[행정 판결문] 서울행정법원 2024구합78221 - 부작위위법확인

 

[행정] 서울행정법원 2024구합78221 - 부작위위법확인.pdf

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서 울 행 정 법 원
제 1 1 부
판 결
사 건 2024구합78221 부작위위법확인
원 고 A
피 고 서울특별시행정심판위원회
변 론 종 결 2025. 7. 25.
판 결 선 고 2025. 10. 17.
주 문
1. 피고가 2024. 9. 23. 원고와 동작구청장 사이의 서행심 20**-*** 인감 직권말소 무
효확인청구 사건에 관하여 한 재결을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청 구 취 지
주문과 같다.
이 유
1. 처분의 경위
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가. 원고는 대한민국의 국민으로서 B 영주권을 취득한 사람으로 구 재외동포의 출입
국과 법적 지위에 관한 법률(2014. 5. 20. 법률 제12593호로 개정되기 전의 것, 이하 
‘구 재외동포법’이라 한다) 제2조 제1호에서 정한 재외국민이었다.
나. 원고는 2005. 6. 22. 구 재외동포법 제6조 제1항에 따라 ‘서울 동작구 (비실명화
로 생략)’를 거소로 정하여 국내거소신고를 하였고, 2012. 2. 27. 구 인감증명법(2015. 
1. 20. 법률 제13018호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조 제4항에 따라 인감신고
를 하였으며, 2012. 12. 17. 국내로 영주귀국하기로 하면서 국내거소로 신고하였던 장
소를 주소로 하여 말소되었던 주민등록을 재등록하였다. 
다. 이후 원고의 대리인이 20**. *. **. 동작구 C동 주민센터를 방문하여 원고의 인
감증명서 발급을 신청하였으나, 위 주민센터의 직원은 원고의 인감이 20**. **. **. 직
권말소(이하 ‘이 사건 직권말소’라 한다) 되었다는 이유로 인감증명서 발급을 거부하였
다.
라. 원고는 20**. *. **. 피고에게 서울특별시 동작구청장(이하 ‘동작구청장’이라 한
다)을 상대로 이 사건 직권말소에 대하여 주위적으로 무효확인을, 예비적으로 취소를 
구하는 행정심판(서행심 20**-***호, 이하 ‘이 사건 심판’이라 한다)을 청구하였고, 피
고는 20**. *. **. 심리기일을 개최한 후 같은 날 원고의 주위적 청구는 기각하고 예비
적 청구는 각하하는 재결(이하 ‘종전 재결’이라 한다)을 하였다.
마. 원고는 서울행정법원에 피고를 상대로 종전 재결의 취소를 구하는 소를 제기하
였고, 서울행정법원은 20**. *. **. ‘이 사건 심판과 관련하여 원고가 종전 재결 전에 
동작구청장의 2차 보충서면을 송달받지 못하였고, 이로 인해 위 서면에 대해 충분한 
의견진술과 자료제출의 기회를 보장받지 못함으로써 방어권이 실질적으로 침해되었으
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므로, 종전 재결은 행정심판법 제33조를 위반한 절차적 하자가 있어 위법하다’는 이유
로 종전 재결을 취소하는 판결을 선고하였으며, 20**. *. **. 위 판결이 확정되었다(같
은 법원 20**구합*****호, 이하 ‘종전 판결’이라 한다).
바. 피고는 2024. 9. 23. ‘이 사건 직권말소에 관하여 설령 원고의 주장과 같은 하자
가 존재한다고 하더라도 그러한 하자가 중대하고, 명백하여 무효에 해당한다고 보기 
어렵다’는 취지로 원고의 주위적 청구를 기각하고, ‘행정심판법 제27조 제3항에서 정한 
180일의 행정심판청구 기간을 도과하였다’는 이유로 원고의 예비적 청구를 각하하는 
재결(이하 ‘이 사건 재결’이라 한다)을 하였다.
사. 한편 서울행정법원은 20**. *. **. 원고가 동작구청장을 상대로 제기한 이 사건 
직권말소 무효확인의 소에 관하여 ‘이 사건 직권말소는 항고소송의 대상이 되는 처분
에 해당하지 않고, 설령 처분에 해당하고 거기에 원고가 주장하는 위법사유가 있어 원
고가 그 무효확인 판결을 받는다고 하더라도, 원고가 희망하는 인감증명서의 발급이라
는 목적을 달성할 수 없어 무효확인을 구할 법률상 이익이 인정되지 않는다’는 이유로 
원고의 소를 각하하는 판결을 선고하였고(같은 법원 20**구합*****호), 이에 원고가 항
소하였으나, 서울고등법원은 20**. **. *. 원고의 소를 각하하는 판결을 선고하였다(같
은 법원 20**누****호).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8, 14, 17호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 
전체의 취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 원고의 주장 요지
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이 사건 재결에는 아래와 같은 고유한 위법이 있으므로 취소되어야 한다.
가. 행정심판절차에는 사법절차를 준용하여야 하는데(헌법 제107조 제3항), 피고는 
이 사건 심판절차를 진행하면서 심리의 갱신절차를 거치지 않았다. 또한 종전 재결 전 
심리에 수권 없는 행정심판 수행자가 참여하였고, 새로 선임된 동작구청장의 대리인이 
종전 행정심판 수행자의 심리 진행을 추인하지 않았다. 
나. 이 사건 재결은 증거 없이 사실을 확정하였고, 주위적 청구에 대하여는 이 사건 
직권말소에 존재하는 하자가 중대, 명백한지 여부에 관하여 구체적 이유를 제시하지 
않고, 원고의 행정절차법 위반 주장에 관한 아무런 판단을 하지 않은 채 이를 기각하
였으며, 예비적 청구에 대하여는 원고의 주장을 제대로 판단하지 않은 채 이를 각하하
였는바, 이 사건 재결 이유에는 주문 내용이 정당하다는 것을 인정할 수 있는 정도의 
판단이 기재되어 있지 않다. 
4. 피고의 본안전 항변에 관한 판단
가. 피고는, 이 사건 직권말소가 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당하지 않아 이 
사건 재결을 취소하더라도 피고로서는 이 사건 심판에 관하여 각하재결을 하여야 하므
로, 원고의 권리나 이익이 회복된다고 볼 수 없어 원고가 이 사건 재결의 취소를 구할 
이익이 존재하지 않는다고 주장한다. 
나. 행정소송법 제19조는 ‘취소소송은 처분등을 대상으로 한다. 다만, 재결취소소송의 
경우에는 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에 한한다.’라고 규정하
여 일정한 경우에 재결에 대해 취소소송을 제기할 수 있는 제도를 마련해두고 있는바, 
재결 자체에 고유한 위법이 존재하는 경우 행정심판 청구인은 원처분과는 별개로 재결
의 취소를 구할 수 있다.
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다. 따라서 원고로서는 피고의 행정행위인 이 사건 재결 자체에 고유한 위법이 있음
을 주장하면서 이 사건 재결의 취소를 구하는 소송을 제기할 수 있다고 할 것이고(실
제로 이 사건 재결 자체에 원고가 주장하는 고유한 위법이 존재하는지 여부는 본안에
서 판단할 사항이다), 설령 원처분인 이 사건 직권말소 자체는 행정심판의 대상이 되는 
처분에 해당하지 않는다고 하더라도, 그러한 사정만으로 이 사건 재결 자체에 존재하
는 고유한 위법을 시정하여 적법한 재결을 받을 원고의 권리나 이익이 소멸한다고 보
기 어렵다. 피고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다. 
5. 이 사건 재결의 위법 여부
가. 절차상 위법 여부에 관한 판단
1) 심리의 갱신절차 위반 주장에 관한 판단
가) 헌법 제107조 제3항 후문은 “행정심판의 절차는 법률로 정하되, 사법절차가 
준용되어야 한다.”고 규정하고 있다. 이는 행정심판절차가 판단기관의 독립성과 공정
성, 대심적 심리구조, 당사자의 절차적 권리보장 등의 면에서 사법절차의 본질적 요소
를 결여해서는 안 된다는 취지이나(헌법재판소 2001. 6. 28. 선고 2000헌바30 결정 참
조), 행정심판절차가 사법절차와 완전히 동일할 것을 요구하는 것은 아니다. 
나) 행정심판의 절차 등을 규정한 행정심판법은 심리의 갱신에 관하여 별도의 규
정을 두고 있지 않고, 변론의 갱신은 변론에 관여한 법관이 경질된 경우 소송경제를 
고려하여 변론을 처음부터 다시 진행하는 대신 당사자가 종전의 변론결과를 새로운 법
관의 면전에서 진술하는 것으로 갈음할 수 있게 한 것이어서 행정심판 절차에 준용될 
성질의 것이 아니므로, 피고의 위원 구성이 변경되었다고 하더라도 심리의 갱신절차를 
거쳐야 한다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.
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2) 수권 없는 자의 행정심판 수행 주장에 관한 판단
앞서 든 증거들, 갑 제12, 15호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 종전 
재결 전 구술심리 절차에 참석한 행정심판 수행자(D, E)는 C동장이 2023. 7.경 피고에 
제출한 행정심판 수행자 지정서에 따라 동작구청장이 아닌 C동장의 행정심판 수행자
의 지위에서 구술심리에 참석한 것으로 보이고, 동작구청장은 종전 재결 전 피고에게 
별도로 행정심판 수행자 지정서를 제출한 사실이 없는 것으로 보이는바, 위와 같은 행
정심판 수행자를 수권 없는 동작구청장의 행정심판 수행자라고 볼 수 없다. 따라서 동
작구청장의 대리인인 ‘법무법인 F’가 C동장의 행정심판 수행자의 종전 구술심리에 관
하여 추인할 여지도 없다고 할 것이므로, 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.
나. 형식 내지 내용상의 위법 여부에 관한 판단
1) 관련 법리
행정소송법 제19조는 취소소송은 행정청의 원처분을 대상으로 하되, 다만 "재결 
자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우"에 한하여 행정심판의 재결도 취소소
송의 대상으로 삼을 수 있도록 규정하고 있다. 여기서 말하는 '재결 자체에 고유한 위
법'이란 그 재결 자체에 주체, 절차, 형식 또는 내용상의 위법이 있는 경우를 의미하고
(대법원 2001. 7. 27. 선고 99두2970 판결 참조), 여기서 형식상의 하자란 서면에 의하
지 아니한 재결이나 재결서에 주요 기재사항이 누락된 경우를 말하며, 내용상의 하자
란 원처분이 위법하다는 사유 이외에 재결의 내용에 하자가 있는 것을 말한다.
2) 행정절차법 위반 여부에 관한 판단 누락에 대한 판단
가) 행정심판의 재결서에 행정심판 청구인의 모든 주장에 관하여 판시할 필요는 
없다고 하더라도, 적어도 행정심판 청구인이 어떤 처분에 절차상 하자가 존재하여 그 
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효력이 없다는 주장을 하였다면, 그러한 행정심판 청구인의 주장에 관한 재결청의 판
단과 그 근거가 되는 이유를 재결서에 기재하여야 할 것이다.
나) 갑 제11호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고는 2024. 9. 13. 피고
에 제출한 보충서면에서 이 사건 직권말소가 문서에 의하여 행하여지지 않았고, 동작
구청장이 이 사건 직권말소에 관하여 당사자인 원고에게 사전통지를 하거나 그 처분의 
근거 및 이유에 관한 제시를 하지 않았으므로, 행정절차법을 위반한 이 사건 직권말소
가 당연무효에 해당한다는 취지의 주장을 한 사실이 인정된다.
다) 그런데 피고는 이 사건 재결에서 원고의 위와 같은 행정절차법 위반 주장에 
관한 아무런 판단을 기재하지 않은 채, 종전 판결에서 지적한 피청구인의 2차 보충서
면의 송달절차에 관한 하자 치유 여부와 이 사건 직권말소의 실체적 하자 유무, 원고
의 예비적 청구의 제소기간 도과 여부에 대하여만 판단을 하였을 뿐인바, 원고의 행정
절차법 위반 주장에 관하여는 이 사건 재결 이유에 주문 내용이 정당하다는 것을 인정
할 수 있을 정도의 판단이 표시되어 있다고 보기 어렵다.
라) 따라서 이 사건 재결은 위법하므로 취소되어야 한다. 원고의 이 부분 주장은 
이유 있다.
3) 원고의 나머지 주장에 관한 판단
행정심판의 재결서에 적는 이유에는 주문 내용이 정당하다는 것을 인정할 수 있는 
정도의 판단을 표시하면 족하다고 할 것인데(행정심판법 제46조 제3항), 피고는 이 사
건 재결 제5 내지 8쪽에 걸쳐 원고의 주위적 청구에 대하여 ‘이 사건 직권말소 당시 
시행되던 관련 법령에 재외국민의 내국인으로 신분변경에 따른 인감증명 업무처리에 
대하여 명시적으로 규정되지 않은 상태에서 위와 같이 인감증명 업무처리를 한 하자가 
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있다고 하더라도, 이 사건 직권말소의 업무처리 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 
중대한 것일 뿐 아니라 객관적으로 명백한 것이었다고 보기 어렵다’는 점과 예비적 청
구에 대하여 ‘행정심판법 제27조 제3항에서 정한 행정심판청구 기간을 도과하여 심판
청구 요건을 갖추지 못하였다’는 점에 관한 각 판단을 명시적으로 표시하였으므로, 설
령 피고가 이 사건 재결 이유에 이 사건 직권말소의 하자가 중대하고 명백한지 여부에 
관하여 세부적이고 구체적인 논거를 설시하지 않았거나 사실인정의 근거가 되는 증거
를 일일이 나열하지 않았다고 하더라도, 이 사건 재결에 원고의 주위적 청구 중 실체
적 하자 유무나 예비적 청구에 관한 판단 이유를 기재하지 않은 위법이 있다고 할 수 
없다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 않는다.
6. 결론
원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
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별지
관계 법령
■ 행정심판법
제3조(행정심판의 대상)
① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 
따라 행정심판을 청구할 수 있다.
② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 
외에는 행정심판을 청구할 수 없다.
제33조(주장의 보충)
① 당사자는 심판청구서ㆍ보정서ㆍ답변서ㆍ참가신청서 등에서 주장한 사실을 보충하고 다른 당사
자의 주장을 다시 반박하기 위하여 필요하면 위원회에 보충서면을 제출할 수 있다. 이 경우 다
른 당사자의 수만큼 보충서면 부본을 함께 제출하여야 한다.
② 위원회는 필요하다고 인정하면 보충서면의 제출기한을 정할 수 있다.
③ 위원회는 제1항에 따라 보충서면을 받으면 지체 없이 다른 당사자에게 그 부본을 송달하여야 
한다.
제46조(재결의 방식)
① 재결은 서면으로 한다.
② 제1항에 따른 재결서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
1. 사건번호와 사건명
2. 당사자ㆍ대표자 또는 대리인의 이름과 주소
3. 주문
4. 청구의 취지
5. 이유
6. 재결한 날짜
③ 재결서에 적는 이유에는 주문 내용이 정당하다는 것을 인정할 수 있는 정도의 판단을 표시하여
야 한다.
■ 민사소송법
제134조(변론의 필요성)
① 당사자는 소송에 대하여 법원에서 변론하여야 한다. 다만, 결정으로 완결할 사건에 대하여는 
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법원이 변론을 열 것인지 아닌지를 정한다.
제204조(직접주의)
① 판결은 기본이 되는 변론에 관여한 법관이 하여야 한다.
② 법관이 바뀐 경우에 당사자는 종전의 변론결과를 진술하여야 한다.
③ 단독사건의 판사가 바뀐 경우에 종전에 신문한 증인에 대하여 당사자가 다시 신문신청을 한 때
에는 법원은 그 신문을 하여야 한다. 합의부 법관의 반수 이상이 바뀐 경우에도 또한 같다.
■ 구 재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률(2014. 5. 20. 법률 제12593호로 개정되기 전
의 것)
제2조(정의) 이 법에서 “재외동포”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 
1. 대한민국의 국민으로서 외국의 영주권(永住權)을 취득한 자 또는 영주할 목적으로 외국에 거
주하고 있는 자(이하 “재외국민”이라 한다) 
2. 대한민국의 국적을 보유하였던 자(대한민국정부 수립 전에 국외로 이주한 동포를 포함한다) 
또는 그 직계비속(直系卑屬)으로서 외국국적을 취득한 자 중 대통령령으로 정하는 자(이하 
“외국국적동포”라 한다) 
제6조(국내거소신고) 
① 재외국민과 재외동포체류자격으로 입국한 외국국적동포는 이 법을 적용받기 위하여 필요하면 
대한민국 안에 거소(居所)를 정하여 그 거소를 관할하는 지방출입국ㆍ외국인관서의 장에게 국
내거소신고를 할 수 있다. 
② 제1항에 따라 신고한 국내거소를 이전한 때에는 14일 이내에 그 사실을 신거소(新居所)가 소재
한 시ㆍ군ㆍ구의 장이나 신거소를 관할하는 지방출입국ㆍ외국인관서의 장에게 신고하여야 한다
③ 제2항에 따라 거소이전 신고를 받은 지방출입국ㆍ외국인관서의 장은 신거소가 소재한 시ㆍ군ㆍ
구의 장에게, 시ㆍ군ㆍ구의 장은 신거소를 관할하는 지방출입국ㆍ외국인관서의 장에게 각각 이
를 통보하여야 한다. 
④ 국내거소신고서의 기재 사항, 첨부 서류, 그 밖에 신고의 절차에 관하여 필요한 사항은 대통령
령으로 정한다. 
제8조(국내거소신고증의 반납) 재외동포가 국내거소신고증을 지닐 필요가 없게 된 때에는 대통령
령으로 정하는 바에 따라 그 사유가 발생한 날부터 14일 이내에 지방출입국ㆍ외국인관서의 장에
게 국내거소신고증을 반납하여야 한다.
제9조(주민등록 등과의 관계) 법령에 규정된 각종 절차와 거래관계 등에서 주민등록증, 주민등록
표 등본ㆍ초본, 외국인등록증 또는 외국인등록 사실증명이 필요한 경우에는 국내거소신고증이나 
국내거소신고 사실증명으로 그에 갈음할 수 있다. 
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■ 구 인감증명법(2015. 1. 20. 법률 제13018호로 개정되기 전의 것)
제3조(인감 신고 등) 
① 인감증명을 받으려는 사람은 미리 그 주소를 관할하는 증명청에 인감을 신고하여야 한다. 다
만, 미성년자와 한정치산자는 법정대리인의 동의를 받아 신고하여야 하며, 금치산자는 법정대
리인이 신고하여야 한다.
② 대한민국 내에 살고 있지 아니하는 국민으로서 대한민국 내에 주소를 가지지 아니한 사람이 인
감증명을 받으려는 경우에는 대한민국 내에 주소가 없는 것이 분명한 경우에 한정하여 다음 각 
호의 구분에 따라 인감을 신고할 수 있다.
1. 본인이 대한민국에 주소를 가진 일이 있는 경우: 최종 주소를 관할한 증명청에 인감을 신고
2. 본인의 최종 주소를 관할한 증명청이 분명하지 아니한 경우: 등록기준지를 관할하는 증명청에 
인감을 신고
③ 「출입국관리법」에 따라 외국인등록을 한 사람이 인감증명을 받으려는 경우에는 미리 체류지
를 관할하는 증명청에 인감을 신고하여야 한다.
④ 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」에 따라 국내거소신고를 한 사람이 인감증명을 
받으려는 경우에는 미리 그 국내거소를 관할하는 증명청에 인감을 신고하여야 한다.
⑤ 제1항에 따라 인감을 신고한 사람이 「주민등록법」 제19조에 따른 국외이주신고를 하고 출국
한 경우에는 그 출국한 날에 제2항에 따라 최종 주소를 관할하는 증명청에 그 인감을 신고한 
것으로 본다. 다만, 출국일까지 인감의 말소신청을 한 경우에는 그러하지 아니하다.
⑥ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 인감을 신고할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 성
명, 생년월일, 주소 등을 함께 신고하여야 한다.
제4조(인감대장) 
① 증명청은 인감대장을 갖추어 두고 신고인감을 보존ㆍ관리하여야 한다.
③ 증명청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 신고인에게 인감의 재신고를 요구할 수 
있다.
1. 인감대장이 분실ㆍ멸실ㆍ훼손 또는 마멸된 경우
2. 그 밖에 인감대장의 기록 내용 등을 판독할 수 없는 경우
3. 인감대장의 서식(書式)을 변경한 경우
제11조(인감의 말소 및 부활) 
① 인감대장을 관리하는 증명청은 다음 각 호의 어느 하나의 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 
따라 직권으로 그 인감을 말소할 수 있다. 
1. 인감을 신고한 사람의 사망이 분명한 때 
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2. 인감을 신고한 사람의 실종선고가 있은 것을 안 때 
② 제1항의 증명청은 인감을 신고한 사람이 신고한 인감의 말소를 신청할 때에는 대통령령으로 정
하는 바에 따라 그 인감을 말소할 수 있다. 
③ 제1항 또는 제2항에 따라 신고인감이 말소된 사람이 대통령령으로 정하는 바에 따라 증명청에 
말소된 신고인감의 부활을 신청하는 경우에는 그 신청한 날에 말소된 신고인감을 다시 신고한 
것으로 본다. 
④ 「주민등록법」에 따라 주민등록이 말소되거나 거주불명 등록이 된 사람의 신고인감은 주민등
록의 말소 또는 거주불명 등록과 동시에 직권으로 말소된 것으로 보며, 주민등록이 말소되거나 
거주불명 등록이 된 사람이 「주민등록법」에 따라 재등록되었을 때에는 말소된 신고인감을 다
시 신고한 것으로 본다. 
부칙<법률 제13018호, 2015. 1. 20.>
제1조(시행일) 이 법은 2015년 1월 22일부터 시행한다.
제2조(재외국민 국내거소신고자에 대한 경과조치) 
① 이 법 시행 전 종전의 제3조 제4항에 따라 인감을 신고하지 아니한 사람으로서 법률 제12593
호 재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률 일부개정법률 부칙 제2조에 따라 국내거소신고 
및 국내거소신고증의 효력이 유지되는 재외국민은 2016년 6월 30일까지 종전의 제3조제4항에 
따라 국내거소 관할 증명청에 인감을 신고할 수 있다.
② 재외국민이 국내거소 관할 증명청에 인감을 신고한 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하
는 경우에는 2016년 7월 1일부터 국내거소 관할 증명청을 제3조 제2항 제1호에 따른 최종 주
소를 관할한 증명청으로 보아 최종 주소 관할 증명청에 인감을 신고한 것으로 본다.
1. 이 법 시행 전 종전의 제3조제4항에 따라 재외국민이 국내거소 관할 증명청에 인감을 신고한 
경우
2. 이 법 시행 후 부터 2016년 6월 30일까지 제1항에 따라 재외국민이 국내거소 관할 증명청에 
인감을 신고한 경우
③ 제1항 및 제2항에도 불구하고 국내거소 관할 증명청에 인감을 신고한 이후 법률 제12279호 주
민등록법 일부개정법률 제6조 제1항 제3호에 따른 주민등록을 한 경우에는 제3조제1항에 따라 
주소를 관할하는 증명청에 인감을 신고한 것으로 본다.
끝.