[행정 판결문] 서울고등법원 2022누67625 - 시정명령취소등

 

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서 울 고 등 법 원

제 7 행 정 부

판 결

사 건 2022누67625 시정명령취소등

원고, 피항소인 1. A

2. B목장 개 살리기 시민모임

피고, 항소인 인천광역시 계양구청장

제 1심판결 인천지방법원 2022. 10. 27. 선고 2021구합52659 판결

변 론 종 결 2024. 5. 30.

판 결 선 고 2024. 7. 11.

주 문

1. 제1심 판결 중 원고 B목장 개 살리기 시민모임에 대한 부분을 취소하고, 원고 B목

장 개 살리기 시민모임의 청구를 기각한다.

2. 피고의 원고 A에 대한 항소를 기각한다.

3. 원고 B목장 개 살리기 시민모임과 피고 사이의 소송총비용은 원고 B목장 개 살리기

시민모임이 부담하고, 원고 A과 피고 사이의 항소비용은 피고가 부담한다.

청구취지 및 항소취지

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1. 청구취지

피고가 원고들에게 한 2020. 12. 4.자 시정명령 및 2021. 2. 23.자 사용중지명령을

각 취소한다.

2. 항소취지

제1심 판결을 취소한다. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

이 유

1. 기초사실

2. 원고들의 주장

3. 관계 법령

항소심 법원이 위 각 부분에 관하여 적을 이유는 제1심 판결의 이유 제1 내지 3항

기재와 같으므로(2쪽 5행부터 6쪽 6행까지, 별지 포함), 행정소송법 제8조 제2항, 민사

소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다(제1심 판결의 약칭도 그대로 인용하고, 이

사건 개사육장에서 사육되거나 보호되는 개들을 ‘이 사건 개들’이라 한다).

4. 판단

가. 원고 A의 청구에 대하여

항소심 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심 판결의 이유 제4의 가.항 기재

와 같으므로(6쪽 7행부터 7쪽 3행까지), 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조

본문에 따라 이를 인용한다.

나. 원고 시민모임의 청구에 대하여

1) 처분사유의 존부

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앞서 든 증거들과 갑 제3호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고 시민모

임은 관계 관청의 허가 없이 개발제한구역인 이 사건 토지 위에 메쉬휀스(mesh

fence)로 구획을 나누고 비닐하우스 3동을 신축하여 이 사건 보호소를 설치하였는바,

위 과정에서 굴삭기 등을 이용한 절토(땅깎기)와 성토(흙쌓기)가 이루어지고 평탄하게

정지(땅고르기)된 지면 위에 마사토, 규사, 석분, 왕겨 등이 포설되었음이 확인되며, 이

사건 보호소에서 이 사건 개들을 사육 내지 보호함으로써 가축의 분뇨가 발생한다는

점에 관하여는 아무런 의문이 없으므로, 이 사건 보호소 내지 이 사건 보호소의 설치

는 개발제한구역법과 가축분뇨법에 위반됨이 명백하고, 따라서 이 사건 각 처분의 처

분사유가 인정된다.

이에 대하여 원고 시민모임은, 이 사건 보호소는 개발제한구역법상 ‘축사’로서 그 설

치가 허용될 수 있고, 나아가 동물보호법상 ‘동물보호센터’에 해당하여 가축분뇨법의

적용도 배제될 수 있으므로, 이 사건 각 처분의 처분사유가 인정되지 않는다는 취지로

주장하나, 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 마목, 같은 법 시행령 제13조 제1

항, [별표 1] 제5항 가목 1) 및 개발제한구역법 제12조 제1항 단서 제1호 다목, 같은

법 시행령 제13조 제1항, [별표 1] 제3항 거목에 의하면, 위와 같은 경우에도 그 축사

내지 동물보호센터를 설치하기 위하여는 관계 관청의 허가가 필요한데, 앞서 본 바와

같이 원고 시민모임이 이 사건 보호소를 설치함에 있어 그러한 허가를 받은 사실이 없

는 이상(오히려 원고 시민모임은 다음 항목에서 보는 바와 같이 비록 허가가 없더라도

이 사건 보호소의 설치는 정당하다는 취지로 주장하고 있을 뿐이다), 원고 시민모임의

위 주장은 그 허가요건의 충족 여부 등에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 받아들일

수 없다.

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2) 재량권의 일탈ㆍ남용 여부

앞서 든 증거들과 갑 제16호증, 을 제3, 4, 8, 9, 10호증(가지번호 포함)의 각 기재에

변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 원고 시민

모임이 주장하는 사정과 제출한 증거들만으로는 이 사건 각 처분이 재량권을 일탈ㆍ남

용한 것이라고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 근거가 없으므로, 원고의 시민모임의 이

부분 주장 역시 이유 없다.

가) 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보

전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하고(제1조), 가축분뇨법

은 가축분뇨를 자원화하거나 적정하게 처리하여 환경오염을 방지함으로써 환경과 조화

되는 지속가능한 축산업의 발전 및 국민건강의 향상에 이바지함을 목적으로 한다(제1

조).

살피건대, ① 이 사건 보호소는 자연녹지지역으로서 등산, 운동, 휴식 등을 위하여

많은 주민들이 이용하는 계양산에 위치하고 있고, 면적이 830㎡로 그 규모가 작지 아

니하며, 사육 내지 보호 두수도 약 160마리로 상당한 점, ② 원고 시민모임이 관계 관

청의 허가나 통제 없이 무단으로 이 사건 보호소를 설치ㆍ운영함으로써 상당한 소음과

분진, 악취 등이 발생하고 있고, 이에 실제로 많은 주민들이 고통을 호소하면서 민원을

제기하고 있는 점,1) ③ 그럼에도 불구하고 원고 시민모임이 위와 같은 환경오염과 인

1) 을 제9호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 각 처분 당시는 물론 이 사건 보호소가
설치된 이후에도 많은 주민들이 민원을 제기하고 있는 것으로 보이는바, 예컨대 2020. 11. 19.에는
‘이 사건 개사육장을 철거하라는 행정조치가 내려진 것으로 알고 있는데, 동물보호단체는 허가 없이
불법시설물을 증축하여도 단속 대상에서 제외되는지 알고 싶습니다. 오염물이나 분뇨 처리 시설을 하
지 않고 무작정 시설을 만들어 토양과 수질을 오염시키고 있습니다. 소음이 끔찍하다는 민원이 많습
니다.’라는 민원이 접수되었고, 2020. 11. 23.에는 ‘어제도 마을 입구에 분뇨와 오물이 들어 있는 대형
쓰레기봉투를 버리고 가는 바람에 악취로 동네에 난리가 났습니다. 조용하던 계양산 산책로가 동물보

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근 주민들의 불편을 해소하기 위하여 특별한 조치를 하였다거나 하고 있다고 볼 만한

별다른 사정이 없는 점 등을 종합하면, 이 사건 각 처분은 그 처분 당시는 물론 현재

로서도 개발제한구역법과 가축분뇨법의 목적을 달성하기 위한 부득이한 조치로서 그

정당성이 인정된다 할 것이다.

나) 이에 대하여 원고 시민모임은, 이 사건 보호소는 오로지 이 사건 개들의 구조와

보호를 위한 것인바, 동물보호법의 입법취지와 목적 등에 비추어 볼 때 동물을 보호할

책무가 있는 피고가 별다른 예고는 물론 아무런 대책도 없이 만연히 이 사건 보호소의

철거 내지 사용중지를 명하는 것은 부당하다고 주장한다.2)

그러나 ① 동물의 보호를 위한 사회적 활동이라 하더라도 특단의 사정이 없는 한 법

이 정한 테두리를 벗어나지 않는 방법으로 이루어져야 할 것인바, 이 사건 보호소의

설치ㆍ운영은 개발제한구역법과 가축분뇨법에 위반되는 방법으로 이루어진 점(만일 이

사건 보호소를 허용 내지 묵인한다면, 향후 다른 환경과 맥락에서 유사한 상황이 발생

하더라도 적절한 대처가 어렵게 될 것이다), ② 피고는 이미 과거에 C를 상대로 ‘불법

시설물인 이 사건 개사육장을 2020. 8. 내로 철거하라’고 통보하면서 이에 불응할 경우

강제력 있는 행정수단을 동원할 것을 예고한 바 있고, 이 사건 각 처분은 위 조치의

연장선상에 있다 할 것인바, 원고 시민모임 역시 위와 같은 사정을 잘 알고 있었던 점

(즉 피고가 C의 개사육장은 허용 내지 묵인하였으면서도 유독 원고 시민모임의 보호소

호단체 대형차량과 봉사자들 차량으로 난리입니다.’라는 민원이 접수되었다.
2) 동물보호법 제1조는 “이 법은 동물의 생명보호, 안전 보장 및 복지 증진을 꾀하고 건전하고 책임 있

는 사육문화를 조성함으로써, 생명 존중의 국민 정서를 기르고 사람과 동물의 조화로운 공존에 이바
지함을 목적으로 한다.”고 규정하고 있고, 제4조 제1항은 “국가와 지방자치단체는 동물학대 방지 등
동물을 적정하게 보호ㆍ관리하기 위하여 필요한 시책을 수립ㆍ시행하여야 한다.”고 규정하고 있다(이
사건 각 처분 이후 2022. 4. 26. 동물보호법이 전부개정되었으나, 이 사건 각 처분 당시에도 위와 같
은 취지의 규정이 존재하였다).

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만을 문제삼고 있는 것은 아니며, 또한 피고가 아무런 예고도 없이 갑자기 이 사건 각

처분에 이른 것도 아니다), ③ 원고 시민모임은 피고가 이 사건 보호소의 철거 등을 명

할 것이 아니라 이를 동물보호센터로 지정하였어야 한다는 취지로도 주장하나, 이 사

건 보호소가 동물보호센터로 지정되기 위하여는 구 동물보호법 시행규칙(2023. 4. 27.

농림축산식품부령 제516호로 전부개정되기 전의 것) 제15조 제2항 제1호 및 [별표 4]

에서 정한 기준을 충족함을 증명하는 자료가 제출되어야 하는데, 이 사건 보호소가 위

기준을 충족하였다고 볼 만한 자료가 없고, 설령 위 기준을 충족한다 하더라도 원고

시민모임이 피고에게 그에 관한 자료를 제출하였음을 인정할 증거가 없는 점, ④ 이

사건 개들은 대부분 도사견으로 보이는바, 동물보호법 및 같은 법 시행규칙은 이 사건

각 처분 당시는 물론 현재로서도 도사견을 ‘맹견’으로 분류하고 있고, 실제로 도사견에

의한 인명피해가 다수 발생하고 있는 현실을 감안하면, 이 사건 보호소의 설치ㆍ운영

에는 상당한 위험성이 수반된다 할 것인 점, ⑤ 한편 오늘날 많은 국민들이 반려동물

과 함께 살아가고 있는 점 등을 고려할 때 동물의 보호가 중요함은 부정할 수 없으나,

개발제한구역과 가축분뇨의 적정한 유지ㆍ관리 역시 국민의 삶과 밀접한 관련을 가지

는 것으로서 그 중요성을 간과할 수 없다 할 것인바, 이 사건 각 처분의 경위와 시기,

취지 등을 볼 때 피고는 위와 같은 사정을 두루 참작ㆍ고려하여 처분에 이른 것으로

보이고, 이에 현저한 사실오인 내지 뚜렷한 판단착오가 있다고 보이지 않는 점 등에

비추어 보면, 비록 동물의 보호가 가지는 사회적 가치와 의미를 감안하더라도 그러한

사정만으로 이 사건 각 처분에 재량권 일탈ㆍ남용의 위법이 있다고 볼 수는 없다.

다) 한편 원고 시민모임은, 이 사건 개들이 모두 입양되거나 이 사건 개들을 보호할

수 있는 적절한 장소가 마련되면 자진하여 이 사건 보호소를 철거할 것인바, 위와 같

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은 사정을 전혀 고려하지 않은 이 사건 각 처분은 재량권 일탈ㆍ남용에 해당한다는 취

지로 주장한다.

그러나 ① 앞서 본 바와 같이 이 사건 개들은 대부분 도사견으로서 그 입양은 현실

적으로 어려워 보이고, 원고 시민모임이 이를 위하여 노력하고 있다는 사정 역시 별다

른 것이 없는 점, ② 원고 시민모임 등이 이 사건 토지의 상속인들과 합의한 동물구호

협약에는 이 사건 보호소의 개들을 2022. 4. 30.까지 모두 홍성군으로 이전하는 것으로

되어 있는데, 현재까지도 그 이전이 이루어지지 않고 있는 점(당초 피고는 가축분뇨법

에 따라 2021. 2. 23. 이 사건 보호소의 사용중지를 명하면서도 “살아있는 동물을 다루

고 있는 특성을 감안하여 해당 동물을 이전할 수 있는 최종기한을 부여”하는 취지에서

2021. 5. 23.까지 이를 이행하도록 하였고, 당심에서도 이 사건 개들의 이전을 위하여

변론기일을 추후지정하면서 일응 충분한 시간을 부여하였으나, 위 이전은 끝내 이루어

지지 않았다), ③ 위 이전과 관련하여 원고 시민모임의 대표자 D가 홍성군수를 상대로

제기한 건축신고반려취소청구 소송은 위 D의 3회 불출석에 따라 2024. 3. 27. 취하간

주로 종결되었는바(대전지방법원 2023구합200214), 당초 예정된 홍성군으로의 이전은

사실상 무산된 것으로 보이는 점, ④ 한편 원고 시민모임은 농림축산식품부가 2023. 6.

27.경 발표한 ‘민간동물보호시설 개선방안’ 등을 감안할 때 이 사건 보호소의 설치ㆍ운

영 역시 보장되어야 한다는 취지로도 주장하나, 위 개선방안은 이 사건 각 처분 이후

의 것일 뿐만 아니라, 이 사건 보호소가 위 개선방안에서 정한 여러 요건들을 충족하

고 있다고 볼 만한 자료도 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 보호소 내지 이 사건

개들의 이전은 당분간 어려울 것으로 보이는바, 원고 시민모임 측이 특단의 대책 내지

현실적 가능성을 제시하지 않는 한 그 이전이 성사될 때까지 무한정 기다릴 수도 없다

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할 것이므로, 결국 원고 시민모임이 주장하는 위와 같은 사정을 감안하더라도 이 사건

각 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다고 보기는 어렵다.

5. 결론

원고 A의 청구는 이유 있으므로 인용하고, 원고 시민모임의 청구는 이유 없으므로

기각하여야 한다. 제1심 판결 중 원고 A에 대한 부분은 이와 결론이 같아 정당하므로,

피고의 원고 A에 대한 항소는 이유 없어 기각하고, 제1심 판결 중 원고 시민모임에 대

한 부분은 이와 결론이 달라 부당하므로, 피고의 항소를 받아들여 이를 취소하고, 원고

시민모임의 청구를 기각한다.

재판장 판사 구회근

판사 배상원

판사 최다은