[행정 판결문] 제주지방법원 2025구합626 - 돼지이분도체등반입금지고시 취소 등

 

[행정] 제주지방법원 2025구합626 - 돼지이분도체등반입금지고시 취소 등.pdf

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제 주 지 방 법 원
제 1 행 정 부
판 결
사 건 2025구합626 돼지이분도체등반입금지고시 취소 등
원 고 A
소송대리인 법무법인(유한) 바른 담당변호사 김재환
피 고 제주특별자치도지사
소송대리인 변호사 유인우
소송수행자 김진희, 이종후
변 론 종 결 2025. 12. 16.
판 결 선 고 2026. 1. 13.
주 문
1. 원고의 청구를 기각한다. 
2. 소송비용은 원고가 부담한다. 
청 구 취 지
피고가 원고에 대하여 한 별지 1 목록 기재 각 처분을 모두 취소한다.
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이 유
1. 처분의 경위 
○ 원고는 제주시 AA에서 축산물의 가공, 저장처리, 도매업 및 축산물가공품의 제
조, 유통, 판매업 등을 영위하는 법인이다. 
○ 원고는 대한민국의 내륙지역에서 생산된 돼지 이분도체 및 포장육(이하 ‘이분도
체’ 또는 ‘포장육’이라고 하고, 합하여 ‘생산물’이라 한다)을 제주특별자치도(이하 ‘제주
도’라 한다)에 반입하고 있다. 
○ 농림축산식품부(이하 ‘농식품부’라 한다)는 바이러스성 돼지 질병인 아프리카돼지
열병(African swine fever, 이하 ‘ASF’라 한다)의 방역관리와 관련하여, ASF 위기단계 
발령 요건과 ASF 긴급행동지침(이하 ‘이 사건 긴급행동지침’이라 한다)을 마련하여 시
행해 오고 있다. 
○ 피고는 이 사건 긴급행동지침에 따른 내륙의 ASF 농장발생 여부 및 위험지역 지
정․해제 등에 따라 청구취지 기재와 같이 육지에서 제주도로 반입이 금지되는 생산물
의 지역을 지정․변경하는 내용의 각 고시를 발령하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 고
시’ 또는 ‘이 사건 각 고시’라 하고, 별지 목록 기재 각 항의 개별 고시를 칭할 때는 
‘이 사건 제○고시’라 한다). 이 사건 고시에 따른 이분도체 또는 포장육의 반입금지지
역의 구체적인 변경 내역은 아래 표 기재와 같다. 
고시번호 시행일 생산물 반입금지지역1)
1 제2025-69호 2025.4.11. 경기, 충북, 경북, 대구(각 시도 전체)
2 제2025-94호 2025.4.12. 경기, 충북, 경북, 강원(각 시도 전체)
3 제2025-102호 2025.4.21. 경기, 충북, 경북, 강원, 대구(각 시도 전체)
4 제2025-105호 2025.4.24. 31개 시군(경기4, 강원11, 경북12, 충북3, 대구1)
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5 제2025-118호 2025.5.12. 19개 시군(경기4, 강원6, 경북8, 대구1)
6 제2025-123호 2025.5.20. 25개 시군(경기4, 강원8, 경북8, 대구1, 충북3) 
7 제2025-124호 2025.5.22. 20개 시군(경기4, 강원8, 경북5, 충북3)
8 제2025-150호 2025.6.17.
20개 시군(경기4, 강원8, 경북8, 충북3)
9 제2025-155호 2025.6.20. 22개 시군(경기6, 강원8, 경북8, 충북3)
10 제2025-172호 2025.7.17.
이분도체: 전국 
포장육: 경기, 충북, 강원, 경북
11 제2025-176호 2025.7.22.
이분도체: 전국
포장육: 1개 시도, 10개 시군(경기전체, 강원6, 경북4)
12 제2025-178호 2025.7.23. 
이분도체: 전국
포장육: 1개 시도, 11개 시군(경기전체, 강원7, 경북4)
13 제2025-202호 2025.8.22. 이분도체, 포장육: 15개 시군(경기5, 강원6, 경북4)
14 제2025-205호 2025.8.25. 이분도체, 포장육: 13개 시군(경기4, 강원5, 경북4)
15 제2025-216호 2025.9.15.
이분도체: 전국
포장육: 1개 시도, 9개 시군(경기전체, 강원5, 경북4)
16 제2025-222호 2025.9.26. 
이분도체: 전국
포장육: 1개 시도, 8개 시군(경기전체, 강원4, 경북4)
17 제2025-231호 2025.10.18. 이분도체, 포장육: 13개 시군(경기5, 강원4, 경북4)
18 제2025-241호 2025.10.29. 이분도체, 포장육: 17개 시군(경기6, 강원7, 경북4)
19 제2025-252호 2025.11.14. 
이분도체, 포장육: 24개 시군(경기8, 강원10, 경북4, 충
북2)
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[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 4, 6, 25, 26, 27, 28, 35, 56호증, 을 제2, 44호 
증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 변론 전체의 취지
2. 판단의 기초 자료 
가. 관계 법령 및 주요 내용
관계 법령은 별지 2 기재와 같고, 그 주요 내용은 아래와 같다. 
1) 개별 시군 명칭의 기재는 생략하였다. 
20 제2025-259호 2025.11.25.
이분도체: 전국
포장육: 3개 시도, 12개 시군(충남, 충북, 강원 전체, 경
기8, 경북4)
21 제2025-280호 2025.12.15.
이분도체: 전국
포장육: 2개 시도, 10개 시군(충남, 강원 전체, 경기6, 
경북4)
▣ 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법2) 
제284조(가축ㆍ수산물 및 식물의 도 외 반출입 방역) 
② 도지사는 제주자치도의 청정지역 유지를 위하여 필요하면 제주자치도 내외로 반출ㆍ반
입되는 수산물, 식물 및 가축과 그 생산물 등에 대하여 검사, 주사, 격리, 억류, 반출ㆍ
반입 금지 등 필요한 조치를 할 수 있다.
③ 제2항에 따른 반출ㆍ반입 금지대상, 방역을 받아야 할 대상ㆍ방법ㆍ절차 및 필요한 조
치 등에 관한 사항은 도조례로 정한다.
▣ 제주특별자치도 반출․반입 가축 및 그 생산물 등에 관한 방역 조례3)
제2조의2(반입금지 기준)4) 
① 도지사는 질병별ㆍ축종별 전국 발생 상황을 고려하여 다음 각 호의 반입금지 조치를 하
여야 한다.
2. 발생 시도와 방역지역(시·군 단위)에서 생산ㆍ도축·가공된 가축의 그 생산물. 다만, 가
열 축산물가공품은 제외한다. 
② 도지사는 제1항에도 불구하고 질병별 백신접종 여부, 이동 제한 상황, 도내 자급률 등을 
고려하여 반입금지 지역 또는 대상을 확대 또는 축소할 수 있다.(단서생략)
③ 제1항 및 제2항의 반입금지 대상 외 반입되는 가축과 그 생산물의 세부 반입 절차는 규
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나. 인정사실 
○ 돼지과 동물 종만이 ASF 바이러스 감염에 대한 감수성이 있고, ASF는 감염된 돼
지의 거의 100%가 폐사하는 치명적인 바이러스성 출혈성 돼지 전염병이다. 
○ ASF는 2019년 9월경 경기북부지역에서 처음 확인된 후 확산되었고 아직까지 종
식되지 않고 있는데, 전파양상이 급속하고 특정한 형태를 보이지 않는다. 
○ 현재 세계적으로 ASF에 사용 가능한 백신이나 치료제가 개발되어 있지 않다. 
○ 바이러스의 전파 방식으로는 감염된 동물의 침, 분비물 등이 건강한 동물과 접촉
하여 전파되는 직접전파, 차량, 사료, 도구 등 비생체 접촉매개물에 의해 전파되는 간
접전파, 바이러스에 감염된 물렁진드기 등이 돼지를 흡혈하여 전파되는 매개체 전파방
식이 있다. 
○ ASF 바이러스는 적절한 단백질 농도가 유지되어 있는 환경에서는 광범위한 온도
에서 존속하여, 배설물 내에서는 적어도 11일 동안, 부패한 혈액 내에서는 15주 동안, 
부패한 골수에서는 몇 개월간 불활화 되지 않는다. ASF 바이러스는 70℃에서 30분간 
2) 이하 ‘제주특별법’이라 한다.
3) 이하 ‘이 사건 쟁점조례’라 한다.
4) 이하 ‘이 사건 쟁점규정’이라 한다.
칙으로 정한다. 
제11조(반출ㆍ반입 가축 등에 대한 방역조치)
① 도지사는 악성가축전염병 원인체의 도내 유입 및 전파 방지를 위하여 제주자치도로 반
출ㆍ반입하는 가축 및 그 생산물(축산관계자가 아닌 자가 자가소비용으로 반입하는 식
육, 포장육, 축산물가공품은 제외한다), 사료, 축산관계자, 운송차량 및 생물학적제제 
등에 대한 반출ㆍ반입금지, 반출ㆍ반입장소 지정, 반출ㆍ반입 사전신고, 세차ㆍ소독, 생
산지역 확인, 반입물품 확인 및 조사, 반입물품 반송ㆍ폐기 등 필요한 방역조치를 할 
수 있다. 
③ 제1항에 의하여 필요한 방역조치를 취할 경우에는 이를 고시하여야한다.
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가열하면 불활화 된다. 따라서 ASF 바이러스는 냉장된 고기에서 최소 15주간, 가열하
지 않고 훈제 등의 처리로 만든 햄이나 소시지 등의 돼지고기 가공품은 3~6개월 동안 
감염성을 계속 가진다.
○ 농식품부는 2019년 9월경부터 전국의 ASF 위기단계 심각단계가 유지되자, 
2024. 12. 9. 효율적인 방역 추진을 위하여 ASF 위기단계 발령 요건과 이 사건 긴급행
동지침을 개편하였다. 그 주요 내용으로는 ① 양돈농장에서 ASF가 발생하지 않는 평시
에는 위험지역[최근 3년간 양돈농장에서 ASF가 발생한 시군, 농장 내 바이러스 유입 
우려가 높은 야생멧돼지 ASF 검출지역(발생 + 인접시군)]과 일반지역을 구분하여, ② 
위험지역은 “심각”단계를 유지하고, 그 외의 일반지역은 “주의”로 하향하되, 위험지역 
중에서도 3년 이상 농장에서 발생이 없거나 방역조치가 해제된 시군은 “주의”로 하향
하였고, ③ 양돈농장에서 재발 시 전국 “심각”단계를 발령하고 발생지역 이동제한 해제 
시 평시 단계로 재조정하도록 하였다. 이에 따라 기존에는 전국 단위로만 위기단계 
“심각” 발령이 가능하였으나, 위험지역을 기준으로 한 지역 단위의 위기단계 “심각” 발
령이 가능하게 되었다.
○ 이 사건 긴급행동지침에 따르면, 심각단계의 조치는 농장 발생 시 일시이동중지
명령, 발생농장 살처분, 기관별 방역대책본부․상황실 가동 등이고, 관심단계의 조치는 
유입방지를 위한 국경검역, 국내 축산관계시설 소독․예찰 강화, 유사시에 대비한 비상
방역태세 점검이며, 주의단계는 의사환축 발생 시 해당 농장 이동통제․소독 및 정밀
검사, 방역본부 초동방역팀 투입 등이다. ASF 농장 발생시 발생농장과 방역지역 내 모
든 양돈농가는 30일간 이동 제한명령이 발령되어, 돼지, 생산물, 사료, 분뇨 등의 이동
이 제한되고, 발생 후 14일간은 반경 10㎞ 내 모든 농가의 돼지가 출하금지 되며, 이
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후 방역조치가 완료될 농가에 한하여 검사를 거쳐 제한적으로 출하가 허용된다. 
○ 세계동물보건기구(WOAH)의 육상동물규약 제15.1.15조 1)항에 따르면, ASF 청정
국가․지역이 ASF 비청정국가․지역으로부터 사육 및 포획 야생 돼지의 신선육을 수
입할 때에는 그 신선육이 지난 3년간 ASF 사례가 발생한 적이 없음이 입증된 무리의 
동물에서 나온 것임을 증명하는 국제검역증명서의 제출을 요구하도록 권고하고 있다. 
○ 가축전염병 예방법 제32조에 따라 농식품부 장관이 지정․고시하는 수입금지지역
에서 생산, 발송되었거나 그 지역을 거친 동물의 생산물 등 지정검역물의 수입은 금지
된다. 농식품부 장관이 수입금지지역을 정한 고시인 ‘지정검역물의 수입금지지역’에서
는 ASF를 악성가축전염병 중 하나로 정하면서(고시 제2조 제1호), ASF 발생여부․청
정국가 회복 여부를 반영하여 수입금지 국가를 재설정하고 있고(고시 제3조 제1항 별
표), 수입이 허용되는 국가라고 하더라도 ASF가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경
우 농식품부 장관은 출고 중지 등 당해 병원체의 국내 유입방지 조치를 취할 수 있도
록 정하고 있다(고시 제5조 제1항). 위 고시에서 정한 각 수입허용국가와 관련하여, 해
당 국가에서 대한민국으로 수출하는 돼지생산물 등에 대한 수출국의 검역 내용과 위생 
상황 등을 규정하기 위하여 개별 고시들이 마련되어 있는데, 해당 고시에서는 수출국
에서 ASF가 발생하는 경우 대한민국 정부는 수출국의 ASF 청정지역이 아닌 지역으로
부터 돼지생산물 등의 수입을 중단하도록 정하고 있다(예컨대 ‘스페인산 돼지고기 및 
돼지생산물 수입위생조건 제14조’ 등).
○ 돼지생산물은 생산, 도축, 가공된 돼지의 지육, 정육, 돼지생산물의 축산물 가공품 
중 가열처리를 하지 아니한 제품을 의미한다. 포장육은 진공 비닐 포장 및 박스 포장
된 제품으로 도체가 외부로 노출되어 있지 않고, 이분도체의 경우, 혈액, 골수 등 바이
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러스가 존속할 수 있는 단백질 매체의 양이 포장육에 비해 많고 해당 단백질 매체가 
외부 환경에 노출될 수 있다. 
○ 제주도는 내륙 지역과 물리적으로 분리되어 있고, 아직 ASF가 전파되지 않았다. 
○ 2016년 제주도 양돈농가 1개소에서 돼지 열병이 발생하였을 때 살처분인력 101
명 동원되었고, 47억 원 상당의 비용이 소요되었다. 
○ 2020. 10. 8. 강원도 화천, 2023. 1. 5. 경기도 포천에서는 출하가 허용되어 도축
장의 계류장에 도착한 돼지들에서 ASF가 발생하였다. 
[인정근거] 앞서 든 증거, 을 제3 내지 13, 17 내지 22, 52, 69호증의 각 기재, 변론 전
체의 취지
3. 본안 전 항변에 관한 판단
가. 피고의 주장
이 사건 각 고시는 그 후속 고시에 따라 효력을 상실하였고, 원고가 이분도체를 반
입하는 지역은 충북 충주시와 전북 정읍시인데, 이 사건 제13고시의 시행일 이후로는 
위 지역에서 이분도체와 포장육을 모두 반입할 수 있게 되었으므로, 원고는 이 사건 
고시의 취소를 구할 소의 이익이 없다.
나. 판단
행정소송법 제12조는 “취소소송은 처분 등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 
제기할 수 있다. 처분 등의 효과가 기간의 경과, 처분 등의 집행 그 밖의 사유로 인하
여 소멸된 뒤에도 그 처분 등의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경
우에는 또한 같다.”라고 규정하고 있다. 행정소송법 제12조 제2문에서 정한 법률상 이
익, 즉 행정처분을 다툴 협의의 소의 이익은 개별․구체적 사정을 고려하여 판단하여
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야 한다. 행정처분의 무효 확인 또는 취소를 구하는 소가 제소 당시에는 소의 이익이 
있어 적법하였는데, 소송계속 중 해당 행정처분이 기간의 경과 등으로 그 효과가 소멸
한 때에 그 처분이 취소되어도 원상회복이 불가능하다고 보이는 경우라 하더라도, 무
효 확인 또는 취소로써 회복할 수 있는 다른 권리나 이익이 남아 있거나 또는 그 행정
처분과 동일한 사유로 위법한 처분이 반복될 위험성이 있어 행정처분의 위법성 확인 
내지 불분명한 법률문제에 대한 해명이 필요한 경우에는 행정의 적법성 확보와 그에 
대한 사법통제, 국민의 권리구제 확대 등의 측면에서 예외적으로 그 처분의 취소를 구
할 소의 이익을 인정할 수 있다. 여기에서 ‘그 행정처분과 동일한 사유로 위법한 처분
이 반복될 위험성이 있는 경우’란 불분명한 법률문제에 대한 해명이 필요한 상황에 대
한 대표적인 예시일 뿐이며, 반드시 ‘해당 사건의 동일한 소송 당사자 사이에서’ 반복
될 위험이 있는 경우만을 의미하는 것은 아니다(대법원 2020. 12. 24. 선고 2020두
30450 판결 참조).
피고는 제주특별법 284조 제2항 및 그 위임에 따라 마련된 이 사건 쟁점조례 제11
조 제1항에 따라 이 사건 각 고시를 시행하였고, 원고는 이 사건 소를 통해 이 사건 
각 고시의 내용과 시행 절차가 가축전염병 예방법과 행정절차법 등에 위배되어 위법하
다고 주장하고 있다. ASF의 강한 전염성과 이 사건 고시가 긴급하게 이루어진 과정에 
비추어 내륙지역에서의 ASF 발생 경과에 따라 제주도로의 생산물의 반입이 금지되는 
지역이 변경될 가능성이 매우 높고, 이로 인하여 원고가 실제 반입하려는 지역의 생산
물 반입이 다시 금지되는 상황이 반복되고 있으므로, 원고가 주장하는 불분명한 법률
문제에 대한 해명이 필요한 예외적인 경우에 해당한다. 따라서 원고에게는 여전히 이 
사건 고시의 취소를 구할 법률상 이익이 있으므로 이 사건 소는 적법하고, 피고의 본
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안 전 항변은 이유 없다. 
4. 원고의 절차상 위법 주장에 관한 판단 
가. 행정예고 절차를 거치지 않은 하자 주장에 관한 판단
⑴ 원고의 주장 
이 사건 고시는 행정절차법 제36조 제1항에 따른 행정예고의 절차를 거치지 않아 위
법하다. 
⑵ 판단 
행정절차법 제46조 제1항은 “행정청은 정책, 제도 및 계획을 수립․시행하거나 변경
하려는 경우에는 이를 예고하여야 한다.”고 하면서, 다만 “신속하게 국민의 권리를 보
호하여야 하거나 예측이 어려운 특별한 사정이 발생하는 등 긴급한 사유로 예고가 현
저히 곤란한 경우(제1호), “법령 등의 단순한 집행을 위한 경우(제2호)에는 예고를 하
지 아니할 수 있다.”고 규정하고 있다. 
이 사건 고시는 제주도 내 높은 전파력과 치명률을 지닌 ASF의 제주도로의 확산을 
예방하고 감염위험을 방지할 목적으로 내륙지역의 ASF 발생 상황과 이 사건 긴급행동
지침에 따른 위험지역의 지정․해제를 반영하여 반입금지 기준에 따라 생산물 반입금
지 지역을 신속하게 변경하는 내용으로, 행정절차법 제46조 제1항 단서의 ‘신속하게 국
민의 권리를 보호하여야 하거나 예측이 어려운 특별한 사정이 발생하는 등 긴급한 사
유로 예고가 현저히 곤란한 경우 또는 법령 등의 단순한 집행을 위한 경우’에 해당한
다고 판단된다. 따라서 이 사건 고시에 행정예고절차에 관한 절차적 하자가 있다고 볼 
수 없고, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 
나. 이 사건 심의위원회 구성 및 심의 과정의 하자 주장에 관한 판단
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⑴ 원고의 주장 
제주특별자치도의 가축방역심의위원회(이하 ‘이 사건 심의위원회’라 한다)의 심의절
차는 이 사건 고시를 통과시키기 위한 요식절차로서만 기능하였고, 심의위원 구성의 
공정성을 담보할 수 없으므로, 이 사건 심의위원회의 심의 결과에 근거한 이 사건 고
시는 위법하다. 
⑵ 판단 
가축전염병 예방법 제4조 제1항, 제3항에서는 관할 구역 내 가축전염병별 긴급방역
대책의 수립 및 시행 등을 심의하기 위하여 지방가축방역심의회를 두도록 하였고, 지
방가축방역심의회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정
하도록 위임하고 있다. 이에 따라 마련된 제주특별자치도 가축방역조례에 의하여 구성
된 이 사건 심의회는 도외 반출 또는 반입하는 동물과 그 생산물 등의 방역대책 수립 
및 관련 제도 개선에 관한 사항을 심의하고(위 조례 제3조 제5호), 심의위원회는 제주
도 가축방역업무 담당 국장 및 과장이 당연직 위원으로, 수의(獸醫)․축산․의료․환경 
분야 등 학식과 경험이 풍부한 사람 중에서 성별 균형을 고려하여 도지사가 위촉한 위
촉직 위원으로 구성되며(제4조), 심의회의 회의는 재적위원 과반수 출석, 출석위원 과
반수 찬성으로 의결한다(제5조).
을 제46호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 심의위원회는 위 조례 
제4조에 따라 구성되었고, 위원 구성에 관한 조례 내용이 불합리하다거나 위법하다고 
보이지도 않으며, 유통업자를 대표하는 자가 심의위원으로 포함되지 않았다는 이유로 
심의의 공정성과 중립성을 저해하는 구성이었다고 단정할 수 없다. 또한 심의 과정에
서 위원들에게 심의 안건에 관한 설명이 이루어졌고, 위원들에게도 의견을 충분히 밝
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힐 기회가 제공되었으며, 재적위원 과반수 출석, 출석위원 과반수의 찬성으로 결의한 
사실이 인정되므로, 이 사건 심의위원회의 심의절차가 정상적으로 준수된 것으로 볼 
수 있고, 원고가 주장하는 사정만으로는 이 사건 심의위원회의 심의가 형식적으로 이
루어진 것에 불과하다고 단정하기 어렵다. 따라서 이 사건 심의위원회 구성 및 심의 
과정의 하자 주장에 관한 절차적 하자가 있다고 보고 어렵고, 원고의 이 부분 주장은 
이유 없다. 
5. 원고의 실체적 위법 주장에 관한 판단 
가. 이 사건 쟁점규정의 무효 주장에 관한 판단
⑴ 원고의 주장 
이 사건 고시의 근거인 이 사건 쟁점규정은 아래와 같은 이유로 위법하여 무효이므
로, 이 사건 고시 역시 위법하다. 
① 이 사건 쟁점규정 제1항은 “도지사는 질병별․축종별 전국 발생상황을 고려하여 
다음 각 호의 반입금지 조치를 하여야 한다.”고 규정하여 제주특별법 제284조 제2항에
서 피고의 재량행위로 정한 사항을 기속행위로 변경하였으므로 위임입법의 한계를 일
탈하였다. 
② 이 사건 쟁점규정 제1항의 피고가 반입금지 조치 시 고려하여야 할 “질병별․축
종별 전국 발생상황”은 지나치게 추상적이고 불명확하여 명확성의 원칙에 반하고, 이 
사건 쟁점규정 제3항에서 “반입되는 가축과 그 생산물의 세부 반입 절차는 규칙으로 
정한다.”고 정한 것은 그 핵심적 내용을 모두 하위 규범인 규칙에 백지상태로 재위임
한 것으로서 포괄위임금지 원칙에 반한다. 
③ 피고가 제주특별법 제284조에 따라 방역조치를 할 권한이 있다고 하더라도, 피고
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는 상위법인 가축전염병 예방법의 입법 목적과 체계를 준수하는 범위 내에서 방역조치
를 하여야 한다. 이 사건 쟁점규정은 방역지역만을 기준으로 생산물의 반입을 일률적
으로 금지하는 과도한 규제를 하고 있으므로, 위험도 평가에 기반한 비례적 제한조치 
등을 취하도록 정한 가축전염병 예방법의 기본 원칙과 취지에 반하는 것으로서 위임범
위의 한계를 일탈하였다. 
⑵ 관련 법리 
지방자치법 제22조는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 
제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 
때에는 법률의 위임이 있어야 한다”고 규정하고, 행정규제기본법 제4조 제3항은 “행정
기관은 법률에 근거하지 아니한 규제로 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과할 수 
없다”고 규정하고 있는데, 이들 조항에 따르면 지방자치단체가 조례를 제정할 때 내용
이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 
있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항을 정
한 조례는 효력이 없다. 그러나 법률에서 조례에 위임하는 방식에 관해서는 법률상 제
한이 없다. 조례의 제정권자인 지방의회는 선거를 통해서 지역적인 민주적 정당성을 
지니고 있는 주민의 대표기관이고, 헌법 제117조 제1항은 지방자치단체에 포괄적인 자
치권을 보장하고 있으므로, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임
과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없다. 따라서 법률이 주민의 권
리의무에 관한 사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하지 않은 채 조례로 정하도록 포
괄적으로 위임한 경우에도 지방자치단체는 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 주민의 
권리의무에 관한 사항을 조례로 제정할 수 있다(대법원 2014. 12. 24. 선고 2013추81 
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판결, 대법원 2017. 12. 5. 선고 2016추5162 판결 등 참조). 
조례의 제정권자인 지방의회는 선거를 통해서 그 지역적인 민주적 정당성을 지니고 
있는 주민의 대표기관이고, 헌법이 지방자치단체에 대해 포괄적인 자치권을 보장하고 
있는 취지로 볼 때, 조례제정권에 대한 지나친 제약은 바람직하지 않으므로(헌법재판소 
1995. 4. 20. 92헌마264 결정 참조), 조례의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있는 
경우가 아니면 이를 함부로 무효라고 볼 수는 없다(대법원 2009. 12. 24. 선고 2008추
87 판결 참조). 특정 사안과 관련하여 법령에서 조례에 위임한 경우 조례가 위임의 한
계를 준수하고 있는지를 판단할 때는 당해 법령 규정의 입법 목적과 규정 내용, 규정
의 체계, 다른 규정과의 관계 등을 종합적으로 살펴야 하고, 위임 규정 자체에서 그 의
미 내용을 정확하게 알 수 있는 용어를 사용하여 위임의 한계를 분명히 하고 있는데도 
그 문언적 의미의 한계를 벗어났는지, 또한 수권 규정에서 사용하고 있는 용어의 의미
를 넘어 그 범위를 확장하거나 축소하여서 위임 내용을 구체화하는 단계를 벗어나 새
로운 입법을 하였는지 등도 아울러 고려되어야 한다(대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두
25077 판결, 대법원 2015. 1. 29. 선고 2012두11133 판결, 대법원 2018. 8. 30. 선고 
2017두56193 판결 등 참조).
⑶ 구체적 판단
주요 관계 법령의 체계와 문언을 법리에 비추어 보면, 이 사건 쟁점규정은 상위 법
령의 위임 범위 내에서 도내 가축 전염병 방역에 필요한 생산물의 반입금지 범위에 관
한 내용을 마련한 것으로서 조례의 내용이 현저하게 합리성이 결여되어 있다거나 명확
성 원칙, 포괄위임금지 원칙을 위반하였다고 볼 수 없다. 그 구체적인 근거는 다음과 
같다. 
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① 이 사건 쟁점조례는 지방자치단체가 가축전염병 예방 및 확산 방지를 위한 구체
적인 대책을 수립하여 시행하도록 한 가축전염병 예방법 제3조 제2항, 피고에게 가축
전염병 방역을 위한 생산물 반입금지 조치를 할 수 있는 권한을 부여한 제주특별법 제
284조 제2, 3항을 근거로 그 위임에 따라 제정되었다. 제주도가 가지는 청정환경의 지
역․환경적 특성, 이를 효율적으로 보호하기 위한 제주특별법의 포괄적 자치권, 가축 
전염병의 다양한 특성과 전염병 방지 대책의 긴급성 등을 고려하면, 이 사건 쟁점조례
가 상위법령이 위임한 위임입법의 한계를 벗어났다고 보기 어렵고, 내륙지역의 생산물
의 반입을 금지하는 내용의 이 사건 쟁점규정이 농식품부 차원의 전국 단위의 방역체
계에 반하여 과도한 규제를 설정한 것이라거나, 가축전염병 예방법의 입법취지나 규율
체계에 반한다고 볼 수 없다. 
② 이 사건 쟁점규정에서는 원칙적으로 축종, 질병, 전국의 발생상황 등을 고려하여 
생산물 등의 반입금지 조치를 취해야 한다고 하면서도 질병별 백신접종 여부, 이동 제
한 상황, 도내 자급률 등을 고려하여 반입금지 지역 또는 대상을 확대 또는 축소할 수 
있다고 정하고 있으므로, 이 사건 쟁점규정 제1항만을 떼어내어 피고의 재량행사의 여
지가 박탈되었다고 볼 수 없다. 
③ 이 사건 쟁점규정 제3항은 ’반입되는 가축과 그 생산물의 세부 반입 절차‘라고 규
정하여 규칙에서 정할 사항을 예측할 수 있고, 그 세부적인 범위와 기준은 구체적인 
실정과 상황의 변동에 따라 전문적․기술적 능력을 갖춘 행정부가 시의 적절하게 탄력
적으로 대응할 수 있도록 하위 법령에 위임한 것이 현저하게 합리성을 결여하였다거나 
포괄위임금지 원칙에 반한다고 볼 수 없다. 
나. 이 사건 고시 위법 주장에 관한 판단 
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⑴ 원고의 주장 
① 이 사건 고시는 제주도내 양동 논가의 경제적 이익 보호를 목적으로 이루어진 것
인 점, 이분도체가 ASF의 전파 매개체가 될 가능성이 거의 없음에도 피고는 아무런 과
학적인 근거 없이 이분도체가 주요 ASF의 전파 경로라고 단정하여 이 사건 고시를 한 
점, 출하 전 증명서 제출, 소독 등 검역 강화 등의 대체 수단이 존재함에도 전면 반입
금지라는 수단을 선택한 점, 원고는 이 사건 고시로 영업 활동을 사실상 할 수 없게 
되었고, 이로 인하여 막대한 경제적 손해를 입은 점 등을 고려하면, 이 사건 고시는 목
적의 정당성, 수단의 적합성, 침해의 최소성, 법익의 균형성을 모두 갖추지 못하여 과
잉금지 원칙에 위배된다. 
② 자가소비용으로 식육, 소 이분도체, 수입 돼지고기, 관광객이나 일반차량의 전파
가능성이 생산물과 다를 바 없음에도 생산물에 대하여만 반입금지 조치를 취하고 있
고, 특히 이분도체에 대하여는 포장육에 비하여 강화된 반입금지 조치를 취하고 있는
바, 이는 평등의 원칙에 위배된다. 
⑵ 관련 법리 
헌법 제34조 제6항은 “국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 
위하여 노력하여야 한다.”라고 규정하여 재해로부터 국민을 보호할 국가의 보호의무를 
강조하고 있다. 이러한 헌법 이념에 근거하여 가축의 전염성 질병이 발생하거나 퍼지
는 것을 막아 축산업 발전을 도모하고 가축의 건강 유지와 공중위생의 향상을 위하여 
가축전염병 예방법을 마련하고, 재난 및 안전관리 기본법(이하 ‘재난안전법’이라고 한
다) 제3조 제1호 (나)목에서 가축전염병 예방법에 따른 가축전염병의 확산을 사회재난
의 일종으로 규정하고 있다. 이에 가축전염병의 예방 및 그 확산 방지를 국가와 지방
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자치단체의 책무로 하면서, 국민은 지방자치단체 등이 재난 및 안전관리업무를 소행할 
때 최대한 협조하여야 한다고 규정하고 있다(가축전염병 예방법 제3조 제1항, 재난안
전법 제4조 제1항, 제5조 참조). 
이러한 규정 체계 등에 따라, 가축전염병 예방법 및 제주특별자치법은 앞서 본 바와 
같이 반입금지를 포함하여 가축감염병을 예방하기 위하여 취할 수 있는 조치의 유형, 
예방 조치별 범위 및 강도 등을 행정청의 선택에 맡기고 있는데, 행정청이 어떠한 감
염병 예방 조치가 필요한지 결정할 때에는 의학, 역학, 통계학 등 과학적 지식을 바탕
으로 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대해 전문적인 위험예측에 관한 판단
을 하게 된다. 위 관련 규정들의 내용 및 취지 등에 비추어 보면, 행정청이 전문적인 
위험예측에 관한 판단에 기초하여 감염병을 예방하기 위한 여러 종류의 조치 중에서 
필요한 조치를 선택한 데에 비례의 원칙 위반 등 재량권 일탈ㆍ남용의 위법이 있는지 
여부를 판단할 때에는, 감염병의 특성과 확산 추이, 예방 백신이나 치료제의 개발 여
부, 예방 조치를 통해 제한 또는 금지되는 행위로 인한 감염병의 전파가능성 등 객관
적 사정을 기초로, 해당 예방 조치가 행정목적을 달성할 수 있는 효과적이고 적절한 
수단인지, 그러한 행정목적을 달성하는 데 해당 예방 조치보다 상대방의 권리나 이익
이 덜 제한되도록 하는 합리적인 대안은 없는지, 행정청이 해당 예방 조치를 선택함에 
있어서 다양한 공익과 사익의 요소들을 고려하였는지, 나아가 예방 조치를 통해 달성
하려는 공익과 이에 따라 제한될 상대방의 권리나 이익이 정당하고 객관적으로 비교ㆍ
형량 되었는지 등을 종합적으로 고려하여야 한다(대법원 2024. 7. 18. 선고 2022두
43428 판결 취지 참조) 
항고소송에서 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 있을 때의 법령과 사실 상태를 기
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준으로 판단하여야 하고, 법원은 행정처분 당시 행정청이 알고 있었던 자료뿐만 아니
라 사실심 변론종결 당시까지 제출된 모든 자료를 종합하여 처분 당시 존재하였던 객
관적 사실을 확정하고 그 사실에 기초하여 처분의 위법 여부를 판단할 수 있다(대법원 
2010. 1. 14. 선고 2009두11843 판결 등 참조). 행정청의 방역정책은 의학, 역학, 통계
학 등 과학적 지식을 전제로 그 정책이 장래에 미칠 효과에 대한 예측을 토대로 결정
되어야 하므로 고도의 전문성이 요구되고, 행정청의 방역정책에 기초한 처분은 판단의 
기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있거나 그 판단이 사회통념상 현저하게 타당성을 
잃어 객관적으로 불합리하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 가급적 존중되어야 하고, 
여기에 재량권을 일탈․남용한 특별한 사정이 있다는 점은 증명책임분배의 일반원칙에 
따라 이를 주장하는 자가 증명하여야 한다(대법원 2020. 7. 9. 선고 2017두39785 판결 
등 참조). 
⑶ 구체적 판단 
앞에서 인정한 사실을 기초로 판단되는 아래에 같은 근거에 비추어 보면, 원고가 제
출한 증거만으로는 이 사건 고시가 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있거
나 그 판단이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 객관적으로 불합리하다는 등의 특별
한 사정이 있다는 점을 인정하기 부족하고 달리 증거가 없다. 
① 이 사건 고시에 따라 이분도체의 반입이 금지되는 상황인 이 사건 긴급행동지침
에 따른 심각단계 발령 지역이란 양돈농장에서 ASF가 발생하지 않는 평시에는 위험지
역[최근 3년간 양돈농장에서 ASF가 발생한 시군, 농장 내 바이러스 유입 우려가 높은 
야생멧돼지 ASF 검출지역(발생 + 인접시군)]과 양돈농장에서 재발한 경우는 전국이다. 
심각단계 발령 지역에서는 발생농장 살처분, 일시이동중지명령, 이동제한명령 등 생산
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물 등의 이동이 제한된다. ASF 비청정국가․지역으로부터 사육 및 포획 야생 돼지의 
신선육을 수입할 때에도 그 신선육이 지난 3년간 ASF 사례가 발생한 적이 없음이 입
증된 무리의 동물에서 나온 것임이 증명되어야 한다. 또한 농식품부 장관은 돼지생산
물 등의 수입이 허용되는 ASF 청정국가에서 ASF가 발생하는 경우 수입을 중단하는 조
치를 취할 수 있다. 따라서 ASF 전파를 예방하기 위해 심각단계 지역 등으로 평가할 
수 있는 지역에서 나온 생산물 등의 이동, 반입을 금지하는 것은 일반적인 조치로 보
인다. 
② 다른 돼지 감염병이 발생한 경우 주변에 백신을 투여하는 방법으로 확산을 방지
할 수 있으나, ASF의 경우 사용 가능한 백신이나 치료제가 개발되어 있지 않아, ASF 
바이러스의 전파를 억제하는 것만이 유일한 예방책이다. 
③ ASF 바이러스는 상당 기간 보존된 고기, 이를 운반하는 차량, 도구 등 매개체를 
통해 간접전파가 될 수 있다. 그리고 이분도체의 경우, 포장육에 비하여 혈액, 골수 등 
바이러스가 존속할 수 있는 단백질 매체의 양이 많고, 해당 단백질 매체가 외부 환경
에 더욱 노출될 수 있다. ASF는 전파양상이 급속하고 특정한 형태를 보이지 않아 그 
전파과정을 역학적으로 완전히 증명하기는 어려우나, ASF가 이분도체를 통해 전파되지 
않을 것이라고 단정하기 어렵다. 원고는 이분도체가 방혈, 세척, 탕박, 화염 방사 등 위
생적인 처리과정을 거쳐 생산되고, 0~4℃의 냉장 운송을 통해 이동하므로, 이분도체를 
통한 ASF 전파 가능성이 과학적으로 부존재하다고 주장한다. 그러나 ASF 바이러스는 
광범위한 온도에서 존속하고, 냉장된 고기나 가열하지 않은 돼지가공품에서도 감염성
을 가지며, 출하되어 도축장의 계류장에 도착한 돼지들에서도 ASF 발생이 확인된 사실
은 앞서 본 바와 같은바, 원고 주장과 같이 이분도체의 생산․운송 과정에서 전파가능
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성이 없다고 단정할 수도 없다. 
④ 제주도는 내륙 지역과 물리적으로 분리되어 있으므로, 제주도에서 ASF 감염 예방
을 위해 실시할 수 있는 가장 효과적인 조치는 접촉매개물의 반입을 금지하는 것임을 
부인하기 어렵다. 원고는 검역, 소독 강화 등의 대체적인 방법으로도 충분한 조치를 취
할 수 있다고 주장하나, 침해의 최소성은 행정 목적 달성에 기여할 수 있는 여러 수단 
중 가능한 한 최소의 피해를 야기하여야 한다는 것으로서, 단순히 해당 처분보다 피해
가 적은 조치도 가능하였다는 사정만으로 이를 부정할 수 없다. 
⑤ 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익은 가축전염병의 확산 위협으로부터 축산
업과 공중위생의 보호이다. 제주도의 지역, 환경적 특성을 고려하면 백신이 없는 ASF
는 제주도 전역에 급속하게 전파될 가능성을 배제할 수 없고, 방역조치를 완료하기 위
한 비용도 상당할 것으로 예견된다. 원고는 피고가 제주산 돼지의 생산업자와 유통업
자들의 경제적 이익을 보호하고 시장에서 원고를 배제할 목적으로 이 사건 고시를 시
행하였다고 하나, 원고가 제출한 자료만으로는 이를 인정하기 부족하다. 따라서 이 사
건 고시로 제한받는 원고의 경제적 불이익이 이를 통하여 달성하고자 하는 공익보다 
중하다고 보기 어렵다. 
⑥ 자가소비용 식육, 소 이분도체, 포장육, 관광객이나 일반차량의 경우 ASF 바이러
스에 노출되거나 감염될 가능성이나 위험도 측면에서 돼지 이분도체와 동일하게 볼 수 
없고, 수입산 돼지의 경우 앞서 인정한 바와 같이 수입 검역 조치 등을 통하여 별도의 
방역 관리가 이루어지므로, 원고가 주장하는 자가소비용 식육 등과 생산물의 방역조치
를 다르게 취급하는 것이 합리적 이유 없는 차별이라고 볼 수 없다. 
다. 소결론
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이 사건 고시는 적법하다. 
6. 결론
원고의 청구는 이유 없으므로 기각한다. 
재판장 판사 홍순욱
판사 류지원
판사 이승현
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별지 1
이 사건 처분
1. 피고가 2025. 4. 11.자로 시행한 제주특별자치도 고시 제2025-93호 ‘돼지 생산물 
반입금지 지역 변경 고시’ 중 아래 각 부분
가. ‘3. 변경내용’ 전체
나. ‘4. 참고 및 문의’ 중 ‘[참고] 가축 및 그 생산물 등의 세부 반입금지 내역’의 
‘생산물’ 중 ‘반입금지 지역에서 생산 · 도축 · 가공된 돼지의 지육, 정육, 내장, 
돼지 생산물의 축산물 가공품 중 가열처리를 하지 아니한 제품’ 부분
2. 피고가 2025. 4. 12.자로 시행한 제주특별자치도 고시 제2025-94호 ‘돼지 생산물 
반입금지 지역 변경 고시’ 중 제1항의 가.항 및 나.항 부분
3. 피고가 2025. 4. 21.자로 시행한 제주특별자치도 고시 제2025-102호 ‘돼지 생산물 
반입금지 지역 변경 고시’ 중 제1항의 가.항 및 나.항 부분
4. 피고가 2025. 4. 24.자로 시행한 제주특별자치도 고시 제2025-105호 ‘돼지 생산물 
반입금지 지역 변경 고시’ 중 제1항의 가.항 및 나.항 부분
5. 피고가 2025. 5. 12.자로 시행한 제주특별자치도 고시 제2025-118호 ‘돼지 생산물 
반입금지 지역 변경 고시’ 중 제1항의 가.항 및 나.항 부분
6. 피고가 2025. 5. 20.자로 시행한 제주특별자치도 고시 제2025-123호 ‘돼지 생산물 
반입금지 지역 변경 고시’ 중 제1항의 가.항 및 나.항 부분
7. 피고가 2025. 5. 21.자로 시행한 제주특별자치도 고시 제2025-124호 ‘돼지 생산물 
반입금지 지역 변경 고시’ 중 제1항의 가.항 및 나.항 부분
8. 피고가 2025. 6. 17.자로 시행한 제주특별자치도 고시 제2025-150호 ‘소 · 돼지 
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생산물반입금지 기준 변경 고시’ 중 아래 각 부분
가. ‘3. 변경내용’ 중 ‘아프리카돼지열병(ASF) 발생 시’ 부분 전체(소 부분 제외)
나. ‘4. 참고 및 문의’ 중 ‘[참고] 가축 및 그 생산물 등의 세부 반입금지 내역’의 
‘생산물’ 중 ‘반입금지 지역에서 생산 · 도축 · 가공된 돼지의 지육, 정육, 내장, 
돼지 생산물의 축산물 가공품 중 가열처리를 하지 아니한 제품’ 부분
9. 피고가 2025. 6. 20.자로 시행한 제주특별자치도 고시 제2025-155호 ‘돼지 생산물 
반입금지 지역 변경 고시’ 중 아래 각 부분
가. ‘3. 변경내용’ 전체
나. ‘4. 참고 및 문의’ 중 ‘※ 돼지 생산물 반입금지 기준’의 ‘돼지 이분도체’ 중 ‘ASF 
농장 발생시’ 및 ‘돼지 포장육’ 부분
다. ‘4. 참고 및 문의’ 중 ‘[참고] 가축 및 그 생산물 등의 세부 반입금지 내역’의 
‘생산물’ 중 ‘반입금지 지역에서 생산 · 도축 · 가공된 돼지의 지육, 정육, 내장, 
돼지 생산물의 축산물 가공품 중 가열처리를 하지 아니한 제품’ 부분
10. 피고가 2025. 7. 17.자로 시행한 제주특별자치도 고시 제2025-172호 ‘돼지 생산물 
반입금지 지역 변경 고시’ 중 제9항의 가.항, 나.항 및 다.항 부분
11. 피고가 2025. 7. 22.자로 시행한 제주특별자치도 고시 제2025-176호 ‘소 · 돼지 
생산물 반입금지 기준 및 지역 변경 고시’ 중 아래 각 부분
가. ‘3. 돼지 생산물 반입금지 지역’, ‘4. 주요 변경내용’, ‘5. 돼지 포장육 반입금지 
기준 변경 상세’, ‘6. 돼지 생산물 반입금지 기준 및 반입금지 지역’ 전체
나. ‘7. 참고 및 문의’ 중 ‘[참고] 가축 및 그 생산물 등의 세부 반입금지 내역’의 
‘생산물’ 중 ‘반입금지 지역에서 생산 · 도축 · 가공된 돼지의 지육, 정육, 
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내장, 돼지 생산물의 축산물 가공품 중 가열처리를 하지 아니한 제품’ 부분
12. 피고가 2025. 7. 23.자로 시행한 제주특별자치도 고시 제2025-178호 ‘돼지 생산물 
반입금지 지역 변경 고시’ 중 아래 각 부분
가. ‘3. 변경내용’ 전체
나. ‘4. 참고 및 문의’ 중 ‘※ 돼지 생산물 반입금지 기준’ 전체
다. ‘4. 참고 및 문의’ 중 ‘[참고] 가축 및 그 생산물 등의 세부 반입금지 내역’의 
‘생산물’ 중 ‘반입금지 지역에서 생산 · 도축 · 가공된 돼지의 지육, 정육, 
내장, 돼지 생산물의 축산물 가공품 중 가열처리를 하지 아니한 제품’ 부분
13. 피고가 2025. 8. 22.자로 시행한 제주특별자치도 고시 제2025-202호 ‘돼지 생산물 
반입금지 지역 변경 고시’ 중 제12항의 가.항, 나.항 및 다.항 부분
14. 피고가 2025. 8. 25.자로 시행한 제주특별자치도 고시 제2025-205호 ‘돼지 생산물 
반입금지 지역 변경 고시’ 중 제12항의 가.항, 나.항 및 다.항 부분
15. 피고가 2025. 9. 15.자로 시행한 제주특별자치도 고시 제2025-216호 ‘돼지 생산물 
반입금지 지역 변경 고시’ 중 제12항의 가.항, 나.항 및 다.항 부분
16. 피고가 2025. 9. 26.자로 시행한 제주특별자치도 고시 제2025-222호 ‘돼지 생산물 
반입금지 지역 변경 고시’ 중 제12항의 가.항, 나.항 및 다.항 부분
17. 피고가 2025. 10. 18.자로 시행한 제주특별자치도 고시 제2025-231호 ‘돼지 생산물
반입금지 지역 변경 고시’ 중 제12항의 가.항, 나.항 및 다.항 부분
18. 피고가 2025. 10. 29.자로 시행한 제주특별자치도 고시 제2025-241호 ‘돼지 생산물
반입금지 지역 변경 고시’ 중 제12항의 가.항, 나.항 및 다.항 부분
19. 피고가 2025. 11. 14.자로 시행한 제주특별자치도 고시 제2025-252호 ‘돼지 생산물
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반입금지 지역 변경 고시’ 중 제12항의 가.항, 나.항 및 다.항 부분
20. 피고가 2025. 11. 25.자로 시행한 제주특별자치도 고시 제2025-259호 ‘돼지 생산물
반입금지 지역 변경 고시’ 중 제12항의 가.항, 나.항 및 다.항 부분
21. 피고가 2025. 12. 15.자로 시행한 제주특별자치도 고시 제2025-280호 ‘돼지 생산물
반입금지 지역 변경 고시’ 중 제12항의 가.항, 나.항 및 다.항 부분. 끝.
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별지 2
관계 법령
▣ 행정절차법
제46조(행정예고) 
① 행정청은 정책, 제도 및 계획(이하 “정책등”이라 한다)을 수립ㆍ시행하거나 변경하려는 경우
에는 이를 예고하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예고를 하
지 아니할 수 있다. <개정 2019. 12. 10.>
1. 신속하게 국민의 권리를 보호하여야 하거나 예측이 어려운 특별한 사정이 발생하는 등 긴
급한 사유로 예고가 현저히 곤란한 경우
2. 법령등의 단순한 집행을 위한 경우
3. 정책등의 내용이 국민의 권리ㆍ의무 또는 일상생활과 관련이 없는 경우
4. 정책등의 예고가 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해칠 우려가 상당한 경우
② 제1항에도 불구하고 법령등의 입법을 포함하는 행정예고는 입법예고로 갈음할 수 있다.
③ 행정예고기간은 예고 내용의 성격 등을 고려하여 정하되, 20일 이상으로 한다. 
▣ 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 
제1조(목적) 
이 법은 종전의 제주도의 지역적ㆍ역사적ㆍ인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양
성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보
장하고, 행정규제의 폭넓은 완화와 국제적 기준의 적용 및 환경자원의 관리 등을 통하여 경제
와 환경이 조화를 이루는 환경친화적인 국제자유도시를 조성함으로써 도민의 복리증진과 국가
발전에 이바지함을 목적으로 한다. 
제6조(다른 법률과의 관계) 
① 이 법은 제주자치도의 조직ㆍ운영, 중앙행정기관의 권한 이양 및 규제완화 등에 관하여 다
른 법률에 우선하여 적용한다. 다만, 다른 법률에 제주자치도에 관하여 특별한 규정이 있는 
경우에는 그러하지 아니하다.
② 이 법에서 중앙행정기관의 장 등의 권한을 제주특별자치도지사의 권한으로 한 경우(이양되
는 권한과 관련된 의무ㆍ원칙ㆍ기준 및 절차 등을 포함한다. 이하 같다) 제주특별자치도지
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사의 권한은 해당 법령에서 정한 중앙행정기관의 장 등의 권한으로 보아 해당 법령을 적용
한다. 중앙행정기관의 장 등에 해당하는 사항을 제주특별자치도지사에 해당하는 것으로 한 
경우에도 또한 같다.
제284조(가축ㆍ수산물 및 식물의 도 외 반출입 방역) 
① 도지사는 청정환경 유지를 위하여 유해 동물ㆍ식물 또는 병해충의 예비관찰ㆍ예방 및 구제, 
발생실태 조사 등 필요한 시책을 마련하여야 한다.
② 도지사는 제주자치도의 청정지역 유지를 위하여 필요하면 제주자치도 내외로 반출ㆍ반입되
는 수산물, 식물 및 가축과 그 생산물 등에 대하여 검사, 주사, 격리, 억류, 반출ㆍ반입 금
지 등 필요한 조치를 할 수 있다.
③ 제2항에 따른 반출ㆍ반입 금지대상, 방역을 받아야 할 대상ㆍ방법ㆍ절차 및 필요한 조치 등
에 관한 사항은 도조례로 정한다.
▣ 제주특별자치도 반출․반입 가축 및 그 생산물 등에 관한 방역 조례
제2조의2(반입금지 기준) 
① 도지사는 질병별ㆍ축종별 전국 발생 상황을 고려하여 다음 각 호의 반입금지 조치를 하여
야 한다.
1. 국가 단위 청정지역 인증 전의 질병별 감수성 가축. 다만, 국가 또는 지방 종축개량기관의 
종축, 전시 및 판매 목적의 동물, 「동물원 및 수족관의 관리에 관한 법률」의 관람용 동물
은 사전 승인시 반입을 허용하고, 개인 반려용 가금류는 반입 신고 없이 반입할 수 있다. 
2. 발생 시도와 방역지역(시·군 단위)에서 생산ㆍ도축·가공된 가축의 그 생산물. 다만, 가열 축
산물가공품은 제외한다. 
3. 돼지열병E2마커백신 외의 돼지열병백신 
4. 이물질, 병원성 미생물에 오염되었거나 오염되었다고 우려되는 생물학적제제 
② 도지사는 제1항에도 불구하고 질병별 백신접종 여부, 이동 제한 상황, 도내 자급률 등을 고
려하여 반입금지 지역 또는 대상을 확대 또는 축소할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하
나에 해당하는 경우에는 사전 승인 후 반입을 허용할 수 있다. 
1. 도내 사육기반 부족에 따른 종계장 닭 또는 초생추 
2. 번식 장애가 우려되는 염소 또는 사슴 
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③ 제1항 및 제2항의 반입금지 대상 외 반입되는 가축과 그 생산물의 세부 반입 절차는 규칙
으로 정한다. 
제11조(반출ㆍ반입 가축 등에 대한 방역조치)
① 도지사는 악성가축전염병 원인체의 도내 유입 및 전파 방지를 위하여 제주자치도로 반출ㆍ
반입하는 가축 및 그 생산물(축산관계자가 아닌 자가 자가소비용으로 반입하는 식육, 포장
육, 축산물가공품은 제외한다), 사료, 축산관계자, 운송차량 및 생물학적제제 등에 대한 반
출ㆍ반입금지, 반출ㆍ반입장소 지정, 반출ㆍ반입 사전신고, 세차ㆍ소독, 생산지역 확인, 반
입물품 확인 및 조사, 반입물품 반송ㆍ폐기 등 필요한 방역조치를 할 수 있다. 
② 도지사는 가축전염병의 발생 및 전파방지를 위하여 필요한 경우에는 반입되는 가축의 생산
물 및 사료 등에 대하여 수거 및 환경검사 등 필요한 검사를 할 수 있다. 
③ 제1항에 의하여 필요한 방역조치를 취할 경우에는 이를 고시하여야한다.
▣ 가축전염병 예방법
제3조(국가와 지방자치단체의 책무) 
① 농림축산식품부장관, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한
다) 및 특별자치시장ㆍ시장(특별자치도의 행정시장을 포함한다)ㆍ군수ㆍ구청장(구청장은 자
치구의 구청장을 말하며, 이하 “시장ㆍ군수ㆍ구청장”이라 한다)은 가축전염병을 예방하고 
그 확산을 방지하기 위하여 다음 각 호의 사업을 포함하는 가축전염병 예방 및 관리대책
(이하 “가축전염병 예방 및 관리대책”이라 한다)을 3년마다 수립하여 시행하여야 한다.
1. 가축전염병의 예방 및 조기 발견ㆍ신고 체계 구축
2. 가축전염병별 긴급방역대책의 수립ㆍ시행
3. 가축전염병 예방ㆍ관리에 관한 사업계획 및 추진체계
4. 가축방역을 위한 관계 기관과의 협조대책
5. 가축방역에 대한 교육 및 홍보
6. 가축방역에 관한 정보의 수집ㆍ분석 및 조사ㆍ연구
7. 가축방역 전문인력 육성
8. 살처분ㆍ소각ㆍ매몰ㆍ화학적 처리 등 가축방역에 따른 주변환경의 오염방지 및 사후관리 
대책
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9. 가축의 살처분 및 소각ㆍ매몰ㆍ화학적 처리에 직접 관여한 사람 등에 대한 사후관리 대책
(심리적ㆍ정신적 안정을 위한 치료를 포함한다)
10. 가축전염병 비상대응 매뉴얼의 개발 및 보급
11. 가축전염병 발생에 대한 감시ㆍ예측 능력 향상을 위한 조사ㆍ연구, 기술의 개발ㆍ보급 및 
민관 협조체계 구축
12. 그 밖에 가축방역시책에 관한 사항
⑤ 농림축산식품부장관은 가축전염병 예방 및 관리대책을 효과적으로 추진하기 위하여 필요한 
경우 가축전염병 방역 요령 및 세부 방역기준을 따로 정하여 고시할 수 있다.
제4조(가축방역심의회) 
① 가축방역과 관련된 주요 정책을 심의하기 위하여 농림축산식품부장관 소속으로 중앙가축방
역심의회를 두고, 시ㆍ도지사 및 특별자치시장 소속으로 지방가축방역심의회를 둔다.
③ 지방가축방역심의회는 다음 각 호의 사항을 심의한다. 다만, 지방가축방역심의회의 심의 결
과가 중앙가축방역심의회의 심의 결과와 다른 경우에는 중앙가축방역심의회의 심의 결과에 
따른다. 
1. 관할 구역 내 가축전염병 예방 및 관리대책의 수립 및 시행
2. 관할 구역 내 가축전염병에 관한 조사 및 연구
3. 관할 구역 내 가축전염병별 긴급방역대책의 수립 및 시행
4. 관할 구역 내 가축방역을 위한 관계 기관과의 협조대책
5. 그 밖에 가축전염병의 관리 및 방역에 관하여 시ㆍ도지사 및 특별자치시장 또는 위원장이 
필요하다고 인정하여 심의회의 심의에 부치는 사항
④ 중앙가축방역심의회와 지방가축방역심의회에는 수의(獸醫)ㆍ축산ㆍ의료ㆍ환경 등 관련 분야
에 전문지식을 가진 사람을 참여하게 하여야 한다. 
⑦ 중앙가축방역심의회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 농림축산식품부령으로 정하고, 지
방가축방역심의회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한
다.
제32조(수입금지) 
① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 물건은 수입하지 못한다. 
1. 농림축산식품부장관이 지정ㆍ고시하는 수입금지지역에서 생산 또는 발송되었거나 그 지역을 
거친 지정검역물
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제34조(수입을 위한 검역증명서의 첨부)
② 농림축산식품부장관은 가축방역 또는 공중위생을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 검
역증명서의 내용에 관련된 수출국의 검역 내용, 위생 상황 및 검역시설의 등록ㆍ관리 절차 
등을 규정한 위생조건을 정하여 고시할 수 있다.
▣ 제주특별자치도 가축방역 조례
제2조(가축방역심의회) 
「가축전염병 예방법」(이하 “법”이라 한다) 제4조제1항에 따라 가축방역과 관련된 주요 정책을 
심의하기 위하여 제주특별자치도지사(이하 “도지사”라 한다) 소속 하에 제주특별자치도 가축방
역심의회(이하 “심의회”라 한다)를 둔다. 
제3조(심의회의 기능) 
심의회는 다음 각 호의 사항을 심의한다. 
1. 가축전염병 예방 및 관리대책의 수립 및 시행 
2. 가축전염병에 관한 조사 및 연구 
3. 가축전염병별 긴급방역대책의 수립 및 시행 
4. 가축방역을 위한 관계 기관과의 협조대책 
5. 도외 반출 또는 반입하는 동물과 그 생산물 등의 방역대책 수립 및 관련 제도 개선에 관한 
사항 
6. 그 밖에 가축전염병의 관리 및 방역에 관하여 도지사 또는 위원장이 심의가 필요하다고 인
정하여 회의에 부치는 사항 
제4조(심의회의 구성 및 운영) 
① 심의회는 위원장 1명과 부위원장 2명을 포함한 20명 이내의 위원으로 구성한다.
② 심의회의 위원장(이 장에서 “위원장”이라 한다)은 제주특별자치도 가축방역업무를 총괄하는 
국장이 되고, 부위원장은 제주특별자치도 가축방역업무 담당 과장과 위원 중에서 호선한 1
명으로 한다.
③ 심의회의 위원은 다음 각 호의 사람이 된다. 
1. 당연직 위원: 제주특별자치도 가축방역업무 담당 국장 및 과장 
2. 위촉직 위원: 수의(獸醫)ㆍ축산ㆍ의료ㆍ환경 분야 등에 학식과 경험이 풍부한 사람 중에서 
성별 균형을 고려하여 도지사가 위촉한 사람 
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④ 위촉직 위원의 임기는 2년으로 한다. 다만, 위원 중 공무원이 아닌 위원의 사임 등으로 새
로 위촉된 위원의 임기는 전임 위원 임기의 남은 기간으로 한다. 
⑤ 위원장은 심의회를 대표하고, 심의회의 업무를 총괄한다. 
⑥ 위원장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없는 때에는 호선된 부위원장, 제주특별자치도 
가축방역업무 담당 과장 및 위원장이 미리 지명한 위원의 순으로 그 직무를 대행한다. 
⑦ 심의회의 업무를 효율적으로 수행하는데 필요하면 심의회에 질병ㆍ축종별 분과위원회를 둘 
수 있다.
제5조(심의회의 회의) 
① 위원장은 심의회의 회의를 소집하고, 그 의장이 된다. 
② 위원장은 도지사 또는 위원 3분의 1 이상의 요구가 있을 때에는 지체없이 회의를 소집하여
야 한다. 
③ 심의회의 회의는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수의 찬성으로 의결
한다. 
④ 심의회의 위원장은 안건 처리와 관련하여 필요한 경우 관계기관 직원, 전문가 및 공무원 등
을 회의에 참석하게 하거나 관계기관의 장 등에게 자료의 제출을 요구할 수 있다. 
▣ 지정검역물의 수입금지지역
제1조(목적) 
이 고시는 「가축전염병 예방법」제32조에 따라 지정검역물별로 수입이 금지되는 지역을 정하여 
외국으로부터 동물의 전염성 질병의 병원체 유입을 차단함으로써 축산발전, 국민보건 및 공공
복리 증진을 그 목적으로 한다.
제2조(정의) 
이 고시에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
1. "악성가축전염병"이라 함은 구제역ㆍ우역ㆍ우폐역ㆍ아프리카돼지열병ㆍ소해면상뇌증ㆍ사슴
만성소모성질병ㆍ고병원성조류인플루엔자를 말한다. 
제3조(수입금지지역 등) 
① 지정검역물별 수입금지지역은 별표와 같다. 
제5조(수입금지 등) 
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① 농림축산식품부장관은 제3조제1항의 수입금지지역으로 지정되지 아니한 지역에서 악성가축
전염병이 발생하였거나 발생할 우려가 있는 때에는 법 제32조의 규정에 따라 당해 지정검
역물의 수입을 금지하거나 법 제52조제2항의 규정에 따라 검역중단ㆍ출고 중지 등 당해 
병원체의 국내 유입방지 조치를 취할 수 있다. 이 경우 그 조치 내용을 수출국에 즉시 통
보한다. 
[별표] 
지정검역물별 수입금지지역(제3조제1항 관련)
2. 동물의 생산물중 육류(육가공품을 포함한다)
▣ 지방자치법
제13조(지방자치단체의 사무 범위) 
① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리
한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른 
규정이 있으면 그러하지 아니하다.
3. 농림ㆍ수산ㆍ상공업 등 산업 진흥
자. 가축전염병 예방
▣ 재난 및 안전관리 기본법
제1조(목적) 
이 법은 각종 재난으로부터 국토를 보존하고 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호하기 위하여 
국가와 지방자치단체의 재난 및 안전관리체제를 확립하고, 재난의 예방ㆍ대비ㆍ대응ㆍ복구와 
안전문화활동, 그 밖에 재난 및 안전관리에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 
제2조(기본이념) 
이 법은 재난을 예방하고 재난이 발생한 경우 그 피해를 최소화하여 일상으로 회복할 수 있도
록 지원하는 것이 국가와 지방자치단체의 기본적 의무임을 확인하고, 모든 국민과 국가ㆍ지방
구 분 수입금지 지역
나. 돼지고기
미국‧캐나다‧호주‧뉴질랜드‧스웨덴‧덴마크‧핀란드‧오스트리아‧멕시코‧칠레‧네덜
란드‧스페인‧아일랜드‧프랑스‧스위스‧이탈리아(가공품에 한함)‧영국‧브라질(산
따까따리나주에 한함)‧포르투갈‧벨기에‧폴란드‧독일‧헝가리 이외의 지역
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자치단체가 국민의 생명 및 신체의 안전과 재산보호에 관련된 행위를 할 때에는 안전을 우선
적으로 고려함으로써 국민이 재난으로부터 안전한 사회에서 생활할 수 있도록 함을 기본이념
으로 한다. 
제3조(정의) 
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “재난”이란 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으로서 다음 각 
목의 것을 말한다.
나. 사회재난: 화재ㆍ붕괴ㆍ폭발ㆍ교통사고(항공사고 및 해상사고를 포함한다)ㆍ화생방사고ㆍ
환경오염사고ㆍ다중운집인파사고 등으로 인하여 발생하는 대통령령으로 정하는 규모 이상
의 피해와 국가핵심기반의 마비, 「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률」에 따른 감염병 또
는 「가축전염병예방법」에 따른 가축전염병의 확산, 「미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별
법」에 따른 미세먼지, 「우주개발 진흥법」에 따른 인공우주물체의 추락ㆍ충돌 등으로 인한 
피해
제4조(국가 등의 책무) 
① 국가와 지방자치단체는 재난이나 그 밖의 각종 사고로부터 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 
보호할 책무를 지고, 재난이나 그 밖의 각종 사고를 예방하고 피해를 줄이기 위하여 노력
하여야 하며, 발생한 피해를 신속히 대응ㆍ복구하여 일상으로 회복할 수 있도록 지원하기 
위한 계획을 수립ㆍ시행하여야 한다.
제5조(국민의 책무) 
국민은 국가와 지방자치단체가 재난 및 안전관리업무를 수행할 때 최대한 협조하여야 하고, 자
기가 소유하거나 사용하는 건물ㆍ시설 등으로부터 재난이나 그 밖의 각종 사고가 발생하지 아
니하도록 노력하여야 한다. 끝.