[행정 판결문] 서울행정법원 2024구합80248 - 처분무효확인청구 등

 

[행정] 서울행정법원 2024구합80248 - 처분무효확인청구 등.pdf

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서 울 행 정 법 원
제 3 부
판 결
사 건 2024구합80248 처분무효확인청구 등
원 고 주식회사 A
피 고 서울특별시장
변 론 종 결 2025. 10. 17.
판 결 선 고 2025. 11. 21.
주 문
1. 이 사건 소 중 피고가 2023. 7. 10. 원고에 대하여 한 재정지원금 교부제한 처분의 
취소를 구하는 청구 부분, 피고가 2023. 7. 10. 원고에 대하여 한 재정지원금 교부
제한 처분 중 50,736,990원을 초과한 부분의 무효 확인을 구하는 청구 부분, 피고가 
2024. 6. 17. 원고에 대하여 한 재정지원금 교부제한 처분의 취소를 구하는 청구 부
분을 각 각하한다.
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 원고가 부담한다.
청 구 취 지
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피고가 2022. 5. 10. 원고에 대하여 한 시내버스 재정지원금 교부제한 처분 중 
253,684,950원을 초과한 부분은 무효임을 확인한다. 주위적으로, 피고가 2023. 7. 10. 원
고에 대하여 한 재정지원금 교부제한 처분을 취소한다. 예비적으로, 피고가 2023. 7. 
10. 원고에 대하여 한 재정지원금 교부제한 처분 중 50,736,990원을 초과한 부분은 무
효임을 확인한다. 피고가 2024. 6. 17. 원고에 대하여 한 재정지원금 교부제한 처분을 
취소한다.1)
이 유
1. 처분의 경위
가. 원고는 서울특별시에서 시내버스 40대를 보유하고 여객자동차 운수사업 등을 운
영하는 시내버스 회사이고, 피고는 서울특별시 시내버스 회사에 시내버스 준공영제2)에 
따른 재정지원금을 지급하는 행정청이다.
나. 서울특별시는 2019. 9.경 시내버스 회사 65개사를 전수 조사하여 원고를 포함한 
51개 회사의 지방보조금 부당수령 사실을 적발하였다. 원고의 노조지부장인 B가 노조
전임자로 근무하여 운전직 근로자로 정상적으로 근무한 사실이 없음에도 관리이사인 
C와 공모하여 관련 서류를 허위로 작성ㆍ제출하는 방법으로 서울특별시로부터 2018. 
10.경부터 2019. 5.경까지 4회에 걸쳐 보조금 합계 50,736,990원을 편취하고, 2019. 8.
경부터 2019. 10.경까지 3회에 걸쳐 보조금 합계 26,654,443원을 편취하려다 미수에 
그쳤다는 등의 범죄사실로, 원고, C, B는 2022. 1. 22. 모두 유죄판결을 선고받았고(서
1) 원고의 2025. 10. 13.자 청구취지 및 청구원인 변경신청서상 변경된 청구취지 중 동일한 청구의 반복으로 주위적 청구와 예비
적 청구의 관계에 있지 않은 부분이 있으므로, 청구취지를 위와 같이 선해한다.
2) "시내버스 준공영제"란 공공의 관리기능과 민간의 효율성을 결합하여 지속가능한 버스서비스를 제공하기 위한 제도로써 서울
특별시가 공공성 강화를 목적으로 시내버스 노선, 운행 계통 등의 조정권한을 가지면서 운송사업자의 운송수입 부족분에 대
하여 재정지원하는 제도를 말한다(서울특별시 시내버스 준공영제 운영에 관한 조례 제2조 제1호 참조).
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울서부지방법원 2020고단****), 이에 원고, C, B가 항소하였으나, 2022. 10. 17. 이들의 
범죄사실을 유죄로 인정하는 판결이 선고되었으며(서울서부지방법원 2022노**), 그 무
렵 위 판결 중 원고에 대한 부분이 확정되었다(이하 ‘관련 형사소송’이라 한다).
다. 피고는 2022. 5. 10. 원고에게 2018. 1.부터 2019. 6.까지 허위 근무기록에 근거한 
인건비 부정수급을 사유로 2018년 부정수급액 50,736,990원을 환수하고[2019년 부정수
급액 26,654,443원(이하 ‘이 사건 쟁점 금액’이라 한다)은 피고가 2019. 11. 28. 원고에
게 지급하는 2019년 재정지원금에 대한 확정정산을 하면서 위 쟁점 금액을 상계처리하
는 방법으로 환수하였다], 2022년부터 2026년까지 총 5년간 확정정산 지급 시 매년 
77,391,433원(= 2018년 부정수급액 50,736,990원 + 2019년 부정수급액 26,654,443원, 
이하 ‘이 사건 부정수급액’이라 한다)을 상계처리하는 방식으로 합계 386,957,165원(= 
77,391,433원 × 5년)을 교부제한하기로 하는 내용의 지방보조금 부정수급액 환수 및 재
정지원금 교부제한 통보(이하 ’이 사건 통보‘라 하고, 위 통보서를 ’이 사건 통보서‘라 
한다)를 하였다.
라. 피고는 2022. 8. 25. 원고에게 지급하는 2021년 재정지원금을 정산하면서 2018
년 부정수급액 50,736,990원을 환수하였고, 77,391,433원을 교부제한하였다(이하 ’이 사
건 제1차 교부제한‘이라 한다).
마. 피고는 2023. 7. 10. 원고에게 지급하는 2022년 재정지원금을 정산하면서 
77,391,433원을 교부제한하였다(이하 ’이 사건 제2차 교부제한‘이라 한다).
바. 피고는 2024. 6. 17. 원고에게 지급하는 2023년 재정지원금을 정산하면서 
77,391,433원을 교부제한하였다(이하 ’이 사건 제3차 교부제한‘이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 4호증, 을 제1호증의 각 기재(가지번호 있는 것
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은 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 이 사건 소 중 이 사건 제2, 3차 교부제한에 대한 각 청구 부분에 관한 판단
가. 피고의 본안전 항변의 요지
1) 피고의 이 사건 통보로 원고의 구체적 권리에 대한 직접적인 변동이 발생하였
고, 이후에 이루어진 이 사건 제2, 3차 교부제한은 이 사건 통보로 결정된 사항을 구체
적으로 집행하는 후속행위에 해당할 뿐 원고의 권리에 새로운 변동을 가져오는 행위가 
아니므로, 이 사건 제2, 3차 교부제한은 행정처분에 해당하지 않는다. 또한 이 사건 제
2, 3차 교부제한을 전체적으로 파악하면 피고가 운송수입금공동관리업체협의회(이하 
’협의회‘라 한다)에 대하여 재정지원금 지급처분을 한 것으로 수익적 행정행위에 해당
하므로, 여기서 이 사건 제2, 3차 교부제한 부분만을 분리하여 독립된 행정처분으로 평
가할 수 없다.
2) 설령 이 사건 제2, 3차 교부제한을 별개의 행정처분으로 보더라도, 이 사건 제2
차 교부제한에 대한 취소소송의 제소기간이 이미 경과하였다.
나. 판단
1) 관련 법리
항고소송의 대상이 되는 행정청의 처분이라 함은 원칙적으로 행정청의 공법상
의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거
나 기타 법률상의 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 
행위를 말하므로, 상대방 또는 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일
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으키지 아니하는 행위는 그에 해당하지 아니한다(대법원 1999. 8. 20. 선고 97누6889 
판결, 대법원 2011. 4. 21. 자 2010무111 전원합의체 결정 등 참조).
2) 구체적 판단
앞서 본 인정사실, 앞서 든 증거들, 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래
와 같은 사실 및 사정을 종합하여 보면, 이 사건 제2, 3차 교부제한은 이 사건 통보를 
전제로 한 집행행위로서 사실행위에 불과하므로, 항고소송의 대상인 행정처분에 해당
한다고 볼 수 없는바, 이 사건 소 중 이 사건 제2, 3차 교부제한에 대한 각 청구 부분
은 부적법하다. 따라서 이를 지적하는 피고의 이 부분 본안전 항변은 이유 있다.
가) 구 지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률(2021. 1. 12. 법률 제17892호로 
제정된 것, 이하 ’구 지방보조금법‘이라 한다) 제31조 제1항은 ’지방자치단체의 장은 지
방보조금의 교부 결정을 취소한 경우 그 취소된 부분의 지방보조사업에 대하여 이미 
지방보조금이 교부되었을 때에는 기한을 정하여 그 취소된 부분에 해당하는 지방보조
금과 이로 인하여 발생한 이자의 반환을 명하여야 한다‘라고 정하였고, 제32조 제1항은 
’지방자치단체의 장은 지방보조사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 
해당 지방보조사업자를 소관 지방보조사업의 수행 대상에서 배제하거나 지방보조금의 
교부를 제한하여야 한다‘라고 하며, 제1호에서 ’거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지
방보조금을 교부받은 사유로 제12조에 따라 교부 결정의 전부 또는 일부 취소를 1회 
이상 받은 경우‘라고 정하였다.
구 지방보조금법에 따라 서울특별시의 예산을 재원으로 하는 지방보조금의 
교부신청 및 교부결정 등에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하는 구 서울특별시 지
방보조금 관리 조례(2022. 4. 28. 서울특별시조례 제8402호로 개정된 것, 이하 ’구 서울
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특별시조례‘라 한다) 제33조 제1항은 ’시장은 지방보조사업자가 법령을 위반하거나 사
정의 변경으로 인하여 특히 필요하다고 인정되는 경우에는 지방보조금의 교부 결정내
용과 조건을 변경하거나 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다‘라고 정하였고, 
동조 제2항은 ’시장이 지방보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있는 경우
는 다음 각 호와 같다‘라고 하며, 제3호에서 ’거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 
지방보조금을 교부받은 경우‘라고 정하였으며, 동조 제3항은 ’시장은 제1항에 따라 지
방보조금의 교부결정을 취소한 경우 그 취소된 부분의 지방보조사업에 대하여 이미 지
방보조금이 교부되었을 때에는 기한을 정하여 그 취소된 부분에 해당하는 지방보조금
과 이로 인하여 발생한 이자의 반환을 명하여야 한다‘라고 정하였고, 제36조는 ’시장은 
법 제32조제1항 및 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 지방보조사업자등에 대하여 
같은 조 제3항 및 제4항에 따라 지방보조사업의 수행 대상에서 배제하거나 지방보조금
의 교부를 제한하여야 한다‘라고 정하였다.
위와 같은 구 지방보조금법, 구 서울특별시조례의 관련 조항에 의하면, 피고
는 지방보조사업자가 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보조금을 교부받은 
경우 해당 지방보조사업자에 대하여 지방보조금 교부결정을 취소하고, 그 취소된 부분
에 해당하는 지방보조금과 이로 인하여 발생한 이자의 반환을 명하여야 하며, 지방보
조금의 교부를 제한하여야 한다.
나) 피고는 2022. 5. 10. 원고에게 ’지방보조금 부정수급액 환수 및 재정지원금 
교부제한 통보‘라는 제목으로, ’허위 근무기록에 의한 인건비 수급‘이라는 구체적인 사
유와 근거조항인 구 지방보조금법3), 구 서울특별시조례의 관련 조항을 적시하여, 2018
3) 피고가 이 사건 통보서에 지방보조금 부정수급액 환수의 근거로 구 지방재정법 제32조의8 제1항 제3호 등을, 재정지원금 교
부제한의 근거로 구 지방재정법 제32조의8 제7항 등을 각 명시하였으나, 구 지방보조금법은 구 지방재정법에 있던 지방보조
금과 관련된 조문을 분리하여 2021. 1. 12. 제정되고, 2021. 7. 13. 시행되었는바, 이 사건 처분 당시 적용되는 근거 법령은 
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년 부정수급액 50,736,990원을 환수하고, 2022년부터 2026년까지 총 5년간 매년 
77,391,433원을 교부제한하기로 하는 내용의 이 사건 통보를 하였다. 즉, 피고는 원고
에 대하여 지방보조금의 교부를 제한하는 기간, 제한금액, 제한근거, 제한방식 등을 명
시하여 이 사건 통보를 하였는바, 2022년부터 2026년까지 총 5년간 원고에 대한 재정
지원금 교부제한의 효과는 이 사건 통보에 의하여 발생하는 것이라고 봄이 상당하고, 
이후 2022년부터 2024년 사이에 이루어진 이 사건 제1, 2, 3차 각 교부제한 행위는 이 
사건 통보를 전제로 한 집행행위로서 사실행위에 불과하다.
다) 원고는, 갑 제2호증의2, 3이 이 사건 제2, 3차 교부제한의 근거라고 주장하
므로 살피건대, 위 각 문서는 서울특별시버스운송사업조합 및 협의회가 각 조합원에게 
가정산 또는 확정정산의 지급을 알리면서 D 홈페이지(이하 ’홈페이지‘라 한다)에 게시
되는 구체적인 정산 내역을 송부한 것으로, 위 정산 내역을 살펴보면 이 사건 통보에
서 명한 교부제한 금액이 전상상 상계처리된 사실을 확인할 수 있기는 하나, 위 각 문
서의 내용 및 양식 등에 비추어 보면 이는 가정산 또는 확정정산 시 구체적인 정산 내
역을 통지 또는 안내해 주는 것에 불과하고, 이 사건 통보와 별개로 원고에게 어떠한 
새로운 불이익이 발생하거나 원고의 법적 지위나 권리ㆍ의무에 직접 영향을 주는 것이
라고 볼 수 없다.
라) 원고는 이 사건 통보(이하에서는 이 사건 통보 중 재정지원금 386,957,165
원 교부제한 처분 부분을 ’이 사건 처분‘이라 한다)를 쟁송대상으로 삼는 것으로 충분
하며, 이와 별도로 이후에 이루어진 이 사건 제2, 3차 교부제한을 독립적인 쟁송대상으
로 삼아 취소를 구할 실익이 있다고 볼 만한 사정도 보이지 않는다.
구 지방보조금법이다.
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3) 소결론
따라서 이 사건 소 중 이 사건 제2, 3차 교부제한에 대한 각 청구 부분은 부적
법하므로, 원고의 이 부분 본안에 관한 주장(이 사건 제2, 3차 교부제한의 위법성, 하
자 승계 주장 등)에 대하여는 나아가 살펴보지 아니한다.
4. 이 사건 처분 관련 무효확인 청구에 관한 판단
가. 원고의 주장 요지
1) 절차적 위법성 관련4)
가) 피고가 원고에게 이 사건 처분을 하면서 행정절차법이 정한 사전통지를 하
거나 의견제출의 기회를 부여하지 않았는바, 행정절차법 제21조, 제22조를 위반하였다.
나) 이 사건 통보서에 구체적인 처분의 이유와 근거를 제시하지 않았는바, 행정
절차법 제23조를 위반하였다.
다) 원고가 2022. 5. 30. 피고에게 이의신청을 하였으나, 피고는 이로부터 약 1년 
8개월이 지난 2024. 2. 1.에 이르러서야 이의신청에 대한 회신을 하였으므로, 구 지방보
조금법 제23조 제2항5), 행정기본법 제36조 제2항에서 정한 이의신청 처리 기한을 현저히 
도과한 중대한 절차적 하자가 있다.
라) 피고는 시내버스 재정지원금 부정수급에 대한 교부제한 처분의 구체적인 
기준을 설정하여 공표한 바 없어, 피고의 재량권 행사가 자의적으로 이루어질 위험이 
있는바, 행정절차법 제20조 제1, 2항, 행정기본법 제21조를 위반하였다.
4) 원고는 ‘피고가 2022. 8. 25., 2023. 7. 10., 2024. 6. 17. 원고에 대한 재정지원금 교부제한 처분을 집행하면서 원고에게 문서
로 개별적인 통지를 하지 않았고, 단지 홈페이지에 게시하는 것으로 갈음하였는바, 이는 중대한 절차적 하자에 해당한다’라고 
주장하나, 앞서 본 바와 같이 위 각 교부제한은 이 사건 처분의 집행행위로서 사실행위에 불과하고 행정처분에 해당한다고 
볼 수 없는바, 이와 다른 전제에 선 원고의 위 주장에 대하여는 나아가 살펴보지 않는다.
5) 원고는 ‘구 지방재정법 제32조의10 제2항’의 위반을 주장하였으나, 위 조문은 2021. 1. 12. 법률 제17892호로 삭제되었고, 같
은 날 구 지방보조금법이 제정되면서 같은 내용의 조문이 구 지방보조금법 제23조 제2항으로 마련되었다.
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마) 위와 같은 절차적 위법은 단순히 형식적인 절차를 누락한 정도가 아니라 
원고의 방어권과 불복의 기회를 실질적으로 박탈한 것으로 중대한 절차적 하자에 해당
하고, 관련 법령과 대법원 판례 등에 비추어 볼 때 그 하자가 객관적으로 명백하므로, 
이 사건 처분의 하자가 중대ㆍ명백하여 무효이다.
2) 실체적 위법성 관련
가) 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 2019년 부정수급액으로 이 사건 쟁점 금
액을 포함시켰으나, 해당 금액은 원고가 실제로 수급한 적이 없는 금액이다. 관련 형사
소송 판결상 위 금액에 대하여는 사기 미수로 판단하였다. 따라서 이 사건 처분 중 이 
사건 쟁점 금액 부분은 처분사유가 존재하지 않는다.
나) 이 사건 처분은 부정수급액의 5배에 달하는 금액을 5년 동안 교부제한한 
것으로, 그 제재의 정도가 지나치게 과도하여 비례의 원칙을 중대하게 위반하였다. 또
한 유사한 위반행위를 한 다른 시내버스 회사들과 비교할 때 현저히 형평성을 잃은 것
으로 평등의 원칙을 중대하게 위반하였다.
다) 피고가 실제로 지급되지 않은 금액을 부정수급액에 포함시켜 교부제한 처
분을 한 것은 처분의 근거가 되는 사실관계를 오인한 것으로, 행정처분의 본질적 요소
에 관한 중대한 하자에 해당하고, 이러한 사실은 관련 형사소송 판결을 통해 객관적으
로 명백히 확인할 수 있는 사항이다. 또한 원고에 대해서만 현저히 과중한 재제를 가
한 것은 헌법상 평등의 원칙을 중대하게 위반한 것이고, 다른 시내버스 회사들의 처분 
사례와 비교해 볼 때 그 차별의 정도가 객관적으로 명백하다. 따라서 이 사건 처분의 
하자가 중대ㆍ명백하여 무효이다.
나. 판단
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1) 절차적 위법성 관련
가) 사전통지 및 의견제출 기회 미부여 주장에 관한 판단
(1) 행정절차에 관한 일반법인 행정절차법 제21조, 제22조에서 사전 통지와 
의견청취에 관하여 정하고 있다. 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한
하는 처분을 하는 경우에는 미리 ‘처분의 제목’, ‘처분하려는 원인이 되는 사실과 처분
의 내용 및 법적 근거’, ‘이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 
아니하는 경우의 처리방법’, ‘의견제출기관의 명칭과 주소’, ‘의견제출기한’ 등을 당사자 
등에게 통지하여야 한다(제21조 제1항). 다른 법령 등에서 필수적으로 청문을 하거나 
공청회를 개최하도록 정하고 있지 않은 경우에도 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주
어야 하고(제22조 제3항), 다만 ‘해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명
백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우’ 등에 한하여 처분의 사전 
통지나 의견청취를 하지 않을 수 있다(제21조 제4항, 제22조 제4항). 따라서 행정청이 
침해적 행정처분을 하면서 당사자에게 행정절차법상의 사전 통지를 하거나 의견제출의 
기회를 주지 않았다면, 사전 통지를 하지 않거나 의견제출의 기회를 주지 않아도 되는 
예외적인 경우에 해당하지 않는 한, 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 
2020. 7. 23. 선고 2017두66602 판결 등 참조).
(2) 이 사건 처분은 수익적 행정처분인 재정지원금 지급결정을 취소 내지 철
회함을 전제로 원고에게 재정지원금 교부제한을 명하는 것이므로, 원고의 권익을 제한
하는 처분에 해당하는바, 행정절차법이 적용된다. 그런데 피고가 원고에게 이 사건 처
분에 관하여 행정절차법 제21조, 제22조에 규정된 사전통지를 하거나 의견진술의 기회
를 부여하지 않은 사실에 대해서는 당사자 사이에 다툼이 없는바, 이 사건 처분은 특
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별한 사정이 없는 한 행정절차법 제21조, 제22조에서 정한 처분의 사전통지 및 의견제
출의 기회 부여 절차를 위반한 것으로 위법하다. 
(3) 이에 대하여 피고는, 관련 법령에 의하면 거짓이나 그 밖의 부정한 방법
으로 지방보조금을 교부받은 경우 5년의 범위 내에서 지방보조금의 교부를 제한하여야 
한다고 정하고 있고, 원고가 지방보조금을 부정수급한 사실은 관련 형사소송에서 객관적
으로 증명되었으므로, 이 사건 처분이 행정절차법 제21조 제4항 제2호에서 정한 ’법령등
에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 
그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경
우‘에 해당하는바, 사전통지 및 의견청취를 하지 않아도 절차상 하자가 존재하지 않는
다고 주장한다. 
그러나 앞서 본 인정사실, 앞서 든 증거들, 변론 전체의 취지에 의하여 인
정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 행정절차법의 입법 목적과 사전 통지 및 의견제출의 
기회 부여 절차를 두게 된 취지 등에 비추어, 사전 통지 및 의견제출의 기회 부여 의
무는 원칙적으로 엄격하게 준수되어야 하는 점, ② 이 사건 처분 당시 관련 형사소송 
제1심 판결을 통해 원고가 부정수급액을 편취하였음이 인정되기는 하였으나, 원고가 
이에 불복하여 항소심 계속중이었던 점, ③ 구 지방보조금법 제32조 제1항 제1호, 구 
서울특별시조례 제36조는 지방보조사업자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보
조금을 교부받은 경우 피고가 지방보조금의 교부를 제한하여야 한다고 정하고 있으나, 
교부제한의 금액 및 기간에 관하여는 구체적으로 정하지 않고 있는바, 교부제한의 금
액 및 기간에 관하여는 피고가 일정한 재량을 행사할 수 있다 할 것이므로, 법원의 재
판 등에 따라 처분의 전제가 되는 사실이 객관적으로 증명되면 행정청이 반드시 일정
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한 처분을 해야 하는 경우 등 의견청취가 행정청의 처분 여부나 그 수위 결정에 영향
을 미치지 못하는 경우에 해당한다고 보기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처
분이 행정절차법 제21조 제4항, 제22조 제4항에서 정한 사전 통지, 의견청취의 예외사
유에 해당한다고 볼 수 없으므로, 피고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
나) 이유 제시 미비 주장에 관한 판단
(1) 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 
근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있는데, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 
당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있는 
것이므로, 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 
과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이
루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 
별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체
적으로 명시되어 있지 않았다 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다
고 할 수는 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결 등 참조).
(2) 앞서 본 인정사실, 앞서 든 증거들, 변론 전체의 취지에 의하면, 피고가 
2022. 5. 10. 원고에게 ’지방보조금 부정수급액 환수 및 재정지원금 교부제한 통보‘라는 
제목으로, ’허위 근무기록에 의한 인건비 수급‘이라는 구체적인 사유와 구 지방보조금
법, 구 서울특별시조례의 관련 조항 등 근거가 되는 법령을 적시하고, 지방보조금 교부
를 제한하는 기간, 제한금액, 제한근거, 제한방식 등을 명시하여 이 사건 처분을 하였
는바, 처분의 근거 규정 및 이유가 기재되지 않았다고 보기 어렵다. 나아가 원고는 이 
사건 부정수급액의 편취 등으로 사기, 위계공무집행방해, 여객자동차운수사업법위반이 
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인정된 관련 형사소송의 공동피고인이기도 하였는바, 원고로서는 부당하게 지급받은 
이 사건 부정수급액에 대하여 피고의 후속 행정조치가 있을 것이라는 사실을 충분히 
예상할 수 있었다고 보이고, 실제로 원고가 2022. 5. 30. 피고에게 이 사건 처분에 대
한 이의신청을 하였던 점등에 비추어 보면, 이 사건 처분 시 이유 제시가 미흡하여 원
고의 방어권 행사에 지장을 주었다고 보이지도 않는다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이
유 없다.
다) 이의신청 처리기한 도과 주장에 관한 판단
(1) 구 지방보조금법 제23조 제1항은 ’지방보조사업자는 지방보조금 교부결정
의 취소, 지방보조금 반환명령, 지방보조금의 수급 제한 등에 관한 지방자치단체의 장
의 처분에 이의가 있을 때에는 그 통지 또는 처분을 받은 날부터 20일 이내에 서면으
로 그 지방자치단체의 장에게 이의를 신청할 수 있다‘고 규정하고 있고, 동조 제3항은 
’지방자치단체의 장은 이의신청을 받으면 관계자의 의견을 들은 후 필요한 조치를 하
고 그 사실을 이의신청인에게 통지하여야 한다‘고 규정하고 있으나, 지방자치단체 장의 
조치 및 통지 등 처리기한에 관하여는 별도의 규정을 두고 있지 않다. 구 서울특별시
조례 제27조 제1 내지 3항도 마찬가지이다.
(2) 앞서 본 인정사실, 앞서 든 증거들, 갑 제3호증의 기재 및 변론 전체의 취
지에 의하면, 원고가 2022. 5. 10. 피고로부터 이 사건 통보를 받은 후 2022. 5. 30. 피
고에게 이 사건 통보에 대한 이의신청을 하였고, 이에 대하여 피고가 별다른 응답을 
하지 않고 2022. 8. 25. 및 2023. 7. 10. 이 사건 제1, 2차 교부제한을 하였으며, 이에 
원고가 2023. 12. 18. 피고에게 이의신청에 대한 회신 요청을 하자, 피고가 2024. 2. 1. 
원고에게 이 사건 처분이 적법하다는 취지의 회신을 한 사실이 인정되기는 한다. 그러
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나 앞서 구 지방보조금법, 구 서울특별시조례에 의하면, 지방보조사업자의 이의신청에 
대한 행정청의 조치 및 통지 등 처리기한에 관하여 정한 바가 없으므로, 피고가 2024. 
2. 1.에 이르러 원고에게 이의신청에 대한 회신을 하였다고 하여 위 규정을 위반하였다
고 단정하기 어렵다. 한편 행정기본법 제36조 제1항은 ’행정청의 처분에 이의가 있는 
당사자는 처분을 받은 날부터 30일 이내에 해당 행정청에 이의신청을 할 수 있다‘라고 
규정하고 있고, 동조 제2항은 ’행정청은 제1항에 따른 이의신청을 받으면 그 신청을 받
은 날부터 14일 이내에 그 이의신청에 대한 결과를 신청인에게 통지하여야 한다‘라고 
규정하고 있기는 하나, 행정기본법 제36조는 부칙(2021. 3. 23. 제17979호) 제1조에 따
라 공포 후 2년이 경과한 날부터 시행하므로, 이 사건 처분 당시에 행정기본법 제36조 
제1항이 적용되었다고 볼 수 없다.
(3) 나아가, 위 조치 및 통지 규정은 이의신청인의 편의를 위한 제도로 보이
므로, 피고가 회신을 늦게 하였다고 하더라도 이를 이 사건 처분을 취소할 정도의 절
차상 하자로 보기는 어렵다.
라) 재량권 행사의 기준 설정 및 공표 의무 위반 주장에 관한 판단
(1) 행정절차법 제20조 제1항은 ’행정청은 필요한 처분기준은 당해 처분의 성
질에 비추어 될 수 있는 한 구체적으로 정하여 공표하여야 한다‘고 규정하고 있는데, 
이러한 처분기준의 설정ㆍ공표제도는 행정청의 자의적인 권한행사를 방지하여 행정의 
투명성과 예측가능성을 보장하려는 데 그 취지가 있으므로, 행정청은 당해 처분의 성
질이 허락하는 한 최대한 구체적으로 처분기준을 설정ㆍ공표하여야 할 의무가 있고, 
다만 처분의 근거가 되는 법령에서 이미 처분기준에 관하여 구체적으로 규정하고 있는 
때에는 다시 이를 설정ㆍ공표할 의무가 없다고 보아야 한다(대법원 2011. 8. 25. 선고 
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2008두5148 판결 등 참조).
(2) 이 사건 처분의 근거법령인 구 지방보조금법 제31조 제1항은 ’지방자치단
체의 장은 지방보조금의 교부 결정을 취소한 경우 그 취소된 부분의 지방보조사업에 
대하여 이미 지방보조금이 교부되었을 때에는 기한을 정하여 그 취소된 부분에 해당하
는 지방보조금과 이로 인하여 발생한 이자의 반환을 명하여야 한다‘라고 정하였고, 제
32조 제1항 제1호는 ’지방자치단체의 장은 지방보조사업자가 거짓이나 그 밖의 부정한 
방법으로 지방보조금을 교부받은 사유로 제12조에 따라 교부 결정의 전부 또는 일부 
취소를 1회 이상 받은 경우 해당 지방보조사업자를 소관 지방보조사업의 수행 대상에
서 배제하거나 지방보조금의 교부를 제한하여야 한다‘라고 정하였으며, 구 서울특별시
조례 제33조 제3항, 제36조는 구 지방보조금법상 위 각 조항과 동일하게 규정하고 있
다.
이에 의하면 지방보조금의 교부 결정을 취소한 경우 반환 범위에 관하여 
취소된 부분에 해당하는 지방보조금과 이로 인하여 발생한 이자의 반환이라고 정하고 
있고, 교부 결정의 취소를 1회 이상 받은 경우 지방보조금의 교부를 제한하여야 한다
고 정하고 있는바, 지방보조사업자로서는 교부제한의 요건과 내용을 인식할 수 있으므
로, 이 사건 처분이 행정절차법 제20조 제1항에서 요구한 처분기준의 설정ㆍ공표의무
를 위반한 것이라고 단정할 수 없다.
(3) 설령 이 사건 처분이 처분기준의 설정ㆍ공표의무를 위반하였다고 가정하
더라도, 그러한 사정만으로 곧바로 해당 처분에 취소사유에 이를 정도의 흠이 존재한
다고 볼 수는 없다. 행정청이 행정절차법 제20조 제1항에 따라 정하여 공표한 처분기
준은, 그것이 해당 처분의 근거 법령에서 구체적 위임을 받아 제정ㆍ공포되었다는 특
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별한 사정이 없는 한, 원칙적으로 대외적 구속력이 없는 행정규칙에 해당하는데, 처분
이 적법한지는 행정규칙에 적합한지 여부가 아니라 상위법령의 규정과 입법 목적 등에 
적합한지 여부에 따라 판단해야 할 문제이다. 또한 행정청이 정하여 공표한 처분기준
이 과연 구체적인지 또는 행정절차법 제20조 제2항에서 정한 처분기준 사전공표 의무
의 예외사유에 해당하는지는 일률적으로 단정하기 어렵고, 구체적인 사안에 따라 개별
적으로 판단하여야 하는데, 만약 행정청이 행정절차법 제20조 제1항에 따라 구체적인 
처분기준을 사전에 공표한 경우에만 적법하게 처분을 할 수 있는 것이라고 보면, 처분
의 적법성이 지나치게 불안정해지고 개별법령의 집행이 사실상 유보ㆍ지연되는 문제가 
발생하게 되기 때문이다(대법원 2020. 12. 24. 선고 2018두45633 판결 취지 참조).
(4) 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
마) 하자의 중대ㆍ명백 주장에 관한 판단
행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로
는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명
백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지를 판별할 경우 그 법규의 목적, 
의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여
도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 2012. 2. 23. 선고 2011두5001 판결 등 참조). 
이 사건 처분에 사전통지를 하지 않고 의견청취 기회를 부여하지 않은 절차상 하자가 
있음은 앞서 본 바와 같으나, 원고로서는 부당하게 지급받은 재정지원금에 대한 피고
의 후속 행정조치가 있을 것을 충분히 예상할 수 있었다고 보여 이러한 절차상 하자가 
원고의 방어권 행사에 지장을 주었다고 보기 어려운바, 위와 같은 절차상 하자가 중대
ㆍ명백하다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
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2) 실체적 위법성 관련
가) 부정수급액 산정 오류 주장에 관한 판단
(1) 갑 제6호증의 기재에 의하면, 관련 형사소송 제1심에서 검사가 2021. 11. 
23. ’피고인들의 기망행위의 핵심은 버스 운행횟수를 기망한 것이 아니라 버스를 운행
한 운전기사의 수를 기망한 것이므로 확정정산 단계까지 거쳐 최종 확정된 보조금을 
수령하여야 사기행위가 완성되어 기수에 이른다고 보이는데, 확정정산 단계에서 이 사
건 쟁점 금액을 상계처리하였으므로, 이 사건 쟁점 금액은 실제로 지급되지 않아 사기
미수죄에 해당한다‘라고 하여, 공소사실을 사기죄가 아닌 사기미수죄로 변경하는 내용
의 공소장변경허가 신청을 하였고, 제1심 법원은 위 공소장변경을 허가하고 이 사건 
쟁점 금액에 관하여는 사기미수죄를 인정한 사실이 인정되기는 한다.
(2) 그러나 앞서 본 인정사실, 앞서 든 증거들, 갑 제5, 7 내지 10호증, 을 제
2 내지 13호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래와 같은 사실 
및 사정을 종합하여 보면, 원고가 월가정산을 받은 때 이 사건 쟁점 금액을 교부받았
다고 봄이 타당하므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(가) 서울특별시 시내버스 표준원가에 따른 운송비용 정산지침(갑 제5호증, 
을 제2호증, 이하 ’이 사건 정산지침‘이라 한다)에 의하면, 정산대상이 되는 총 운송비용
은 가동비용과 보유비용으로 구분되고, 가동비용(운행이 이루어지는 경우에 지급하는 
비용)은 운전직 인건비 및 복리후생비, 타이어비, 연료비로 구성되며, 보유비용은 정비
직 인건비, 사무관리직 인건비, 임원인건비, 차량보험료, 차량감가상각비, 기타차량유지
비, 차고지비, 기타관리비, 정비비, 적정이윤으로 구성된다. 
정산주기는 1일 정산을 원칙으로 하되, 비용의 성격에 따라 다른 주기를 
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적용하는 경우도 있어서 일(日)가정산, 월(月)가정산, 격월 확정정산, 연(年)정산(소급정
산)을 거치게 된다. 구체적으로, 가정산(일가정산, 월가정산)에서 시내버스 운행기록에 
따라 산정된 대부분의 비용(일가정산 시 비용의 70% 가량, 월가정산 시 비용의 30% 가
량)을 지급하고, 확정정산에서 표준운송원가 산정지침에서 실비로 정산하기로 정한 항
목을 가정산에서 기지급한 비용과 비교하여 차액을 지급 또는 환수하며, 소급정산(연정
산)에서 그해 개정된 표준운송원가 지침을 반영하여 재정산하거나 실지출비용항목을 1
년단위로 재정산하여 차액을 지급 또는 환수한다.
(나) 관련 형사소송 제1심 판결문의 범죄일람표에 의하면, 2019년 1월분 내
지 6월분 보조금의 지급명목이 ‘2019년 ○월분 보조금’이고, 협의회에서 원고로 지급된 
날이 ‘2019년 ○월 10일 또는 11일’로 월가정산 지급일이며, 지급액수가 월가정산 시 
산정된 B 인건비 보조금 상당액이라고 보이므로, 이 사건 쟁점 금액은 월가정산 시 원
고에게 현실적으로 지급된 금액이라고 봄이 상당하다.
(다) 이에 대하여 원고는, 확정정산을 거쳐 보조금을 수령해야 비로소 사기
행위가 기수에 이른다고 주장하므로 살피건대, 이 사건 정산지침에 의하면, 운전직 인
건비는 일가정산 시 ‘노선별 적용운행대수(적용운행횟수6)를 대당 운행가능횟수로 나누
어 계산한다)’에 표준원가산정표상 대당 운전직 인건비 표준단가를 곱하여 산정하고, 
노선별 실제 총운행횟수의 산정은 홈페이지에 기록되는 운행기록을 기초로 이루어진
다. 확정정산 시 위 표준 운전직 급여 액수를 한도로 하여 실제 발생한 운전직 급여를 
최종금액으로 확정하여 정산하고, 운전자별 실제 운행기록(교통카드자료 활용)과 버스
회사에서 제출하는 급여대장 및 승무일지상의 운행기록을 비교ㆍ검증하여 불일치하는 
6) 노선별 실제 총운행횟수와 서울시 인가 총운행횟수의 100% 중 적은 횟수를 말한다.
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금액(운행실적에 따른 인건비와 실제 지급 인건비)에 대해서는 환수조치를 한다. 즉, 
가정산 시 ‘운행실적에 따른 표준 인건비’를 지급하고, 확정정산 시 위 표준 인건비 한
도 내에서 ‘실제 지급한 인건비’를 정산한다고 볼 수 있다.
그런데 원고는 2019년 1월부터 같은 해 6월까지 매 운행일에 실제 운전
기사가 아닌 B를 버스단말기에 허위로 운전자 등록을 하였고, 이에 따라 허위의 운전
자 정보, 운행시간, 운행거리 등이 포함된 운행기록이 홈페이지에 기록되었으며, 이러
한 운행기록을 기초로 산정된 표준 운전직 급여(이 사건 쟁점 금액 포함)가 월가정산 
시마다 실제로 원고에게 지급되었으므로, ‘부정수급행위가 적발되지 않았다면 확정정산 
단계에서 지급받을 예정이었던 금액’이 아니라 적어도 ‘이 사건 쟁점 금액’에 대해서는 
월가정산 시 사기행위가 기수에 이르렀다고 봄이 타당하다.
원고는, B가 아닌 다른 운전기사가 버스를 운행하였다고 하더라도 해당 
버스가 실제로 운행된 것은 맞으며, 가정산 단계에서 운행횟수만 확인하므로, 운전기사
가 다르더라도 운행횟수 측면에서는 기망한 바가 없다고 주장하므로 살피건대, 가정산 
시 노선별 운행횟수가 인건비 계산식에 직접 사용되는 변수인 것은 사실이나, 매일 홈
페이지에 운행시간, 운행거리, 운전자 정보가 모두 기록되고, 이러한 운행기록이 정확
한 것임을 기초로 가정산이 이루어지며(시내버스 회사는 위와 같은 운행시간, 운행거
리, 운전자 정보에 대하여 이의가 있는 경우 홈페이지를 통하여 3일 이내에 서울특별
시에 이의할 수 있다), 확정정산 단계에서 이러한 운행기록에 따른 인건비와 실제 지급 
인건비를 비교ㆍ검증할 때 위와 같은 정보가 사용되고, 그렇기 때문에 원고도 확정정
산 시가 아니라 매 운행 시마다 B 명의로 허위의 운전자 등록을 하여서 허위의 운행
기록을 만들어 놓은 것인바, 허위로 운전자 등록을 하여 허위의 운행기록을 제출한 때 
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기망행위를 한 것이지, 확정정산 단계에서 비로소 기망행위를 하였다고 볼 것은 아니
다.
(라) 피고는 2019. 11. 28. 원고에게 2019년 1월부터 6월까지의 재정지원금
을 확정정산하면서 이 사건 쟁점 금액을 상계처리하는 방법으로 환수하였다. 이는 월
가정산 시 이 사건 쟁점 금액에 대한 지급이 현실적으로 이루어졌기 때문에 피고가 이
에 대한 반환청구권을 자동채권으로 하여 피고가 원고에게 교부하여야 할 지방보조금
과 상계한 것으로 보이고, 확정정산 시까지 이 사건 쟁점 금액이 미지급 상태였다고 
보기 어렵다. 이러한 방식의 환수는 구 서울특별시조례 제33조 제6항에서 ‘시장은 지방
보조사업자가 제3항 또는 제4항에 따른 보조금 및 이자의 반환 명령을 받고 반환하지 
아니하는 경우 그 지방보조사업자에게 동종(同種)의 사무 또는 사업에 대하여 교부하
여야 할 지방보조금이 있을 때에는 그 교부를 일시 정지하거나 그 지방보조금과 지방
보조사업자가 반환하지 아니한 금액을 상계(相計)할 수 있다’라고 정한 방식에 기초한 
것으로 보인다.
나) 비례의 원칙, 평등의 원칙 위반 주장에 관한 판단
(1) 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는
지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익
목적 및 이에 따른 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으
로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 교량하여 판단하여야 할 것이다(대법원 
2001. 9. 18. 선고 2001두3983 판결 등 참조).
(2) 앞서 본 인정사실, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되
는 아래와 같은 사실 및 사정을 종합하여 보면, 피고가 원고가 부정수급한 금원 상당
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액을 5년간 교부제한하는 처분을 한 것이 비례의 원칙이나 평등의 원칙을 위반한 것이
라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
(가) 구 지방보조금법은 지방보조금 예산의 효율적인 편성 및 집행 등 지방
보조금 예산의 투명하고 적정한 관리를 목적으로 하고(제1조), 지방보조사업자가 거짓 
신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보조금을 교부받은 경우 지방자치단체의 장은 
지방보조금 교부 결정을 취소할 수 있으며(제12조 제1항), 지방보조금 교부 결정이 취
소되는 등 일정한 경우 지방보조사업자는 지방보조금을 반환하여야 하고 지방보조사업
의 수행 대상에서 배제되거나 지방보조금의 교부가 제한되며, 일정한 경우 제재부가금
이 부과ㆍ징수될 수 있다(제31조, 제32조, 제35조). 또한 서울특별시 시내버스 준공영
제 운영에 관한 조례 역시 시내버스 준공영제의 실시와 운영에 관한 사항을 규정하여 
시내버스에 대한 재정지원의 투명성과 적정성을 확보하고, 시내버스의 시민에 대한 서
비스의 개선과 안전의 증진에 이바지함을 목적으로 한다(제1조).
위와 같은 규정에 의하면, 시내버스 준공영제를 실시ㆍ운영하기 위해서
는 시내버스에 대한 재정지원의 투명성과 적정성이 확보되어야 하는데, 사업자가 거짓 
신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 재정지원금을 교부받을 경우 재정지원금의 부당한 
증가를 가져오고 결과적으로 시내버스 준공영제의 존립근간을 뒤흔들게 된다. 이러한 
지방보조금 지원 제도, 시내버스 준공영제의 목적과 취지 등에 비추어 보면, 재정지원
금을 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 교부받아 편취하는 행위는 시내버스 준
공영제의 부실화 및 예산 소실을 초래하고 자원의 적정한 배분을 해하는 것이므로 이
를 엄단할 필요가 있다.
(나) 원고의 관리이사인 C와 B가 공모하여 장기간에 걸쳐 허위의 단말기 
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기록, 급여대장 등 허위로 작성한 증빙자료를 제출하여 재정지원금을 부정수급하였는
바, 죄질이 불량하고, 이러한 방법으로 지급받은 재정지원금이 합계 77,391,433원에 달
하여 부정의 정도가 무겁다.
(다) 이 사건 처분 당시에 적용된 구 지방보조금법 제32조 제1항은 ‘지방자
치단체의 장은 지방보조사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 
지방보조사업자를 소관 지방보조사업의 수행 대상에서 배제하거나 지방보조금의 교부
를 제한하여야 한다’라고 정하여, 교부제한기간에 관하여는 정하지 않았으나, 지방보조
금법이 2023. 4. 11. 법률 제19333호로 개정되면서, 제32조 제1항은 ‘지방자치단체의 
장은 지방보조사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 5년 이내의 범위
에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방보조사업자를 소관 지방보조사업의 수
행 대상에서 배제하거나 지방보조금의 교부를 제한하여야 한다’라고 정하고, 동법 시행
령 제19조 제1항은 ‘법 제32조제1항에 따른 지방보조사업자에 대한 소관 지방보조사업
의 수행 대상 배제기간 또는 지방보조금의 교부제한기간은 다음 각 호의 구분에 따른
다’라며, 제1호에서 ‘법 제32조제1항제1호에 해당하는 경우: 5년’이라고 정하였다. 이 
사건 처분은 구 지방보조금법 제32조 제1항 제1호에 해당하는바, 위 개정된 지방보조
금법령에 비추어 보더라도 교부제한기간을 5년으로 정한 것이 지나치게 무겁다고 보이
지는 않는다.
(라) 앞서 본 지방보조금 지원 제도, 시내버스 준공영제의 입법 취지와 그 
실효성 등을 고려하여 보면, 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 위와 같은 공익이 
이 사건 처분으로 인하여 원고에게 발생하는 불이익에 비해 작다고 할 수 없다.
(마) 한편, 원고가 주장하는 다른 시내버스 회사 사건들은 대부분 운전기사
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나 직원의 착오로 관련 법령을 위반한 것으로 금액 규모가 경미한 반면, 이 사건은 원
고의 임원급 직원이 관여하여 장기간 허위의 증빙자료를 작성ㆍ제출하여 피고를 고의
로 기망하였으며, 부정수급액도 크다는 점에서 위반행위의 정도가 훨씬 중하다 할 것
이므로, 사실관계가 동일 내지 유사하다고 볼 수 없는바, 이 사건 처분이 평등의 원칙
을 위배하였다고 보기 어렵다.
다) 하자의 중대ㆍ명백 주장에 관한 판단(가정적 판단)
(1) 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하
여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용
할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정
청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이
나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명
백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 
해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 
하자가 명백하다고 할 수 없다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결, 대법원 
2009. 9. 24. 선고 2009두2825 판결 등 참조).
(2) 설령 앞서 4. 나. 2) 가)에서 본 바와 달리 원고가 이 사건 쟁점 금액을 
교부받은 것으로 볼 수 없어 이 사건 처분에 처분사유의 부존재 또는 재량권 일탈ㆍ남
용의 위법이 있다고 가정하더라도, 앞서 본 인정사실, 앞서 든 증거들, 변론 전체의 취
지에 의하면, 2019년 1월부터 같은 해 6월까지 원고에 대한 월가정산이 이루어진 것은 
사실이나 확정정산을 거치기 전에 부정수급 사실이 적발되어 확정정산 시 상계처리하
는 방법으로 환수된 경우 서울특별시가 운전직 인건비 보조금을 지급하는 기준 및 절
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차 등에 비추어 볼 때, 재정지원금을 지급받았다고 볼 수 없는지 여부, 나아가 원고가 
고의로 허위의 자료를 제출하여 부정하게 보조금을 신청하여 피고를 기망하였고 재정
지원금 지급 업무를 방해하였다는 점은 2018년 지급분과 2019년 지급분이 동일하여 
위 각 지급분을 달리 취급하지 않고 이 사건 쟁점 금액을 포함한 이 사건 부정수급액 
상당액을 5년간 교부제한을 한 것이 재량권을 일탈ㆍ남용하였는지 여부 등에 관한 법
리는 명백히 밝혀지지 않아 해석상 다툼의 여지가 있다고 보인다. 따라서 설령 이 사
건 처분에 처분사유의 부존재 또는 재량권 일탈ㆍ남용의 위법이 있다고 가정하더라도, 
그러한 위법이 의문의 여지 없이 너무도 당연한 것이어서 외관상 명백하다고 보기 어
려운바, 이 사건 처분에 무효사유에 해당하는 중대ㆍ명백한 하자가 있다고 할 수 없다.
3) 소결론
따라서 이 사건 처분에 절차상 하자가 있으나 그 하자가 중대ㆍ명백하다고 보
기는 어려우므로, 이 사건 처분을 무효라고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 청구는 
이유 없다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 소 중 이 사건 제2, 3차 교부제한에 대한 각 청구 부분은 부적법
하여 이를 각하하고, 원고의 나머지 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 
같이 판결한다.
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별지
관계 법령
■ 구 지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률(2021. 1. 12. 법률 제17892호로 제정된 것)
제1조(목적) 
이 법은 지방보조금 예산의 편성, 교부 신청과 결정 및 사용 등의 기본적인 사항을 규정함으로
써 지방보조금 예산의 효율적인 편성 및 집행 등 지방보조금 예산의 투명하고 적정한 관리를 
목적으로 한다.
제12조(법령 위반 등에 따른 교부 결정의 취소) 
① 지방자치단체의 장은 지방보조사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지방
보조금 교부 결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다.
3. 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보조금을 교부받은 경우
제23조(이의신청 등) 
① 지방보조사업자는 지방보조금의 교부 결정, 교부조건, 교부 결정의 취소, 지방보조금의 반환
명령 또는 삭감, 지방보조사업의 수행 배제, 지방보조금의 수급 제한 및 제재부가금의 부과, 
그 밖에 지방보조금의 교부에 관한 지방자치단체의 장의 처분에 이의가 있을 때에는 그 통
지 또는 처분을 받은 날부터 20일 이내에 서면으로 그 지방자치단체의 장에게 이의를 신청
할 수 있다.
② 지방보조금수령자는 지방보조금의 반환명령 또는 삭감, 지방보조사업의 수행 배제, 지방보
조금의 수급 제한 및 제재부가금의 부과, 그 밖에 지방보조금의 교부에 관한 지방자치단체
의 장의 처분에 이의가 있을 때에는 그 통지 또는 처분을 받은 날부터 20일 이내에 서면으
로 그 지방자치단체의 장에게 이의를 신청할 수 있다.
③ 지방자치단체의 장은 제1항 및 제2항에 따른 이의신청을 받으면 관계자의 의견을 들은 후 
필요한 조치를 하고 그 사실을 이의신청인에게 통지하여야 한다. 이 경우 교부결정의 내용
에 관한 이의신청인이 그 사실을 통지받은 날부터 20일 이내에 수락의 의사표시를 하지 아
니하였을 때에는 그 지방보조금의 교부 신청을 철회한 것으로 본다.
제31조(지방보조금의 반환) 
① 지방자치단체의 장은 지방보조금의 교부 결정을 취소한 경우 그 취소된 부분의 지방보조사
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업에 대하여 이미 지방보조금이 교부되었을 때에는 기한을 정하여 그 취소된 부분에 해당
하는 지방보조금과 이로 인하여 발생한 이자의 반환을 명하여야 한다.
② 지방자치단체의 장은 지방보조사업자에게 교부하여야 할 지방보조금의 금액을 제19조제2항
에 따라 확정한 경우 이미 교부된 지방보조금과 이로 인하여 발생한 이자를 더한 금액이 
그 확정된 금액을 초과한 때에는 기한을 정하여 그 초과액의 반환을 명하여야 한다. 다만, 
보조사업자가 지방자치단체의 장인 경우 지방보조금을 지급받은 후 대통령령으로 정하는 
불가피한 사유로 발생한 이자는 그러하지 아니하다.
제32조(지방보조사업 수행 배제 등) 
① 지방자치단체의 장은 지방보조사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 
지방보조사업자를 소관 지방보조사업의 수행 대상에서 배제하거나 지방보조금의 교부를 제
한하여야 한다.
1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보조금을 교부받은 사유로 제12조에 따라 교부 결
정의 전부 또는 일부 취소를 1회 이상 받은 경우
③ 지방자치단체의 장은 제1항 및 제2항에 따라 지방보조사업자 또는 지방보조금수령자(이하 
“지방보조사업자등”이라 한다)에 대하여 지방보조사업의 수행 대상에서 배제하거나 지방보
조금 수급을 제한한 경우에는 그 사실을 즉시 다른 지방자치단체의 장에게 통보하여야 한
다. 이 경우 통보를 받은 다른 지방자치단체의 장은 해당 지방보조사업자등을 소관 지방보
조사업 대상에서 배제하거나 지방보조금의 수급을 제한하여야 한다.
④ 제1항부터 제3항까지에서 규정한 사항 외에 지방보조사업의 수행 배제 및 지방보조금 수급 
제한에 대하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제35조(제재부가금 및 가산금의 부과ㆍ징수) 
① 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 반환하여야 할 지방보
조금 총액의 5배 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방보조사업자등에게 
제재부가금을 부과ㆍ징수하여야 한다. 다만, 제재부가금을 부과하기 전 또는 부과한 후에 
지방보조사업자등이 지방보조금의 부정한 수급 등을 이유로 이 법 또는 다른 법률에 따라 
벌금ㆍ과료, 몰수ㆍ추징, 과징금 또는 과태료를 부과받은 경우 등 대통령령으로 정하는 사
유가 있는 경우에는 제재부가금을 면제ㆍ삭감 또는 변경ㆍ취소할 수 있다.
1. 제31조제1항에 따라 지방보조금의 반환을 명한 경우
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■ 지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률(2023. 4. 11. 법률 제19333호로 개정된 것)
제32조(지방보조사업 수행 배제 등) 
① 지방자치단체의 장은 지방보조사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 5년 
이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방보조사업자를 소관 지방보조사
업의 수행 대상에서 배제하거나 지방보조금의 교부를 제한하여야 한다.
1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보조금을 교부받은 사유로 제12조에 따라 교부 결
정의 전부 또는 일부 취소를 1회 이상 받은 경우
■ 지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률 시행령(2023. 10. 4. 대통령령 제33778호로 개정된 
것)
제19조(지방보조사업 수행 배제 등의 방법 및 절차) 
① 법 제32조제1항에 따른 지방보조사업자에 대한 소관 지방보조사업의 수행 대상 배제기간 
또는 지방보조금의 교부제한기간은 다음 각 호의 구분에 따른다. 다만, 제2호 및 제3호에 
해당하는 위반행위가 사소한 부주의나 오류로 인한 것으로 인정되는 때에는 2분의 1 범위
에서 그 기간을 줄일 수 있다. 
1. 법 제32조제1항제1호에 해당하는 경우: 5년
■ 구 서울특별시 지방보조금 관리 조례(2022. 4. 28. 서울특별시조례 제8402호로 개정된 것)
제1조(목적) 
이 조례는 「지방재정법」 제17조 및 「지방자치단체 보조금 관리에 관한 법률」에 따라 서울특
별시의 예산을 재원으로 하는 지방보조금의 예산편성 기준, 지방보조금관리위원회 구성ㆍ운영, 
지방보조금 교부신청 및 교부결정 등에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제27조(이의신청 등) 
① 지방보조사업자는 지방보조금의 교부 결정, 교부 조건, 교부 결정의 취소, 지방보조금의 반
환명령 또는 삭감, 지방보조사업의 수행 배제, 지방보조금의 수급 제한 및 제재부가금의 부
과, 그 밖에 지방보조금의 교부에 관한 시장의 처분에 이의가 있을 때에는 그 통지 또는 처
분을 받은 날부터 20일 이내에 서면으로 시장에게 이의를 신청할 수 있다.
② 지방보조금수령자가 지방보조금의 반환명령 또는 삭감, 지방보조사업의 수행 배제, 지방보
조금의 수급 제한 및 제재부가금의 부과, 그 밖에 지방보조금의 교부에 관한 시장의 처분에 
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이의가 있을 때에도 제1항과 같다. 
③ 시장은 제1항 및 제2항에 따른 이의신청을 받으면 관계자의 의견을 들은 후 필요한 조치를 
하고 그 사실을 이의신청인에게 통지하여야 한다. 이 경우 교부 결정의 내용에 관한 이의신
청인이 그 사실을 통지받은 날부터 20일 이내에 수락의 의사표시를 하지 아니하였을 때에
는 그 지방보조금의 교부 신청을 철회한 것으로 본다. 
제33조(법령 위반 또는 사정변경 등에 따른 교부결정의 취소 등) 
① 시장은 지방보조사업자가 법령을 위반하거나 사정의 변경으로 인하여 특히 필요하다고 인
정되는 경우에는 지방보조금의 교부 결정내용과 조건을 변경하거나 교부결정의 전부 또는 
일부를 취소할 수 있다.
② 제1항에 따라 시장이 지방보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있는 경우는 다
음 각 호와 같다. 
3. 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보조금을 교부받은 경우 
③ 시장은 제1항에 따라 지방보조금의 교부결정을 취소한 경우 그 취소된 부분의 지방보조사
업에 대하여 이미 지방보조금이 교부되었을 때에는 기한을 정하여 그 취소된 부분에 해당
하는 지방보조금과 이로 인하여 발생한 이자의 반환을 명하여야 한다. 
④ 시장은 지방보조사업자에게 교부하여야 할 지방보조금의 금액을 제29조제3항에 따라 확정
한 결과 이미 교부된 보조금과 이로 인하여 발생한 이자를 더한 금액이 그 확정된 금액을 
초과한 경우에는 기한을 정하여 그 초과액의 반환을 명하여야 한다. 
⑤ 시장은 제3항 또는 제4항에 따라 지방보조사업자가 반환하여야 할 지방보조금을 지방세 징
수의 예에 따라 징수할 수 있다. 이 경우 반환금 징수는 국세와 지방세를 제외하고는 다른 
공과금에 우선한다. 
⑥ 시장은 지방보조사업자가 제3항 또는 제4항에 따른 보조금 및 이자의 반환 명령을 받고 반
환하지 아니하는 경우 그 지방보조사업자에게 동종(同種)의 사무 또는 사업에 대하여 교부
하여야 할 지방보조금이 있을 때에는 그 교부를 일시 정지하거나 그 지방보조금과 지방보
조사업자가 반환하지 아니한 금액을 상계(相計)할 수 있다. 
⑦ 시장은 제1항에 따라 지방보조금의 교부결정 내용 또는 조건을 변경하거나 교부결정을 취
소한 경우에는 그 내용을 지체 없이 지방보조사업자에게 통지하여야 하며, 이 경우 제23조
의 규정을 준용한다. 
제36조(지방보조사업 수행 배제 등) 
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시장은 법 제32조제1항 및 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 지방보조사업자등에 대하여 
같은 조 제3항 및 제4항에 따라 지방보조사업의 수행 대상에서 배제하거나 지방보조금의 교부
를 제한하여야 한다.
■ 서울특별시 시내버스 준공영제 운영에 관한 조례
제1조(목적) 
이 조례는 시내버스 준공영제의 실시와 운영에 관한 사항을 규정하여 시내버스에 대한 재정지
원의 투명성과 적정성을 확보하고, 시내버스의 시민에 대한 서비스의 개선과 안전의 증진에 이
바지함을 목적으로 한다. 
제2조(정의) 
이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
1. "시내버스 준공영제"란 공공의 관리기능과 민간의 효율성을 결합하여 지속가능한 버스서비
스를 제공하기 위한 제도로써 서울특별시(이하 "시"라 한다)가 공공성 강화를 목적으로 시
내버스 노선, 운행 계통 등의 조정권한을 가지면서 운송사업자의 운송수입 부족분에 대하
여 재정지원하는 제도를 말한다. 
■ 행정절차법
제20조(처분기준의 설정ㆍ공표) 
① 행정청은 필요한 처분기준을 해당 처분의 성질에 비추어 되도록 구체적으로 정하여 공표하
여야 한다. 처분기준을 변경하는 경우에도 또한 같다.
③ 제1항에 따른 처분기준을 공표하는 것이 해당 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공의 안
전 또는 복리를 현저히 해치는 것으로 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 처분기준
을 공표하지 아니할 수 있다.
④ 당사자등은 공표된 처분기준이 명확하지 아니한 경우 해당 행정청에 그 해석 또는 설명을 
요청할 수 있다. 이 경우 해당 행정청은 특별한 사정이 없으면 그 요청에 따라야 한다. 
제21조(처분의 사전 통지) 
① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 
각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다.
1. 처분의 제목
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2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소
3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거
4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법
5. 의견제출기관의 명칭과 주소
6. 의견제출기한
7. 그 밖에 필요한 사항
② 행정청은 청문을 하려면 청문이 시작되는 날부터 10일 전까지 제1항 각 호의 사항을 당사자
등에게 통지하여야 한다. 이 경우 제1항제4호부터 제6호까지의 사항은 청문 주재자의 소속
ㆍ직위 및 성명, 청문의 일시 및 장소, 청문에 응하지 아니하는 경우의 처리방법 등 청문에 
필요한 사항으로 갈음한다.
③ 제1항제6호에 따른 기한은 의견제출에 필요한 기간을 10일 이상으로 고려하여 정하여야 한
다. 
④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다.
1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우
2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 
그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우
3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당
한 이유가 있는 경우
⑤ 처분의 전제가 되는 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 등 제4항에 
따른 사전 통지를 하지 아니할 수 있는 구체적인 사항은 대통령령으로 정한다. 
⑥ 제4항에 따라 사전 통지를 하지 아니하는 경우 행정청은 처분을 할 때 당사자등에게 통지를 
하지 아니한 사유를 알려야 한다. 다만, 신속한 처분이 필요한 경우에는 처분 후 그 사유를 
알릴 수 있다. 
⑦ 제6항에 따라 당사자등에게 알리는 경우에는 제24조를 준용한다. 
제22조(의견청취) 
① 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 청문을 한다. 
1. 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우
2. 행정청이 필요하다고 인정하는 경우
3. 다음 각 목의 처분을 하는 경우
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가. 인허가 등의 취소
나. 신분ㆍ자격의 박탈
다. 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소
② 행정청이 처분을 할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 공청회를 개최한다. 
1. 다른 법령등에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있는 경우
2. 해당 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우
3. 국민생활에 큰 영향을 미치는 처분으로서 대통령령으로 정하는 처분에 대하여 대통령령으로 
정하는 수 이상의 당사자등이 공청회 개최를 요구하는 경우
③ 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 
경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다.
④ 제1항부터 제3항까지의 규정에도 불구하고 제21조제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우
와 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에는 의견청취를 하지 
아니할 수 있다.
⑤ 행정청은 청문ㆍ공청회 또는 의견제출을 거쳤을 때에는 신속히 처분하여 해당 처분이 지연
되지 아니하도록 하여야 한다.
⑥ 행정청은 처분 후 1년 이내에 당사자등이 요청하는 경우에는 청문ㆍ공청회 또는 의견제출을 
위하여 제출받은 서류나 그 밖의 물건을 반환하여야 한다.
제23조(처분의 이유 제시) 
① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자
에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다.
1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우
2. 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우
3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우
② 행정청은 제1항제2호 및 제3호의 경우에 처분 후 당사자가 요청하는 경우에는 그 근거와 이
유를 제시하여야 한다.
■ 행정기본법
제21조(재량행사의 기준) 
행정청은 재량이 있는 처분을 할 때에는 관련 이익을 정당하게 형량하여야 하며, 그 재량권의 
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범위를 넘어서는 아니 된다.
제36조(처분에 대한 이의신청) 
① 행정청의 처분(「행정심판법」 제3조에 따라 같은 법에 따른 행정심판의 대상이 되는 처분을 
말한다. 이하 이 조에서 같다)에 이의가 있는 당사자는 처분을 받은 날부터 30일 이내에 해
당 행정청에 이의신청을 할 수 있다.
② 행정청은 제1항에 따른 이의신청을 받으면 그 신청을 받은 날부터 14일 이내에 그 이의신
청에 대한 결과를 신청인에게 통지하여야 한다. 다만, 부득이한 사유로 14일 이내에 통지할 
수 없는 경우에는 그 기간을 만료일 다음 날부터 기산하여 10일의 범위에서 한 차례 연장
할 수 있으며, 연장 사유를 신청인에게 통지하여야 한다.
부칙 <법률 제17979호, 2021. 3. 23.>
제1조(시행일) 
이 법은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제22조, 제29조, 제38조부터 제40조까지는 공포 후 6개
월이 경과한 날부터 시행하고, 제23조부터 제26조까지, 제30조부터 제34조까지, 제36조 및 제
37조는 공포 후 2년이 경과한 날부터 시행한다.
끝.