[행정 판결문] 서울행정법원 2021구합3462 - 정보공개거부처분취소

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서 울 행 정 법 원
제 7 부
판 결
사 건 2021구합3462 정보공개거부처분취소
원 고 A 
소송대리인 법무법인 덕송
담당변호사 권순억(소송구조)
피 고 서울중앙지방검찰청검사장
변 론 종 결 2022. 7. 21.
판 결 선 고 2022. 10. 27.
주 문
1. 피고가 2021. 4. 9. 원고에 대하여 한 별지1 기재 정보에 관한 정보공개거부처분 중 
‘IMG_2313.mov’ 파일, ‘IMG_2315.mov’ 파일 중 00:12부터 01:47까지의 부분, 
‘IMG_2316.mov’ 파일, ‘IMG_2317.mov’ 파일 중 00:12부터 00:21까지의 부분에 관
한 부분을 취소한다. 
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 각자 부담한다. 
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청 구 취 지
피고가 2021. 4. 9. 원고에 대하여 한 별지1 기재 정보에 관한 정보공개거부처분을 취
소한다.
이 유
1. 처분의 경위
가. 원고는 ‘지하철 보안관 B과 C이 2017. 4. 26. 서울 지하철 3호선 내에서 구걸행
위를 한다는 이유로 원고에게 잠원역에서 하차할 것을 요구하는 과정에서 ① 원고의 
오른팔을 잡아 전동차 밖으로 끌어내리는 등으로 폭행하였고, ② 엘리베이터에 강제로 
태우는 등으로 체포·감금을 하였으며, ③ 교통카드를 주지 않으면 경찰에 고소하겠다고 
협박하여 교통카드 1장을 갈취하였다’고 주장하며 위 지하철 보안관 2명을 고소하였다
(서울중앙지방검찰청 2017년 형제45169호, 이하 ‘이 사건 고소사건’이라 한다). 
나. 서울중앙지방검찰청 검사 D은 2017. 5. 23. 이 사건 고소사건에 관하여 ‘① 폭행
죄와 관련하여, 잠원역에 설치된 CCTV영상을 확인한 결과, 원고가 전동차에서 내리는 
영상부터 잠원역 외부로 나가는 영상까지 모두 살펴보더라도, 피의자들이 원고의 손목
을 잡아끌거나 강제로 하차시키는 장면이 없고, 원고가 전동차에 내려 승강장에 주저
앉아 나가지 않고 있는 장면과 원고가 스스로 본인의 손수레를 끌며 잠원역 외부로 나
가는 장면이 확인될 뿐이며, ② 체포·감금죄와 관련하여, 잠원역에 설치된 CCTV영상을 
확인한 결과, 피의자들과 원고가 전동차에서 하차하여 잠원역 외부로 나가기까지의 동
선이 모두 CCTV 영상으로 확인되는데, 해당 영상에 피의자들이 강제력을 행사하는 장
면이 없었고, ③ 공갈죄와 관련하여, 설령 원고의 주장대로 피의자들이 교통카드를 달
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라고 요구를 하였다고 하더라도, 피의자들이 무임승차 여부를 확인하기 위해 원고의 
탑승권을 받았을 뿐이라고 주장하고 있고, 실제로 피의자들이 원고의 탑승권을 잠원역 
역무실에 맡겨놓은 사실이 인정되므로, 폭행, 체포·감금, 공갈의 피의사실 모두 대하여 
불기소처분(혐의없음)을 하였다. 
다. 원고는 2021. 3. 31. 피고를 상대로 이 사건 고소사건의 고소인으로서 별지1 기
재 정보(이하 ’이 사건 CCTV 영상‘이라 한다)의 등사를 신청하였으나, 피고는 2021. 4. 
9. 검찰보존사무규칙 제22조 제1항 제3호(기록의 공개로 인하여 사건관계인의 명예나 
사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있거나 생명·신체 및 재산의 보호에 현저한 
지장을 초래할 우려가 있음) 및 같은 항 제5호(기록의 공개로 인하여 비밀로 보존하여
야 할 수사방법상의 기밀이 누설되는 등 범죄의 예방, 수사, 공소의 제시 및 유지, 재
판에 관한 직무수행을 현저히 곤란하게 할 우려가 있거나 불필요한 새로운 분쟁이 야
기될 우려가 있음)에 근거하여 원고의 신청을 불허하였다(이하 ’이 사건 처분‘이라 한
다). 
라. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 서울고등검찰청 행정심판위원회에 행정심판을 
청구하였으나, 서울고등검찰청 행정심판위원회는 2021. 10. 21. 원고의 청구를 기각하
는 재결을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1부터 9호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이
하 같다)의 각 기재
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고 주장의 요지
이 사건 CCTV 영상은 이 사건 고소사건에서 내려진 불기소처분의 주된 근거이므
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로, 원고의 권리구제를 위하여 이 사건 CCTV 영상을 등사할 필요성이 있다. 설령 이 
사건 CCTV 영상 중 일부에 제3자들의 모습이 담겨있더라도 해당 사람을 아는 사람이 
아니면 식별이 어려운 정도에 불과하고, CCTV는 방범 등의 공익적 목적으로 설치된 
것이기 때문에 이를 원고에게 공개하는 것이 사생활의 비밀과 자유를 부당하게 침해하
는 것이라고 볼 수 없다. 또한 피고는 제3자들의 얼굴을 알아볼 수 없도록 모자이크 
처리를 한 후 이 사건 CCTV를 원고에게 공개하는 것도 가능하므로, 이 사건 처분은 
위법하다. 
나. 관계 법령
별지2 기재와 같다.
다. 검찰보존사무규칙을 근거로 이 사건 처분이 적법하다고 볼 수 있는지 여부
검찰보존사무규칙이 검찰청법 제11조에 기하여 제정된 법무부령이기는 하지만, 그 
중 불기소사건기록의 열람․등사의 제한을 정하고 있는 위 규칙 제22조는 법률상의 위
임근거가 없는 행정기관 내부의 사무처리준칙으로서 행정규칙에 불과하므로, 위 규칙 
제22조에 의한 열람․등사의 제한을 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ’정보공개
법‘이라 한다) 제4조 제1항의 ‘정보의 공개에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 
경우’ 또는 같은 법 제9조 제1항 제1호의 ‘다른 법률 또는 법률이 위임한 명령(국회규
칙․대법원규칙․헌법재판소규칙․중앙선거관리위원회규칙․대통령령 및 조례에 한한
다)에 의하여 비밀 또는 비공개 사항으로 규정된 경우’에 해당한다고 볼 수 없다(대법
원 2006. 5. 25. 선고 2006두3049 판결, 대법원 2012. 6. 28. 선고 2011두16735 판결 
등 참조). 
따라서 피고가 검찰보존사무규칙 제22조 제1항 제3호 및 제5호를 근거로 이 사건 
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CCTV 영상에 대한 등사를 불허한 것은 타당하다고 할 수 없다.
라. 정보공개법을 근거로 이 사건 처분이 적법하다고 볼 수 있는지 여부
1) 처분사유의 추가·변경의 허용 여부
피고는 당초 검찰보존사무규칙 제22조 제1항 제3호 및 제5호를 이 사건 처분의 
근거로 들었다가, 이 사건 소송에 이르러 ‘이 사건 정보가 정보공개법 제9조 제1항 제4
호, 제6호에서 정한 비공개대상 정보에 해당함’을 처분사유로 추가·변경하였다.
행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서는 실질적 법치주의와 행정처분의 
상대방인 국민에 대한 신뢰보호라는 견지에서 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유
와 기본적 사실관계에 있어서 동일성이 있다고 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처
분사유로 주장함은 허용되지 아니하나, 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실
관계에 있어서 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서는 다른 사유를 추가하거나 변경
할 수 있고, 여기서 기본적 사실관계의 동일성 유무는 처분사유를 법률적으로 평가하
기 이전의 구체적인 사실에 착안하여 그 기초가 되는 사회적 사실관계가 기본적인 점
에서 동일한지 여부에 따라 결정된다(대법원 2004. 11. 26. 선고 2004두4482 판결 참
조). 처분청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실을 변경하지 아니하는 범위 내에서 단지 
그 처분의 근거 법령만을 추가·변경하는 것은 새로운 처분사유의 추가라고 볼 수 없으
므로, 이와 같은 경우에는 처분청이 처분 당시에 적시한 구체적 사실에 대하여 처분 
후 추가·변경한 법령을 적용하여 처분의 적법 여부를 판단하여도 무방하다(대법원 
2011. 5. 26. 선고 2010두28106 판결 등 참조).
먼저 피고가 당초 이 사건 처분의 근거로 삼은 검찰보존사무규칙 제22조 제1항 
제3호는 ‘기록의 공개로 인하여 사건관계인의 명예나 사생활의 비밀 또는 생명·신체의 
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안전이나 생활의 평온을 현저히 해할 우려가 있는 경우’에 그 열람ㆍ등사를 제한할 수 
있다는 규정이고, 이는 이 사건 소송에서 추가된 정보공개법 제9조 제1항 제6호(‘해당 
정보에 포함되어 있는 성명·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사
생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보’)의 사유와 기본적 사실
관계를 같이한다고 보인다. 또한 당초 이 사건 처분의 근거였던 검찰보존사무규칙 제
22조 제1항 제5호는 ‘기록의 공개로 인하여 비밀로 보존하여야 할 수사방법상의 기밀
이 누설되는 등 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 재판에 관한 직무수행을 현
저히 곤란하게 할 우려가 있거나 불필요한 새로운 분쟁이 야기될 우려가 있는 경우’에 
그 열람·등사를 제한할 수 있다는 규정으로서, 이 사건 소송에서 추가된 정보공개법 제
9조 제1항 제4호(‘진행 중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 
유지, 형의 집행, 교정(矯正), 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 
현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 
만한 상당한 이유가 있는 정보’)의 사유와 기본적 사실관계를 같이하는 것으로 판단된
다. 
따라서 피고가 정보공개법 제9조 제1항 제4호 및 제6호를 이 사건 처분의 처분
사유로 추가하는 것은 허용된다.
2) 정보공개법 제9조 제1항 제4호의 비공개 대상 여부
이 법원의 비공개 열람·심사 결과에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 
다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 CCTV 영상에 정보공개법 제9조 제1항 제
4호의 비공개사유가 존재한다고 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
가) 이 사건 CCTV 영상은 지하철 3호선 잠원역 내의 전동차 승강장과 엘레베
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이터 탑승 장소, 개찰구 및 출구 주변을 촬영한 CCTV 자료로, 그 공개로 수사기관의 
수사기법이나 그 밖에 수사에 관한 내밀한 정보가 드러날 것으로 보기는 어렵고, 그 
공개로 인하여 수사 등의 직무의 공정하고 효율적인 수행에 직접적이고 구체적인 장애
를 줄 것이라고 볼 근거가 부족하다. 
나) 원고는 이 사건 고소사건의 고소인으로서 불기소처분의 근거가 된 증거의 
내용을 확인하고자 이 사건 CCTV 영상의 공개를 구하고 있을 뿐이고, 달리 원고가 이 
사건 CCTV 영상을 활용하여 범죄를 계획하고 있다거나 이를 이 사건 고소사건과 무
관한 제3자에게 유포할 것으로 볼 만한 사정은 찾을 수 없다. 따라서 피고의 주장과 
같이 원고에게 해당 자료를 공개한다고 하여 범죄자들이 CCTV의 사각지대를 이용하
여 용의주도한 범죄를 모의 및 실행할 우려가 있다고 보기도 어렵다.
3) 정보공개법 제9조 제1항 제6호의 비공개 대상 여부
가) 이 법원의 비공개 열람·심사 결과에 변론 전체의 취지를 더하면, 이 사건 
CCTV 영상은 총 5개인데, 그 중 잠원역 출구 주변을 촬영한 영상인 ‘IMG_2313.mov’ 
파일의 경우, 이 사건 고소사건과 무관한 2명의 행인이 지나가는 모습이 일부 포함되
어 있기는 하나, 원거리에서 촬영된 데다가 가로수로 인해 시야가 가려지는 부분이 상
당하여 사실상 육안으로 제3자를 식별하는 것은 불가능해 보인다. 또한 잠원역 전동차 
승강장을 촬영한 영상인 ‘IMG_2315.mov’ 파일 중 00:12부터 01:47까지의 부분은 이 사
건 고소사건과 무관한 제3자들이 등장하지 아니하며, 잠원역 승강장이 있는 층의 엘레
베이터 탑승 장소를 촬영한 ‘IMG_2316.mov’ 파일도 마찬가지이다. 잠원역 개찰구가 있
는 층의 엘리베이터 탑승 장소를 촬영한 영상인 ‘IMG_2317.mov’ 파일 중 00:12부터 
00:21까지의 부분도 제3자 2명의 뒷모습만 촬영되었기 때문에 이들을 식별하는 것은 
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거의 불가능해 보인다. 따라서 이 사건 CCTV 영상 중 ‘IMG_2313.mov’ 파일, 
‘IMG_2315.mov’ 파일 중 00:12부터 01:47까지의 부분, ‘IMG_2316.mov’ 파일, 
‘IMG_2317.mov’ 파일 중 00:12부터 00:21까지의 부분은 개인의 사생활에 관한 비밀 또
는 자유를 침해할 염려가 있는 정보에 해당한다고 보기 어렵다. 
나) 반면 이 사건 CCTV 영상 중 잠원역 내 개찰구 주변이 촬영된 
‘IMG-2314.mov’ 파일 전체와 ‘IMG_2315.mov’ 파일 및 ‘IMG_2317.mov’ 파일 중 위 가)
항에서 특정된 부분을 제외한 각 나머지 부분의 경우, 이 사건 고소사건과 무관한 제3
자들이 비교적 근거리에서 식별이 가능할 정도로 촬영된 부분으로서 개인의 사생활에 
관한 비밀 또는 자유를 침해할 염려가 있는 정보로서 정보공개법 제9조 제1항 제6호에
서 정한 비공개 대상에 해당한다. 
다) 원고는 피고가 이 사건 CCTV 영상을 모자이크 처리방식으로 공개할 경
우, 제3자의 사생활 비밀 또는 자유를 침해할 염려가 없다는 취지로 주장한다. 그러나 
이 사건 CCTV 영상은 전자적 형태로 보유·관리되고 있는 것으로 보이고, 정보공개법 
제9조 제1항 제6호의 비공개 대상 정보에 해당하는 일반 통행인들의 개인 식별 정보 
부분을 모자이크하는 방법으로 삭제한 후 영상압축기술에 의하여 새로운 동영상을 만
드는 것은, ‘공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 비공개 대상 정보에 해
당하는 부분과 공개가 가능한 부분을 분리할 수 있는 경우’가 아니라, 새로운 정보의 
생산 또는 가공에 해당한다고 할 것이어서, 정보공개청구제도의 취지를 벗어난 것이라
고 판단되므로, 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다(대법원 2014. 5. 29. 선고 
2012두25729 판결 등 참조).
마. 소결
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따라서 이 사건 처분 중 ① ‘IMG_2313.mov’ 파일, ② ‘IMG_2315.mov’ 파일 중 
00:12부터 01:47까지의 부분, ③ ‘IMG_2316.mov’ 파일, ④ ‘IMG_2317.mov’ 파일 중 
00:12부터 00:21까지의 부분의 공개를 거부한 처분은 위법하므로, 취소되어야 한다. 
3. 결 론
그렇다면, 원고의 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있으므로, 이를 인용하고, 나머
지 청구는 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 
재판장 판사 정상규
판사 정우용
판사 박지숙
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별지1
정보공개청구의 대상
서울중앙지방검찰청 2017년 형제45169호 수사기록 중 CCTV 영상.
끝.
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별지2
관계 법령
■ 공공기관의 정보공개에 관한 법률
제4조(적용 범위) ① 정보의 공개에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법
에서 정하는 바에 따른다. 
제5조(정보공개 청구권자) ① 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다. 
제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 
어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 
1. 다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회
규칙ㆍ대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보 
4. 진행 중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정(矯正), 보
안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정
한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 
6. 해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 「개인정보 보호법」 제2조제1호에 따른 개인정보
로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 
목에 열거한 사항은 제외한다. 
가. 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보 
나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 
침해하지 아니하는 정보 
다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필
요하다고 인정되는 정보 
라. 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위 
마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일
부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업 
- 12 -
■ 검찰청법
제11조(위임규정) 검찰청의 사무에 관하여 필요한 사항은 법무부령으로 정한다. 
■ 검찰보존사무규칙
제22조(수사서류 등의 열람ㆍ등사의 제한) ① 검사는 제20조의2 및 제20조의3에 따른 수사서류 또는 불
기소사건기록 등의 열람ㆍ등사의 신청에 대하여 수사준칙 제69조제6항에 따라 다음 각 호의 어느 하나
에 해당하는 경우에는 수사서류 또는 불기소사건기록 등의 열람ㆍ등사를 제한할 수 있다. 
3. 기록의 공개로 인하여 사건관계인의 명예나 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있거나 생명
ㆍ신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 경우 
5. 기록의 공개로 인하여 비밀로 유지할 필요가 있는 수사방법상의 기밀이 누설되는 등 범죄의 예방, 
수사, 공소의 제기 및 유지 또는 재판에 관한 직무수행을 현저히 곤란하게 할 우려가 있거나 불필요
한 새로운 분쟁이 야기될 우려가 있는 경우 
② 특수매체기록에 대한 등사는 제1항 각 호의 사유에 해당하지 아니하고, 조사자의 명예나 사생활의 
비밀 또는 생명ㆍ신체의 안전이나 생활의 평온을 해할 우려가 없는 경우에 한하여 할 수 있다. 
끝.