[행정 판결문] 서울행정법원 2023구합72448 - 서울광장사용신고불수리처분 취소

 

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서 울 행 정 법 원

제 5 부

판 결

사 건 2023구합72448 서울광장사용신고불수리처분 취소

원 고 A

피 고 서울특별시장

변 론 종 결 2024. 1. 18.

판 결 선 고 2024. 3. 7.

주 문

1. 피고가 2023. 6. 14. 원고에게 한 서울광장사용신고불수리처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

청 구 취 지

주문 제1항과 같다.

이 유

1. 처분의 경위

가. 원고는 2023. *. **. 피고에게 아래와 같은 내용의 서울특별시청 앞 광장(이하

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‘서울광장’이라 한다) 사용신고(이하 ‘이 사건 신고’라 한다)를 하였다.

나. 서울특별시 C 소속 D는 같은 날 피고에게 아래와 같은 내용의 공문을 보냈다.

다. 피고는 2023. 6. 14. 서울광장 잔디에 관한 유지관리 작업을 시행한다는 이유로

「서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례」(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제

6조 제2항에 근거하여 원고에게 서울광장 사용신고 불수리 통보(이하 ‘이 사건 처분’이

라 한다)를 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전체의 취지

2. 본안전항변에 관한 판단

가. 본안전항변의 요지

원고는 이미 서울광장 인근에서 이 사건 집회를 마쳤으므로, 이 사건 처분을 취소

○ 행사명: 전국노동자 총파업 B(이하 ‘이 사건 집회’라 한다)

○ 사용일시: 2023. *. *. **시 ∼ *. *. **시 / 2023. *. **. **시 ∼ *. **. **시

○ 사용면적: 서울광장 전체(13,207㎡)

제목 서울광장(잔디광장) 유지관리를 위한 협조 요청
2. 서울광장내 잦은 행사로 인해 잔디 훼손지 발생과 답압에 대한 회복력 저하, 하절기 고

온다습한 날씨로 인한 잔디 하고현상 예방 등을 위하여 잔디광장 유지관리 작업을 시행
코자 협조요청하오니,

3. 잔디광장 보호를 위하여 장소사용 업무에 참고하여 반영해 주시기 바랍니다.
□ 협조사항
1) 작업내용 : 잔디 엽면시비, 예초, 관수, 보식작업 등
2) 작업일정 : 7월 3일, 4일, 6일 / 7월 10일, 11일, 13일 / 7월 17일, 18일
3) 작업방법 : 잔디광장 출입통제 후 유지관리 작업 시행. 끝.

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하더라도 원상회복이 불가능한 경우에 해당한다. 따라서 이 사건 소는 소의 이익이 없

어 부적법하다.

나. 관련 법리

위법한 행정처분의 취소를 구하는 소는 그 처분에 의하여 발생한 위법상태를 배제

하여 원상으로 회복시키고, 그 처분으로 침해되거나 방해받은 법률상 이익을 보호․구

제하고자 하는 소송이므로, 그 위법한 처분을 취소한다고 하더라도 원상회복이 불가능

한 경우에는 그 취소를 구할 이익이 없다. 다만 행정처분 자체의 효력기간 경과, 특정

기일의 경과 등으로 인하여 그 처분을 취소하여도 원상회복이 불가능해 보이는 경우라

도, 같은 소송 당사자 사이에서 그 행정처분과 같은 사유로 위법한 처분이 반복될 위

험이 있어 행정처분의 위법성을 확인하거나 불분명한 법률문제를 해명할 필요가 있는

경우 등에는 행정의 적법성 확보와 그에 대한 사법통제, 국민의 권리구제 확대 등의

측면에서 여전히 그 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다(대법원 2007. 7. 19. 선고

2006두19297 전원합의체 판결, 대법원 2018. 4. 12. 선고 2017두67834 판결 등 참조).

다. 판단

앞서 인정한 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉,

① 서울광장 잔디의 유지관리 작업이 이 사건 조례 제6조 제2항 제1호에서 정한 ‘공익

을 목적으로 국가 또는 지방자치단체가 주관하는 행사’로서 광장 사용의 우선권이 인

정되는지 여부에 관하여 법적 해명이 필요한 점, ② 원고를 비롯한 단체들이 잔디 유

지관리 작업일과 같은 날에 서울광장에서 집회 또는 시위를 개최할 가능성이 존재하는

점 등을 종합하면, 원고는 반복하여 피고로부터 이 사건 처분과 동일한 사유의 사용신

고 불수리 처분을 받을 위험이 있어 그 위법성 확인 또는 불분명한 법률문제에 대한

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해명이 필요하므로, 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 봄이 타당하다.

따라서 피고의 본안전항변은 이유 없다.

3. 처분의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

1) 절차적 위법

서울광장 잔디의 유지관리 작업은 이 사건 조례 제6조 제2항 제1호에서 정한

‘공익을 목적으로 국가 또는 지방자치단체가 주관하는 행사’에 해당하지 않는다. 따라

서 이 사건 집회와 서울광장 잔디의 유지관리 작업은 신고순위가 동일하므로 이 사건

조례 제6조 제2항 단서에 따라 협의를 통한 조정 등의 절차를 거쳐야 하는데, 피고는

그와 같은 절차를 거치지 않았다.

2) 실체적 위법

가) 서울광장 잔디의 유지관리 작업이 이 사건 조례 제6조 제2항 제1호에서 정

한 ‘공익을 목적으로 국가 또는 지방자치단체가 주관하는 행사’에 해당하지 않음에도

이를 우선 수리 대상으로 본 이 사건 처분은 처분사유가 인정될 수 없다.

나) 이 사건 처분은 서울광장의 사용 목적에 반하거나 부정한 동기에 기한 것으

로서 재량권을 일탈․남용한 위법이 있다.

나. 처분사유의 인정 여부

앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거, 갑 제7호증의 기재, 변론 전체의 취지를 종합하

여 인정할 수 있는 다음의 사정을 종합하여 보면, 서울광장의 잔디 유지관리 작업은

공유재산 및 물품관리법(이하 ‘공유재산법’이라 한다)이나 이 사건 조례에서 정하는 서

울광장의 관리행위에 불과할 뿐 사용행위라고 보기 어렵고, 나아가 이 사건 조례 제6

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조 제2항 제1호에서 정한 ‘공익을 목적으로 국가 또는 지방자치단체가 주관하는 행사’

에도 해당하지 않는 것으로 판단된다. 이와 달리 서울광장의 잔디 유지관리 작업이 이

사건 조례 제6조 제2항에서 정한 우선 수리 대상에 해당함을 전제로 한 이 사건 처분

은 위법하다. 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

1) 서울광장은 서울특별시 소유의 행정재산으로 공유재산법의 적용을 받고(대법원

2019. 9. 9. 선고 2018두48298 판결 참조), 이 사건 조례 제13조는 광장의 사용 및 관

리에 관하여 이 조례에서 정하지 아니한 사항은 공유재산법 등 관련 법령을 준용하도

록 하고 있다. 공유재산법 제2조에서는 “‘관리란 공유재산 및 물품의 취득․운용과 유

지․보존을 위한 모든 행위를 말한다.”라고 규정하고 있고(제4호), “사용허가란 행정재

산을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용․수익할 수 있

도록 허용하는 것을 말한다”고 규정하고 있다(제7호). 이와 같이 공유재산법은 서울광

장의 관리행위와 사용․수익행위를 구분하고 있는데, 위 규정들에 의하면 서울광장의

잔디 유지관리 작업은 서울광장의 유지․보존을 위한 행위로서 공유재산법 제2조 제4

호에서 정한 ‘관리’에 해당하는 것으로 보이고, 이를 같은 조 제7호에서 정한 ‘사용’, 즉

서울특별시 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용․수익하는 행위라고 보기는

어렵다.

2) 이 사건 조례 제2조에서는 ‘사용’을 ‘서울광장의 일부 또는 전부를 이용함으로

써 불특정 다수 시민의 자유로운 광장 이용을 제한하는 행위’로 규정하고 있고, 제3조

제2항에서는 “시장은 시민의 건전한 여가선용과 문화활동, 공익적 행사 및 집회와 시

위의 진행 등을 위한 공간으로 사용할 수 있도록 광장을 관리하여야 한다.”라고 규정

하고 있다. 위 규정에 의하더라도 시민의 건전한 여가선용과 문화활동, 공익적 행사 및

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집회와 시위의 진행 등을 위하여 서울광장의 일부 또는 전부를 이용하는 행위는 그와

같은 공간으로 사용할 수 있도록 서울광장을 관리하는 행위와 구별되므로, 서울광장의

잔디 유지관리 작업은 서울광장을 관리하는 행위일 뿐 서울광장을 사용하는 행위에는

해당하지 않는 것으로 보인다. 만약 이를 서울광장을 사용하는 행위라고 본다면 이 사

건 조례 제3조 제2항은 ’시장은 잔디 유지관리를 위한 공간으로 사용할 수 있도록 광

장을 관리하여야 한다‘는 내용이 되어 문맥에 어긋난다.

3) 이 사건 조례 제6조에 의하면, 시장은 제5조의 사용신고가 있는 경우에는 원칙

적으로 수리하여야 하고(제1항 본문) 사용신고를 수리할 때에 사용일이 중복된 경우에

는 신고순위에 따라 수리하되, ’공익을 목적으로 하는 국가 또는 지방자치단체가 주관

하는 행사‘ 등을 우선하여 수리할 수 있고 신고순위가 동일한 경우에는 그 신고자들과

협의를 통해 조정하고 그 조정이 이루어지지 않을 경우에는 위원회의 의견을 들어 사

용신고의 수리를 결정할 수 있다(제2항). 결국 위 규정은 서울광장의 사용에 관한 신고

가 중복되었을 경우 공익을 목적으로 하는 국가 또는 지방자치단체가 주관하는 행사를

우선하여 수리할 수 있도록 정함으로써 ’공익을 목적으로 하는 국가 또는 지방자치단

체가 주관하는 행사‘가 서울광장의 사용․수익에 해당함을 그 전제로 하고 있다. 그런

데 서울광장의 잔디 유지관리 작업이 서울광장의 사용에 해당하지 않음은 앞서 본 바

와 같으므로, 이 사건 조례 제6조 제2항 제1호에서 정한 ’공익을 목적으로 국가 또는

지방자치단체가 주관하는 행사‘에 해당하지도 않는다고 봄이 타당하다.

4) 피고가 2022. 7. 22. 공고한 ’2023년도 서울광장 사용신고서 접수 공고‘(제7호

증)에는 이 사건 조례 제6조 제2항에서 정한 우선수리 대상으로 ’i) 국경일, 공휴일, 기

념일 관련 행사로서 국가 또는 지방자치단체가 주관하는 행사, ii) 국경일, 공휴일, 기

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념일 관련 행사로서 최근 3년간 계속해서 광장을 사용한 행사, iii) 연례적으로 광장을

사용한 행사로서 행사준비에 상당한 시일이 소요되는 행사, iv) 그 밖에 공익적 행사로

서 서울특별시 E에서 결정한 경우‘를 예시로 들고 있는데, 서울광장의 잔디 유지관리

작업은 위와 같은 경우 어디에도 해당하지 않는 것으로 보인다.

5) 이 사건 조례 제5조 제1항은 신고자는 사용목적과 일시, 신고자의 성명과 주소,

사용예정인원, 안전관리계획 등을 기재한 별지 서식의 광장사용신고서를 광장을 사용

하고자 하는 날 또는 사용개시일의 90일 전부터 5일 전까지 시장에게 제출하도록 규정

하고 있고, 별지 서식의 광장사용신고서에는 주최자, 주최단체의 대표자, 연락책임자의

성명, 주소, 전화번호, 생년월일을 기재하는 란이 있고 구비서류로는 사용장비, 시간계

획 등이 구체적으로 기재된 행사계획서와 시설물설치내역 및 원상복구계획서, 안전관

리계획서 등이 기재되어 있다. 그런데 서울특별시청 C 소속 D가 보낸 공문에는 작업내

용과 일정 및 대략적인 작업 방법만 기재되어 있을 뿐 사용예정인원, 안전관리계획 등

이 기재되어 있지 않아 위 공문이 이 사건 조례 제5조 제1항에서 정한 사용신고라고

보기도 어렵다.

다. 재량권의 일탈․남용 여부

설령 이 사건 처분의 사유가 인정된다 하더라도, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취

지에 의하여 인정할 수 있는 다음의 사정, 즉 ① 이 사건 집회는 서울광장의 잔디 유

지관리 작업일로 예정된 9일 중 이틀 동안 개최되므로 피고는 나머지 7일 동안 잔디

유지관리 작업을 실시할 수 있는 점, ② 을 제5, 8호증은 이 사건 처분 이후에 촬영된

것이고 피고가 제출한 나머지 증거만으로는 잔디 훼손의 정도가 심각하다고 단정하기

어려운 점, ③ 서울광장(13,207㎡)은 잔디 광장(6,449㎡)과 화강석 광장(6,758㎡)으로

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이루어져 있으므로 피고는 잔디 보호가 필요하다면 적어도 화강석 광장 부분에 대해서

는 이 사건 신고를 수리하여야 하고 잔디 광장 중 훼손의 정도가 심각한 부분에 한하

여 출입 통제를 할 수 있었던 점, ④ 이 사건 조례 제7조 제1항에 의하면 피고는 사용

신고를 수리하면서 수리조건을 붙일 수 있고 실제 피고는 “잔디광장 내 시설물은 원칙

적으로 설치할 수 없으며, 불가피하게 설치하고자 하시는 경우 F와 사전협의하여 주기

바랍니다.”, “우천 시 잔디보호를 위해 잔디광장을 이용하실 수 없습니다.” 등 잔디 보

호를 위하여 준수해야 할 사항을 조건으로 하여 서울광장 사용신고를 수리하여 왔던

점 등을 종합하면, 이 사건 신고를 전부 수리하지 아니한 이 사건 처분은 재량권을 일

탈․남용한 위법이 있다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 있다(이와 같은 이유로

이 사건 처분을 전부 취소하는 이상 절차적 위법에 관한 나머지 원고의 주장에 대해서

는 살피지 않는다).

4. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이

판결한다.

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별지
관 계 법 령

■ 서울특별시 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례
제1조(목적) 이 조례는 시민의 건전한 여가선용과 문화활동, 공익적 행사 및 집회와 시위의 진
행 등을 위한 서울광장의 사용 및 관리에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. "사용"이란 서울광장(이하 "광장"이라 한다)의 일부 또는 전부를 이용함으로써 불특정 다수

시민의 자유로운 광장 이용을 제한하는 행위를 말한다.
제3조(관리)
① 서울특별시장(이하 "시장"이라 한다)은 시민이 자유롭게 보행할 수 있도록 광장환경을 조성

하여야 한다.
② 시장은 시민의 건전한 여가선용과 문화활동, 공익적 행사 및 집회와 시위의 진행 등을 위한

공간으로 사용할 수 있도록 광장을 관리하여야 한다.
제5조(사용신고)
① 신고자는 사용목적과 일시, 신고자의 성명과 주소, 사용예정인원, 안전관리계획 등을 기재한

별지 서식의 광장사용신고서를 광장을 사용하고자 하는 날 또는 사용개시일(이하 "사용일"
이라 한다)의 90일 전부터 5일 전까지 시장에게 제출하여야 한다.

제6조(사용신고 수리)
① 시장은 제5조의 사용신고가 있는 경우에는 원칙적으로 수리하여야 한다. 다만, 다음 각 호

의 어느 하나에 해당될 때에는 위원회의 의견을 들어 신고를 수리하지 아니할 수 있다.
1. 광장의 조성 목적에 위배되거나 다른 법령 등에 따라 이용이 제한되는 경우
2. 시민의 신체 ㆍ 생명 등에 침해를 가할 우려가 있는 것으로 예상되는 경우
3. 동일 목적의 행사를 위해 7일 이상 연속적으로 광장을 사용하고, 다른 행사와 중복될 경

우.
② 제1항에 따라 사용신고를 수리할 때에 사용일이 중복된 경우에는 신고순위에 따라 수리하

되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 행사를 우선하여 수리할 수 있다. 다만, 신고순위가
동일한 경우에는 그 신고자들과 협의를 통해 조정하고, 조정이 이루어지지 않을 경우에는
위원회의 의견을 들어 사용신고의 수리를 결정할 수 있다.

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1. 공익을 목적으로 국가 또는 지방자치단체가 주관하는 행사
2. 「집회 및 시위에 관한 법률」에 따른 집회신고를 마친 행사
3. 공연과 전시회 등 문화ㆍ 예술행사
4. 어린이 및 청소년 관련 행사
5. 그 밖에 ‘공익적 행사’로서 위원회에서 결정한 행사
제7조(사용신고에 대한 통지) ① 시장은 광장사용신고를 접수받은 경우 48시간 안에 신고수리
여부를 통지하여야 하며, 신고자는 수리사항 조건을 준수하여야 한다.
제13조(준용) 광장의 사용 및 관리에 관하여 이 조례에서 정하지 아니한 사항은 「공유재산 및
물품관리법」등 관련 법령을 준용한다.

■ 공유재산 및 물품 관리법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
4. “관리”란 공유재산 및 물품의 취득ㆍ운용과 유지ㆍ보존을 위한 모든 행위를 말한다.
5. “해당 지방자치단체”란 공유재산 또는 물품을 소유한 지방자치단체를 말한다.
7. “사용허가”란 제5조제2항에 따른 행정재산을 해당 지방자치단체 외의 자가 일정 기간 유

상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 허용하는 것을 말한다. 끝.