[행정 판결문] 서울행정법원 2024구합64727 - 시정명령 처분 취소 청구의 소

 

[행정] 서울행정법원 2024구합64727 - 시정명령 처분 취소 청구의 소.pdf

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서 울 행 정 법 원
제 1 2 부
판 결
사 건 2024구합64727 시정명령 처분 취소 청구의 소
원 고 주식회사 A
피 고 과학기술정보통신부장관
변 론 종 결 2025. 2. 27.
판 결 선 고 2025. 4. 24.
주 문
1. 원고의 주위적 청구를 기각한다.
2. 피고가 2024. 1. 30. 원고에 대하여 한 주식회사 B 최다액출자자 주식 원상복구 시
정명령 처분을 취소한다.
3. 소송비용 중 1/2은 원고가, 나머지는 피고가 각 부담한다.
청 구 취 지
주위적으로, 주문 제2항 기재 처분은 무효임을 확인한다. 예비적으로, 주문 제2항과 같
다.
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이 유
1. 처분의 경위
가. 원고와 D의 주식 양수도 계약 체결
원고는 비디오 제작업 등을 영위하는 회사로, 2023. 9. 25. 방송법 제9조 제2항에 
따라 허가를 받은 종합유선방송사업자인 주식회사 B(이하 ‘C방송’이라 한다)의 기존 최
다액출자자였던 D와 사이에 C방송 발행 주식 13,582,287주(지분율 24.24%. 이하 ‘이 
사건 주식’이라 한다)를 200억 원에 양수하는 내용의 주식 양수도 계약을 체결하고, 같
은 날 D에게 계약금 명목으로 50억 원을 지급하였다.
나. C방송의 I에 대한 제3자 배정방식을 통한 신주배정
C방송은 2023. 9. 26. 이사회를 개최하여 I(원고의 대표이사인 J가 50% 출자한 법
인)을 신주배정인으로 하는 제3자 배정 유상증자 및 K(원고의 사내이사인 L이 50% 출
자한 법인)을 발행 대상자로 하는 무기명식 이권무 무보증 사모 전환사채의 발행을 결
의하고, 이를 공시하였다. 
다. 원고와 E 등의 C방송 공동경영에 관한 계약 체결
원고와 M, E, N, O, P(이하 이들을 통틀어 ‘E 등’이라 한다)은 2023. 10.경 C방송
을 공동경영하기로 합의하고, 2023. 10. 26. 경영참여 주주간 이행 합의, 2023. 10. 30. 
경영참여 주주간 이행 (변경)합의, 2023. 11. 22. 주주간 이행 합의를 각 체결하였다(이
하 위 각 합의를 통틀어 ‘이 사건 공동경영계약’이라 한다). 
이 사건 공동경영계약의 주요 내용은 ① 원고가 D로부터 이 사건 주식을 200억 
원에 양수하고, ② E 등은 본래 I 배정 예정이었던 C방송의 유상증자와 관련하여 100
억 원을 납입하여 신주를 배정받으며, 본래 K를 발행 대상자로 하였던 C방송의 전환사
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채와 관련하여서도 200억 원을 납입하여 전환사채를 인수함으로써 ③ 원고와 E 등이 
C방송을 공동경영 하기로 하는 것이었다.
라. 원고의 이 사건 주식 담보제공 및 반대매매 실행 등
1) 원고는 2023. 11. 8.부터 2023. 11. 10.까지 주식회사 F 등 대부업체로부터 합
계 160억 원을 차용하면서 이 사건 주식 중 13,500,000주를 이들에게 담보로 제공하였
다.1)
2) 원고는 2023. 11. 10. D에게 잔금 150억 원의 지급을 완료하여 방송법 제15조
의2가 정한 C방송의 최다액출자자가 되었다.
3) 대부업체들이 2023. 11. 28. 원고로부터 담보로 받은 주식 8,736,617주에 대한 
반대매매를 실행하여 원고에 대한 대여금 변제에 충당하였고, 그 결과 원고는 이 사건 
주식 중 4,845,670주(지분율 8.65%)만을 보유하게 되었다.
마. 원고의 최다액출자자 변경승인 신청과 피고의 불승인 및 시정명령 처분 등
1) 피고는 C방송에 대하여 2023. 11. 7. 구 방송법(2024. 10. 22. 법률 제20473호
로 개정2)되기 전의 것. 이하 ‘방송법’이라 한다) 제15조의2에 따른 최다액출자자 변경
승인을 얻지 않고 최다액출자자 변경을 수반하는 주식 양수도 계약을 체결하였다며 방
송법 제99조 제1항에 의한 시정명령(즉시 변경승인 신청 이행, 재발방지 대책 마련․
제출, 동일행위 반복 금지 등)의 사전통지를 하였고, 2023. 11. 24. ‘최다액출자자가 되
고자 하는 자는 2023. 12. 1.까지 변경승인을 신청할 것, 변경승인을 얻지 아니하고 최
다액출자자를 변경하는 등의 행위를 다시는 반복하지 않을 것, 재발 방지 대책을 마련
하여 2023. 12. 1.까지 제출할 것’이라는 내용의 시정명령을 하였다.
1) 이후 원고는 2023. 12. 20.경에도 대부업체로부터 13억 원을 차용하면서 이 사건 주식 중 1,300,000주를 담보로 제공하였다.
2) 제15조의2 제1, 3항의 “승인을 얻어야”, “승인을 얻지 아니하고”가 각 “승인을 받아야”, “승인을 받지 아니하고”로 각 자구만 
개정되었다.
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2) 원고는 2023. 12. 1. 피고에게 방송법 제15조의2 제1항에 따른 최다액출자자 변
경승인을 신청하였다.
3) 피고는 2024. 1. 30. 아래와 같이 원고의 최다액출자자 변경승인을 불허하면서 
원고에게 이 사건 주식을 D에게 원상복구하라는 시정명령을 하였다(이하 위 시정명령
을 ‘이 사건 처분’이라 한다).
4) 이 사건 처분 후 대부업체들이 2024. 1. 30. 원고로부터 담보로 받은 주식 
4,400,000주에 대해서도 반대매매를 실행하여 원고에 대한 대여금 변제에 충당하였고, 
그 결과 원고는 이 사건 주식 중 445,670주만을 보유하게 되었다.
바. E 등의 C방송 유상증자 참여 등
1) E 등은 이 사건 공동경영계약의 취지에 따라 이들이 출자하여 설립한 주식회사 
처분의 원인이 
되는 사실
(처분이유)
원고가 신청한 최다액출자자 변경승인 신청에 대한 심사위원회 심사 결과
1. 보유주식 대부분을 담보로 제공하여 원고가 양수한 주식 중 상당 부분을 
상실하고, 현재 보유주식 대부분도 담보로 제공하는 등 재정능력 미흡
2. 방송법에 따른 최다액출자자 변경승인 절차를 위반하는 등 방송의 공적 
책임 및 공익성 실현 의지 부족
3. 방송사업과 무관한 초전도체, 라디칼, 유통 등을 신규사업으로 적극 추진
하면서 방송사업 경쟁력 강화를 위한 투자계획 및 비전 제시는 소극적
위의 사유로, 원고는 C방송의 최다액출자자 D로부터 양수한 주식 
13,582,287주를 원상복구할 것
처분의 내용
원고 최다액출자자 주식 원상복구 시정명령
- 원고가 제출한 C방송 최다액출자자 변경승인 신청을 불승인하므로, 원고
는 C방송의 최다액출자자 D로부터 양수한 C방송 주식 13,582,287주를 
2024. 4. 30.까지 D에게 원상복구하고 그 결과 및 증빙자료를 2024. 5. 
1.까지 피고에게 제출할 것
법적 근거 방송법 제15조의2
비실명화로 생략
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G(이하 ‘G’라 한다)와 주식회사 H(이하 ‘H’라 한다)를 통하여 I을 대신해 C방송의 제3
자 배정 유상증자에 참여하기로 하였다.
2) C방송은 2023. 12. 13. 이사회를 개최하여 신주의 제3자 배정 대상자를 I에서 
G(6,235,828주)와 H(5,102,041주)로, 주금의 납입예정일을 2023. 12. 13.에서 2023. 12. 
21.로 각 변경하는 결의를 하고 이를 공시하면서 ‘본 유상증자 대금 납입이 완료될 경
우 당사의 최대주주가 원고에서 G로 변경될 예정이다’라고 기재하였다.
3) C방송은 이후 여러 차례 납입일 변경을 위한 정정신고를 거치다가 최종적으로 
2024. 1. 30. 이사회를 개최하여 G와 H의 청약일 및 주금 납입일을 2024. 2. 22.로 변
경하기로 결의하고 이를 공시하였다.
4) G와 H는 2024. 2. 22. C방송과 ‘보통주 9,126,983주를 발행하여 G와 H에게 배
정하고, 총 주식인수금액은 8,049,999,006원으로 하며, 주금의 납입기일은 2024. 2. 22.
로 한다’는 내용의 신주인수계약을 체결하였고, 같은 날 신주인수대금을 납입함으로써 
C방송의 최다액출자자 및 특수관계자가 되었다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 13호증, 을 제1 내지 23호증의 각 기재, 변
론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 주위적 청구에 관한 판단
가. 원고의 주장
이 사건 주식은 담보 실행으로 인한 반대매매로 대부분 처분되었으므로 원상회복
할 목적물이 부존재하고, D에게는 다시 C방송의 최다액출자자가 되려는 의사나 능력이 
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없는바, 이 사건 처분은 사적자치 원칙에 반하고 이행 불가능한 행위를 강제하고 있어 
무효이다.
나. 판단
행정처분의 당연무효를 주장하여 그 무효확인을 구하는 행정소송에 있어서는 원고
에게 그 행정처분이 무효인 사유를 주장․입증할 책임이 있다(대법원 2010. 5. 13. 선
고 2009두3460 판결 등 참조).
살피건대, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음의 사정들, 
즉 이 사건 처분에서 원상복구를 명하는 이 사건 주식은 대체물로서 담보 실행으로 인
한 반대매매로 대부분 처분되어 그에 해당하는 주식을 원고가 보유하고 있지 않더라도 
이를 제3자로부터 취득할 수 없다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 이행이 불가능하
다고 볼 수 없는데(대법원 2005. 6. 23. 선고 2004다51887 판결, 대법원 2007. 7. 12. 
선고 2007다18218 판결 등 참조), 이 사건 주식은 코스닥상장주식으로 장내에서 얼마
든지 취득 가능한 점, 원고는 기존 최다액출자자인 D에게 이 사건 주식을 재매도하는 
등의 방법으로 원상복구할 수 있고, 여기에 특별한 법률상 제한이 있는 것도 아니며, 
단지 이행 과정에서 제3자인 D의 동의와 협력이 필요하다고 하여 곧바로 이행 불가능
한 내용이라고 단정할 수 없는 점, 원고는 D에게는 다시 C방송의 최다액출자자가 되려
는 의사나 능력이 전혀 없다고 주장하나, 이를 뒷받침할 만한 객관적 증거는 제출되지 
않은 점, 한편 이 사건 처분은 D의 의사를 임의로 강제하는 것이 아님은 물론 원고와 
D 사이 권리의무 등을 직접적으로 발생시키는 것이 아니라, 방송법 제15조의2가 정한 
행정 목적 달성을 위해 원고가 최다액출자자가 되기 이전의 상태로 원상복구할 의무를 
원고에게 부과하는 것일 뿐이므로 사적자치 원칙에 위반된다고 볼 수 없는 점, 원고의 
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주장 취지는 결국 주식의 가치가 종전과 크게 달라져 이를 D에게 원상복구하는 데 막
대한 비용이 든다는 것인바, 이는 실질적으로 이 사건 처분의 재량권 일탈․남용에 관
한 주장인 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 사적자치 원칙에 위반되거나 이행 
불가능한 내용을 명하는 것으로 당연무효라고 보기 어렵다. 원고의 주장은 이유 없다.
4. 예비적 청구에 관한 판단
가. 원고의 주장
이 사건 처분은 아래와 같은 절차적 및 실체적 위법이 있으므로 취소되어야 한다.
1) 절차적 위법 : 피고는 이 사건 처분을 하면서 행정절차법 제21조에 따른 사전
통지 절차를 거치지 않았다.
2) 실체적 위법 : ① 이 사건 처분처럼 주식의 처분을 넘어서 주식 처분의 상대방
까지 지정하는 것은 제3자에게까지 주식 매수 의무를 부과하게 되므로 방송법 제15조
의2 제3항이 정한 시정명령의 내용에 포함되지 않는다. 또한 방송법 제15조의2 제3항
의 문언상 최다액출자자가 보유한 주식에 대해서만 시정명령을 할 수 있고, 이미 반대
매매로 처분된 주식에 대해서는 시정명령을 내릴 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 법
적 근거가 존재하지 않는다. 
② 원고는 이 사건 주식을 매도하려는 의사가 없었음에도 E 등의 귀책으로 인
해 이 사건 주식 대부분인 13,136,617주가 반대매매 되었다. 이처럼 원고는 이미 최다
액출자자로서의 지위를 상실하였는데, 원고가 이 사건 주식을 다시 매입하여 D에게 원
상복구하기 위해서는 원고에게 약 200억 원이 넘는 손해가 발생하는데다가, D는 아예 
이 사건 주식을 재매수할 의사나 능력도 없는 상황인 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 
처분은 그 목적에 비하여 원고에게 지나치게 가혹한 처사로 비례 원칙에 위배되어 실
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질적으로 징벌적 처분으로 기능하므로, 재량권을 일탈․남용하였다.
나. 이 사건 처분의 절차적 위법 여부
1) 행정절차에 관한 일반법인 행정절차법 제21조 내지 제23조는 처분에 대한 사전
통지, 의견청취, 이유제시 등에 관하여 정하고 있는데, 행정청이 당사자에게 의무를 부
과하거나 권익을 제한하는 침해적 행정처분을 하면서 위와 같은 절차를 거치지 아니하
였다면 원칙적으로 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다(대법원 2020. 7. 23. 선고 
2017두66602 판결, 대법원 2023. 9. 21. 선고 2023두39724 판결 등 참조). 
그런데 피고가 원고에게 이 사건 처분에 관하여 사전통지를 하였다거나 의견제출의 
기회를 주었다는 점을 인정할 만한 증거가 없고, 이 사건 처분이 행정절차법 제21조 제
4항, 제5항이나 같은 법 시행령 제13조가 정한 사전통지의 예외에 해당한다고 볼 만한 
사정도 없다.
2) 이에 대하여 피고는 이 사건 처분에 앞서 C방송에 대한 시정명령의 사전통지와 
시정명령 과정이나 최다액출자자 변경승인 신청 절차 및 2024. 1. 19. 개최된 최다액출
자자 변경승인 심사위원회 등에서 원고에게 충분한 의견제출 기회가 제공되었다고 주장
하나, 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음의 사정들에 비추어 
보면, 원고가 이 사건 처분에 앞서 그에 관한 의견제출 기회를 제공받았다고 볼 수 없
다. 피고의 주장은 받아들일 수 없다.
① 피고가 2023. 11. 7. 및 같은 달 24. 발한 사전통지 및 시정명령은 C방송을 
상대로 한 방송법 제99조 제1항의 시정명령에 관한 것으로 원고에게 직접적으로 의견
제출 기회를 제공한 것이라고 보기 어려운데다가, 그 내용도 최다액출자자 변경승인을 
신청하라는 내용이지 이 사건 처분에 관한 내용이 아니다.
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② 원고가 최다액출자자 변경승인 신청 과정에서 3차례에 걸쳐 변경승인에 관한 
자료를 보완 제출하였다고 하더라도 이는 원고가 방송법 제15조의2 제2항에서 정한 최
다액출자자로서의 요건을 갖추었다는 점에 관한 의견을 제출한 것일 뿐이므로, 이를 들
어 변경불승인 이후 시정명령인 이 사건 처분에 관한 의견제출 기회를 제공받았다고 볼 
수 없다.
③ 이 사건 처분은 최다액출자자가 보유한 주식을 처분하는 것에서 더 나아가 처
분 상대방을 기존 최다액출자자로 지정하였다는 점에서 다소 이례적이라 할 수 있으므
로, 그 처분 내용이 사전통지되어 원고의 의견제출 기회가 제공될 필요성이 크다고 할 
것인데, 최다액출자자 변경승인 심사위원회에서 심사위원이 원고에게 주식양수도 계약
일로부터 30일 이내 변경승인을 얻지 않아 방송법 위반이라고 지적하였다는 것(을 제18
호증)만으로 이 사건 처분의 내용에 관한 사전통지가 있었다거나 원고가 의견제출 기회
를 가졌다고 볼 수도 없다. 피고의 주장에 의하더라도 피고가 방송법 제15조의2 제3항
에 따라 할 수 있는 시정명령의 구체적 내용에 대해서는 상당한 재량이 인정된다는 것
인데, ‘주식 처분 등 시정에 필요한 명령’이 무엇인지 구체적으로 논의․검토되거나 확
정되지도 아니한 단계, 즉 최다액출자자 변경승인 신청에 대한 심사 과정에서 있었던 
위와 같은 방송법 위반에 대한 지적만으로 이 사건 처분과 같은 내용의 시정명령에 대
한 의견제출 기회를 주었다고 할 수 없다.
④ 이와 같이 원고는 최다액출자자 변경승인 신청에 관한 심사 기회를 가졌을 
뿐, 이 사건 처분에 대해 의견제출 기회를 가졌다고 할 수 없고, 설령 C방송에 대한 
2023. 11. 7. 사전통지로 인하여 그 무렵 자신이 변경승인을 얻지 않고 C방송의 최다액
출자자가 되었다는 점을 알게 되었다 하더라도(을 제17호증 참조) 2023. 11.경에는 변경
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승인 여부가 확정되지도 않았으므로 변경불승인에 따른 후속처분인 시정명령에 대한 의
견제출 기회가 있다고 할 수 없음은 당연하다. 또한 최다액출자자 변경승인에 관한 심
사 과정에서 원고가 변경불승인 이후 이 사건 처분과 같은 시정명령이 내려질 것을 예
상할 수 있었다고 하더라도 그러한 사정만으로 의견제출 기회가 있었다고 할 수 없고, 
나아가 행정절차법 제21조 제4항 제3호가 정한 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 
불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당한다고 볼 수도 없다(대법원 
2016. 10. 27. 선고 2016두41811 판결 등 취지 참조).
다. 이 사건 처분의 실체적 위법 여부
1) 법적 근거 존부
방송법은 방송의 자유와 독립을 보장함과 동시에 방송 주파수의 공공재원성, 희
소성 및 전파매체인 방송의 영향력에 주목하여 방송의 공적 책임을 높임으로써 시청자
의 권익보호와 민주적 여론형성에 기여할 목적으로 제정되었다. 이러한 방송의 공적 
책임을 확보하기 위하여 방송법은 방송사업자의 방송 관련 사업에 관한 중요 사항의 
변경 등에 대하여 피고 등의 허가나 승인을 얻어야 한다고 정하고 있는 것 외에도, 제
15조의2 제1항 제1호 및 제2항에서 종합유선방송사업자의 주식 또는 지분의 취득 등
을 통하여 당해 사업자의 최다액출자자가 되고자 하는 자는 피고의 승인을 얻도록 하
면서, 방송의 공적 책임ㆍ공정성 및 공익성의 실현가능성, 사회적 신용 및 재정적 능
력, 시청자의 권익보호, 그 밖에 사업수행에 필요한 사항을 그 고유한 심사의 기준으로 
삼고 있다. 같은 조 제3항은 방송사업자 최다액출자자 변경승인 제도의 실효성을 확보
하기 위하여 위와 같은 승인을 얻지 아니하고 최다액출자자가 된 자는 승인을 얻지 아
니하고 취득한 주식 또는 지분에 대한 의결권을 행사할 수 없으며, 피고는 6개월 이내
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의 기간을 정하여 해당 주식 또는 지분을 취득한 자에 대하여 주식 또는 지분의 처분 
등 시정에 필요한 명령을 할 수 있다고 정하고 있다.
원고가 2023. 11. 10.경 C방송의 최다액출자자가 되었음에도 방송법 제15조의2 
제1항에 따른 피고의 승인을 얻지 못한 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 이 사건 처분
은 방송법 제15조의2 제3항에 기한 시정명령으로 그 법적 근거 및 처분사유가 인정된
다.
이에 대하여 원고는 주식의 처분 상대방을 지정하거나, 이미 보유하고 있지 않
은 주식에 대해서는 시정명령을 할 수 없다고 주장하나, 방송법 제15조의2 제3항의 문
언은 ‘주식 또는 지분의 처분 등 시정에 필요한 명령’이라고만 정하여 시정명령의 내용
을 특별히 제한하지 않고 있고, ‘주식 또는 지분의 처분’은 하나의 예시에 불과한 점, 
이처럼 방송법 규정이 시정명령의 내용을 구체적으로 제한하지 않은 것은 최다액출자
자 변경승인 의무 위반의 양태가 다양할 수 있으므로 이에 탄력적으로 대응하기 위해 
피고에게 시정명령 제도의 취지와 실효성 확보의 필요 등을 고려하여 변경승인의무위
반행위의 중지부터 위반행위의 시정을 위한 조치, 동일한 위반행위에 대한 반복금지, 
위반행위에 대한 공표, 시정명령 이행 결과 보고 등에 이르기까지 시정의 내용과 방법 
등을 결정할 일정한 재량을 부여한 것이라고 해석되는 점 등에 비추어 보면, 위 규정
의 시정에 필요한 명령에는 방송법 제15조의2 제1항에 반하는 위법을 시정하기 위하
여 필요하다고 인정되는 제반 조치가 포함되는 것이지, 시정명령 당시 처분 상대방이 
보유하고 있는 주식의 처분 등에 한정된다고 해석할 것은 아니다. 나아가 이 사건 처
분이 기존 최다액출자자인 D를 주식 처분의 상대방으로 지정하였더라도 D에게 이 사
건 주식을 매수할 의무를 직접적으로 부과하는 것은 아닌 점, 이 사건의 경우와 같이 
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기존 최다액출자자로부터 주식 전부를 양수함으로써 새로이 방송사업자의 최다액출자
자가 되려는 경우에는 주식양수인이 변경승인을 얻지 못할 것에 대비한 계약상 조건을 
부가하거나 원상회복에 관한 규정 등을 두기도 하는 점 등의 사정까지 더하여 보면, 
이 사건 처분이 원고가 C방송의 최다액출자자가 되기 이전의 상태로 회복하라는 의미
에서 기존 최다액출자자인 D에게 이 사건 주식을 원상복구하라고 명한 것은 이것이 
재량권을 일탈․남용하였는지는 별론으로 방송법 제15조의2 제3항에 근거하여 할 수 
있는 시정명령에 해당한다. 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
2) 재량권의 일탈․남용 여부
가) 비례의 원칙은 법치국가 원리에서 당연히 파생되는 헌법상의 기본원리로서, 
모든 국가작용에 적용된다. 행정목적을 달성하기 위한 수단은 그 목적달성에 유효․적
절하고, 또한 가능한 한 최소침해를 가져오는 것이어야 하며, 아울러 그 수단의 도입으
로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 안 된다(대법원 2019. 7. 11. 선고 2017
두38874 판결, 대법원 2024. 7. 18. 선고 2022두43528 전원합의체 판결). 행정기본법도 
제10조에서 ‘행정작용은 다음 각 호의 원칙에 따라야 한다. 1. 행정목적을 달성하는 데 
유효하고 적절할 것. 2. 행정목적을 달성하는 데 필요한 최소한도에 그칠 것. 3. 행정
작용으로 인한 국민의 이익 침해가 그 행정작용이 의도하는 공익보다 크지 아니할 것’
이라고 규정하여 행정작용이 비례의 원칙에 부합할 것을 요구하고 있다.
나) 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음의 사정들에 
비추어 보면, 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈․남용하였다.
(1) 방송법 제15조의2의 취지는 방송의 공적 책임ㆍ공정성 및 공익성의 실현
가능성, 사회적 신용 및 재정적 능력, 시청자의 권익보호 및 그 밖에 사업수행에 필요
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한 사항을 갖춘 자에 한하여 방송사업자의 최다액출자자가 되도록 하여 방송의 공적 
책임을 이행하도록 하고, 반대로 위와 같은 요건을 갖추지 못하여 피고로부터 변경승
인을 얻지 못한 최다액출자자에게는 그에 관한 의결권을 행사하지 못하도록 하는 것 
외에, 보다 적극적으로 의결권을 제대로 행사하지 못하는 최다액출자자가 존재하는 위
법상태를 시정하고 최다액출자자 변경승인 제도의 실효성을 확보하기 위해 피고로 하
여금 그 주식 또는 지분의 처분 등과 같은 시정명령을 행할 수 있게 하는 것인바, 원
고가 최다액출자자임에도 불구하고 변경승인을 얻지 못하였으므로 C방송의 최다액출
자자가 되기 이전의 상태로 회복하라는 의미에서 기존 최다액출자자인 D에게 이 사건 
주식을 원상복구하라고 명한 이 사건 처분은 앞서 본 것과 같은 최다액출자자 변경승
인 제도의 실효성을 확보하고자 하는 것으로 그 목적의 정당성과 수단 적합성은 인정
할 수 있다.
(2) 다음으로 이 사건 처분이 최소 침해의 수단인지 본다. 
먼저 원고는 피고가 주식 처분을 명하는 것을 넘어 이 사건 처분처럼 기존 최
다액출자자에게 주식을 원상복구하라고 명하여 주식 처분의 방법, 특히 처분 상대방을 
지정하는 것은 이례적인 것으로(원고는 참고서면에서 피고가 G나 H에 대해서는 주식 
처분의 상대방을 특별히 지정하지 않고 단순히 주식의 처분만을 명하는 시정명령을 하
였다며 이러한 사정이 평등 원칙에 위배된다고도 주장3)하고 있다), 시정명령 당시 보
유하고 있던 주식의 처분만을 명령하는 것과 비교할 때 원고에게 과도한 부담을 지운
다고 주장하므로 살피건대, 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 시정명령 당시 원고가 
보유하고 있던 주식을 처분하라고 명하는 것이 이 사건 처분보다 원고에게 덜 침익적
3) 이 주장은 변론 중에 진술된 바 없으므로 따로 판단하지는 않는다.
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인 수단에 해당한다.
① 이 사건 처분 당시 이 사건 주식 상당 부분이 이미 반대매매 되어 있었고, 
나머지 주식 대부분도 담보로 제공되어 있어 그조차 반대매매가 이루어질 가능성이 컸
으며, 실제 이 사건 처분이 이루어진 당일 2차 반대매매가 또 이루어졌다.
② 그런데 원고와 D 사이 주식 양수도 계약은 원고가 최다액출자자 변경승인
을 얻지 못할 상황을 따로 정하지 않아 그 이행이 전부 완료된 것으로 보이는바, 이 
사건 주식 상당수를 보유하고 있지 않던 원고가 D에게 이 사건 주식을 원상복구하기 
위해서는 결국 장내 등에서 이 사건 주식을 다시 매수한 뒤 이를 D에게 재매도하여야 
한다. 이 때 이 사건 주식의 주가가 상승할수록 원고에게는 이 사건 주식을 원상회복
하는 데 많은 비용이 발생하는데, 특히 원고가 이 사건 주식을 양수할 때의 가격보다 
상승할 경우 그 손해가 분명해진다. 즉, 원고는 이 사건 주식을 200억 원, 즉 1주당 약 
1,472원에 양수하였는데, 이 사건 주식 주가는 이 사건 처분이 내려진 2024. 1. 30.경
에는 1,274원으로 하락하였다가, 2024. 2. 1.부터 상승하여 2024. 2. 7.에는 2,000원 대
로 회복하고 같은 달 5,000원을 상회하기도 하였으며 2024. 3.경에는 3~4,000원 대 가
격을 유지하였다. 이 사건 주식의 2024. 4. 24. 종가인 3,390원을 기준으로 계산하여 
보면, 원고가 이 사건 주식을 장내에서 재매입하려는 경우 약 445억 원이 드는데, 이
를 D에게 재매도(원상복구)하더라도 기존 양수도 금액인 200억 원을 초과하는 금액은 
회수하기는 현실적으로 어려울 것으로 보이므로, 그 차액은 원고의 손해로 귀속될 것
으로 보인다. 이처럼 원고가 이 사건 주식 상당수를 보유하고 있지 않아 이를 다시 장
내 등에서 재매입하여야 하는데, 이 사건 주식의 현재 시세에 비하여 당초 원고가 양
수한 금액, 즉 D에게 원상복구 명목으로 받을 수 있는 재매도 금액의 상한이 상대적으
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로 낮은 점 등에 비추어 보면, 원고는 단순히 보유하던 주식을 처분하는 경우와 비교
하여 예상치 못한 손해를 입게 된다.
③ 원고가 이 사건 주식을 재매입하더라도 이 사건 처분이 원상복구 상대방을 
지정함에 따라 오로지 D가 이 사건 주식을 다시 매수하려는 의사와 능력이 있는지가 
사실상 시정명령의 이행 여부를 결정할 수 있게 되는데, 현재 D의 의사가 불분명하다. 
이러한 상황에서 C방송의 주식을 매수하려는 충분한 의사와 능력을 가진 다른 제3자
가 나타나더라도 이 사건 처분으로 인하여 원고는 D 외 제3자를 계약 상대방으로 결
정할 수 없다.
(3) 따라서 이 사건 처분이 최소 침해의 수단이라고 인정되기 위해서는 원고
에게 단지 보유 주식을 제3자에게 처분하도록 명하는 일반적인 조치만으로는 행정 목
적을 달성하기 부족하고, 이 사건 주식을 D에게 원상복구 하여야만 그 목적을 달성할 
수 있다는 점이 인정되어야 하는데, 아래와 같은 사정들에 의하면 이를 인정하기 어렵
고, 오히려 보유 주식을 제3자에게 처분하도록 명하는 것으로도 동일한 행정 목적을 
달성하는 데 충분하다고 보인다.
㈎ 방송법 제15조의2 제3항의 시정명령은 재량행위로 위반행위를 시정하기 
위하여 필요한 경우에 한하여 명할 수 있는 것이므로 해당 위반행위의 내용과 정도에 
비례하여야 한다. 방송법 제15조의2 제3항의 시정명령의 본질적이고 주된 목적은 방송
법의 입법목적과 방송의 공적 책임 등을 이행하기에 적합한 요건을 갖추지 못하여 피
고의 변경승인을 얻지 못한 자가 방송사업자의 최다액출자자로서 존재하는 위법상태를 
시정하기 위한 것이다. 따라서 원고가 재정능력이 미흡하고, 방송의 공적 책임 및 공익 
실현 의지가 부족하다는 등의 이유로 최다액출자자 변경승인을 얻지 못함에 따라 이루
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어지는 시정명령은 원고로 하여금 C방송의 최다액출자자 지위에서 벗어나게 하는 것
으로 위법상태의 제거라는 목적을 달성하는 것이고, 특별한 사정이 없는 한 이를 넘어 
기존 최다액출자자가 그 지위를 회복하는 것까지 완료되어야만 그 목적이 달성된다고 
보기 어렵다. 
㈏ 다만 기존 최다액출자자가 그 지위를 회복하여야 하는 당위성과 필요성 
등이 있는 등 이것이 최다액출자자 변경승인 제도의 취지에 부합한다는 사정이 인정된
다면 앞서 말한 특별한 사정이 인정될 수 있다. 그런데 이 사건에서는 이 사건 주식의 
양수도 등에 관한 사실관계에서 알 수 있는 원고의 변경승인의무 위반행위의 경위 및 
내용 등에 비추어 볼 때 D에게 최다액출자자 지위를 회복하여야 할 만한 사정을 찾기 
어렵다. 오히려 피고는 D가 기존 최다액출자자로서 승인을 얻었던 자라는 점을 들어 
D에게 그 지위가 회복되어야 한다고 주장하면서도, 동시에 D가 이 사건 처분 취지에 
따라 이 사건 주식 재매수에 협조하여야 하는 이유로서, D가 주식 양수도 계약 직후 
잔금을 받기도 전에 원고를 위한 유상증자를 결의하거나 경영권 승계 내지 이사 선임 
절차를 진행한 이례적인 사정에 비추어 볼 때 D는 단순한 이 사건 주식 양도인이 아
닌 원고의 방송법 제15조의2 위반행위에 공모 내지 적극협조한 자라고 주장하고 있는
바, 피고 주장에 의하더라도 D에게 방송의 공적 책임을 이행할 자질이 있다거나 그에
게 이 사건 주식을 원상복구한다고 하여 방송법 제15조의2 위반행위가 재발하지 않으
리란 보장이 없는 점, 나아가 이 사건 처분은 원고가 방송법 제15조의2 제1항을 위반
하였음을 원인으로 하는 것이지, D를 심사 대상으로 하거나 처분 상대방으로 하는 것
이 아닌바, 피고가 주장하고 있는 이른바 D에 대한 제재 필요성은 이 사건 처분의 사
유 및 근거 법규와 직접적인 연관성이 없는 점 등에 비추어 보면, D에게 C방송의 최다
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액출자자 지위를 회복시켜야 할 필요성이나 당위성을 인정하기 어렵다.
㈐ 피고는 원고에게 이 사건 주식을 D에게 원상복구하는 것을 명하지 않고, 
주식의 처분만을 명한다면 제3자가 최다액출자자 지위를 취득하여 또 다시 변경승인 
없이 최다액출자자가 변경되어 위법상태가 심화되므로 시정명령의 목적을 달성할 수 
없다고도 주장한다. 그러나 누구든지 방송사업자의 주식 취득 등을 유효하게 할 수 있
고, 다만 이를 통하여 방송사업자의 최다액출자자가 되려는 경우에는 그 이전 피고의 
승인을 얻도록 하는 것이 방송법 제15조의2의 취지이다. 피고가 원고에게 주식의 처분
을 명하고 원고가 이를 처분하여 그 결과 새로운 제3자가 C방송의 최다액출자자가 되
고자 한다면 그 제3자가 방송법 제15조의2 제1항에 따라 피고에게 변경승인을 얻으면 
되는 것이고(즉 이러한 상황은 방송법 제15조의2가 일반적으로 예정하고 있는 경우이
다), 나아가 제3자가 C방송의 최다액출자자의 지위를 받기 이전에 변경승인 신청 절차
를 거치지 않을 것이라고 단정할 아무런 근거도 없는바, 피고 주장처럼 이 사건 처분
이 아니면 원고가 초래한 위법상태가 심화된다고 보기 어렵다.
방송법 제15조의2 제3항은 최다액출자자가 된 자가 피고의 승인을 얻지 않
은 해당 주식 등에 대한 의결권을 행사할 수 없도록 정하여 새로운 제3자가 최다액출
자자가 되더라도 방송사업자에 대한 지배력이나 경영권을 행사할 수 없도록 별도의 방
안을 두고 있으므로 이 사건 주식을 D에게 원상복구 하도록 명하지 않는다고 하여 방
송법의 입법목적이 곧바로 훼손된다고 보기도 어렵다.
㈑ 만약 방송법 제15조의2 및 그에 따른 이 사건 처분의 목적이 피고의 승
인 없는 방송사업자의 주식 취득 자체를 금지하는 것이라면 기존 최다액출자자가 그 
지위를 회복하는 것까지 완료되어야만 그 목적이 달성된다고 볼 수 있을 것이다. 그러
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나 방송법 제15조의2는 피고의 승인 없는 방송사업자의 주식 취득의 사법적 효력에 대
해서는 따로 정하고 있지 않고, 오히려 제3항은 피고의 변경승인이 없더라도 그 주식 
취득은 유효함을 전제로 의결권 행사만을 제한하고 있다[이 외에 같은 항 시정명령과 
시정명령 위반에 대한 처벌조항만 두고 있다(제106조 제1항 제6호). 반면 방송법 제15
조 제1항은 방송사업자 등이 합병 및 분할, 개인이 영위하는 사업의 법인사업으로의 
전환, 개인이 영위하는 사업의 양도 등에 대하여 피고 등의 허가 또는 승인을 얻도록 
규정하면서, 이를 위반한 자에 대하여는 위반행위에 대한 직접적인 처벌조항을 두고 
있다(제106조 제1항 제5호)]. 이처럼 위 방송법 규정이 당사자 간 주식 양수도 계약의 
효력을 인정하고 있는 것 등에 비추어 볼 때, 실질적으로 당사자 간 계약의 효력 및 
이행을 부정하고 다시 원상회복할 것을 명하는 시정명령은 특별한 사정이 있는 경우로 
자제되는 것이 비례적 균형에 맞다.
(4) 따라서 이 사건 처분은 동일한 행정 목적을 달성할 수 있는 보다 덜 침해
적인 수단이 있다는 점에서 최소 침해성 원칙에 위반된다. 나아가 이 사건 처분이 추
구하는 공익은 방송법 제15조의2 위반상태를 제거하는 것인데, 이 사건 처분은 원고로 
하여금 최다액출자자 지위에서 벗어나는 것을 넘어서 이 사건 주식의 원상복구까지 요
구하여 원고에게 직접적이고도 중대한 불이익을 초래하고 있는바, 공익과 사익이 합리
적인 비례관계를 상실하였으므로 법익 균형성 원칙에도 위반된다.
(5) 한편 피고는 애초에 원고가 주식 양수도 계약을 체결한 이후 잔금을 지급
하기 이전에 피고에게 변경승인을 신청하였다면 원상복구하기 원활하였을 것인데도 이
를 하지 않고 잔금을 지급하여 원상복구에 관한 위험부담을 스스로 감수한 점, 원고가 
이 사건 주식 대부분을 보유하고 있지 않은 것은 원고가 이를 무리하게 담보로 제공하
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였기 때문인 점, 원고는 주식 반대매매를 통해 40억 원의 시세차익을 올린 점, 원고가 
주장하는 경제적 손해는 원고의 위법행위로 자초한 것인 점, 원고가 더 이상 주식을 
보유하고 있지 않다는 이유로 원상복구를 명하지 않는다면 오히려 원고를 더 보호하는 
결과가 되어 부당한 점 등의 여러 사정을 들어 이 사건 처분이 비례의 원칙을 준수하
였다고 주장한다. 그러나 시정명령은 과거의 법규 위반행위로 인한 위법상태를 시정하
도록 함으로써 정상적인 법질서를 회복하는 것을 주된 목적으로 하는 행정작용으로, 
과거 위반행위에 대한 징벌적 제재로서 행해지는 과징금, 과태료, 형벌 등과는 구분된
다. 방송법이 제재조치에 관하여 ‘위반의 사유, 정도 및 횟수 등을 고려하여’ 제재조치
를 명할 수 있다고 정하고 있는 반면(제100조), 시정명령에 관하여는 단순히 위반 사항
을 시정할 것을 명할 수 있다고 하여(제8조 제13항, 제14조 제6항, 제99조 등) 각 처분
을 함에 있어 고려하여야 하는 사정을 달리 정하고 있는 것도 같은 취지다. 피고가 주
장하는 사정들은 이 사건 처분이 원고에 대한 제재로서 행해지는 처분이라면 그 비례
성을 판단하는 데 있어 참작할 사정이 될 수 있겠으나, 이 사건 처분으로 인해 원고가 
입는 손해가 위법상태의 시정이라는 이 사건 처분의 목적에 비례한다는 점을 직접적으
로 뒷받침하는 사정이 되지는 못한다.
라. 소결
이 사건 처분은 절차적 및 실체적 위법이 있으므로 취소되어야 한다.
5. 결론
원고의 주위적 청구는 이유 없으므로 이를 기각하고, 예비적 청구는 이유 있으므로 
이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
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별지 
관계 법령
■ 구 방송법(2024. 10. 22. 법률 제20473호로 개정되기 전의 것)
제15조의2(최다액출자자 등 변경승인 등) 
① 방송사업자 또는 중계유선방송사업자의 주식 또는 지분의 취득 등을 통하여 해당 사업자의 
최다액출자자(해당 사업자의 출자자 본인과 그의 특수관계자의 주식 또는 지분을 합하여 
의결권이 있는 주식 또는 지분의 비율이 가장 많은 자를 말한다. 이하 같다)가 되고자 하는 
자와 경영권을 실질적으로 지배하고자 하는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 과학기술정보
통신부장관 또는 방송통신위원회의 승인을 얻어야 한다. 다만, 제9조제5항 본문에 따라 등
록을 한 방송채널사용사업자의 최다액출자자가 되고자 하는 자와 경영권을 실질적으로 지
배하고자 하는 자는 이를 과학기술정보통신부장관에게 신고하여야 한다. 
1. 제14조제6항제1호에 해당하는 방송사업자와 중계유선방송사업자의 최다액 출자자가 되
려는 자와 경영권을 실질적으로 지배하려는 자: 과학기술정보통신부장관
2. 제14조제6항제2호에 해당하는 방송사업자의 최다액 출자자가 되려는 자와 경영권을 실
질적으로 지배하려는 자: 방송통신위원회
② 과학기술정보통신부장관 또는 방송통신위원회는 제1항 본문에 따른 승인을 하고자 할 때에
는 다음 각 호의 사항을 심사하여야 한다. 
1. 방송의 공적 책임ㆍ공정성 및 공익성의 실현가능성
2. 사회적 신용 및 재정적 능력
3. 시청자의 권익보호
4. 그 밖에 사업수행에 필요한 사항
③ 제1항 본문에 따른 승인을 얻지 아니하고 최다액출자자가 되거나 경영권을 실질적으로 지
배하게 된 자는 승인을 얻지 아니하고 취득한 주식 또는 지분에 대한 의결권을 행사할 수 
없으며, 과학기술정보통신부장관 또는 방송통신위원회는 6개월 이내의 기간을 정하여 해당 
주식 또는 지분을 취득한 자에 대하여 주식 또는 지분의 처분 등 시정에 필요한 명령을 할 
수 있다.
■ 방송법 시행령
제15조의2(최다액출자자 등 변경승인) 
① 법 제15조의2제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 승인을 받으려는 자는 다음 각 호에 정한 
기한 내에 과학기술정보통신부장관 또는 방송통신위원회에 승인을 신청하여야 한다.
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1. 최다액출자자(당해 사업자의 출자자 본인과 그의 특수관계자의 주식 또는 지분을 합하여 
의결권이 있는 주식 또는 지분의 비율이 가장 많은 자를 말한다. 이하 같다)가 되려는 
경우
가. 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제166조에 따른 장외거래로 주식 또는 지분
을 취득하는 경우에는 계약ㆍ합의를 한 날부터 30일 이내. 
나. 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」에 따른 증권시장에서 주식을 취득(다자간매매
체결회사에서의 취득을 포함한다)하는 경우에는 주식을 취득하기 60일 이전. 끝.