 있는데,

이 사건과 관련된 평가항목 및 평가내용은 아래와 같다(갑 제2호증 제19 내지 24쪽 참

조).

사. 기타 관련 법령은 별지 기재와 같다.

3. 이 사건 처분의 위법 여부

가. 원고 주장의 요지

1) 이 사건 제1평가내용 관련하여, ‘2년 이상 근속 교사의 비율’은 ‘원장은 자신의

전문성 향상을 통해 어린이집 발전에 기여한다.’는 평가항목과 아무런 관련성이 없고,

비록 이 사건 어린이집 교사들 중 2년 이상 근속한 교사가 50%에 미달한다고 하더라

도 이는 교사들이 코로나19 사태 또는 개인적 질병 등을 이유로 자발적으로 사직하였

기 때문이므로 원고에게 그 책임을 묻는 것은 부당하다.

2) 이 사건 제2평가내용 관련하여, D반 담임교사(이하 ‘이 사건 교사’라고 한다)의

근로계약서가 3호봉 기준(2,053,400원)으로 작성되어 있음에도 2호봉 기준(2,035,100원)

급여가 지급된 사실은 인정하나, 이는 단순 착오로 오입금을 한 것에 불과하므로, 이를

‘보육 관련 규정에 준하여 보육교직원의 보수가 지급되지 않은 경우’라고 할 수 없다.

평가지표 평가항목 평가내용

4-1.

원장의

리더십

4-1-1 원장은 자신의 전문성 향상을 통

해 어린이집 발전에 기여한다.

4-1-1-③ 2년 이상 근속한 교사가 전체

교사의 50% 이상임(이하 ‘이 사건 제1평가

내용’이라고 한다)

4-3.

보육교직원

의 처우와

복지

4-3-1 보육교직원의 복무와 보수에 관한

규정이 있으며, 이를 준수하고 있다.

4-3-1-③ 보수 관련 규정에 준하여 보육

교직원의 보수가 지급되고 있음(이하 ‘이

사건 제2평가내용’이라고 한다)

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나. 이 사건 제1평가내용에 관한 판단

1) 관련 규정의 내용과 그에 따라 작성된 이 사건 매뉴얼의 내용과 형식, 체계 등

에 비추어 보면, 이 사건 매뉴얼은 어린이집 평가실시에 관한 평가의 기준으로 마련된

행정청 내부의 사무처리준칙적 성격을 갖는다고 볼 수 있다. 이는 그 자체로 대외적으

로 국민이나 법원을 기속하는 효력은 없지만, 위 기준 자체로 헌법 또는 법률에 합치

되지 않거나 객관적으로 합리적이라고 볼 수 없는 것이 아닌 이상 그 기준은 가급적

존중되어야 한다.

2) 어린이집이 다른 교육기관에 비해 규모가 작고 인간관계가 밀접한 조직으로,

원장의 리더십이 보육교직원 근무환경과 장기근속 여부에 미치는 영향이 중대하므로

교사의 평균근속연수는 원장의 리더십과 직접적인 관련성이 있다는 점, 출산 전·후 휴

가 및 육아휴직의 경우에는 근무 중인 교사로 인정하고 있고, 그 밖에 원장의 리더십

과 무관한 몇 가지 예외 사유를 두어 기준 충족의 엄격성을 완화시키고 있는 점, 2년

이상 근무 교사의 비중을 전체 교사 중 50% 이상으로만 요구하여 최하한 기준을 제시

하고 있는데 그 비율이 과도하다고 볼 수 없는 점 등을 고려하면 ‘50% 이상 보육교직

원의 2년 이상 근속 여부’를 ‘원장의 리더십’ 평가지표나 ‘어린이집 발전에 대한 기여’

항목의 평가를 위한 객관적인 평가내용으로 삼는 것에 객관적인 합리성이 상실되었다

고 할 수 없다.

3) 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, C가 이 사건 어린이집에

대한 현장평가를 실시할 당시, 이 사건 어린이집의 총 5명의 교사 모두가 2년 이상 근

무하지 않았던 사실을 인정할 수 있으므로, 피고가 이 사건 처분 과정에서 이 사건 제

1평가내용이 충족되지 아니하였다고 판단한 데에 어떠한 위법이 있다고 할 수 없다.

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다. 이 사건 제2평가내용에 관한 판단

1) 이 사건 매뉴얼에서 ‘보육교직원의 처우와 복지’를 평가지표로 삼고 있는 이유

는, 영유아에게 큰 영향을 미치는 인적 환경에 해당하는 보육교직원이 안정된 근무환

경에서 적절한 처우를 받을 때 직업만족도와 직업에 대한 자부심, 보람, 소속감, 만족

감, 근무의욕 등을 향상시키고 이를 통하여 질 높은 보육서비스를 제공할 수 있게 되

기 때문이다(갑 제2호증 제21쪽 참조). 그렇다면 단순 착오로 인하여 급여의 일부가 미

지급되었으나 추후 착오를 인지하고 근로계약에 따라 지급이 이루어졌다면, 보육교직

원의 처우와 복지에 실질적으로 어떠한 장애가 발생하였다거나, 보육교직원의 근무의

욕 등을 저하시키는 경우에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 그와 같이 단순 착오로 인

한 미지급이 사후 시정된 경우에는 ’보수 관련 규정에 준하여 보수가 지급되었다‘고 인

정하는 것이 타당하다.

2) 이와 관련하여 피고는 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 위반자의 의

무해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게

고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다고 주장하나(피고 2024. 4. 8. 자 준비

서면 제9쪽 참조), 이와 관련하여 피고가 들고 있는 대법원 판결은 ‘행정법규 위반’을

이유로 한 것이어서, 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력은 없는 재량준칙인

이 사건 매뉴얼 해석이 문제되는 이 사건과는 사안을 달리한다. 즉, 객관적으로 합리성

이 인정되는 경우에 재량준칙으로 정한 기준을 존중하여야 하는 것인데, 이 부분 평가

사유는 어린이집 원장의 보육교직원에 대한 정당한 사유 없고 비난가능성 있는 행태를

문제 삼아 이를 근절하기 위한 것이므로, 피고 주장과 같이 단순 착오로 지급이 지체

된 경우까지 ‘보수 관련 규정에 준하여 보육교직원의 보수가 지급되는 경우’에 해당하

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지 않는다고 해석하는 것은 이 사건 매뉴얼이 이 사건 제2평가내용을 평가내용으로 정

한 취지에 반하여 객관적으로 합리성이 있다고 보기 어렵다.

3) 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 이 사건 교사의 근로계약이

3호봉 기준(2,053,400원)으로 체결되었음에도, 2022. 5.부터 2022. 7.까지 2호봉 기준

(2,035,100원)으로 급여가 지급된 사실 자체는 인정되나, 한편 원고는 위와 같은 지급

이 단순 착오에 의한 것이며 미지급된 급여는 소급하여 지급되었다고 주장하고 있고,

피고 또한 그와 같은 원고의 주장을 다투고 있지 아니하다.

4) 그렇다면 그와 같은 오지급이 원고의 단순 착오에 의한 것이 아니며, 이 부분

평가내용으로 정한 취지에 정면으로 반한다고 볼 별다른 사정이 없는 이상, 그와 같은

오지급이 있었다는 사정만으로 이 사건 제2평가내용이 충족되지 아니하였다고 인정할

수는 없다.

라. 소결론

이 사건 어린이집이 이 사건 제1평가내용을 충족하지 못한 사실은 인정되나, 이

사건 제2평가내용을 충족하지 못한 것이라고 볼 수 없다. 그렇다면 ‘4-3. 보육교직원의

처우와 복지’ 평가지표의 세부 평가항목들에 대한 평가결과가 모두 ‘Y(충족)’에 해당하

여, 위 ‘4-3. 보육교직원의 처우와 복지’ 평가지표에 대하여 ‘우수’ 등급으로 평가가 이

루어졌어야 함에도, 피고는 위 평가지표가 ‘보통’ 등급으로 평가되어야 한다는 전제 아

래 이 사건 어린이집이 ‘B 등급’이라고 공표하였다. 따라서 이 사건 처분은 위법하여

취소되어야 한다.

4. 결 론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로, 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한

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다.

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별지

관련 법령

■ 영유아보육법
제24조(어린이집의 운영기준 등)
① 어린이집을 설치ㆍ운영하는 자는 보건복지부령으로 정하는 운영기준에 따라 어린이집을 운

영하여야 한다.
제30조(어린이집 평가)
① 보건복지부장관은 영유아의 안전과 보육서비스의 질 향상을 위하여 어린이집의 보육환경,

보육과정 운영, 보육인력의 전문성 및 이용자 만족도 등에 대하여 정기적으로 평가를 실시
하여야 한다.

② 보건복지부장관은 제1항에 따른 평가 결과에 따라 어린이집 보육서비스의 관리, 보육사업에
대한 재정적ㆍ행정적 지원 등 필요한 조치를 할 수 있다.

③ 보건복지부장관은 제1항에 따른 어린이집 평가등급 등 평가 결과를 공표하여야 한다.
⑥ 제1항, 제3항 및 제5항에 따른 평가시기 및 방법, 확인점검의 대상 및 방법, 그에 따른 평가

등급 결정ㆍ조정, 평가결과 공표의 내용 및 방법 등 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한
다.

제32조의3(평가 결과의 공표)
① 보건복지부장관은 법 제30조 제3항에 따라 다음 각 호의 사항을 공표한다.
1. 제31조 제1항에 따른 평가의 결과
2. 공표일 이전 10년 동안의 평가 이력
3. 법 제30조 제4항 및 제5항에 따라 평가등급이 조정된 경우 조정된 평가등급
4. 그 밖에 전국 어린이집에 대한 평가 결과를 비교ㆍ확인하는 데 필요하다고 보건복지부장

관이 인정하는 사항
② 보건복지부장관은 제1항 각 호의 사항을 보건복지부, 법 제7조에 따른 육아종합지원센터,

법 제51조의2 제1항 제4호 및 영 제26조의2 제1항에 따라 평가에 관한 업무를 위탁받은
기관이나 단체의 인터넷 홈페이지 등에 공표한다.

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■ 영유아보육법 시행규칙
제23조(어린이집의 운영기준) 법 제24조제1항에 따른 어린이집의 운영기준 및 법 제24조의2제
2항에 따른 보육시간 운영기준과 내용은 별표 8과 같다.
제31조(평가의 실시)
② 보건복지부장관은 현장평가, 서면평가, 면담 등의 방법으로 평가를 실시하고, 평가에 필요한

서류의 제출을 평가 대상인 어린이집의 대표자에게 요구할 수 있다.
③ 보건복지부장관은 법 제6조제1항에 따른 중앙보육정책위원회의 심의를 거쳐 평가지표를 정

하고 이에 따라 평가를 실시한다. 이 경우 평가지표에는 어린이집의 보육환경, 보육과정 운
영, 보육인력의 전문성 및 이용자 만족도 등이 포함되어야 한다.

④ 평가의 절차 및 서식 등에 관한 구체적인 사항은 보건복지부장관이 정한다.
제32조의3(평가 결과의 공표)
① 보건복지부장관은 법 제30조 제3항에 따라 다음 각 호의 사항을 공표한다.
1. 제31조 제1항에 따른 평가의 결과
2. 공표일 이전 10년 동안의 평가 이력
3. 법 제30조 제4항 및 제5항에 따라 평가등급이 조정된 경우 조정된 평가등급
4. 그 밖에 전국 어린이집에 대한 평가 결과를 비교ㆍ확인하는 데 필요하다고 보건복지부장

관이 인정하는 사항
② 보건복지부장관은 제1항 각 호의 사항을 보건복지부, 법 제7조에 따른 육아종합지원센터,

법 제51조의2 제1항 제4호 및 영 제26조의2 제1항에 따라 평가에 관한 업무를 위탁받은
기관이나 단체의 인터넷 홈페이지 등에 공표한다. 끝.