[행정 판결문] 서울행정법원 2023구합79883 - 노선계획취소거부처분취소청구

 

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서 울 행 정 법 원

제 3 부

판 결

사 건 2023구합79883 노선계획취소거부처분취소청구

원 고 A시

피 고 1. 한국전력공사

2. 한국전력공사 B본부장

변 론 종 결 2024. 6. 21.

판 결 선 고 2024. 8. 23.

주 문

1. 이 사건 소를 모두 각하한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

청 구 취 지

피고들이 2023. 7. 10. 원고에 대하여 한 노선계획 취소요청 거부처분을 취소한다.

이 유

1. 처분의 경위

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가. 피고 한국전력공사는 2016. 5. 27. ‘제7차 장기 송변전설비계획’을 수립함에 있어

A 및 C 일대의 전기수요 증가에 대비하기 위하여 (비실명화로 생략) (전압 345㎸, 2회

선, 8㎞) 송전선로 계획(이하 ‘이 사건 노선계획’이라 한다)을 수립하였다(갑 제2호증

47쪽).

나. 피고 한국전력공사는 2019. 11.~2019. 12. 현장답사 및 타당성 심의를 하였고,

2020. 1. 9. ‘(비실명화로 생략)’을 경과지로 하고, ‘터널식 전력구 실드 TBM’을 공법으

로 하는 ‘A, C 지역 전기공급시설 전력구 공사(비실명화로 생략)’ 기본계획을 수립함으

로써, 이 사건 노선계획을 ‘지하 터널식 전력구’ 방식으로 실행하기로 확정하였다(갑 제

3호증).

다. 원고는 2023. 6. 27. 피고들에게 이 사건 노선계획을 취소하여 달라는 취지의 신

청을 하였다(갑 제4호증의 1, 2, 이하 ‘이 사건 신청’이라 한다). 이 사건 신청의 구체적

내용은 아래와 같다.

라. 피고 한국전력공사는 2023. 7. 10. 피고 한국전력공사 B본부장 명의로 아래와 같

은 내용의 회신을 하였다(갑 제5호증, 이하 ‘이 사건 회신’이라 한다).

이 사건 노선계획은 수립과정과 내용에 있어, 붙임의 사유로 노선계획을 전면 취소하여 주
실 것을 요청하오니 면밀히 검토하시어 2023. 7. 11.(화)까지 원고에게 수용 여부를 회신하
여 주시기 바랍니다. 만약 위 기한까지 회신하지 않을 시에는 원고의 취소 요청을 거부한
것으로 간주할 것임을 밝혀 둡니다.
(붙임)
비실명화로 생략

2. 문서번호 환경정책과-31710(2023. 6. 27.)호와 관련하여, 아래와 같이 회신하오니 사업 진
행에 협조하여 주시기 바랍니다.

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[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2 내지 5호증, 을 제1호증(가지번호 있는 것은 각 가

지번호 포함)의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지 기재와 같다.

3. 피고들의 본안전항변에 관한 판단

가. 피고들의 본안전항변의 요지

원고가 주장하는 신청권의 근거조항은 ① 재난 및 안전관리기본법(이하 ‘재난안전

법’이라 한다) 제25조의2 제1항 제8호, ② 지방자치법 제13조 제2항 제4호 너목, ③ 지

하안전법 제22조의2 제1항이다. 그러나 위 각 조항은 원고가 다른 행정청을 상대로 어

떠한 수익적 행정행위의 발동을 신청할 수 있음을 규정하는 조항이 아니다.

따라서 원고에게는 이 사건 신청을 할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고 할

수 없으므로, 이 사건 신청을 거부하는 내용의 이 사건 회신은 항고소송의 대상이 되

는 처분에 해당하지 않는다. 그러므로 이 사건 소는 모두 부적법하다.

나. 관련 법리

가. 전원개발촉진법상 및 국토계획법상 절차 미이행: 해당 사실 없음
○ 헌법재판소와 법원은 관련 규정에 대하여 위헌결정을 한 사실이 없음
○ 지자체장의 자의적인 판단에 따라 법령의 효력을 부정할 수 없음
나. 이익형량의 하자: 해당 사실 없음
○ 지반 침하 가능성은 지하안전평가(지하안전법)를 통하여 평가할 사항임
○ 지하안전평가 없이 원고가 자의적으로 지반 침하 가능성을 판단할 수 없음
○ 정확한 지하안전평가를 위하여 조속히 지반조사 등의 시행에 협조 바람
3. 아울러, 원고의 이 사건 노선계획 취소 요청은 구체적인 법적 근거 없이 이루어진 위법
부당한 직무 행위이므로 이를 철회하여 줄 것을 요청합니다.

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행정청이 국민의 신청에 대하여 한 거부행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분

에 해당하려면, 행정청의 행위를 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 그 국민에게

있어야 하고, 이러한 신청권의 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니

한 경우에는 그 거부로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것이

아니므로 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다(대법원 2005. 4.

15. 선고 2004두11626 판결, 대법원 2016. 7. 14. 선고 2014두47426 판결 등 참조).

다. 판단

앞서 본 사실관계와 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음

각 사실과 사정을 종합하여 보면, 원고에게는 이 사건 신청을 할 법규상 또는 조리상

의 신청권이 있다고 할 수 없으므로, 이 사건 신청을 거부하는 내용의 이 사건 회신은

항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 않는다. 따라서 이 사건 소는 모두 부적법하

므로, 피고들의 본안전항변은 이유 있다.

① 재난안전법은 각종 재난으로부터 국토를 보존하고 국민의 생명ㆍ신체 및 재산

을 보호하기 위하여 국가와 지방자치단체의 재난 및 안전관리체제를 확립하고, 재난의

예방ㆍ대비ㆍ대응ㆍ복구와 안전문화활동, 그 밖에 재난 및 안전관리에 필요한 사항을

규정함을 목적으로 하고(재난안전법 제1조), 지방자치단체인 원고는 ‘재난관리책임기관

의 장’에 해당한다(재난안전법 제3조 제5호 가목).

그리고 재난안전법 제25조의2 제1항은 “재난관리책임기관의 장은 소관 관리대

상 업무의 분야에서 재난 발생을 사전에 방지하기 위하여 다음 각 호의 조치를 하여야

한다”라고 규정하면서, 제8호에서 “그 밖에 재난을 예방하기 위하여 필요하다고 인정되

는 사항”을 규정하고 있다.

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재난안전법의 목적, 재난안전법 제25조의2 제1항 각 호에 규정된 내용은 “재난

에 대응할 조직의 구성 및 정비”(제1호), “재난의 예측 및 예측정보 등의 제공ㆍ이용에

관한 체계의 구축”(제2호), “재난 발생에 대비한 교육ㆍ훈련과 재난관리예방에 관한 홍

보”(제3호), “재난이 발생할 위험이 높은 분야에 대한 안전관리체계의 구축 및 안전관

리규정의 제정”(제4호) 등 주로 재난관리책임기관이 행정의 주체로서 재난 발생을 사전

에 방지하기 위해서 하여야 할 조치 등을 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 재난안

전법 제25조의2 제1항 제8호가 재난관리책임기관인 원고에 대하여 다른 행정청을 상

대로 어떠한 행정행위의 발동을 신청할 수 있는 권리까지 부여한 것이라고 해석하기는

어렵다.

따라서 재난안전법 제25조의2 제1항 제8호를 근거로, 원고에게 이 사건 신청을

할 신청권이 있다고 볼 수는 없다.

② 지방자치법은 지방자치단체의 종류와 조직 및 운영, 주민의 지방자치행정 참여

에 관한 사항과 국가와 지방자치단체 사이의 기본적인 관계를 정함으로써 지방자치행

정을 민주적이고 능률적으로 수행하고, 지방을 균형 있게 발전시키며, 대한민국을 민주

적으로 발전시키려는 것을 목적으로 하고(지방자치법 제1조), 원고는 지방자치단체에

해당한다(지방자치법 제2조 제1항 제2호).

지방자치법 제13조 제2항 제4호는 지방자치단체 사무의 예시로서 “지역개발과

자연환경보전 및 생활환경시설의 설치ㆍ관리”를 규정하면서, 너목에서 “재해대책의 수

립 및 집행”을 규정하고 있다.

지방자치법의 목적, 지방자치법 제13조 제2항 각 호에 규정된 내용은 “지방자

치단체의 구역, 조직, 행정관리 등”(제1호), “주민의 복지증진”(제2호), “농림ㆍ수산ㆍ상

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공업 등 산업 진흥”(제3호) 등 주로 지방자치단체가 행정의 주체로서 수행하는 지방행

정 사무를 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 지방자치법 제13조 제2항 제4호 너목

이 지방자치단체인 원고에 대하여 다른 행정청을 상대로 어떠한 행정행위의 발동을 신

청할 수 있는 권리까지 부여한 것이라고 해석하기는 어렵다.

따라서 지방자치법 제13조 제2항 제4호 너목을 근거로, 원고에게 이 사건 신청

을 할 신청권이 있다고 볼 수는 없다.

③ 지하안전법은 지하를 안전하게 개발하고 이용하기 위한 안전관리체계를 확립함

으로써 지반침하로 인한 위해를 방지하고 공공의 안전을 확보함을 목적으로 하고(지하

안전법 제1조), 원고는 지하안전평가 또는 소규모 지하안전평가 대상사업에 대하여 승

인등을 하는 기관의 장으로서 ‘승인기관의 장’에 해당한다(지하안전법 제2조 제9호).

지하안전법 제22조의2 제1항은 “국토교통부장관 및 승인기관의 장은 지하개발

사업으로 인하여 지반침하가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 때에는 대통령령으로

정하는 바에 따라 지하개발사업자에게 주변 지반에 대한 보수ㆍ보강 등의 안전조치를

명령할 수 있다”라고 규정하고, 제2항은 “제1항에 따른 안전조치명령을 받은 지하개발

사업자는 이를 이행하고 그 결과를 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장

관(승인기관의 장으로부터 안전조치명령을 받은 경우에는 승인기관의 장을 말한다)에

게 알려야 한다”라고 규정하고 있다.

지하안전법의 목적, 지하안전법 제22조의2 제1항은 승인기관의 장인 원고가 지

하개발사업자를 상대로 하여 규제적인 행정행위인 안전조치명령을 발동할 수 있다고

규정하고 있는 점, 지하안전법 제22조의2 제2항은 지하개발사업자가 원고의 안전조치

명령을 따라야 한다고 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 지하안전법 제22조의2 제1

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항은 원고가 공권력 행사의 주체로서 규제적인 행정행위를 발동할 수 있는 권한을 규

정한 것이지, 해당 조항이 원고에 대하여 다른 행정청을 상대로 어떠한 행정행위의 발

동을 신청할 수 있는 권리까지 부여한 것이라고 해석하기는 어렵다.

④ 그 밖에 원고에게 이 사건 신청을 할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있다고

볼 만한 사정이 보이지 않는다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 소는 모두 부적법하므로 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

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별지

관계 법령

▣ 전기사업법
제25조(전력수급기본계획의 수립)
① 산업통상자원부장관은 전력수급의 안정을 위하여 전력수급기본계획(이하 "기본계획"이라 한

다)을 수립하여야 한다.
제27조(송전사업자 등의 책무)
송전사업자ㆍ배전사업자 및 구역전기사업자는 전기의 수요ㆍ공급의 변화에 따라 전기를 원활
하게 송전 또는 배전할 수 있도록 산업통상자원부장관이 정하여 고시하는 기준에 적합한 설비
를 갖추고 이를 유지ㆍ관리하여야 한다.

▣ 전원개발촉진법
제1조(목적)
이 법은 전원개발사업(電源開發事業)을 효율적으로 추진함으로써 전력수급의 안정을 도모하고,
국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다.
제5조(전원개발사업 실시계획의 승인)
① 전원개발사업자는 전원개발사업 실시계획(이하 “실시계획”이라 한다)을 수립하여 산업통상

자원부장관의 승인을 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 전원개발사업에 대하여는 그
러하지 아니하다.

제5조의2(주민등의 의견청취)
① 전원개발사업자는 제5조에 따라 실시계획의 승인 또는 변경승인을 받으려는 경우에는 승인

또는 변경승인을 신청하기 전에 사업시행계획의 열람 및 설명회를 통하여 대상사업의 시행
으로 영향을 받게 되는 지역의 주민 및 관계 전문가 등(이하 "주민등"이라 한다)의 의견을
들어야 하며, 대통령령으로 정하는 범위의 주민등이 공청회의 개최를 요구하면 공청회를 개
최하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 다른 법령에 따라 이미 주민등의 의견을 수렴한 경우
2. 국방상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 경우

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3. 실시계획의 사업면적 또는 선로(선로)의 길이가 100분의 30의 범위에서 변경되는 경우
4. 설치된 전원설비의 토지등을 취득하거나 사용권원을 확보하는 사업의 경우

▣ 전원개발촉진법 시행령
제13조(실시계획의 승인 제외 대상)
법 제5조제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 전원개발사업”이란 법 제2조제2호가목에 해당
하는 사업으로서 다음 각 호의 사업을 말한다.
1. 기존의 전원개발사업구역에서 시행하는 전원개발사업(전력수급의 안정에 중대한 영향을 미

치는 전원개발사업으로서 산업통상자원부장관이 인정하는 사업은 제외한다)
2. 법 제6조제1항 각 호에 따른 인ㆍ허가등이 필요하지 아니한 전원개발사업
3. 전력수급상 긴급한 송전선로 또는 변전소의 설치 및 개량
4. 제1호부터 제3호까지의 사업과 유사한 전원개발사업으로서 산업통상자원부령으로 정하는

사업

▣ 전원개발촉진법 시행규칙
제4조(실시계획의 승인 제외 대상)
영 제13조제4호에서 "산업통상자원부령으로 정하는 사업"이란 다음 각 호의 사업을 말한다.
1. 용지를 매수할 필요가 없는 송전선로 또는 변전소의 설치 및 개량

▣ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제26조(도시ㆍ군관리계획 입안의 제안)
① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도

시ㆍ군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시ㆍ군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이
경우 제안서에는 도시ㆍ군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다.

1. 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 사항
제28조(주민과 지방의회의 의견 청취)
① 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이

조에서 같다), 시ㆍ도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시ㆍ군관리계획을 입안할 때
에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시ㆍ군관리계획안에 반

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영하여야 한다. 다만, 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 사항(관계
중앙행정기관의 장이 요청하는 것만 해당한다)이거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항인
경우에는 그러하지 아니하다.

제43조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리)
① 지상ㆍ수상ㆍ공중ㆍ수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류ㆍ명칭ㆍ위치

ㆍ규모 등을 미리 도시ㆍ군관리계획으로 결정하여야 한다. 다만, 용도지역ㆍ기반시설의 특
성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

▣ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제35조(도시ㆍ군계획시설의 설치ㆍ관리)
① 법 제43조제1항 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 다음 각 호의 경우를 말한다.
1. 도시지역 또는 지구단위계획구역에서 다음 각 목의 기반시설을 설치하고자 하는 경우
가. 주차장, 차량 검사 및 면허시설, 공공공지, 열공급설비, 방송ㆍ통신시설, 시장ㆍ공공청

사ㆍ문화시설ㆍ공공필요성이 인정되는 체육시설ㆍ연구시설ㆍ사회복지시설ㆍ공공직업
훈련시설ㆍ청소년수련시설ㆍ저수지ㆍ방화설비ㆍ방풍설비ㆍ방수설비ㆍ사방설비ㆍ방조
설비ㆍ장사시설ㆍ종합의료시설ㆍ빗물저장 및 이용시설ㆍ폐차장

나. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」의 규정에 의하여 점용허가대상이 되는 공원안
의 기반시설

다. 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 시설

▣ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙
제6조(도시ㆍ군관리계획의 결정 없이 설치할 수 있는 시설)
① 영 제35조제1항제1호다목에서 "국토교통부령으로 정하는 시설"이란 다음 각 호의 시설을

말한다.
5. 전기공급설비(발전시설, 옥외에 설치하는 변전시설 및 지상에 설치하는 전압 15만 4천볼

트 이상의 송전선로는 제외한다)

▣ 재난 및 안전관리 기본법
제1조(목적)

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이 법은 각종 재난으로부터 국토를 보존하고 국민의 생명ㆍ신체 및 재산을 보호하기 위하여
국가와 지방자치단체의 재난 및 안전관리체제를 확립하고, 재난의 예방ㆍ대비ㆍ대응ㆍ복구와
안전문화활동, 그 밖에 재난 및 안전관리에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
제3조(정의)
이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
5. "재난관리책임기관"이란 재난관리업무를 하는 다음 각 목의 기관을 말한다.
가. 중앙행정기관 및 지방자치단체(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특

별법」 제10조제2항에 따른 행정시를 포함한다)
제25조의2(재난관리책임기관의 장의 재난예방조치 등)
① 재난관리책임기관의 장은 소관 관리대상 업무의 분야에서 재난 발생을 사전에 방지하기 위

하여 다음 각 호의 조치를 하여야 한다.
1. 재난에 대응할 조직의 구성 및 정비
2. 재난의 예측 및 예측정보 등의 제공ㆍ이용에 관한 체계의 구축
3. 재난 발생에 대비한 교육ㆍ훈련과 재난관리예방에 관한 홍보
4. 재난이 발생할 위험이 높은 분야에 대한 안전관리체계의 구축 및 안전관리규정의 제정
5. 제26조에 따라 지정된 국가핵심기반의 관리
6. 제27조제2항에 따른 특정관리대상지역에 관한 조치
7. 제29조에 따른 재난방지시설의 점검ㆍ관리
7의 2. 제34조에 따른 재난관리자원의 관리
8. 그 밖에 재난을 예방하기 위하여 필요하다고 인정되는 사항

▣ 지방자치법
제1조(목적)
이 법은 지방자치단체의 종류와 조직 및 운영, 주민의 지방자치행정 참여에 관한 사항과 국가
와 지방자치단체 사이의 기본적인 관계를 정함으로써 지방자치행정을 민주적이고 능률적으로
수행하고, 지방을 균형 있게 발전시키며, 대한민국을 민주적으로 발전시키려는 것을 목적으로
한다.
제2조(지방자치단체의 종류)
① 지방자치단체는 다음의 두 가지 종류로 구분한다.

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1. 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도
2. 시, 군, 구
제13조(지방자치단체의 사무 범위)
① 지방자치단체는 관할 구역의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무를 처리

한다.
② 제1항에 따른 지방자치단체의 사무를 예시하면 다음 각 호와 같다. 다만, 법률에 이와 다른

규정이 있으면 그러하지 아니하다.
1. 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등
2. 주민의 복지증진
3. 농림ㆍ수산ㆍ상공업 등 산업 진흥
4. 지역개발과 자연환경보전 및 생활환경시설의 설치ㆍ관리
너. 재해대책의 수립 및 집행
5. 교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥
6. 지역민방위 및 지방소방
7. 국제교류 및 협력

▣ 지하안전관리에 관한 특별법
제1조(목적)
이 법은 지하를 안전하게 개발하고 이용하기 위한 안전관리체계를 확립함으로써 지반침하로
인한 위해(危害)를 방지하고 공공의 안전을 확보함을 목적으로 한다.
제2조(정의)
5. "지하안전평가"란 지하안전에 영향을 미치는 사업의 실시계획ㆍ시행계획 등의 허가ㆍ인가ㆍ

승인ㆍ면허ㆍ결정 또는 수리 등(이하 "승인등"이라 한다)을 할 때에 해당 사업이 지하안전에
미치는 영향을 미리 조사ㆍ예측ㆍ평가하여 지반침하를 예방하거나 감소시킬 수 있는 방안을
마련하는 것을 말한다.

7. "지하개발사업자"란 지하를 안전하게 개발ㆍ이용ㆍ관리하기 위하여 지하안전평가 또는 소규
모 지하안전평가 대상사업을 시행하는 자를 말한다.

9. "승인기관의 장"이란 지하안전평가 또는 소규모 지하안전평가 대상사업에 대하여 승인등을
하는 기관의 장을 말한다.

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제22조의2(지하개발 사업에 의한 지반침하 사고예방을 위한 긴급안전조치 등)
① 국토교통부장관 및 승인기관의 장은 지하개발 사업으로 인하여 지반침하가 발생하였거나

발생할 우려가 있는 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지하개발사업자에게 주변 지반
에 대한 보수ㆍ보강 등의 안전조치를 명령할 수 있다.

② 제1항에 따른 안전조치명령을 받은 지하개발사업자는 이를 이행하고 그 결과를 국토교통부
령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관(승인기관의 장으로부터 안전조치명령을 받은 경
우에는 승인기관의 장을 말한다)에게 알려야 한다.

③ 국토교통부장관 및 승인기관의 장은 지하개발사업자가 제1항에 따른 안전조치명령을 이행
하지 아니하는 경우 해당 사업의 전부 또는 일부에 대하여 공사중지를 명령할 수 있다. 끝.